Municipalidad Distrital de la Unión — Res. 110-2024

Mediante Orden de Inspección N° 348-2021-SUNAFIL/IRE-PIU, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 170-2021-SUNAFIL/IRE-PIU (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de dos (02) infracciones muy graves a la labor inspectiva, por no proporcionar la información solicitada mediante requerimientos de información de fechas 09 de febrero y 15 de febrero de 2021; en mérito a la solicitud de actuación inspectiva de la señora Guadalupe Santos Santos.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 427-2021-SUNAFIL/IRE-PIU/SIAI-IC, de fecha 03 de setiembre de 2021, notificada el 06 de setiembre de 20212, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 089-2022-SUNAFIL-SIAI-IRE-PIURA, de fecha 13 de mayo de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Piura, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 295-2022-SUNAFIL/IRE-PIURA/SIRE, de fecha 30 de mayo de 2022, notificada el 01 de junio de 20223, multó a la impugnante por la suma de S/ 23,144.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 21 de junio de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 295-2022-SUNAFIL/IRE-PIURA/SIRE, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 125-2022-SUNAFIL/IRE-PIU4, de fecha 23 de setiembre de 2022, la Intendencia Regional de Piura declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 14 de octubre de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Piura, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 125-2022- SUNAFIL/IRE-PIU.

La Intendencia Regional de Piura admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum-001143-2022- SUNAFIL/IRE-PIU, recibido el 20 de octubre de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299815, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299816, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo7 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR8, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR9 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”10.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE LA UNION, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 125-2022- SUNAFIL/IRE-PIU, emitida por la Intendencia Regional de Piura, que confirmó la sanción

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE LA UNION.

En el presente caso, corresponde analizar la legalidad de la notificación efectuada a la impugnante en el presente caso, cuya inobservancia podría acarrear la nulidad del procedimiento administrativo.

Sobre el particular, cabe indicar que en todo procedimiento administrativo sancionador existe la obligación de observar las reglas que informan y regulan el procedimiento

El Tribunal Constitucional –máximo intérprete de la Constitución– en numerosos pronunciamientos, como en la sentencia recaída en el Expediente N° 01709-2011-PA/TC, establece que “los actos administrativos deben tener como requisito de validez la notificación con la finalidad de que el administrado tenga la posibilidad de conocer el contenido de los actos administrativos, más aún en el caso que se apliquen sanciones o que se limiten los derechos del ciudadano; incumplir este requisito vulnera el derecho de defensa” (énfasis añadido).

En ese mismo sentido, el Tribunal Constitucional en relación con el derecho a la debida notificación, precisa en la sentencia recaída en el expediente N° 2540-2012-PA/TC, en cuyo fundamento jurídico 4 establece: “en cuanto al derecho a las notificaciones, es necesario precisar que la notificación reviste un rol central en los procedimientos (sea cual fuere su naturaleza), no solamente porque está ligada íntimamente a un deber de la Administración, sino porque resulta esencial para ejercer el derecho de defensa de los administrados” (énfasis añadido).

Ahora bien, respecto a lo alegado en el escrito de revisión, que invoca la omisión del envío de las alertas correspondientes según lo dispuesto en el Decreto Supremo N° 003- 2020-TR, la falta de la debida notificación y la vulneración a su derecho de defensa, esta Sala se ha pronunciado en extenso sobre los alcances de la notificación electrónica a través del Sistema Informático de Notificación Electrónica de la SUNAFIL (SINEL- SUNAFIL), aprobado a través del Decreto Supremo N° 003-2020-TR, en concordancia con los alcances del numeral 20.4 del artículo 20 del TUO de la LPAG.

