Seguro Social de Salud — Res. 1565-2025

Mediante Orden de Inspección N° 11000-2018-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 2568-2018-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción). En mérito a la denuncia formulada en aplicación del inciso c) del artículo 12 de la LGIT.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 961-2020-SUNAFIL/ILM/AI2 de fecha 01 de setiembre de 2020, notificada el 01 de abril de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53° del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 1465-2022-SUNAFIL/ILM/SINS/AI2, de fecha 17 de junio de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Sanción 3 de la Intendencia de Lima Metropolitana, la que mediante Resolución de Sub Intendencia N° 1050-2022-SUNAFIL/ILM/SISA3, de fecha 06 de setiembre de 2022, notificada el 08 de setiembre de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 466,875.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Mediante Resolución de Intendencia N° 1690-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 13 de octubre de 2022, notificada el 17 de octubre de 2022, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante.

Con fecha 25 de octubre de 20222, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 1690- 2022-SUNAFIL/ILM.

La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-002105-2023- SUNAFIL/ILM, recibido el 17 de julio de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1° de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7° de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15° de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41° de la Ley General de Inspección del Trabajo5 y modificatorias (en adelante, LGIT), el artículo 17° del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2° del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217° del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS y modificatorias (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49° de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55° del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17° del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes, al derecho, y de conformidad con el Principio de Legalidad, y que caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que el SEGURO SOCIAL DE SALUD, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1690-2022-

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por el SEGURO SOCIAL DE SALUD.

En todo procedimiento administrativo sancionador existe la obligación de observar las reglas que informan y regulan el procedimiento administrativo. En esa línea, conforme ha señalado el Tribunal Constitucional Peruano, el fundamento de dicha obligación nace de la Constitución Política del Perú, que en su artículo 139 establece como un derecho de la función jurisdiccional, aplicable en sede administrativa, la “observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional”.

El Tribunal Constitucional -máximo intérprete de la Constitución- se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA:

Asimismo, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:

En ese contexto, en el mencionado principio se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa9, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.

En ese sentido, el Tribunal Constitucional ha señalado en la sentencia recaída en el Expediente N° 01709-2011-PA/TC que:

En el mismo sentido, dicho Tribunal señaló, en el Fundamento Jurídico 5 de la Sentencia recaída en el Expediente N° 02098-2010-AA/TC, que no sólo existe base constitucional o jurisprudencial para la configuración y desarrollo del derecho al debido procedimiento, sino que existe sustento convencional, a saber:

Sobre el particular, el pleno del Tribunal Constitucional, en el expediente Nº 02165-2018- PHC/TC, sostiene que la Constitución reconoce el derecho de defensa en su artículo 139, inciso 14, en virtud del cual se garantiza que los justiciables, en la protección de sus derechos y obligaciones, cualquiera que sea su naturaleza (civil, mercantil, penal, laboral, etcétera), no queden en estado de indefensión. El contenido constitucionalmente protegido del derecho de defensa queda afectado cuando, en el seno de un proceso judicial, cualquiera de las partes resulta impedida, por actos concretos de los órganos judiciales, de ejercer los medios necesarios, suficientes y eficaces para defender sus derechos e intereses legítimos.

Para el caso de las entidades públicas, en “los procedimientos sancionadores instaurados en su contra, la autoridad competente en cada instancia o fase debe notificar también a los procuradores de estas entidades los actos administrativos y documentos emitidos, para su conocimiento y consideración, y así no vulnerar los derechos de defensa y al debido proceso consagrados en la Constitución”10. Esta disposición es coherente con lo establecido en el artículo 47 de la Constitución Política del Perú de 1993, según el cual, la defensa de los intereses del Estado se encuentra a cargo de los Procuradores Públicos.

Así, el artículo 27 numeral 27.1 del Decreto Legislativo N° 1326, Decreto Legislativo del Sistema de Defensa Jurídica del Estado, establece que los Procuradores Públicos del Poder Ejecutivo ejercen la defensa jurídica de los intereses del Estado por mandato constitucional. Por su sola designación, le son aplicables las disposiciones que corresponden al representante legal y/o al apoderado judicial, en lo que sea pertinente.

