Sociedad Anónima de Navegación Amazónica

Mediante Orden de Inspección N° 627-2022-SUNAFIL/IRE-LOR, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 18-2023-SUNAFIL/IRE-LOR (en adelante, el Acta de Infracción). Ello, en mérito a la denuncia formulada en aplicación del inciso c) del artículo 12 de la LGIT.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 044-2023-SUNAFIL/SIFN de fecha 24 de abril de 2023, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción, y otorgándosele un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53° del

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 083-2023-SUNAFIL/SIFN, de fecha 26 de junio de 2023, que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual, procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Sanción de la Intendencia Regional de Loreto, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 133-2023-SUNAFIL/IRE-LOR/SISA, de fecha 08 de agosto de 2023, multó a la impugnante, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 04 de septiembre de 2023, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 133-2023-SUNAFIL/IRE-LOR/SISA.

Mediante Resolución de Intendencia N° 138-2023-SUNAFIL/IRE-CAJ, de fecha 24 de noviembre de 2023, la Intendencia Regional de Cajamarca declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante contra la Resolución de Sub Intendencia N° 133-2023-SUNAFIL/IRE-LOR/SISA.

Con escrito de fecha 14 de diciembre de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Cajamarca el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 138-2023-SUNAFIL/IRE-CAJ.

La Intendencia Regional de Cajamarca admitió a trámite el recurso de revisión, y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM, recibido el 29 de diciembre de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1° de la Ley N° 299812, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7° de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15° de la Ley N° 299813, en concordancia con el artículo 41° de la Ley General de Inspección del Trabajo4 y modificatorias (en adelante, LGIT), el artículo 17° del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR5, y el artículo 2° del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR6 (en

El artículo 217° del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS y modificatorias (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49° de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55° del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”7.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17° del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes, al derecho, y de conformidad con el Principio de Legalidad, y que caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que la Sociedad Anónima de Navegación Amazónica., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 138-2023-SUNAFIL/IRE-CAJ, que confirmó la sanción impuesta por la comisión de dos (02) infracciones MUY GRAVES a la labor inspectiva, tipificadas en el numeral 46.10 y 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 11 de diciembre de 2023.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la Sociedad Anónima de Navegación Amazónica.

La naturaleza del recurso de revisión, en tanto que el artículo 218 del TUO de la LPAG establece que su interposición se faculta por Ley o Decreto Legislativo, en cuyo contenido debe establecerse de manera expresa tal facultad, encontrándose en la ley especial de la materia, la LGIT, específicamente en su artículo 49 lo siguiente:

En esa línea argumentativa, el artículo 55 del RLGIT establece que el recurso de revisión es un recurso de carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia, siendo desarrolladas su procedencia y requisitos de admisibilidad en el Reglamento del Tribunal, tal y como se señaló en el punto 3.5 de la presente resolución.

Respecto de la finalidad del recurso de revisión en específico, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que éste tiene por finalidad:

Entendiéndose, por parte de esta Sala, que la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

Por consiguiente, el análisis de estos argumentos debe realizarse bajo la competencia que le corresponde a este Tribunal, vinculada en relación con las infracciones muy graves, e identificando si, sobre éstas, se han producido alguno de los supuestos previstos en el artículo 14 del Reglamento citado en el numeral precedente.

Con relación a lo alegado por la impugnante, sobre la vulneración de los principios de razonabilidad y proporcionalidad, respecto a la imposición de la sanción, se debe señalar que la autoridad administrativa debe evaluar una serie de criterios al momento de fijar sanciones a los administrados.

El principio de razonabilidad está consagrado en el numeral 3 del artículo 248° del TUO de la LPAG, y tiene como finalidad limitar la discrecionalidad de la Administración en el ejercicio de su potestad sancionadora. Según la doctrina, este principio establece parámetros cualitativos que buscan garantizar que toda norma que regule infracciones y sanciones administrativas se ajuste, en la medida de lo posible, a criterios objetivos, minimizando así el riesgo del denominado “exceso de punición”, y restringiendo al máximo la discrecionalidad arbitraria de la Administración Pública. Dichos criterios deben evidenciarse de manera clara y fundamentada, reflejando razonabilidad y proporcionalidad en dos ámbitos: tanto en la tipificación legal de las infracciones y sanciones, como en la determinación y aplicación concreta de las sanciones en cada caso particular.

Al respecto, es preciso traer a colación el artículo 38° de la LGIT, que establece los tipos de sanciones y criterios de la graduación de las sanciones, precisando que:

En ese sentido, el artículo 47° del RLGIT establece que, además de los criterios de graduación previstos en la LGIT, la determinación de la sanción debe respetar los principios de razonabilidad y proporcionalidad, conforme a lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 248° del TUO de la LPAG. En consecuencia, en la resolución de primera

Asimismo, y a mayor abundamiento en este punto, se debe considerar que, tal como se advierte de las actuaciones inspectivas y el desarrollo procedimental, la administrada no ha cuestionado los incumplimientos advertidos por las instancias previas sobre la materia de labor inspectiva (finalidad de la presentación del presente recurso).

