SE RESUELVE
PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por Opticas GMO Perú Sociedad Anónima Cerrada, en contra de la Resolución de Intendencia N° 387-2023- SUNAFIL/IRE-LIB, notificada el 11 de diciembre de 2023, emitida por la Intendencia Regional de La Libertad, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 110-2023-SUNAFIL/IRE-LIB, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 387-2023-SUNAFIL/IRE-LIB, en todos sus extremos.
TERCERO. – Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa, en las materias de su competencia.
CUARTO. - Notificar la presente resolución a Opticas GMO Perú Sociedad Anónima Cerrada, y a la Intendencia Regional de La Libertad, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
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Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 0000002720-2022-SUNAFIL/IRE-LIB, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 1333-2022-SUNAFIL/IRE-LIB (en adelante, el Acta de Infracción), en mérito a la denuncia formulada en aplicación del inciso c) del artículo 12 de la LGIT.
Que, mediante Imputación de Cargos N° 293-2023-SUNAFIL/IRE-LIB/SIFN-IC, notificada el 23 de febrero de 2023, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019- 2006-TR (en adelante, el RLGIT).
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Desnaturalización de la relación laboral (Submaterias: Incluye todas).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final N° 651-2023/SUNAFIL/IRE-LIB/SIFN, notificada el 25 de mayo de 2023 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de la conducta infractora imputada a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Subintendencia de Sanción de la Intendencia Regional de La Libertad, la que mediante Resolución de Subintendencia N° 1164-2023-SUNAFIL/IR-LL/SISA, notificada el 11 de octubre de 2023, multó a la impugnante por haber incurrido en la siguiente infracción:
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por la negativa a facilitar el requerimiento de información solicitado de fecha 17 de noviembre de 2022, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT.
Con fecha 30 de octubre de 2023, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Subintendencia N° 1164-2023-SUNAFIL/IR-LL/SISA.
Mediante Resolución de Intendencia N° 387-2023-SUNAFIL/IRE-LIB, notificada el 11 de diciembre de 2023, la Intendencia Regional de La Libertad declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante.
Con fecha 03 de enero de 2024, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de La Libertad, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 387-2023- SUNAFIL/IRE-LIB.
La Intendencia Regional de La Libertad admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM N°56-2024- SUNAFIL/IRE-LIB, recibido el 17 de enero de 2024 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299812, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299813, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo4 (en adelante, LGIT), el artículo 17
2 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 3 “Ley N° 29981, Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)”. 4 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras
del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR5, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR6 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo
(…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 5 “Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. 6 “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”7.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
De La Interposición Del Recurso De Revisión Por Parte De Opticas Gmo Peru Sociedad Anonima Cerrada
De la revisión de los actuados, se ha identificado que Opticas GMO Perú Sociedad Anónima Cerrada, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 387-2023-SUNAFIL/IRE-LIB, emitida por la Intendencia Regional de La Libertad, que confirmó la sanción impuesta por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 12 de diciembre de 2023.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por Opticas GMO Perú Sociedad Anónima Cerrada
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 03 de enero de 2024, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 387-2023-SUNAFIL/IRE-LIB, señalando los siguientes alegatos:
7 Artículo 14 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2017-TR.
i. Inaplicación de los numerales 1.1, 1.2 y 1.15 del artículo IV del Título Preliminar, y del artículo 6 del TUO de la LPAG, debido no se motivó adecuadamente la decisión de ampliar el plazo de la Orden de Inspección, pese a lo cual la Resolución de Intendencia aseveró que los argumentos de la ampliación de plazo se encontraban en un documento que no fue notificado a la empresa.
ii. Inaplicación del numeral 4 del artículo 248 del TUO de la LPAG, debido a que la Intendencia no tuvo en cuenta que la conducta imputada por el Inspector no se encuentra prevista en el tipo infractor imputado.
iii. Inaplicación del numeral 1.2 del artículo IV y del artículo 6 del TUO de la LPAG debido a que la Resolución de Intendencia vulnera el derecho a la debida motivación, y por ende el principio del debido procedimiento, ya que la falta de colaboración descrita por la Intendencia no se encuentra en el Acta de Infracción, incurriendo en deficiencias en la motivación externa.
