Pesquera Centinela

Mediante Orden de Inspección N° 1309-2022-SUNAFIL/IRE-ANC, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia de relaciones laborales1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 570-2022-SUNAFIL/IRE-ANC (en adelante, el Acta de Infracción). En mérito a la denuncia formulada en aplicación del inciso c) del artículo 12 de la LGIT.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 067-2023-SUNAFIL/IRE-ANC, notificada el 17 de febrero de 2023, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006- TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 313-2023-SUNAFIL/IRE-ANC-SIFN, notificada el 19 de junio de 2023 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual, procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Sanción de la Intendencia Regional de Ancash, la que mediante Resolución de Subintendencia N° 704-2023-SUNAFIL/IRE- ANC-SISA, notificada el 09 de noviembre de 2023, multó a la impugnante por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 17 de noviembre de 2023, la impugnante presentó recurso de apelación contra la Resolución de Subintendencia N° 704-2023-SUNAFIL/IRE-ANC-SISA.

Mediante Resolución de Intendencia N° 202-2023-SUNAFIL/IRE-ANC, notificada el 20 de diciembre de 2023, la Intendencia Regional de Ancash, declaró infundado el recurso de apelación y confirmo la sanción contra la administrada.

Con fecha 16 de enero de 2024, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Ancash el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 202-2023- SUNAFIL/IRE-ANC.

La Intendencia Regional de Ancash admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM N° 061-2024- SUNAFIL/IRE-ANC, recibido el 25 de enero de 2024, por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299812, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299813, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo4 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR5, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR6 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de estos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”7.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que la PESQUERA CENTINELA SOCIEDAD ANONIMA CERRADA, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 202-2023-SUNAFIL/IRE-ANC, que confirmó la sanción impuesta, entre otra, por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 21 de diciembre de 2023.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la PESQUERA CENTINELA SOCIEDAD ANONIMA CERRADA.

Debe observarse la naturaleza del recurso de revisión, el artículo 218 del TUO de la LPAG, establece que su interposición se faculta por Ley o Decreto Legislativo, en cuyo contenido debe establecerse de manera expresa tal facultad, encontrándose en la ley especial de la materia, la LGIT, el artículo 49 con la siguiente redacción:

En esa línea argumentativa, el artículo 55 del RLGIT, establece que el recurso de revisión

Respecto de la finalidad del recurso de revisión en específico, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal, establece que éste tiene por finalidad:

Entendiéndose, por parte de esta Sala, que la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

En ese sentido, el análisis de los argumentos de la impugnante se realizará bajo la competencia del Tribunal, vinculada con las infracciones muy graves, e identificando si sobre estas se han producido alguno de los supuestos previstos en el artículo 14 del reglamento citado en el numeral precedente.

Conforme lo establece el numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT, los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. Sobre ello, el numeral 13.5 del artículo 13 del RLGIT establece que, dichas medidas, se adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refiere los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13 del mismo reglamento.

Al respecto, el artículo 14 de la LGIT, establece lo siguiente:

En similar sentido, el artículo 17 del RLGIT, establece en su numeral 17.2 que “si en el desarrollo de las actuaciones de investigación o comprobatorias se advierte la comisión de infracciones, los inspectores del trabajo emiten medidas de advertencia, requerimiento, cierre temporal del área de una unidad económica o de una unidad económica, paralización o prohibición de trabajos o tareas, según corresponda, a fin de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización” (énfasis añadido).

Como se evidencia de las normas glosadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento administrativo sancionador (PAS).

Cabe indicar que, la inobservancia o incumplimiento de la medida de requerimiento genera la infracción calificada como muy grave a la labor inspectiva, prevista en el inciso 46.7 del artículo 46 del RLGIT, por no cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas para el cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral. Asimismo, cabe precisar que, esta infracción a la labor inspectiva se generaría con independencia y en forma adicional a la identificada dentro del marco de la ejecución a la labor inspectiva en materias sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo.

Así las cosas, corresponde indicar que la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una disposición ordenada por el servidor -inspector de trabajo- que puede tener como objeto el revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento sancionador (medida de requerimiento en modalidad de subsanación de una infracción determinada por la inspección del trabajo), existiendo otra variante por la que los inspectores conminan al sujeto inspeccionado a adecuar su comportamiento a lo prescrito en las normas de trabajo (medida de requerimiento en modalidad de rectificación de una infracción determinada por la inspección del trabajo).

