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Mediante Orden de Inspección N° 080-2022-SUNAFIL/IRE-UCA, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 059-2022- SUNAFIL/IRE-UCA (en adelante, el Acta de Infracción). En mérito a la denuncia formulada en aplicación del inciso c) del artículo 12 de la Ley General de Inspección del Trabajo (en adelante, LGIT).

Que, mediante Imputación de Cargos N° 193-2022-SUNAFIL/IRE-UCA/SIAI, notificada el 22 de abril de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 343-2022-SUNAFIL/IRE-UCA-SIFI, notificada el 14 de octubre de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final de Instrucción y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Ucayali, la que mediante Resolución de Sub Intendencia N° 000653-2022-SUNAFIL/IR- UCA/SISA, notificada el 23 de noviembre de 2022, multó a la impugnante por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 16 de diciembre de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 000653-2022-SUNAFIL/IR-UCA/SISA, solicitando que se declare su nulidad o que, en su defecto, se revoque la misma y se deje sin efecto la multa impuesta.

Mediante Resolución de Intendencia N° 139-2023-SUNAFIL/IRE-UCA, notificada el 16 de agosto de 2023, la Intendencia Regional de Ucayali declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, desestimando los argumentos deducidos y confirmando la sanción impuesta.

Con fecha 06 de setiembre de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Ucayali el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 139-2023- SUNAFIL/IRE-UCA.

La Intendencia Regional de Ucayali admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 001075-2023-SUNAFIL/IRE- UCA, recibido el 01 de diciembre de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299812, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299813, en concordancia con el artículo 41 del LGIT4, el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR5, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR6 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”7.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que OPTICAS GMO PERU SOCIEDAD ANONIMA CERRADA, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 139-2023-SUNAFIL/IRE-UCA, que confirmó la sanción impuesta por la comisión de dos (02) infracciones MUY GRAVES a la labor inspectiva, tipificadas en el numeral 46.10 del artículo 46 de RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 17 de agosto de 2023.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por OPTICAS GMO PERU SOCIEDAD ANONIMA CERRADA

Dado los argumentos expresados por la impugnante, este Tribunal debe realizar un análisis respecto a la aplicación del principio del debido procedimiento en el presente caso y su relación con la validez de los actos administrativos emitidos en el marco del expediente en alusión.

Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:

A su vez, el numeral 2 del artículo 248° del TUO de la LPAG señala que:

Concordante con ello, la LGIT desarrolla en su artículo 44 los principios generales del procedimiento sancionador, entre ellos: “(…) a) Observación del debido proceso, por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho (…)”.

Al respecto, el Tribunal Constitucional -máximo intérprete de la Constitución- se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia en relación a ello, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA:

En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional en el fundamento jurídico 5 de la Sentencia recaída en el Expediente N° 02098-2010-AA señaló que no solo existe base Constitucional o jurisprudencial para la configuración y desarrollo del derecho al debido procedimiento, sino que existe sustento Convencional, a saber:

Conforme a ello, dada la claridad expositiva del Tribunal Constitucional, así como de la norma contenida en el TUO de la LPAG y la LGIT, respecto de los alcances del derecho al debido procedimiento, debe analizarse el caso concreto a fin de contrastar la existencia de vulneración al respecto.

Con relación al derecho o garantía de la motivación de las decisiones que afecten los intereses de la impugnante, es importante recalcar que el principio del debido procedimiento se encuentra relacionado con la exigencia de la debida motivación del acto administrativo. Lo anterior, se desprende de la necesidad de que sea una garantía a favor de los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y producir pruebas y, a su vez, a obtener una decisión por parte de la autoridad administrativa motivada y fundada en derecho.

En ese contexto, en el mencionado principio se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.

Partiendo de ello, resulta relevante traer a colación el requisito de la motivación de las resoluciones señalado en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, en concordancia con el artículo 6 del citado instrumento; en virtud del cual, todo acto administrativo debe estar motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico.