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre la supuesta vulneración al debido procedimiento
Como parte de los alegatos del recurso de revisión, esta Sala ha identificado que la impugnante insta una presunta vulneración al debido procedimiento relacionado a su derecho a la debida motivación. Por ende, corresponde en primer término, emitir pronunciamiento sobre esta causal, dado los efectos nulificantes que posee en caso de advertirse su inobservancia en el presente procedimiento administrativo.
El debido procedimiento administrativo se manifiesta en la necesidad de garantizar a las partes todos los derechos y garantías asociadas al procedimiento sancionador, de acuerdo con lo regulado en el numeral 1.2 del artículo IV. Principios del Procedimiento Administrativo del TUO de la LPAG, el principio del debido procedimiento implica que los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo más no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten.
En ese contexto, se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y de respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.
Sobre el particular, el artículo 44 inciso a) de la LGIT establece, como uno de los principios del procedimiento sancionador, la observancia al debido proceso, “por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho”.
Por otro lado, de acuerdo a lo establecido en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, “El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico”, motivación que deberá ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a las anteriores justifican el acto adoptado, tal y como lo establece el artículo 6 del TUO de la LPAG. Asimismo, el contenido del acto administrativo mencionado, como requisito de validez, implica que aquel deba comprender todas las cuestiones de hecho y derecho planteadas por los administrados tal y como lo prescribe el numeral 5.4 del artículo 5 del TUO de la LPAG.
En esa línea argumentativa, esta Sala identifica, desde un análisis formal, que tanto la Resolución de Subintendencia N° 1164-2023-SUNAFIL/IR-LL/SISA, como la Resolución de Intendencia N° 387-2023-SUNAFIL/IRE-LIB, han contemplado la argumentación y medios de prueba expuestas por la impugnante, advirtiéndose el cumplimiento de los requisitos referidos al cumplimiento del debido procedimiento como principio y derecho material, de los derechos de defensa y a la prueba, así como el cumplimiento de la garantía de la debida motivación.
Conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA/TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.
Del examen efectuado por esta Sala sobre las resoluciones emitidas en el Procedimiento Sancionador, se puede observar que estos 4 elementos pueden ser satisfactoriamente comprobados, por lo que, de manera formal y material, el debido procedimiento ha sido respetado dentro del trámite del procedimiento sancionador, así como, no se advierte vulneración genérica por ausencia de motivación. Por tanto, no cabe acoger los argumentos expuestos en este extremo, debiendo ser desestimados; sin perjuicio de examinarse la motivación específica respecto de cada reproche administrativo, calificados como infracciones muy graves.
Sobre la solicitud de ampliación de plazo
Que, de acuerdo a lo establecido por el artículo 13° de la LGIT “Las actuaciones de investigación o comprobatorias deben realizarse en el plazo que se señale en cada caso concreto, sin que, con carácter general, puedan dilatarse más de treinta días hábiles, salvo que la dilación sea por causa imputable al sujeto inspeccionado. Cuando sea necesario o las circunstancias así ́ lo aconsejen, puede autorizarse la prolongación de las actuaciones comprobatorias por el tiempo necesario hasta su finalización, excepto en los casos cuya materia sea de seguridad y salud en el trabajo”. Ello debe ser concordado con el numeral 13.3 del artículo 13 del RLGIT, el cual establece que: “Las actuaciones de investigación o comprobatorias deberán realizarse en el plazo señalado en las ordenes de inspección. El plazo máximo de 30 días hábiles a que se refiere el artículo 13 de la Ley, se computa desde la fecha en que se inicie las actuaciones inspectivas”.
En atención a lo indicado, se advierte que mediante la Orden de Inspección se otorgó al Inspector de Trabajo el plazo de treinta (30) días hábiles para realizar sus investigaciones en materia de relaciones laborales (Desnaturalización de la Relación Laboral). No obstante, obra en el expediente inspectivo la Resolución de Sub Intendencia N° 099-2022- SUNAFIL/IRE-LIB/SIFN, de fecha 21 de noviembre de 2022, en cuya parte resolutiva se autoriza la ampliación del plazo de la Orden de Inspección por un plazo de seis (06) días hábiles adicionales.