Por ello, la inspeccionada tiene la carga de dar cumplimiento a lo ordenado por la autoridad inspectiva, caso contrario, su incumplimiento constituye infracción a la labor inspectiva, sancionable con multa, según lo dispuesto por el artículo 36 de la LGIT y el artículo 46 numeral 46.7 del RLGIT.

En esa línea argumentativa, de conformidad con el precedente administrativo de observancia obligatoria aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022- SUNAFIL/TFL, publicado el 06 de mayo de 2022, en el diario oficial El Peruano, la evaluación de los alegatos relativos a las medidas inspectivas de requerimiento deben de encontrarse vinculadas bajo los siguientes aspectos:

Por otro lado, de autos se observa que la medida inspectiva de requerimiento de fecha 17 de noviembre de 2022, ordenó a la inspeccionada que cumpla en un plazo máximo de tres (03) días hábiles, con la adopción de las medidas requeridas, bajo apercibimiento de multa en caso de incumplimiento, ordenando cumplir con las siguientes acciones:

Conforme consta de los hechos constatados del acta de infracción, la impugnante no acreditó el cumplimiento total de la medida inspectiva de requerimiento adoptada con fecha 17 de noviembre de 2022. Por tanto, conforme a lo constatado por el inspector comisionado, se configuró la infracción al numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

En este punto corresponde invocar el precedente administrativo aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 009-2023-SUNAFIL/TFL, publicado el 11 de junio de 2023 en el diario oficial El Peruano, referida a los elementos de la medida de requerimiento se dispuso:

Por ello, la inspeccionada tiene la carga de dar cumplimiento a lo ordenado por la autoridad inspectiva, caso contrario, su incumplimiento constituye infracción a la labor inspectiva, sancionable con multa, según lo dispuesto por el artículo 36 de la LGIT y el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

Así, es oportuno señalar que, este Tribunal mediante Resolución de Sala Plena N° 001- 2021-SUNAFIL/TFL, que constituye precedente de observancia obligatoria, reconoce la naturaleza independiente de las infracciones contra la labor inspectiva, señalando: “los

En atención a lo expuesto, se debe tener en cuenta que, respecto a la infracción que es materia de solicitud de subsanación en la medida inspectiva de requerimiento, calificada como infracción grave en el Acta de Infracción, se ha agotado la vía administrativa, esto es, ha causado estado8.

También, debe considerarse que el incumplimiento de lo solicitado mediante la medida inspectiva de requerimiento fue imputado a título de “falta grave”. Es decir, para efectos del análisis del recurso de revisión, el cual se enfoca en la presente infracción a la labor inspectiva, es ineludible la apreciación sobre la comisión o subsanación del incumplimiento en materia de relaciones laborales, calificado por el RLGIT como “falta grave”.

Ahora bien, los hechos constatados en la medida inspectiva de requerimiento de fecha 17 de agosto de 2021, se sustenta en lo siguiente:

De la documentación presentada por el impugnante ante la inspección de trabajo, esta Sala identifica que las instancias previas han inaplicado deliberadamente una norma de carácter imperativa vigente a la fecha de expedida la medida inspectiva de requerimiento (Directiva N° 08-GG-ESSALUD-2012 sobre “Normas Complementarias al Reglamento de Pago de Prestaciones Económicas” aprobada por Resolución de Gerencia General N° 619-GG-ESSALUD-2012) que establece reglas específicas sobre el pago de subsidios y prestaciones económicas en favor de los trabajadores pesqueros, sin tomar en cuenta que como autoridades administrativas se rigen por el principio de legalidad, es decir, que toda actuación administrativa debe estar conforme a ley.

En su recurso de revisión, la impugnante refiere que en la resolución impugnada no hubo un examen mínimo de sus argumentos, ya que el trabajador no podía beneficiarse de un pago que no le corresponde según ley, reiterando que no se le puede obligar a pagar un subsidio si no existe obligación legal de efectuarlo, por encontrarse fuera de faena de pesca.

