SE RESUELVE
PRIMERO. - Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por la Municipalidad Distrital de El Tambo, en contra de la Resolución de Intendencia N° 20-2024- SUNAFIL/IRE-JUN, de fecha 07 de febrero de 2024, emitida por la Intendencia Regional de Junín, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 59- 2018-SUNAFIL/IRE-JUN, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. – Declarar la PRESCRIPCIÓN del procedimiento administrativo sancionador seguido contra la Municipalidad Distrital de El Tambo, en el extremo referente a la infracción muy grave en materia de seguridad y salud en el trabajo, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT.
TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa, respecto a la infracción muy grave en materia de seguridad y salud en el trabajo, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa en las materias de su competencia.
CUARTO. - Notificar la presente resolución a la Municipalidad Distrital de El Tambo, y a la Intendencia Regional de Junín, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. -Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
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Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 861-2021-SUNAFIL/IRE-JUN, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento de la normativa en materia de seguridad y salud en el trabajo (en adelante, SST)1, las cuales culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 060-2018-SUNAFIL/IRE-JUN (en adelante, el Acta de Infracción). “En mérito a la investigación del accidente de trabajo, en aplicación del inciso e) del artículo 12 de la LGIT”.
Que, mediante Imputación de Cargos N° 210-2022-SUNAFIL/IRE-JUN/SIAI, de fecha 11 de marzo de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Seguridad y salud en el trabajo (Sub materia: Accidente de trabajo que cause muerte o invalidez permanente total o parcial); Equipos de protección personal (Sub materia: Incluye todas); Seguro complementario de trabajo de riesgo (Sub materias: Cobertura en salud; Cobertura en invalidez – sepelio; y, Registros de SST); Inscripción en la Seguridad Social (Sub materia: Incluye todas); Gestión interna de seguridad y salud en el trabajo (Sub materias: Reglamento interno de seguridad y salud en el trabajo; Comité de seguridad y salud en el trabajo; y, Notificación o aviso de accidente de trabajo mortal o incidente peligroso); e, Identificación de peligros y evaluación de riesgos - IPER (Sub materia: Incluye todas).
otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 375-2022-SUNAFIL/IRE-JUN/SIAI, de fecha 08 de abril de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Sanción de la Intendencia Regional de Junín, la que mediante Resolución de Sub Intendencia N° 748-2022-SUNAFIL/IRE-JUN/SISA, de fecha 28 de noviembre de 2022, multó a la impugnante por haber incurrido en las siguientes infracciones:
- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no cumplir con la normativa sobre seguridad y salud en el trabajo que ocasione el accidente fatal de la trabajadora, al no realizar la identificación de peligros y evaluación de riesgos (IPER), tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT.
- Una (01) infracción GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no cumplir con contratar el seguro complementario de trabajo de riesgo (SCTR) cobertura en salud, invalidez - sepelio, tipificada en el numeral 27.15 del artículo 25 del RLGIT.
Con fecha 13 de diciembre de 2022, la impugnante interpuso recurso de reconsideración contra la Resolución de Sub Intendencia N° 748-2022-SUNAFIL/IRE-JUN/SISA.
Mediante Resolución de Sub Intendencia N° 394-2023-SUNAFIL/IRE-JUN/SISA, de fecha 11 de abril de 2023, la Sub Intendencia de Sanción de la Intendencia Regional de Junín, declaró improcedente el recurso de reconsideración interpuesto por la impugnante, confirmando la Resolución de Sub Intendencia N° 748-2022-SUNAFIL/IRE-JUN/SISA.
Con fecha 08 de mayo de 2023, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 394-2023-SUNAFIL/IRE-JUN/SISA.
Mediante Resolución de Intendencia N° 20-2024-SUNAFIL/IRE-JUN, de fecha 07 de febrero de 2024, la Intendencia Regional de Junín, declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, confirmando la Resolución de Sub Intendencia N° 394-2023- SUNAFIL/IRE-JUN/SISA.
Con fecha 04 de marzo de 2024, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Junín, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 20-2024- SUNAFIL/IRE-JUN.
La Intendencia Regional de Junín admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-000523-2024- SUNAFIL/IRE-JUN, recibido el 01 de abril de 2024 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299812, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299813, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo4 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR5, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR6 (en adelante, el Reglamento del Tribunal),
2 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 3“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.” 4 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 5“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 6“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno.
el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de estos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”7.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.” 7 Artículo 14 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2017-TR.
De La Interposición Del Recurso De Revisión Por Parte De La Municipalidad Distrital De El Tambo
De la revisión de los actuados, se ha identificado que la Municipalidad Distrital de El Tambo, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 20-2024- SUNAFIL/IRE-JUN, que confirmó la sanción impuesta por la comisión, entre otra, de una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 19 de febrero de 2024.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la Municipalidad Distrital de El Tambo.