En cuanto a la ampliación del plazo de la Orden de Inspección, debe traerse a colación lo señalado en el numeral 7.6.11. de la versión 2 de la Directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII, aprobada mediante Resolución de Superintendencia N° 216-2021-SUNAFIL, denominada “Directiva sobre el Ejercicio de la Función Inspectiva” (en adelante, la Directiva), la cual establece:
“7.6.11. La solicitud de ampliación se presenta por escrito ante el Sub Intendente de Actuación Inspectiva, Sub Director de Inspección o autoridad que haga sus veces, con tres (3) días hábiles de antelación al vencimiento del plazo originalmente previsto, debidamente fundamentada, habiéndose realizado previamente alguna de las modalidades de actuación inspectiva previstas en la normativa vigente, y con el visto bueno del Supervisor Inspector o quien haga sus veces, requisito que no es necesario en caso de ausencia, inexistencia o imposibilidad de este último.
La solicitud de ampliación debe ser atendida dentro de las veinticuatro (24) horas de presentada. El otorgamiento de la ampliación, así como el plazo de la misma, responderán a la pertinencia, razonabilidad y proporcionalidad del caso concreto, en concordancia con los fines de la Inspección del Trabajo.
El proveído que autoriza la prórroga del plazo debe ser notificado al sujeto inspeccionado por el Inspector comisionado, hasta el día hábil anterior al vencimiento del plazo original, conforme al Decreto Supremo N° 003- 2020-TR, en el caso de la SUNAFIL, y al TUO de la LPAG, en el caso de los demás órganos integrantes del SIT; dicho proveído y la respectiva constancia de notificación son anexados al expediente inspectivo”. (Énfasis añadido)
En efecto, la citada disposición señala que el proveído que autoriza la prórroga debe ser notificado al sujeto inspeccionado hasta el día hábil anterior al vencimiento del plazo original, debiendo además anexarse dicho proveído y su constancia de notificación al expediente inspectivo. No se establece, en ningún extremo, que la solicitud interna del inspector constituya un acto cuya notificación sea requisito de validez de la ampliación
Sin perjuicio de lo antes señalado, esta Sala advierte que la Resolución de Sub Intendencia N° 099-2022-SUNAFIL/IRE-LIB/SIFN ha cumplido con identificar, de manera expresa, la Orden de Inspección materia de ampliación, consignando la existencia de la solicitud presentada por el inspector comisionado, citando el marco normativo aplicable, incluyendo el artículo 13 de la LGIT y la Directiva. Asimismo, la resolución determina de manera expresa el plazo concreto de la ampliación autorizada, de seis (06) días hábiles adicionales, precisando que dicha ampliación se otorga a fin de concluir las actuaciones inspectivas correspondientes, lo que satisface la exigencia de determinación clara del alcance temporal de la prórroga. Del mismo modo, el proveído dispone expresamente la notificación de la resolución al sujeto inspeccionado y ordena su incorporación, junto con la constancia de notificación, al expediente inspectivo, en concordancia con lo previsto por el numeral 7.6.11 de la Directiva.
Asimismo, esta Sala advierte que la Resolución de Sub Intendencia N° 099-2022- SUNAFIL/IRE-LIB/SIFN no se limita a autorizar mecánicamente la ampliación solicitada, sino que consigna expresamente las circunstancias que justifican la prórroga, al señalar que las actuaciones inspectivas seguidas contra el sujeto inspeccionado demandarán un mayor tiempo para la verificación de las materias asignadas. Tal motivación se encuentra alineada con el supuesto habilitante previsto en el artículo 13 de la LGIT y en el numeral 7.6.11 de la Directiva, en tanto la ampliación responde a la necesidad de concluir adecuadamente las actuaciones comprobatorias. En consecuencia, el acto administrativo exterioriza las razones que sustentan la decisión adoptada, cumpliendo con el deber de motivación exigible en el marco del procedimiento inspectivo.
