Seguro Social de Salud — Res. 225-2024

Mediante Orden de Inspección N° 612-2021-SUNAFIL/IRE-HCA se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N°254-2021-SUNAFIL/IRE-HCA (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de dos (02) infracciones muy graves a la labor inspectiva, por no proporcionar la información solicitada mediante requerimientos de información.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 002-2022-SUNAFIL/IRE-SIAI-HVCA, de fecha 04 de enero de 2022, notificada el 07 de enero de 20222, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 005-2022-SUNAFIL/IRE-SIAI-HVCA, de fecha 04 de febrero de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Huancavelica, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 069-2022-SUNAFIL/IRE-SIRE-HVCA, de fecha 16 de marzo de 2022, notificada el 18 de marzo de 20223, multó a la impugnante por la suma de S/ 23,144.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 01 de abril 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N°069 -2022-SUNAFIL/IRE-SIRE-HVCA, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 0029-2022-SUNAFIL/IRE-HVCA, de fecha 01 de julio de 20224, la Intendencia Regional de Huancavelica declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 14 de octubre de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Huancavelica, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 0029-2022-SUNAFIL/IRE-HVCA.

La Intendencia Regional de Huancavelica admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum-405-2022- SUNAFIL/IRE-HVCA, recibido el 02 de noviembre de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299815, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299816, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo7 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR8, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR9 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”10.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que el SEGURO SOCIAL DE SALUD, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N°0029-2022- SUNAFIL/IRE-HVCA, emitida por la Intendencia Regional de Huancavelica, que confirmó la sanción impuesta de S/23,144.00, por la comisión de dos (02) infracciones MUY GRAVES a la labor inspectiva, tipificadas en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 04 de octubre de 2022.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por el SEGURO SOCIAL DE SALUD.

Como parte de los alegatos del recurso de revisión, esta Sala ha identificado que la impugnante cuestiona en una presunta vulneración a la debida motivación, como elemento esencial del debido procedimiento11. Por ende, corresponde en primer término, emitir pronunciamiento sobre esta causal, dado los efectos nulificantes que posee en caso de advertirse su inobservancia en el presente procedimiento administrativo.

Conforme a lo establecido en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, “El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico”, motivación que deberá ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a las anteriores justifican el acto adoptado, tal y como lo establece el artículo 6 del TUO de la LPAG. Asimismo, el contenido del acto administrativo mencionado, como requisito de validez, implica que aquel deba comprender todas las cuestiones de hecho y derecho planteadas por los administrados tal y como lo prescribe el numeral 5.4 del artículo 5 del TUO de la LPAG.

Debe señalarse que, conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA/TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.

Del examen efectuado por esta Sala sobre las resoluciones emitidas en el Procedimiento Sancionador, se puede observar que estos cuatro elementos pueden ser satisfactoriamente comprobados, por lo que, de manera formal y material, el debido procedimiento ha sido respetado dentro del trámite del procedimiento sancionador.

Por tales razones, no se aprecia alguna causal de nulidad contemplada en el artículo 10 del TUO de la LPAG, al haberse respetado el derecho al debido proceso administrativo de la recurrente.

El literal 3.1 del numeral 3 del artículo 5 de la LGIT, dispone que: “ En el desarrollo de las funciones de inspección, los inspectores de trabajo que estén debidamente acreditados, están investidos de autoridad y facultados para: 3. Proceder a practicar cualquier diligencia de investigación, examen o prueba que considere necesario para comprobar que las disposiciones legales se observan correctamente y, en particular, para: 3.1 Requerir información, solo o ante testigos, al sujeto inspeccionado o al personal de la empresa sobre cualquier asunto relativo a la aplicación de las disposiciones legales, así como a exigir la identificación, o razón de su presencia, de las personas que se encuentren en el centro de trabajo inspeccionado. (…)”.

De igual modo, el numeral 15.1 del artículo 15 del RLGIT establece: “Durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos obligados al cumplimiento de las normas sociolaborales, prestarán la colaboración que precisen los inspectores del trabajo para el adecuado ejercicio de las funciones encomendadas, de acuerdo con lo prescrito en el artículo 912 de la Ley”. Asimismo, el artículo 11 de la LGIT establece que “Las actuaciones inspectivas de investigación se desarrollan mediante requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica, (…)” (énfasis añadido).