Así, se debe tener en cuenta, según se advierte de los actuados, que las materias objeto de la emisión de la Orden de Inspección que dan inicio al presente procedimiento son de carácter Sociolaboral, siendo que se detectaron incumplimientos en la presentación de la información requerida8. Razón por la cual se dicta una medida de Comparecencia a la administrada, notificada con fecha 19 de enero de 2023, la cual se llevaría a cabo el 25 de enero de 2023 a horas 10:00 a.m., sin que la inspeccionada haya asistido a ésta, ni presentada información alguna. Posteriormente, y al advertirse incumplimientos en las materias, el inspector comisionado, dicta una Medida Inspectiva de Requerimiento con fecha 17 de febrero de 2023, otorgándosele a la administrada el plazo de tres (3) días hábiles para dar cumplimiento, sin que ésta se haya cumplido con la misma a la verificación del plazo correspondiente para su vencimiento. Razón por la cual se la sanciona con las infracciones MUY GRAVES tipificadas en los numerales 46.10 y 46.7 del artículo 46 del RLGIT, respectivamente.

En este sentido, las infracciones advertidas dentro del desarrollo del procedimiento resultan válidas y legales, las cuales indican el actuar diligente por parte del inspector, quien es consecuente en su evaluación al emitir el Acta de Infracción de fecha 23 de febrero de 2023; y si bien también se advierte que la administrada ha realizado abonos a la cuenta del extrabajador afectado, ello no fue sino hasta después de la notificación de Resolución de Sub Intendencia N°133-2023-SUNAFIL/IRE-LOR/SISA, conforme ésta ha analizado en su fundamento 15. Motivo por el cual dicha instancia procede a efectuar la reducción del 30% de la multa en atención a lo dispuesto por el artículo 40 de la LGIT.

Así, aún advertido el cumplimiento extemporáneo de las materias Sociolaborales infringidas, subsisten las multas por los incumplimientos a la labor inspectiva, toda vez que éstas son de carácter insubsanable.

Cabe señalar que, las infracciones a la labor inspectiva son de comisión inmediata e insubsanable9, lo que implica que se configuran y consuman en el momento en el que se realizaron, no siendo factible retrotraer en el tiempo y enmendar dicha conducta. En consecuencia, esta Sala concluye que la impugnante resulta ser responsable

Al respecto, y al tratarse los requerimientos de información incumplidos de infracciones a la labor inspectiva de configuración instantánea, no resulta atendible el argumento de que se pretende sancionar dos veces por la materia de labor inspectiva, pues se debe dejar en claro que éstos son de comisión instantánea e insubsanable, y de carácter independiente, por lo que se materializan al momento de su incumplimiento por parte del administrado, lo cual puede darse en distintos momentos dentro del cumplimiento de la labor inspectiva, siendo todas las infracciones ante los incumplimientos detectados válidas y eficaces, pues constituyen actos independientemente plausibles de ser sancionados.

En este sentido, y conforme a lo dispuesto en la Resolución de la Sala Plena N°001-2021- SUNAFIL/TFL, Precedente de observancia obligatoria, en la cual se reconoce la naturaleza independiente de las infracciones contra la labor inspectiva, concordante con lo establecido en las Directivas N°01-2016-SUNAFIL/INII y N°01-2020-SUNAFIL/INII, sobre el ejercicio de la función inspectiva, se concluye que la conducta de la inspeccionada ha ocasionado una afectación a la labor inspectiva, al impedir el cauce continuo de las actuaciones inspectivas de investigación.

Por otro lado, es necesario dejar en claro que los documentos que contienen la medida de comparecencia y la Medida Inspectiva de Requerimiento, que fueron notificados a la impugnante, precisan que en caso de negarse a proporcionar al inspector de trabajo la información solicitada, dicha conducta constituirá una infracción a la labor inspectiva sancionable con multa. Por lo tanto, la impugnante tenía pleno conocimiento de las consecuencias que acarrearía incumplir con dichos mandatos. Por tales razones, corresponde no acoger los argumentos expuestos por la impugnante tampoco en este extremo.

Finalmente, del contenido de su recurso, la administrada alega que su apoderado se habría presentado a las instalaciones de SUNAFIL el día de la comparecencia programada (25 de enero de 2023 a las 10:00 a.m.) justificando que, al no haber sido llamado en el horario, procedió a retirarse, y cuestionando que el inspector pudiera no haberse encontrado en su puesto de trabajo dicho día, y su forma de recabar las asistencias a las programaciones. Al respecto, dicho argumento resulta genérico y sin

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

MUY GRAVE

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.