En consecuencia, esta Sala no advierte, en el análisis del procedimiento seguido para ampliar el plazo de la Orden de Inspección, se haya vulnerado alguna garantía del procedimiento administrativo, por lo que corresponde desestimar los alegatos señalados en dicho extremo.
Sobre el deber de colaboración a la labor inspectiva
Sobre el particular, el principio de buena fe procedimental regulado en el numeral 1.8 del artículo IV del TUO de la LPAG, establece que “la autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los partícipes del procedimiento realizan sus respectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe. La autoridad administrativa no puede actuar contra sus propios actos, salvo los supuestos de revisión de oficio contemplados en la presente
Ley. Ninguna regulación del procedimiento administrativo puede interpretarse de modo tal que ampare alguna conducta contra la buena fe procedimental” (énfasis añadido).
Del mismo modo, el numeral 15.1 del artículo 15 del RLGIT establece que, “durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas, los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos obligados al cumplimiento de las normas sociolaborales, prestarán la colaboración que precisen los inspectores del trabajo para el adecuado ejercicio de las funciones encomendadas, de acuerdo con lo prescrito en el artículo 9 de la Ley”.
En ese sentido, de acuerdo con lo señalado en el artículo 9 de la LGIT: “los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los Supervisores-Inspectores, los Inspectores del Trabajo y los Inspectores Auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y, en cumplimiento de dicha obligación de colaboración, deberán: (...) e) Facilitarles la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones”.
Cabe señalar que, conforme al artículo 1 de la LGIT, “las actuaciones inspectivas son las diligencias que la Inspección del Trabajo sigue de oficio, con carácter previo al inicio del procedimiento administrativo sancionador, para comprobar si se cumplen las disposiciones vigentes en materia sociolaboral y poder adoptar las medidas inspectivas que en su caso procedan, para garantizar el cumplimiento de las normas sociolaborales”. Asimismo, “la función inspectiva es entendida como la actividad que comprende el ejercicio de la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo”. En ese entendido, el comportamiento del inspector comisionado debe orientarse al cumplimiento de las funciones establecidas en la LGIT y su Reglamento, tutelando el fin perseguido por dichas normas y debiendo adoptar medidas y acciones en el marco del principio de razonabilidad8.
Por su parte, en el numeral 3.1 del artículo 5 de la LGIT se establece que, “en el desarrollo de las funciones de inspección, los inspectores de trabajo que estén debidamente acreditados, están investidos de autoridad y facultados para proceder a practicar cualquier diligencia de investigación, examen o prueba que considere necesario para
8 TUO de la LPAG, Título Preliminar, “Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.4. Principio de razonabilidad. - Las decisiones de la autoridad administrativa, cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones, o establezcan restricciones a los administrados, deben adaptarse dentro de los límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fin de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido.”
comprobar que las disposiciones legales se observan correctamente y, en particular, para requerir información, solo o ante testigos, al sujeto inspeccionado o al personal de la empresa sobre cualquier asunto relativo a la aplicación de las disposiciones legales, así como a exigir la identificación, o razón de su presencia, de las personas que se encuentren en el centro de trabajo inspeccionado”. En similar sentido, el artículo 11 del mismo dispositivo legal establece que “las actuaciones inspectivas de investigación se desarrollan mediante requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica, visita de inspección a los centros y lugares de trabajo, mediante requerimiento de comparecencia del sujeto inspeccionado ante el inspector actuante para aportar documentación y/o efectuar las aclaraciones pertinentes o mediante comprobación de datos o antecedentes que obren en el Sector Público” (énfasis añadido).
Es pertinente recordar que el artículo 36 de la LGIT9, establece que el comportamiento subsumible dentro de las infracciones a la labor inspectiva “puede ser directo o indirecto, perjudicando o dilatando la labor del inspector actuante de manera tal que no permita el cumplimiento de la fiscalización, o negándose a prestarle el apoyo necesario” (énfasis añadido).