Así, desde el primer pronunciamiento de esta Sala, recaído en la Resolución N° 129-2021- SUNAFIL/TFL-Primera Sala, del 22 de julio de 2021 hasta la fecha, han quedado plenamente acreditados los siguientes conceptos:

Sin embargo, el envío de alertas del SINEL-SUNAFIL ha sido un argumento central en los recursos presentados a esta Sala, vinculados en su mayoría a cuestionar las infracciones muy graves a la labor inspectiva, tipificadas en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT (negativa a entregar la información requerida por el inspector comisionado). En el presente caso, la impugnante afirma en su recurso de revisión que: “(…) esta entidad comunicará a los usuarios, a través de sus correos electrónicos cuando sea notificado de un documento en su casilla electrónica (…)”.

Lo descrito precedentemente, motivó a la posición mayoritaria de esta Sala, en estricta aplicación del Principio de verdad material11 a verificar, caso por caso, con la Oficina General de Tecnologías de la Información y Comunicaciones (OGTIC) de la SUNAFIL, si efectivamente las alertas habían sido emitidas por el SINEL-SUNAFIL según lo dispuesto en el artículo 6 del Decreto Supremo N° 003-2020-TR12. Ante los diversos expedientes en los que se repetían estos hechos, la Sala decidió volver a evaluar los alcances del segundo párrafo del artículo 6 del Decreto Supremo N° 003-2020-TR, en relación al artículo 11 de la misma norma.

Siendo así, la posición mayoritaria de esta Sala, considera que el artículo 6 establece que la Administración, por medio de su Sistema Informático de Notificación Electrónica, comunicará al usuario o administrado, cada vez que se le notifique un documento a la casilla electrónica, mediante una alerta al correo electrónico y/o mediante el servicio de mensajería. Se concluye entonces que los administrados tienen una expectativa justificada de que tendrán conocimiento de cualquier notificación depositada en la casilla electrónica por medio de la mencionada alerta.

Sin embargo, el artículo 11 del mismo Decreto Supremo N° 003-2020-TR, cuando norma la validez y efecto de la notificación vía casilla electrónica establece:

La notificación surte efectos el día que conste haber sido recibida en la casilla electrónica o, en caso tal día sea no hábil, a partir del primer día hábil siguiente de haber sido recibida.”

La lectura de estas dos disposiciones presenta, aparentemente, una antinomia. Sin embargo, las antinomias sólo existen cuando se trata del conflicto entre dos normas y no de disposiciones de un mismo cuerpo normativo13. Por tanto, corresponde a quien tiene el deber de interpretar esas disposiciones, hacerlo de modo tal que evite la contraposición y logre su armonización. En el caso del procedimiento administrativo sancionador la integración se debe realizar en base a los principios que lo rigen y, en particular, al derecho fundamental al debido proceso.

Así tenemos que el principio de predictibilidad o de confianza legítima establece que la “autoridad administrativa brinda a los administrados o sus representantes información veraz, completa y confiable sobre cada procedimiento a su cargo, de modo tal que, en todo momento, el administrado pueda tener una comprensión cierta sobre los requisitos, trámites, duración estimada y resultados posibles que se podrían obtener”14. En el caso de la notificación por medio de la casilla electrónica, SUNAFIL ha establecido, que su Sistema Informático enviará una alerta al administrado por medio del correo electrónico o servicio de mensajería. En consecuencia, se trata de un requisito concurrente con el establecido en el artículo 11 del Decreto Supremo N° 003-2020-TR (énfasis añadido).

De acuerdo al artículo 139 inciso 14 de la Constitución, el derecho de defensa establece que nadie puede “ser privado del derecho de defensa en ningún estado del proceso”. Y el Tribunal Constitucional ha reafirmado en reiterada jurisprudencia que “el fundamento principal por el que se habla de un debido proceso administrativo encuentra sustento en el hecho de que tanto la Administración como la jurisdicción están indiscutiblemente vinculadas a la Carta Magna, de modo que si ésta resuelve sobre asuntos de interés del administrado, y lo hace mediante procedimientos internos, no existe razón alguna para desconocer las categorías invocables ante el órgano jurisdiccional. (Cfr. STC 4889- 2004- AA)”15.