Que, el ordenamiento jurídico vigente ha establecido un procedimiento de forma expresa en el TUO de la LPAG10, las cuales tienen rango de ley, sobre la tramitación de la

En este punto debe invocarse lo expresado por el Tribunal Constitucional en el expediente N° 135-96/AA-TC, que indica: “(…) las relaciones jurídicas de Derecho Público en el cual el funcionario tiene que limitarse a las funciones de su competencia expresamente establecidas”. (Énfasis añadido).

Complementariamente, el Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse, en la sentencia recaída en el expediente N° 0013-2003-CC/TC, respecto de las competencias de los actos estatales de raigambre constitucional, identificando como una de las notas condicionantes de la competencia del acto estatal a la taxatividad, a saber:

En ese sentido, el TUO de la LPAG, de forma expresa señala que en caso la autoridad se encuentre en alguna causal de abstención debe informar a su superior jerárquico inmediato, conforme así se desprende de su artículo 100°:

Siendo que el artículo 101° del mismo cuerpo normativo, prescribe:

Así, la administración Pública, se encuentra sometida a la Ley, lo que incumbe a “(…) todo el sistema normativo, desde los principios generales del derecho y la Constitución Nacional, hasta los simples precedentes administrativos (…)”11.

En dicho contexto, el principio de legalidad12, piedra angular del derecho administrativo, exige actuar de la administración con sometimiento a la Constitución Política del Estado, las leyes, reglamentos y demás normas vigentes, así como del principio de observación del debido procedimiento13. Admitir lo contrario implicaría vulnerar dicho principio de legalidad y con ello del derecho y principio al debido proceso.

Siendo que al estar consignado de forma expresa en la LPAG y el TUO de la LPAG el proceso de la abstención, así como a la competencia de quién la declara, no existe interpretación de la LGIT o del RLGIT que pueda vaciar de contenido al TUO de la LPAG; es decir, que las garantías y derechos establecidos a favor de los administrados contenidas en la norma común no podrán ser menoscabadas por la regulación establecida en las normas especiales.

Como se aprecia entonces, en el marco de los procedimientos administrativos contenidos en la LGIT o la RLGIT, así como al ejercicio de la actividad administrativa de fiscalización por parte de los servidores de los órganos conformantes del sistema de Inspección del Trabajo, se aplican necesariamente todas las garantías y derechos a los administrados contenidos en el TUO de la LPAG. Solo en aquellos casos en los cuales la norma especial (LGIT o la RLGIT) establece una regulación más favorable a los administrados es que se aplican tales normas en lugar de la norma común (TUO de la

Por ello, toda actuación de la administración pública -indistintamente de la calificación que ésta reciba- debe ser acorde con los principios y el contenido del TUO del LPAG, como una manifestación misma de la validez de sus procedimientos, materializada en actos administrativos que no pueden generarse en contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias (según el numeral 1 del artículo 10° del TUO de la LPAG).

En ese entendido, es oportuno hacer referencia que en todo procedimiento administrativo sancionador existe la obligación de observar las reglas que informan y regulan el procedimiento administrativo. En esa línea, conforme ha señalado el Tribunal Constitucional, el fundamento de dicha obligación nace de la Constitución Política del Perú, que en su artículo 139° establece como un derecho de la función jurisdiccional, aplicable en sede administrativa, la “observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional”14.

De lo descrito precedentemente, queda claro que, la autoridad administrativa en la inspección laboral se encuentra sometida a lo dispuesto en la LPAG y el TUO de la LPAG, en consecuencia, debe aplicar, garantizar y regirse por sus disposiciones, ello en estricto cumplimiento del principio de legalidad y debido procedimiento.

Que, mediante Resolución de Superintendencia N° 171-2017-SUNAFIL, se aprobó la “Directiva que regula el Procedimiento Sancionador del Sistema de la Inspección del Trabajo” – Directiva N° 001-2017-SUNAFIL/INII-, publicada el 29 de agosto de 2017 en el Diario Oficial El Peruano, en artículo 2, dispuso:

Sin embargo, dicha Resolución de Superintendencia que aprobó la primera versión de la Directiva N° 001-2017-SUNAFIL/INII, fue dejada sin efecto, con la aprobación de la versión 2 de la Directiva N° 001-2017-SUANFIL/INII, aprobada por la Resolución de Superintendencia N° 190-2021-SUNAFIL. Por ello, no puede sostenerse que pese a la emisión de la versión 2 de dicha directiva, aún se mantendría en vigor lo dispuesto en la primera versión ni de la Resolución de Superintendencia N° 171-2017-SUNAFIL, que la aprobó.