Sobre el particular, el Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse en más de una ocasión estableciendo, incluso, criterios jurisprudenciales al respecto. A este entender, el propio Tribunal Constitucional recopiló en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00312- 2011-AA una serie de elementos vinculados a la motivación de los actos administrativos, resaltando la definición de la naturaleza jurídica de la motivación de actos administrativos: una garantía constitucional que busca evitar la arbitrariedad de la Administración. Señaló el Tribunal Constitucional, además, lo siguiente:

Conforme a ello, la motivación deberá ser expresa a efectos de que el acto administrativo que sustenta sea emitido a partir de una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso y donde se expongan las razones jurídicas que justifiquen su adopción; no

En efecto, nuestro ordenamiento jurídico ha establecido algunos alcances sobre la exigencia de la motivación de las resoluciones en el ámbito de la actuación administrativa, siendo que, en los numerales 1.2 y 1.11 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG se establecen dos reglas generales vinculadas a la motivación: (i) la obligación de la motivación en las decisiones que tome la Administración Pública, conforme al principio del debido procedimiento; y, (ii) la obligación de verificar plenamente los hechos que sustentan la decisión adoptada por la Administración Pública, conforme al principio de verdad material8.

Del marco expuesto se concluye que la motivación exige que, en la justificación de la decisión adoptada por parte de la Autoridad Administrativa respecto a la determinación de responsabilidad por conductas contra el ordenamiento administrativo, se realice la exposición de la valoración de los medios probatorios y/o argumentos que el administrado formule durante el desarrollo del procedimiento administrativo sancionador, en aras de desvirtuarlos conforme a la normativa vigente; ello como garantía del debido procedimiento administrativo. (énfasis añadido)

Además, conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA/TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.

Al respecto, la impugnante alega que se ha infringido la debida motivación y el derecho de defensa por cuanto la Intendencia no atendió ni absolvió los argumentos expuestos en el recurso de apelación referentes a la vulneración del principio de razonabilidad por no justificar la citación a una comparecencia presencial y no a una citación por comparecencia virtual, conforme al criterio contenido en la Resolución Nro. 347-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, cuando la comparecencia tenía por objetivo la presentación de documentación que pudo ser requerida vía casilla electrónica, tal como sucedió con los requerimientos de información previos que fueron notificados por casilla electrónica, incurriéndose en causal de nulidad conforme a la LPAG.

Al respecto, del análisis de lo alegado por la impugnante, se observa que, en términos exactos, en el punto III del recurso de apelación se alegó que la autoridad de sanción no había evaluado adecuadamente el principio de razonabilidad pues se prefirió y no se justificó la citación a una comparecencia presencial y no a una comparecencia virtual a pesar de que, conforme al criterio contemplado en la Resolución Nro. 347-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala del Tribunal de Fiscalización Laboral, al haber respondido los requerimientos de información notificados vía casilla electrónica remitiendo documentación, cuya presentación también fue objeto de la citación de las comparecencias, la presencia física carecía de objeto, siendo perfectamente posible y razonable la citación a una comparecencia virtual, sin perjuicio de que las comparecencias no fueran notificadas por la vía regular que es la casilla electrónica.

En ese sentido, correspondía que la autoridad de segunda instancia evaluara de manera expresa los alegatos anteriores, de manera que, además de evaluar los argumentos esgrimidos en el punto I y en el punto II del recurso de apelación –este último sobre la obligatoriedad del uso de la casilla electrónica para la notificación del requerimiento de comparecencia–, debía pronunciarse sobre el mencionado punto III, referente al quebrantamiento del principio de razonabilidad por la citación a una comparecencia presencial y no virtual, que tenía por objeto la presentación de documentación que había sido alcanzada en cumplimiento a los requerimientos de información notificados, y la aplicabilidad o no del criterio desarrollado por en la Resolución Nro. 347-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala al respecto. Ello en aplicación del inciso 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, que establece que “el acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico”.

Este deber se complementa con lo previsto en el artículo 6, inciso 6.1, del mismo cuerpo normativo, el cual dispone que “La motivación debe ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a los anteriores justifican el acto adoptado”. Se trata, por tanto, de una exigencia de motivación integral que obliga a la autoridad a analizar los alegatos planteados y, de ser el caso, a fundamentar por qué son impertinentes o insustanciales.