De Los Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 04 de marzo de 2024, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 20-2024-SUNAFIL/IRE-JUN, señalando los siguientes argumentos:
i. Refieren que, el Decreto Supremo N° 009-97-SA, “Reglamento de la Ley de Modernización de la Seguridad Social en Salud”, no establece que las labores que realizaba la extrabajadora -barrido de vías- se encontraran dentro de las actividades de riesgo. A pesar de no contar con el Seguro Complementario de Riesgo, se atendió de forma directa a la afectada, haciéndose llegar un apoyo económico.
ii. En ese sentido, consideran que la sanción impuesta es desproporcional e irracional, más aún cuando no se consideró esta situación como un atenuante al momento de imponer la sanción.
iii. Alegan que no se admite que el trabajador pueda ser responsable del incumplimiento, lo que pone al empleador en una situación difícil al momento de procurar demostrar ante la inspección de trabajo que no fue el incumplimiento general de su “deber de prevención” el que ocasionó el acaecimiento de un accidente de trabajo, pues de lo contrario se encuentran frente a un sistema de carácter draconiano donde el empleador, aun excediendo su rol de “empleador diligente” o agotando la diligencia ordinaria que el caso exige, no puede librarse de la imposición de una sanción por parte de la SUNAFIL.
iv. Respecto a la Identificación de Peligros y Evaluación de Riesgos-2018, indicaron que la
Matriz IPER fue elaborada inicialmente como parte de la implementación del Sistema de Gestión de Seguridad y Salud en el Trabajo en el mes de diciembre del año 2017, en dicho documento respecto al Área de Limpieza Pública no se registró ningún accidente mortal y/o incidente laboral, desarrollando la actividad de barrido de vías el cual permitiese considerar como actividad riesgosa el barrido de vías. v. Sostienen que debe considerarse que el accidente fatal no se debió a una conducta atribuible al empleador, sino más bien es consecuencia de una actitud negligente de un conductor que ocasionó el accidente fatal. vi. Argumentan que debió valorarse que el Área de Seguridad y Salud en el Trabajo de la Municipalidad, venía capacitando a los trabajadores, independientemente de su régimen laboral y modalidad contractual, por lo cual, consideran que la sanción aplicada no es proporcional ni justificada. vii. Agregan que, el agravio es de naturaleza procesal, ya que se está atentando contra el principio de legalidad por desconocer normas nacionales, al no interpretar las normas conforme a Derecho.
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre la naturaleza y finalidad del recurso de revisión
Sobre el particular, es preciso señalar que la naturaleza excepcional del recurso de revisión se encuentra regulada en el artículo 218° del TUO de la LPAG, el cual establece que para su interposición debe estar expresamente facultada por ley o decreto legislativo. En ese marco, la LGIT, como norma especial aplicable, contempla dicha facultad en su artículo 49°:
“Artículo 49.- Recursos administrativos Los recursos administrativos del procedimiento administrativo sancionador son aquellos previstos en el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS. El Recurso de revisión es de carácter excepcional y se interpone ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral. El Reglamento determina las demás condiciones para el ejercicio de los recursos administrativos”.
De igual forma, el artículo 55° del RLGIT establece que, el recurso de revisión es de carácter excepcional e interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia. Asimismo, su procedencia y requisitos de admisibilidad se encuentran desarrollados en el Reglamento del Tribunal, tal como fue señalado en el punto 3.5 de la presente resolución.
Por su parte, el artículo 14° del Reglamento del Tribunal, establece que el recurso de revisión tiene por finalidad:
“(…) la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias” (énfasis añadido).
En esa misma línea, corresponde invocar los criterios establecidos en los fundamentos 6.17, 6.18 y 6.19 de la Resolución de Sala Plena N° 003-2022-SUNAFIL/TFL, vigente desde el 18 de agosto de 2022, mediante los cuales este Tribunal estableció como precedentes administrativos de observancia obligatoria, señalando que:
“6.17. Sobre la base de lo previsto en el literal a) del artículo 16 y el inciso 18.1 del artículo 18 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral (Decreto Supremo N° 004-2017- TR), tras el control de admisibilidad del recurso de revisión interpuesto, a cargo de la autoridad emisora de la decisión impugnada, este órgano de revisión tiene el deber de efectuar el control de procedencia del recurso. Así, se declarará la improcedencia del recurso de revisión en los siguientes supuestos: i) Cuando el acto impugnado no corresponda a resoluciones de segunda instancia que se pronuncian sobre la imposición de sanciones; ii) Cuando la infracción materia de sanción que se impugna, no esté tipificada como muy grave en el RLGIT; o iii) Cuando el recurso de revisión no se sustente en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria emitidos por este Tribunal. 6.18. Lo anterior exige al administrado una mayor rigurosidad en la formulación de sus escritos de revisión, en la medida que, al tratarse de un recurso extraordinario, para que los fundamentos contenidos en este puedan ser conocidos y evaluados por el Tribunal, no basta que la resolución recurrida contenga la imposición de sanciones por infracciones muy graves, sino que su impugnación debe ceñirse estrictamente a los presupuestos básicos establecidos en el artículo 14 del Reglamento del Tribunal, esto es: 1) Debe cuestionar al menos una infracción tipificada y calificada como muy grave, en el RLGIT, o en caso de omisión, el razonamiento empleado es suficiente para deducir ello, y; 2) Este cuestionamiento debe sustentarse necesariamente, en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas que rigen el derecho laboral, y/o en el apartamiento inmotivado de algún precedente de observancia obligatoria emitido por este Tribunal, que haya incidido directa o indirectamente, en la determinación de las infracciones. 6.19. Y es que, en ciertos casos, se aprecia la existencia de recursos de revisión donde, impugnándose una resolución que confirma la imposición de una sanción económica por la comisión de alguna infracción tipificada como muy grave en el RLGIT; no se cuestiona expresamente dicha infracción de forma directa o siquiera indirecta (cuando no se plantea algún razonamiento que pueda permitir deducir ello). Tal situación implica que tales recursos promueven asuntos fuera de la competencia material de este Tribunal, debiendo éste órgano colegiado declarar la improcedencia, conforme a la normativa que rige su actuación. (…)”.