Ese mismo Tribunal ha declarado que, para poder ejercer el derecho de defensa, es indispensable que las partes tengan un conocimiento, previo y oportuno, de los

En consecuencia, la posición mayoritaria, considera que mientras que los administrados no reciban la alerta que la Administración se ha comprometido a enviarles, su derecho de defensa podría verse vulnerado, al no tener el conocimiento previo y oportuno de la medida o requerimiento que le impone determinadas obligaciones. De esta manera se les impediría, de modo injustificado, “argumentar a favor de sus derechos e intereses legítimos, con el consiguiente perjuicio para tales derechos o intereses”18.

Esta interpretación se realiza aplicando también el principio de informalismo, el cual establece que las “normas de procedimiento deben ser interpretadas en forma favorable a la admisión y decisión final de las pretensiones de los administrados, de modo que sus derechos e intereses no sean afectados por la exigencia de aspectos formales que puedan ser subsanados dentro del procedimiento, siempre que dicha excusa no afecte derechos de terceros o el interés público”19. Consecuentemente, a criterio de la posición mayoritaria, es deber de esta Sala no afectar los derechos e intereses legítimos de los administrados en los casos en los que no hayan recibido la mencionada alerta y, por tanto, no han cumplido con alguna orden depositada en la casilla electrónica, al no haber tomado noticia de su existencia.

Asimismo, los integrantes del Tribunal son conscientes de su deber de resolver los procedimientos sancionadores, “de manera independiente; esto es, sin estar sometidos a presiones internas o externas que dobleguen su voluntad para determinar el sentido de lo resuelto. En definitiva, deben contar con todas las garantías necesarias para resolver conforme a Derecho las controversias que se sometan a su consideración”20. Es por esta razón que no es posible negar eficacia a una conducta que la propia Administración ha previsto como parte de su comportamiento, durante el trámite de notificación: la emisión de las alertas. Negar esta obligación sería contrario también al principio de buena fe procedimental, que exige tanto a la Administración como al administrado realizar “sus respectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe”21(énfasis añadido).

En consecuencia, la posición mayoritaria de esta Sala considera que, independientemente de la eficacia de la recepción de la notificación electrónica y la obligación que tiene el usuario de revisar de forma periódica la casilla electrónica –según los alcances antes referidos–, la impugnante en el presente caso no recibió las alertas a través del correo electrónico y/o el sistema de mensajería, tal como lo dispone el artículo 6 del Decreto Supremo N° 003-2020-TR. Por tanto, es razonable considerar que el cumplimiento de la obligación de revisar periódicamente la casilla electrónica (artículo 8 del Decreto Supremo N° 003-2020-TR) se encuentra estrictamente ligado a la recepción de las alertas que el Sistema Informático de la SUNAFIL va a emitir.

En el caso, materia de autos, a folios 11 del expediente inspectivo, se aprecia el documento denominado “Requerimiento de Información para las Actuaciones Inspectivas de Investigación”, de fecha 09 de febrero de 2021; la cual fue notificada en la misma fecha en la Casilla Electrónica de la impugnante, con el cual se deja constancia del depósito del referido documento, conforme se puede apreciar a continuación:

Asimismo, también se aprecia a folios 16 del expediente inspectivo, el documento denominado “Requerimiento de Información para las Actuaciones Inspectivas de Investigación” de fecha 15 de febrero de 2021; y la “Constancia de Notificación Vía Casilla Electrónica”, notificada en la Casilla Electrónica de la impugnante, con el cual se deja constancia del depósito del referido documento, conforme se puede apreciar a continuación: Figura N° 02:

Conforme a la búsqueda realizada en el aplicativo de “Consulta de Notificaciones” implementado por la Oficina de Tecnologías de la Información y Comunicaciones (OTIC) de la SUNAFIL, a la fecha de notificación de los requerimientos de información, de fechas 09 de febrero y 15 de febrero de 2021, la impugnante no recibió las alertas a través del correo electrónico, porque realizó su primer acceso y registró su contacto con fecha posterior a la notificación de los requerimientos, conforme se aprecia a continuación:

En consecuencia, no se puede imputar a la impugnante la negativa a cumplir sus obligaciones contenidas en el artículo 15 del RLGIT, pues no recibió las notificaciones de los documentos remitidos a la casilla electrónica a través de las alertas del Sistema Informático de Notificación Electrónica, en su correo electrónico y/o mediante el servicio de mensajería.