El tipo administrativo contenido en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, está orientado a sancionar una negativa del sujeto inspeccionado o de sus representantes a facilitar la información y documentación necesaria; no una mera omisión o falta de respuesta, sino una conducta claramente establecida en la que la impugnante o su representante se niegan a entregar la información solicitada.
Así, corresponde analizar el cumplimiento del principio de tipicidad10. Sobre el particular, recuerda la doctrina que “el mandato de tipificación que este principio conlleva, no solo se impone al legislador cuando redacta el ilícito, sino a la autoridad administrativa cuando
9 LGIT, “Artículo 36.- Infracciones a la labor inspectiva Son infracciones a la labor inspectiva las acciones u omisiones de los sujetos obligados, sus representantes, personas dependientes o de su ámbito organizativo, sean o no trabajadores, contrarias al deber de colaboración por parte de los sujetos inspeccionados por los Supervisores-Inspectores, Inspectores del Trabajo o Inspectores Auxiliares, establecidas en la presente Ley y su Reglamento. Tales infracciones pueden consistir en: 1. La negativa injustificada o el impedimento a que se realice una inspección en un centro de trabajo o en determinadas áreas del mismo, efectuado por el empleador, su representante o dependientes, trabajadores o no de la empresa, por órdenes o directivas de aquél. El impedimento puede ser directo o indirecto, perjudicando o dilatando la labor del inspector actuante de manera tal que no permita el cumplimiento de la fiscalización, o negándose a prestarle el apoyo necesario. Constituye acto de obstrucción, obstaculizar las investigaciones del inspector y obstaculizar o impedir la participación del trabajador o su representante o de los trabajadores o la organización sindical (…). 10 TUO de la LPAG, “Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa: La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales (…) 4. Tipicidad. - Solo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que la ley o Decreto Legislativo permita tipificar infracciones por norma reglamentaria. A través de la tipificación de infracciones no se puede imponer a los administrados el cumplimiento de obligaciones que no estén previstas previamente en una norma legal o reglamentaria, según corresponda. En la configuración de los regímenes sancionadores se evita la tipificación de infracciones con idéntico supuesto de hecho e idéntico fundamento respecto de aquellos delitos o faltas ya establecidos en las leyes penales o respecto de aquellas infracciones ya tipificadas en otras normas administrativas sancionadoras”.
instruye un procedimiento sancionador y debe realizar la subsunción de una conducta en los tipos legales existentes”11. 6.24 Debemos señalar que, de la lectura de las normas que sancionan los incumplimientos a la labor inspectiva, la responsabilidad administrativa no solo admite el comportamiento doloso, pues bajo el principio de culpabilidad se admite también factores subjetivos de responsabilidad, tales como la falta de diligencia.12 Tal es el estándar que en este caso se debe establecer, al desacatarse una norma de orden público (revisar la casilla electrónica para cumplir con los diversos requerimientos que pudieran recibirse de parte de la inspección del trabajo). 6.25 En el caso de autos, de la consulta efectuada por esta Sala a través del aplicativo de consultas elaborado por la Oficina de Tecnologías de la Información y Comunicaciones de la SUNAFIL, se aprecia que la impugnante presenta ingresos en fecha previa (23 de febrero de 2021) al envío del requerimiento de información, remitido el 17 de noviembre de 2022; asimismo, se verifica que registra sus datos de contacto desde el 08 de marzo de 2021, conforme se observa a continuación:
Figura N° 01:
11 MORÓN URBINA, “Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General.” Lima: Gaceta Jurídica Editores. 4 edición. Tomo II., p. 421. 12 Vid. MINISTERIO DE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS (2017). Guía práctica sobre el procedimiento administrativo sancionador. Guía para asesores jurídicos del Estado (segunda edición). MINJUS: Lima, p. 44.