En el presente caso, se verifica que las instancias previas no han analizado correctamente la legalidad de la medida inspectiva de requerimiento, toda vez que han inaplicado la Directiva N° 08-GG-ESSALUD-2012 sobre “Normas Complementarias al Reglamento de Pago de Prestaciones Económicas” aprobada por Resolución de Gerencia General N° 619-GG-ESSALUD-20129, donde expresamente se ha establecido que:

Vale decir, según indica esta norma, si la incapacidad de un trabajador pesquero ocurre durante la faena, el empleador es responsable de pagar hasta 20 días de prestaciones económicas y este pago solo se reconoce mientras la faena esté en curso. Si la faena termina antes de cumplido los 20 días, el empleador no está obligado a pagar, ya que después del término de la faena no tiene obligación de cubrir el resto de los 20 días.

En el caso de autos, el inspector comisionado ha dejado constancia en la medida inspectiva de requerimiento, que los tres (03) trabajadores comprendidos en la investigación, no se encontraban de faena de pesca, conforme al siguiente detalle:

No obstante, el Inspector comisionado ha decidido inaplicar esta Directiva N° 08-GG- ESSALUD-2012, pese a que la misma estuvo vigente al momento en que se emitió la medida inspectiva de requerimiento, ya que ordenó que la impugnante cumpla con pagar las prestaciones económicas que se habrían generado durante los días restantes que la embarcación pesquera no estaba en faena hasta completar los 20 días de incapacidad del trabajador afectado, y las instancias previas ratificaron este razonamiento incluso invocando el principio de primacía constitucional, aun cuando el control difuso en materia administrativa está prohibido10.

En ese sentido, el mandato específico de la medida inspectiva de requerimiento parte de una interpretación normativa que exige al empleador el pago de la remuneración correspondiente a los veinte (20) primeros días de incapacidad temporal para el trabajo, sin considerar los alcances de la Directiva N° 08-GG-ESSALUD-2012, esto es, la medida inspectiva de requerimiento, carece de la legalidad requerida para su validez conforme al artículo 14 de la LGIT y artículo 17 del RLGIT.

Con relación al principio de legalidad, en el marco del procedimiento administrativo sancionador, el Tribunal Constitucional ha indicado en los Fundamentos Jurídicos 3 y 4 de la Sentencia recaída en el Expediente N° 02192-2004-AA11:

En función a esta cita, se entiende que, en el ámbito del Derecho Administrativo Sancionador, el Principio de Legalidad tiene un rol esencial. Este principio define qué conductas son consideradas infracciones por parte del administrado y cuáles son las sanciones que la Administración puede aplicar. En ese sentido, el sistema sancionador se fundamenta en la idea de que nadie puede ser sancionado por actos u omisiones que, al momento de cometerse, no estaban tipificados como delito, falta o infracción según la normativa vigente en ese entonces.

El Principio de Legalidad no solo otorga facultades a la Administración, sino que también establece con precisión sus límites. Este principio le confiere autoridad para actuar, dotándola de poderes jurídicos definidos. Por ello, toda actuación administrativa debe entenderse como el ejercicio de una potestad previamente otorgada y regulada por la Ley.

Cabe indicar que, el cumplimiento por la parte impugnante implica que no se configura el tipo infractor previsto en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, ya que no se evidencia existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral previamente a la emisión de la medida inspectiva de requerimiento. En este contexto, dicho cumplimiento genera una expectativa razonable de que no habrá sanción, dado que la conducta del administrado se ajustó a lo ordenado y así fue debidamente acreditado. Por tanto, ello se enmarca en el principio de predictibilidad12, que exige que la actuación de la administración sea coherente, clara y previsible en cuanto a las consecuencias legales de sus decisiones.

Por consiguiente, habiéndose verificado que el sujeto inspeccionado atendió la medida conforme a los parámetros establecidos por el personal inspectivo, en virtud del principio de predictibilidad, corresponde reconocer los efectos jurídicos favorables asociados a dicha conducta, esto es, dejar sin efecto la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT; por lo que, se acogen los argumentos dirigidos en este extremo, y se prescinde del análisis del resto de los agravios expuestos, al ser innecesario para la resolución del recurso.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a la siguiente infracción:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.