Sin embargo, de los actuados, se aprecia que, mediante ambos requerimientos de información, la autoridad inspectiva requirió a la impugnante que dentro del plazo de tres (03) días hábiles cumpla con brindar cierta información y/o documentación, la que no fue remitida tal como consta en los numerales 4.6 y 4.9 del Acta de Infracción.

Estas conductas fueron sancionadas por la Resolución de Sub Intendencia N° 295-2022- SUNAFIL/IRE-PIURA/SIRE, como una negativa al deber de colaboración a la labor inspectiva, proponiendo una sanción por la comisión de dos (02) infracciones muy graves a la labor inspectiva, tipificadas en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, sin evaluar y analizar el principio de buena fe procedimental citado en el fundamento 6.17 de la presente resolución.

En general, este accionar constituye una vulneración al principio de buena fe procedimental dado que la autoridad administrativa ha realizado actuaciones interpretando la regulación contraria al administrado; lo cual afecta el derecho de defensa del administrado22, como parte del derecho al debido procedimiento, al no

En consecuencia, se debe acoger los argumentos expuestos en el recurso de revisión, al verificarse la contravención de uno de los principios ordenadores del procedimiento administrativo23 en la Resolución de Sub Intendencia N° 295-2022-SUNAFIL/IRE- PIURA/SIRE, genera su nulidad, de acuerdo al primer inciso del artículo 10 del TUO de la LPAG24.

El artículo 15 de la Ley N° 29981 señala que el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. Asimismo, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema”. Precisa, además, que se sustenta en la “inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal”.

En este expediente se han identificado vicios al debido procedimiento de la impugnante, pues la autoridad administrativa no ha evaluado al momento de sancionar, la notificación de los requerimientos de información que acarrearon la imposición de dos multas por la infracción al numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT.

En casos similares el criterio de esta Sala, en mayoría, fue declarar sin lugar la infracción imputada por el incumplimiento de esas medidas de requerimiento. Sin embargo, teniendo en cuenta los criterios del Tribunal Constitucional antes recogidos y, en aras de

Por ende, al vulnerarse los principios del procedimiento administrativo a los que se ha hecho referencia anteriormente, la Resolución de Sub Intendencia N° 295-2022- SUNAFIL/IRE-PIURA/SIRE, se encuentra dentro del supuesto de hecho contemplado en el inciso 1 del artículo 10 del TUO de la LPAG, correspondiendo que ese acto administrativo sea declarado nulo; debiéndose retrotraer todo lo actuado hasta la fecha del acto declarado nulo.

Por consiguiente, se deja a salvo el derecho de cualquiera de las partes para que lo haga valer en la vía legal que corresponda, debido a que el presente pronunciamiento incide en la tramitación del procedimiento, y no sobre el fondo del asunto.

En consecuencia, corresponde remitir los actuados del presente procedimiento sancionador al Intendente respectivo y a la Gerencia General de SUNAFIL, a efectos que -de ser el caso- procedan conforme a sus competencias, en el marco del ejercicio de la potestad disciplinaria de la Administración regulada en el Sistema Administrativo de Gestión de los Recursos Humanos y conforme al Título V del TUO de la LPAG.

Finalmente, corresponde amparar este extremo del recurso de revisión y no es necesario pronunciarse sobre los demás argumentos planteados por la impugnante.