Tal es así que la Resolución de Superintendencia N° 190-2021-SUNAFIL, de fecha 28 de junio de 2021, que aprueba la versión 2 de la Directiva N° 001-2017-SUNAFIL/INII, no prescribe que lo señalado en su versión primigenia mantenga vigencia, tampoco precisa o alude alguna delegación autorizada por parte de la Superintendencia de la SUNAFIL a la Gerencia General para los procedimientos de abstención.

Siendo que en el numeral 6.4.4.3 de la versión 2 de la Directiva N° 001-2017- SUNAFIL/INII- “Directiva que regula el Procedimiento Sancionador del Sistema de la Inspección del Trabajo”, aprobada por la Resolución de Superintendencia N° 190-2021- SUANIFIL, prescribe:

En consecuencia, conforme se ha reiterado previamente, la regulación de la abstención en el marco del procedimiento administrativo se encuentra expresamente regulado en la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General y compendiada en el TUO de la LPAG. Lo anterior supone que una modificación a este trámite pre establecido en nuestro ordenamiento jurídico requiere de una norma con igual rango; la cual no se satisface con lo dispuesto y/o señalado en la Directiva N° 001-2017-SUNAFIL/INII, aprobada por la Resolución de Superintendencia N° 190-2021-SUNAFIL.

Respecto al presente caso, tenemos que el organigrama de la SUNAFIL, así como de los artículos 40°15 y 42°16 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL-

Del análisis del expediente sancionador, se evidencia que mediante Informe N° 05-2023- SUNAFIL/IRE-LOR, de fecha 20 de octubre de 2023, el Intendente Regional de Loreto, informa al Gerente General de SUNAFIL que se encuentra inmerso en una causal de abstención, por haber ejercido funciones con anterioridad en calidad de autoridad instructora, habiendo emitido pronunciamiento previo en la presente causa, al encontrarse actualmente encargado en el puesto de Intendente Regional de la Intendencia Regional de Loreto, mediante Resolución de Superintendencia N°452-2023- SUNAFIL. En atención a ello, mediante Resolución de Gerencia General N° 253-2023- SUNAFIL-GG, de fecha 02 de noviembre de 2023, el Gerente General de SUNAFIL aprueba la abstención del Intendente Regional de Loreto y designa a la Intendencia Regional de Cajamarca como autoridad encargada de emitir pronunciamiento en segunda instancia administrativa.

Posteriormente, con fecha 24 de noviembre de 2023, la Intendencia Regional de Cajamarca emite pronunciamiento en segunda instancia administrativa sobre el recurso

Ahora bien, de la revisión del Informe N° 05-2023-SUNAFIL/IRE-LOR, de fecha 20 de octubre de 2023, se identifica que debió dirigir al superior jerárquico inmediato del servidor público que se abstiene, en este caso el Superintendente de la SUNAFIL, sin embargo, no fue así realizado, transgrediéndose el principio de legalidad, ya que el TUO de la LPAG17 plantea un procedimiento claro y expreso sobre el particular; pese a lo cual, dicho informe fue remitido al Gerente General de la SUNAFIL.

Consecuentemente, en el presente caso se corrobora que correspondía que el órgano competente a través de una decisión debidamente sustentada en el marco jurídico específico respectivo y motivada en derecho identifique la competencia material que ostentaba para decidir sobre el asunto.

En este contexto, la Intendencia Regional de Cajamarca no tenía competencia para resolver en segunda instancia administrativa el presente procedimiento; toda vez que no se siguió el procedimiento establecido en el TUO de la LPAG; esto es, que el superior jerárquico inmediato era quien debía disponer la autoridad que debía avocarse a dicha causa. No obstante, dicho procedimiento legalmente establecido no fue cumplido en el presente caso, encontrándonos así ante una vulneración del principio de legalidad, que exige actuar con sometimiento a la Constitución Política del Estado, las leyes, reglamentos y demás normas vigentes, así como del principio de observación del debido proceso, en tanto que, la omisión incurrida impide emitir una resolución fundada en hechos y en derecho.

Complementariamente, se configura una vulneración al principio del debido procedimiento cuando la Intendencia da la apariencia de motivación al citar normativa y efectuar un recuento de los hechos constatados durante el procedimiento administrativo sancionador, pero no sustenta su competencia para emitir un acto administrativo un documento que carecía de las formas jurídicas exigidas para su configuración como acto administrativo.

En consecuencia, al encontrarse acreditada la vulneración a los principios de legalidad y de debido procedimiento, corresponde declarar su nulidad por estas causales.

Adicionalmente, deberá comunicarse a la Gerencia General el presente voto a efectos que realice las acciones de su competencia que evite incurrir en vicios de nulidad en el trámite de los procedimientos administrativos sancionadores.