Es pertinente recordar que el artículo 36 de la LGIT13 establece que el comportamiento subsumible dentro de las infracciones a la labor inspectiva “puede ser directo o indirecto, perjudicando o dilatando la labor del inspector actuante de manera tal que no permita el cumplimiento de la fiscalización, o negándose a prestarle el apoyo necesario” (énfasis añadido).

El tipo administrativo contenido en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, está orientado a sancionar una negativa del sujeto inspeccionado o de sus representantes de facilitar la información y documentación necesaria; no una mera omisión o falta de respuesta, sino una conducta claramente establecida en la que la impugnante o su representante se niegan a entregar la información solicitada.

Así, corresponde analizar el cumplimiento del principio de tipicidad14. Sobre el particular, recuerda la doctrina que “el mandato de tipificación que este principio conlleva, no sólo se impone al legislador cuando redacta el ilícito, sino a la autoridad administrativa cuando instruye un procedimiento sancionador y debe realizar la subsunción de una conducta en los tipos legales existentes”15.

Así, la responsabilidad administrativa no solo admite el comportamiento doloso, pues bajo el principio de culpabilidad se admite también factores subjetivos de responsabilidad, tales como la falta de diligencia16.

Del presente expediente inspectivo se verifica que:

En aplicación del principio de verdad material17, esta Sala aprecia de la búsqueda realizada en el aplicativo18 de “Consulta de Notificaciones” implementado por la Oficina de Tecnologías de la Información y Comunicaciones (OTIC) de la SUNAFIL, a la fecha de notificación de los requerimientos de información de fechas 10 y 17 de noviembre de 2021, la impugnante ya había realizado su primer acceso con fecha anterior a la notificación de los requerimientos, así como se aprecia el registro de sus datos de contacto, conforme se aprecia a continuación:

En este punto resulta necesario invocar que mediante Resolución de Sala Plena N° 002- 2023-SUNAFIL/TFL, publicado el 02 de febrero de 2023 en el diario oficial El Peruano, se aprobó, entre otros, los siguientes precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo:

De lo descrito precedentemente, se verifica que la impugnante tenía pleno conocimiento de los requerimientos de información efectuados, así como de la fecha para su cumplimiento y su contenido, al haber ingresado con anterioridad a los requerimientos de información conocía del sistema de casilla electrónica (conforme lo señalado en el precedente administrativo recaído en la Resolución de Sala Plena N° 002-2023- SUNAFIL/TFL), además, del segundo requerimiento de información se observa que ha recibido la alerta respectiva a los correos que se señalan en la imagen que precede.

Por tanto, se aprecia que los dos requerimientos de información han sido debidamente notificados; por tanto, su argumento referido a que no conoce con exactitud la fecha del requerimiento materia de imputación carece de sustento fáctico, debiendo ser desestimado.

Asimismo, en cuanto a sus argumentos referidos a que habría observado todas las normas sociolaborales, ello no desvirtúa las infracciones imputadas, ya que es función y deber de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral, entre otros, la de fiscalizar y supervisar el cumplimiento del ordenamiento sociolaboral vigente. Por ello, cabe recordar que la LGIT y el RLGIT, han otorgado especial importancia a la falta de colaboración a la labor inspectiva, al considerarla como una infracción muy grave de naturaleza insubsanable por cada hecho verificado; pues la finalidad es sancionar el incumplimiento de la obligación de colaboración a la labor inspectiva en la oportunidad requerida, en garantía de la eficacia del funcionamiento de la labor inspectiva en el marco de las facultades que la Ley confiere.

En este punto, se debe recordar a la recurrente que la intervención de la fiscalización laboral no está sujeta a una autorización o previa evaluación del sujeto inspeccionado, en este caso, del Seguro Social de Salud, conforme lo dispone los artículos 3, 4 y 5 de la LGIT y el artículo 15 del RLGIT. Por lo que, todos sus alegatos referidos a que en este caso no correspondía la intervención de la Fiscalización Laboral, deben ser desestimados.

Por tales razones, no cabe acoger los argumentos de la impugnante contenidos en su recurso de revisión, referidos a que cumplió las normas sociolaborales, ya que esto último no pudo ser constatado por la autoridad inspectiva y, se recuerda al recurrente que solo es materia de sanción el incumplimiento a su deber de colaboración con la inspección de trabajo.

Así las cosas, se ha configurado el tipo infractor contenido en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, al no haberse cumplido con los dos requerimientos de información solicitados por la autoridad inspectiva, en los términos y plazos otorgado por ésta, conforme lo han determinado, adecuadamente, las instancias de mérito, al establecer la sanción a imponerse, por ende, se advierte que se ha cumplido con el principio de legalidad y tipicidad al momento de determinar el reproche administrativo contra el sujeto inspeccionado.