Figura N° 02:
Dicha situación se condice con las respectivas constancias de depósito de las notificaciones en la casilla electrónica, conforme al siguiente detalle: Del expediente inspectivo se aprecia el documento denominado “Requerimiento de Información para las Actuaciones Inspectivas de Investigación”, de fecha 17 de noviembre de 2022, donde se precisa que su incumplimiento constituirá infracción a la labor inspectiva sancionable con multa; y obra la “Constancia de Notificación Vía Casilla Electrónica”, documento que acredita la notificación en la Casilla Electrónica de la impugnante el mismo 17 de noviembre de 2022, conforme se puede apreciar a continuación: Figura N° 03:
Del mismo modo, de la consulta del aplicativo de consultas elaborado por la Oficina de Tecnologías de la Información y Comunicaciones de la SUNAFIL, se aprecia que se enviaron, para cada requerimiento, las respectivas alertas a los correos electrónicos y mensajes de texto a los contactos registrados por la impugnante en el mismo sistema, conforme se puede apreciar a continuación:
Figura N° 04:
Figura N° 05:
En ese entendido, estando a la notificación efectuada de dicho requerimiento de información, sin que haya sido atendido dentro del plazo otorgado por el inspector comisionado, se corrobora la conducta reprochable sancionada por la Autoridad de Primera Instancia y confirmada en la resolución venida en grado.
En relación a los cuestionamientos formulados por la impugnante referidos al tipo infractor sancionado, debe señalarse que el Tribunal de Fiscalización Laboral, en la línea de procurar la más estricta aplicación del principio de tipicidad, emitió el primer
precedente sobre la materia, establecido en la Resolución de Sala Plena N° 001-2021- SUNAFIL/TFL, que en sus fundamentos determina lo siguiente:
“14. La demora en la entrega de información al inspector de trabajo es sancionable por cuanto genera retraso y/o perturbación en el ejercicio de las funciones inspectivas de los fiscalizadores actuantes, comportamiento que está tipificado en el artículo 45.2 del RLGIT. Este supuesto debe distinguirse de la negativa del sujeto inspeccionado de entregar información al inspector de trabajo, conducta tipificada en el artículo 46.3 del RLGIT. (resaltado nuestro) 15. De esta manera, en la formulación de actas de infracción y en su calificación posterior, deberá observarse que, cuando la fiscalización pueda proseguir desplegando sus funciones, a pesar del comportamiento del inspeccionado que haya perturbado o retrasado la investigación, deberá imputarse la infracción prevista en el artículo 45.2 del RLGIT. En cambio, cuando la demora del sujeto inspeccionado frustre la fiscalización, la tipificación invocable será la del artículo 46.3 del RLGIT. 16. Para la aplicación de este criterio, siempre será determinante el examen de la motivación que consta en el Acta de Infracción, que debe ser no sólo puntual y concisa, sino también suficiente, para poder concluir que la conducta del administrado constituye una falta al deber de colaboración de acuerdo al artículo 45.2 del RLGIT, o al artículo 46.3 del RLGIT, según se haya acreditado”.
Tal como fluye del precedente vinculante, la tipificación en el supuesto de hecho previsto en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, referido a la negativa del sujeto inspeccionado de entregar información al inspector de trabajo, está orientado a sancionar una conducta claramente establecida en la que el sujeto inspeccionado o su representante se niegan a entregar la información solicitada, perjudicando con ello la labor del personal inspectivo, al no permitirle dar cumplimiento al objeto de la fiscalización.
Como se concluye de la lectura de los numerales 4.19 del Acta de Infracción, el inspector deja constancia que, no se pudo determinar la existencia de incumplimientos relacionados con la materia “desnaturalización de la relación laboral” dado que la inspeccionada no presentó los documentos que figuran como causas objetivas de los contratos sujetos a modalidad de los trabajadores, constituyendo dicho accionar un actuar reprochable susceptible de sanción administrativa. Ello se explica en atención a que la norma busca proteger el correcto funcionamiento de la labor inspectiva, la cual se puede perjudicar por la conducta de los empleadores que, teniendo posesión de la documentación e información necesaria para dilucidar un caso, se nieguen a exhibirla o no colaboren con proporcionarla a la Autoridad Administrativa del Trabajo, ello con la finalidad de entorpecer su labor.