Por esa razón, el numeral 14.2 del artículo 14 del el Decreto Supremo N° 018-2019-JUS, que reglamenta el Decreto Legislativo N° 1326 crea la Procuraduría General del Estado, y establece la obligación de notificar a las Procuradurías Públicas en su domicilio real o procesal11. En ese entendido, cuando el Estado sea emplazado, se debe notificar a dichos servidores en el domicilio oficial, dentro del horario previsto para las actividades de las entidades del Estado, sin perjuicio del uso de la dirección electrónica y/o el domicilio procesal alternativo para sucesivas notificaciones12.

Sobre el particular, cabe indicar que en todo procedimiento administrativo sancionador existe la obligación de observar las reglas que informan y regulan el procedimiento administrativo. En esa línea, conforme ha señalado el Tribunal Constitucional peruano, el fundamento de dicha obligación nace de la Constitución Política del Perú, que en su artículo 139 establece como un derecho de la función jurisdiccional, aplicable en sede administrativa, la “observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional”.

El Tribunal Constitucional –máximo intérprete de la Constitución– en numerosos pronunciamientos, como en la sentencia recaída en el Expediente N° 01709-2011-PA/TC, establece que “los actos administrativos deben tener como requisito de validez la notificación con la finalidad de que el administrado tenga la posibilidad de conocer el contenido de los actos administrativos, más aún en el caso que se apliquen sanciones o que se limiten los derechos del ciudadano; incumplir este requisito vulnera el derecho de defensa” (énfasis añadido).

En ese mismo sentido, el Tribunal Constitucional en relación con el derecho a la debida notificación, precisa en la sentencia recaída en el expediente Nº 2540-2012-PA/TC, en cuyo fundamento jurídico 4 establece: “en cuanto al derecho a las notificaciones, es necesario precisar que la notificación reviste un rol central en los procedimientos (sea cual fuere su naturaleza), no solamente porque está ligada íntimamente a un deber de la Administración, sino porque resulta esencial para ejercer el derecho de defensa de los administrados” (énfasis añadido).

En el presente caso, conforme se advierte de la “Constancia de Notificación Electrónica”, obrante a fojas 140 del expediente sancionador, que con fecha 08 de setiembre de 2022, se notificó a la inspeccionada la Resolución de Sub Intendencia N° 1050-2022- SUNAFIL/ILM/SISA3. No obstante, de autos no se advierte que se haya notificado el citado documento al Procurador Público del Seguro Social de Salud; en el mismo sentido, se observa “Constancia de Notificación Electrónica”, obrante a fojas 160 del expediente sancionador, que con fecha 17 de octubre de 2022, se notificó a la inspeccionada la Resolución de Intendencia N° 1690-2022-SUNAFIL/ILM; sobre la cual, tampoco se advierte la notificación al Procurador Público de la impugnante. Asimismo, se advierte que el recurso de apelación y recurso de revisión interpuesto el 20 de setiembre de 2022 y 04 de noviembre de 2022, respectivamente, fueron presentados por Sub Gerente de Relaciones Laborales de la impugnante.

En ese sentido, la necesidad de la debida notificación de un acto emitido por la Autoridad Administrativa no sólo tiene relevancia desde la óptica de su validez, sino que la

Por lo expuesto, a criterio de esta Sala, toda actuación de la Administración Pública — indistintamente de la calificación que ésta reciba— debe darse acorde con los principios y el contenido del TUO de la LPAG, como una manifestación misma de la validez de sus procedimientos materializada en actos administrativos que no pueden generarse en contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias (según el numeral 1 del artículo 10 del TUO de la LPAG14). Por tanto, si no se tiene bien notificada a la impugnante, según los alcances del TUO de la LPAG, se entiende que se le ha puesto en un estado de indefensión al no poder ejercer su derecho de defensa, vulnerando de tal manera el debido procedimiento15. Por tanto, se evidencia que, ante la incorrecta notificación al Procurador Público de la Resolución de Sub Intendencia, existe una vulneración al principio del debido procedimiento consagrado en el numeral 2 del artículo 248 del TUO de la LPAG16, debido a que la autoridad administrativa no se sujetó al