Sin embargo, de la lectura de la Resolución de Intendencia N° 139-2023-SUNAFIL/IRE-UCA, notificada el 16 de agosto de 2023, se observa que en sus fundamentos únicamente se pronunció y examinó los puntos I y II del recurso de apelación, particularmente, lo referente a la obligatoriedad de la notificación del requerimiento de comparecencia a través de la casilla electrónica, determinado la validez de la notificación personal para este tipo de modalidad de actuación inspectiva. No existiendo análisis ni pronunciamiento en ningún extremo de la resolución impugnada, respecto al quebrantamiento del principio de razonabilidad ni a la

En ese sentido, esta Sala verifica que la autoridad de segunda instancia no examino y emitió pronunciamiento respecto de cada uno de los argumentos y agravios expresados por la impugnante en su recurso de apelación, presentando una fórmula de respuesta genérica parcialmente sustraída del análisis de las cuestiones planteadas en el recurso impugnatorio respecto de la responsabilidad administrativa de la inspeccionada por la comisión de las dos infracciones muy graves previstas en el numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT. No evaluando las normas sustantivas y procedimentales objetadas, ni las alegaciones efectuadas por la impugnante en el punto III del recurso de apelación. En consecuencia, se configura una omisión sustancial al no haberse efectuado un pronunciamiento específico sobre el fondo de los argumentos y pruebas presentadas.

Al respecto, cobra especial relevancia lo dispuesto en la Resolución de Sala Plena N° 011-2024- SUNAFIL/TFL, publicada en el diario oficial El Peruano el 05 de junio de 2024, que enfatiza:

Es imperativo recalcar que las instancias del sistema responsables de la tramitación del procedimiento administrativo sancionador deben garantizar que la motivación comprenda todas las alegaciones de los administrados que resulten pertinentes para el análisis material y formal de la imputación efectuada (pudiendo descartarse argumentos temerarios, de mala fe o meramente insustanciales), lo que resulta necesario para una valoración adecuada de los fundamentos de hecho y de derecho en un caso particular. Asimismo, es preciso sustentar adecuadamente la aplicación, interpretación o integración normativa que corresponda a la absolución de las alegaciones planteadas por los administrados que cumplan con ser razonablemente relevantes en la discusión jurídica que un recurso administrativo o escrito de descargos pueda proponer, conforme a los precedentes o jurisprudencia constitucionalmente aplicables a cada caso. (…)” (énfasis añadido).

En tal sentido, la omisión de motivación en que incurrió la segunda instancia vulnera los principios de debido procedimiento y de verdad material, así como el derecho de defensa de la administrada. Debe recordarse, además, que conforme al numeral 2 del artículo 10 del TUO de la LPAG, constituye causal de nulidad del acto administrativo la omisión de alguno de sus requisitos de validez, entre los cuales se encuentra la debida motivación.

Por consiguiente, resulta necesario que la autoridad administrativa competente reevalúe de manera integral los hechos, se pronuncie de forma expresa respecto a la pertinencia de los alegatos planteados y valore la documentación presentada, determinando con base en una motivación correcta y suficiente si aquellos resultan idóneos para desvirtuar o no la infracción imputada.

De lo expuesto en los fundamentos precedentes, es imperativo recalcar que las instancias del sistema responsables de la tramitación del procedimiento administrativo sancionador deben garantizar que la motivación comprenda todas las alegaciones de los administrados, analizando sus fundamentos de hecho y de derecho; así como sustentando adecuadamente la aplicación, interpretación o integración normativa que corresponda a la absolución de cada una de las alegaciones planteadas, conforme a los precedentes o jurisprudencia constitucionalmente establecidos.

Respecto a la forma específica del vicio del acto administrativo identificado, debe precisarse que el Tribunal Constitucional en reiterada jurisprudencia no solo ha identificado sino ratificado el contenido constitucionalmente garantizado del derecho a la debida motivación de las resoluciones, por ejemplo, en la Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente N° 00728-2008-PHC/TC, precisa:

En consecuencia, esta Sala encuentra acreditada la vulneración al debido procedimiento, sustentado en una motivación aparente, la cual se configura ya que la Intendencia si bien da la apariencia de motivación al analizar únicamente una parte de los argumentos y agravios alegados en el recurso de apelación, sustrayéndose de examinar una parte esencial de la defensa de la inspeccionada, de manera que, bajo los estándares de justificación y motivación establecidos por el Tribunal Constitucional, la motivación carece de sustancia y es meramente superflua ya que no analizó los fundamentos jurídicos, los medios de prueba y los datos fácticos que fueron alegado por la inspeccionada en el punto III de su recurso impugnatorio, dando respuesta íntegra y garantizo su derecho de defensa. Se produjo, por tanto, un pronunciamiento incompleto y meramente superficial de la impugnación por parte de la Intendencia.