En el presente caso, conforme a lo valorado en los considerandos precedentes, se acredita que la impugnante tenía pleno conocimiento del contenido del requerimiento de información, así como de las consecuencias jurídicas derivadas de su incumplimiento. Pese a ello, no atendió lo expresamente requerido dentro del plazo otorgado, configurándose una negativa inequívoca a colaborar con la Inspección del Trabajo y, por tanto, un incumplimiento de su deber de colaboración, conducta que se subsume correctamente en la infracción tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, conforme al apercibimiento efectuado por el personal inspectivo, por lo que corresponde desestimar los alegatos señalados en dicho extremo.
Sin perjuicio de lo anteriormente expuesto, y en lo que respecta al contenido y a la pertinencia de la información requerida mediante el requerimiento de información
emitido en el marco de las actuaciones inspectivas, corresponde señalar que este Tribunal, a través de la Resolución de Sala Plena N° 012-2023-SUNAFIL/TFL, publicada el 13 de septiembre de 2023, estableció como precedente de observancia obligatoria lo siguiente:
“39. En ese entendido, en el ejercicio de sus funciones, los inspectores comisionados, deben procurar que la información solicitada en los requerimientos de información se encuentre orientada a las materias objeto de inspección y/o a propiciar el cumplimiento de las actuaciones inspectivas. Así, resulta importante que busquen determinar de manera clara y precisa la documentación y/o información requerida, evaluando para dicho fin, los documentos y alegatos que vayan presentado los administrados durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas, para la emisión de los requerimientos de información posterior. Por ejemplo, si como respuesta a un primer requerimiento de información, en el marco de las investigaciones llevadas a cabo en mérito a una orden de inspección que tiene como una de sus materias “registro en planilla”, la inspeccionada señala que no puede cumplir con presentar el contrato de trabajo porque el trabajador supuestamente afectado era formalmente un locador de servicio, no resulta pertinente que el comisionado requiera nuevamente la presentación de los contratos de trabajo, debiendo, en todo caso, evaluar de manera razonable las circunstancias y de ser el caso adoptar las acciones necesarias a fin de poder verificar, solicitando otro tipo de documentación y empleando otras herramientas de investigación, las materias objeto de fiscalización. 40. Resulta importante, para el regular el desarrollo de las actuaciones inspectivas, que el rol de los inspectores comisionados permita viabilizar las actuaciones, coadyuvando positivamente al deber de colaboración de los inspeccionados, por lo que el contenido de los requerimientos de información debe permitir a las inspeccionadas tener la certeza de lo requerido y la forma de cumplimiento. En ese entendido, los inspectores comisionados deben efectuar sus requerimientos de información de forma pertinente, en consideración con las materias determinadas en la orden de inspección, evaluando las circunstancias en cada caso, evitando efectuar requerimientos reiterativos pese al conocimiento certero de la ausencia o inexistencia de la documentación requerida, y adoptando acciones alternativas para lograr los fines de la fiscalización. (…) 42. Es oportuno precisar que, el requerimiento de información no constituye el único medio por el cual el inspector de trabajo pueda efectuar su labor inspectiva, sino más bien, constituye una de las múltiples acciones que puede desplegar en el ejercicio de sus funciones; pues también puede desarrollar visitas a los centros y lugares de trabajo, por ejemplo, ello con el objeto de que aprecie y observe in situ, los hechos materia de investigación, así como también pueda recabar declaraciones a los trabajadores o personal directivo de la inspeccionada. 43. Sin perjuicio de lo indicado, resulta pertinente señalar que, dependiendo de las materias de investigación que dispone la orden de inspección, lo óptimo consistirá en desarrollar todas las modalidades de actuación que correspondan, y no proceder de manera exclusiva, mediante requerimientos de información. Inclusive en algunos
supuestos, la investigación, podría relegar esta modalidad de investigación (requerimiento de información), por otras actuaciones, como la visita inspectiva. Todo esto con el fin de optimizar y hacer efectiva la investigación, lo cual podría suceder, por ejemplo, en el marco de una inspección por el incumplimiento de las disposiciones relacionadas con derechos fundamentales en el trabajo.”