Cabe señalar que el vicio materia de análisis no se encuentra dentro de los supuestos de conservación del acto administrativo, previstos en el artículo 14 del TUO de la LPAG, ya que estamos ante un incumplimiento a las modalidades de notificación, previstas en el artículo 20 de la misma norma, lo que imposibilitó el adecuado ejercicio del derecho de defensa para rebatir la resolución de primera instancia. En consecuencia, siendo que la tramitación del presente procedimiento administrativo sancionador está inmersa en la causal de nulidad prevista en el numeral 1 del artículo 10 del TUO de la LPAG, pues no se ha permitido al administrado conocer la fundamentación del acto a través de la debida notificación de la Resolución de Sub Intendencia N° 1050-2022-SUNAFIL/ILM/SISA3, afectándose con ello su derecho de defensa y el debido procedimiento. Por tanto, corresponde que sea declarado nulo, al amparo de lo previsto en el artículo 213 del TUO de la LPAG17.

En el caso concreto, se han identificado vicios en el trámite del procedimiento administrativo sancionador que acarrean la nulidad de al menos un acto administrativo expedido por una autoridad del Sistema de Inspección del Trabajo.

Según se señaló previamente, es indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento de la normativa en materia sociolaboral -tanto adjetiva como sustantiva- y vele por la uniformidad de los pronunciamientos de las autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo. Por tanto, al apreciar la vulneración de principios del procedimiento administrativo, según fue invocado por la impugnante, el Tribunal se encuentra en la obligación de revisar el cumplimiento de esta normativa adjetiva en materia sociolaboral. Cabe resaltar que la normativa adjetiva es aquella que garantiza a los administrados constituirse como sujeto del procedimiento administrativo dentro de la relación jurídico procedimental establecida en el marco del Sistema de inspección del Trabajo.

En el presente caso, se han identificado vicios al debido procedimiento de la impugnante pues la autoridad administrativa no ha evaluado al momento de sancionar, la notificación de la Resolución de Sub Intendencia N°1050-2022-SUNAFIL/ILM/SISA3 al Procurador Público del Seguro Social de Salud. Por ende, corresponde retrotraer lo actuado hasta la emisión de la Resolución de Sub Intendencia N° 1050-2022- SUNAFIL/ILM/SISA3, que derivó la nulidad invocada; esto es, siendo nulas las actuaciones posteriores incluida la Resolución de Intendencia N° 1690-2022- SUNAFIL/ILM, al haberse vulnerado los principios de legalidad, informalismo, debido procedimiento y derecho de defensa del administrado de conformidad con el numeral 1 del artículo 13 del TUO de la LPAG18, dejándose a salvo el valor probatorio de la documentación que no incide en la nulidad advertida, debiendo actuar las autoridades de la etapa sancionadora conforme a ley, conforme lo señalado en los fundamentos de la presente resolución, a efectos de garantizar el debido procedimiento. En ese orden de ideas, carece de objeto pronunciarse sobre los demás argumentos esgrimidos por la impugnante en su recurso de revisión.

Por ende, al vulnerarse los principios del procedimiento administrativo a los que se ha hecho referencia anteriormente, la Resolución de Sub Intendencia N°1050-2022- SUNAFIL/ILM/SISA3, de fecha 06 de setiembre de 2022, se encuentra dentro del supuesto de hecho contemplado en el inciso 1 del artículo 10 de la LPAG, correspondiendo que ese acto administrativo sea declarado nulo. En tal sentido, debe retrotraerse lo actuado hasta la fecha de notificación del acto declarado nulo.

Por consiguiente, se deja a salvo el derecho de cualquiera de las partes para que lo haga valer en la vía legal que corresponda, debido a que el presente pronunciamiento incide en la tramitación del procedimiento, y no sobre el fondo del asunto.

En consecuencia, se remite la presente Resolución al Intendente respectivo y a la Gerencia General de SUNAFIL, a efectos que -de ser el caso- procedan conforme a sus competencias, en el marco del ejercicio de la potestad disciplinaria de la Administración regulada en el Sistema Administrativo de Gestión de los Recursos Humanos y conforme al Título V del TUO de la LPAG.