Por tanto, se vulneró el derecho de defensa del administrado9, la debida motivación y al debido procedimiento. Debe recordarse que recae en la Administración el deber de acreditar fehacientemente la conducta antijurídica del imputado, luego de un procedimiento llevado a cabo con las garantías constitucionalmente reconocidas y reseñadas líneas arriba.

En consecuencia, esta Sala encuentra acreditada la vulneración al debido procedimiento, sustentado en la existencia de una motivación aparente en la Resolución de Intendencia N° 139-2023-SUNAFIL/IRE-UCA. Cabe precisar que realizado el análisis de conservación del acto conforme al artículo 14° del TUO de la LPAG, el vicio resulta trascendente y no comprendido en las causales taxativamente consideradas en el precitado artículo por no tratarse de una motivación insuficiente o parcial, sino de una motivación aparente que no muestra el análisis completo de todas las aristas que constituyeron el sustrato impugnatorio ante la Intendencia respectiva, generando un pronunciamiento superficial sobre las cuestiones planteadas por la administrada en su apelación. Por ello, conforme al numeral 2 del artículo 10° del TUO de la LPAG, el acto deviene en nulo.

Por tanto, resulta imposible convalidar el vicio de motivación advertido en la Resolución de Intendencia N° 139-2023-SUNAFIL/IRE-UCA, conviniendo por tanto este Tribunal que la misma incurre en vicio de nulidad en el extremo de confirmación de la imposición de las dos infracciones muy graves previstas en el numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT, en base al supuesto de hecho contemplado en el numeral 2 del artículo 10° del TUO de la LPAG, dada la existencia de un vicio en el acto administrativo constituido por la motivación aparente en su fundamentación.

En consecuencia, la contravención de uno de los principios ordenadores del procedimiento administrativo10 en la Resolución de Intendencia N° 139-2023-SUNAFIL/IRE-UCA, genera su nulidad de acuerdo con el primer inciso del artículo 10 del TUO de la LPAG11.

El artículo 15 de la Ley N° 29981 señala que el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. En ese sentido, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema”.

En el caso concreto, se han identificado vicios en el trámite del procedimiento administrativo sancionador que acarrean la nulidad de al menos un acto administrativo expedido por una autoridad del Sistema de Inspección del Trabajo.

En tal sentido, considerando que, Resolución de Intendencia N° 139-2023-SUNAFIL/IRE-UCA, notificada el 16 de agosto de 2023, ha sido emitida vulnerando el derecho al debido procedimiento administrativo, de conformidad con el numeral 12.1 del artículo 12 y el numeral 13.1 del artículo 13 del TUO de la LPAG; y ya que tal resolución carece de efectos, corresponde declarar la nulidad de la citada resolución, y de los sucesivos actos u actuaciones del procedimiento, al haberse vulnerado la debida motivación.

Conforme a lo anterior, se deberá retrotraer el procedimiento administrativo sancionador al momento en el cual se produjo el vicio inicial; esto es, al momento de emisión de la Resolución de Intendencia respectiva, a efectos que dicha instancia emita una nueva decisión considerando los argumentos contenidos en la presente Resolución, conforme a lo prescrito en el numeral 12.1 del artículo 12 del TUO de la LPAG.

En consecuencia, corresponde remitir los actuados del presente procedimiento sancionador a la Gerencia General de SUNAFIL, a efectos que – de ser el caso – procedan conforme a sus competencias, en el marco del ejercicio de la potestad disciplinaria de la Administración regulada en el Sistema Administrativo de Gestión de los Recursos Humanos y conforme al Título V del TUO de la LPAG.

Finalmente, por las consideraciones antes dichas, no corresponde emitir pronunciamiento sobre los alegatos restantes planteados en el recurso de revisión por parte de la impugnante.