Por tanto, la autoridad administrativa cumplió con el estándar de prueba fijado para el procedimiento administrativo sancionador, desvirtuando el principio de licitud del administrado, al determinar las infracciones incurridas por parte del sujeto inspeccionado, luego de la valoración de lo actuado en la fase inspectiva y sancionadora; por lo que, correspondía al sujeto inspeccionado, en ejercicio de su derecho de contradicción y defensa, presentar los medios documentales que sustenten su alegato referido al cumplimiento de esta medida, sin embargo, de la documentación obrante en el presente proceso, ello no se advierte. Por tales razones, se deben desestimar los argumentos expuestos en este extremo.

Sin perjuicio de lo expuesto, precedentemente, debe recordarse que el primer precedente de observancia obligatoria sentado por este Tribunal (a través de la Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL) reconoce la naturaleza independiente de las infracciones contra la labor inspectiva “los actos o hechos que impiden o dificulten la labor inspectiva y que se consignan en el acta de infracción, constituyen infracciones que no tienen una naturaleza secundaria, adjunta ni dependiente respecto de posibles infracciones ocurridas y detectadas en la visita inspectiva, referentes a aspectos sustantivos objeto de control por la inspección del trabajo”.

En este punto, se debe invocar la Resolución de Sala Plena N° 008-2023-SUNAFIL/TFL que contiene el precedente administrativo de observancia obligatoria19, entre otros, ha establecido lo siguiente:

Entonces, el cumplimiento posterior de la entrega de la información es sancionable como una infracción a la labor inspectiva, siempre que se cumplan los supuestos establecidos en los precedentes aprobados por este Tribunal en la Resolución Nº 001-2021-SUNATIL/TFL y la Resolución de Sala Plena N° 008-2023-SUNAFIL/TFL.

En el caso analizado, cabe indicar que con fecha 21 de enero 2022 presentó un escrito adjuntando la documentación que ha considerado pertinente. Sin embargo, estas acciones se realizaron cuando ya el procedimiento de inspección laboral había concluido, emitiéndose el Acta de Infracción Nº 254-2021-SUNAFIL/IRE-HCA, de fecha 24 de noviembre de 2021; y, había dado inicio el procedimiento sancionador (con la notificación de la Imputación de Cargos en fechas 07 y 14 de enero de 2022, mediante casilla electrónica y a su Procuraduría Pública, mediante cédula de notificación, respectivamente).

Por tales razones, la presentación de documentos cuando ya había dado inicio el procedimiento administrativo sancionador, no configura un supuesto de algún tipo infractor distinto al señalado por la instancia de mérito, esto es, el contenido en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT; puesto que, esta debió ser presentada en la fase inspectiva a efectos que el inspector comisionado pueda valorarla y poder lograr con ello el objeto de la Orden de Inspección.

Así, en un caso como el analizado, entonces, la sanción administrativa es procedente al haberse impedido la verificación del objeto de la fiscalización laboral, por la conducta referida a no remitir la información solicitada durante las actuaciones inspectivas (inspección del trabajo), al encontrase acreditado el incumplimiento por parte de la impugnante (conforme del Acta de Infracción). Debiéndose confirmar las dos infracciones muy graves a la labor inspectiva, tipificadas en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, conforme lo señalado por la Resolución de Intendencia, en consecuencia, desestimar los argumentos dirigidos a cuestionar este extremo.

Sobre el argumento referido a que no contaba con personal suficiente para atender de forma oportuna los requerimientos efectuados. Al respecto, se debe indicar que, este alegato, no desvirtúa la infracción determinada por la autoridad inspectiva y sancionadora; toda vez que, es la impugnante la responsable del esquema estructural de su personal, encontrándose en la obligación de establecer las atingencias pertinentes a fin de que su personal, no solo de su centro de trabajo sino también de sus sucursales o de su sede central (que puede o no coincidir con su domicilio fiscal) se encuentren en la capacidad de poder atender a las posibles actuaciones de fiscalización de las diferentes Autoridades Públicas, entre las que se encuentra la gestión de los documentos que le sean notificados, sino también el personal que labora en establecimientos anexos y/u otros centros de trabajo en los que realice sus actividades; por ende, sus argumentos expuestos deben ser desestimados.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.