En relación con la documentación solicitada por el inspector de trabajo, en el numeral 4.19 del Acta de Infracción, este dejó señalado que los documentos solicitados figuran como causas objetivas de los contratos sujetos a modalidad. En tal sentido, respecto de los requerimientos de información efectuados por el personal inspectivo, esta Sala considera que el inspector de trabajo precisó de manera clara, concreta y específica la información solicitada, encontrándose está directamente vinculada con las materias objeto de verificación establecidas en la orden de inspección.
En ese sentido, el requerimiento emitido se ajustó a los criterios de pertinencia, claridad y razonabilidad, en concordancia con lo establecido por el Tribunal de Fiscalización Laboral en la Resolución de Sala Plena N° 012-2023-SUNAFIL/TFL. Bajo dicho marco, no se evidencia que el inspector haya formulado requerimientos genéricos, imprecisos o incongruentes con el objeto de la fiscalización, ni tampoco que haya solicitado documentación ajena a las materias inspeccionadas. Por el contrario, la información requerida guardó correlato directo con la finalidad de verificar el cumplimiento de las obligaciones sociolaborales objeto de la inspección, lo cual permitía al administrado atenderlos de manera adecuada y ejercer plenamente su deber de colaboración.
Por otro lado, corresponde precisar que, si bien la impugnante cuestiona la referencia al Acta de Infracción contenida en el numeral 19 de la Resolución de Intendencia, en el que la segunda instancia sustenta la configuración de la infracción en los hechos consignados en el numeral 4.10 del Acta, se advierte de la revisión integral de dicho documento que tales hechos se encuentran desarrollados expresamente en el numeral 4.19 del mismo instrumento. En tal sentido, la referencia efectuada no constituye un elemento determinante que desvirtúe o afecte la debida motivación de la resolución venida en grado, al mantenerse indemne la exposición fáctica que sustenta la decisión adoptada.
Advirtiendo el error material incurrido, a consideración de esta Sala, el mismo no altera los aspectos sustanciales de dicha resolución, al verificarse que la infracción muy grave a la labor inspectiva, imputada a la impugnante, se encuentra debidamente motivada en la Resolución de Subintendencia N° 1164-2023-SUNAFIL/IR-LL/SISA, y confirmada por la Resolución de Intendencia N° 387-2023-SUNAFIL/IRE-LIB. Por lo expuesto, no corresponde acoger el pedido de nulidad contra la resolución venida en grado, en tanto no se advierte causal de nulidad conforme a lo establecido en el artículo 10° del TUO de la LPAG.
Sin perjuicio de ello, corresponde exhortar a la Intendencia Regional de La Libertad a observar dicho hecho y actuar conforme los principios y mandatos del TUO de la LPAG, así como, en los futuros casos a su cargo, tener mayor cuidado al momento de emitir los actos administrativos a su cargo.
Información Adicional
Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, la multa subsistente como resultado del procedimiento administrativo sancionador sería la que corresponde a la siguiente infracción:
N° Materia Conducta Infractora Tipificación legal y calificación
Numeral 46.3 del
1 Labor Negativa a facilitar el requerimiento de artículo 46 del inspectiva información solicitado de fecha 17 de RLGIT noviembre de 2022.
MUY GRAVE
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas y de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;
SE RESUELVE:
PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por Opticas GMO Perú Sociedad Anónima Cerrada, en contra de la Resolución de Intendencia N° 387-2023- SUNAFIL/IRE-LIB, notificada el 11 de diciembre de 2023, emitida por la Intendencia Regional de La Libertad, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 110-2023-SUNAFIL/IRE-LIB, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 387-2023-SUNAFIL/IRE-LIB, en todos sus extremos.
TERCERO. – Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa, en las materias de su competencia.
CUARTO. - Notificar la presente resolución a Opticas GMO Perú Sociedad Anónima Cerrada, y a la Intendencia Regional de La Libertad, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
20260218RZR HR 149579-2022
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