En ese sentido, el análisis de los argumentos de la impugnante se circunscribirá a los aspectos comprendidos dentro del ámbito de competencia del Tribunal, relacionados con la infracción calificada como muy grave e identificando si sobre ésta se ha producido alguno de los supuestos previstos en el artículo 14° del Reglamento del Tribunal, así como en los precedentes de observancia obligatoria emitidos por este Tribunal. En consecuencia, no corresponde a esta Sala pronunciarse sobre alegatos que no se
encuentren dentro de esos presupuestos o que no estén vinculados a infracciones muy graves impuestas.
Sobre el análisis de la prescripción del procedimiento sancionador
Es importante recordar que el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración Pública se encuentra sujeta a determinadas condiciones, incluyendo plazos, requisitos y caracteres.
En el caso del presente procedimiento administrativo sancionador, el marco normativo adjetivo correspondiente a su tramitación se encuentra conformado por la LGIT, RLGIT, el Reglamento del Tribunal y, supletoriamente, el TUO de la LPAG.
Según se aprecia, la regulación establecida por la LGIT, RLGIT y el Reglamento del Tribunal señalan una serie de elementos necesarios para el ejercicio de la potestad sancionadora.
Consecuentemente, la regulación establecida para el procedimiento administrativo sancionador, en general, y la prescripción, en particular, se encuentran reguladas - supletoriamente- por el TUO de la LPAG, considerando especialmente el Capítulo III de su Título IV.
A este saber, el ejercicio de la potestad sancionadora -incluyendo aquella ejercida por todas las autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo- se encuentra sujeta a los límites y la regulación contenida en las normas adjetivas del sistema, dentro de las cuales se encuentra -por aplicación supletoria- el TUO de la LPAG.
Conforme a lo anterior, la regulación establecida en el TUO de la LPAG respecto de la institución de la prescripción contiene parámetros indispensables para el ejercicio de la potestad sancionadora; es decir, impone determinadas cargas a la Administración dado que la potestad sancionadora resulta en un régimen restrictivo de derechos de los administrados.
En el caso de la prescripción, esta tiene relación también con los derechos de los administrados, toda vez que “estos no deberían poder ser perseguidos de manera indefinida por el Estado”8. En cuanto a ello, el Tribunal Constitucional se ha pronunciados indicando lo siguiente:
“(…) desde la Carta Magna, inspirada en el principio pro homine, el Estado autolimita su potestad punitiva en la medida en que, por el paso del tiempo se elimina la incertidumbre jurídica en el caso de la extinción de la acción penal. (…) la Administración en el ejercicio de su facultad sancionadora tiene el irrestricto deber de respetar los derechos procesales constitucionales de los administrados entre los cuales se encuentra el instituto procesal de la prescripción (…)”9 (énfasis añadido).
Por otro lado, con relación a las normas que establecen restricciones, el Tribunal Constitucional se ha pronunciado en reiterada jurisprudencia en el sentido de establecer
8 Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. (2017). Guía práctica sobre el procedimiento administrativo sancionador: Actualizada con el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General (2.ª ed.). Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico. 9 Sentencia del Tribunal Constitucional, del 30 de noviembre de 2005, recaída en el Expediente N° 8092-2005-PA/TC, fundamentos 8 y 9.
la interpretación restrictiva y no analógica de tales normas. Por ejemplo, en la Sentencia recaída en el Expediente N° 02235-2004-AA, ha señalado:
“8. El Tribunal Constitucional, en diversas oportunidades, ha sostenido, sobre la base del principio general de libertad, que el ser humano, en principio, es libre para realizar todo aquello que no esté prohibido en virtud de una ley, ni obligado de hacer aquello que la ley no manda. En ese sentido, si bien las limitaciones a los derechos fundamentales sólo pueden establecerse respetando el principio de legalidad, la interpretación de una limitación legamente impuesta, deberá, además, realizarse en términos necesariamente restrictivos, encontrándose vedada la interpretación analógica, in malam partem, de las normas que restrinjan derechos” (énfasis añadido).
Asimismo, el mismo Tribunal Constitucional ha señalado en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00015-2013-AI que:
“23. Ahora bien, en tanto el ser humano es libre para realizar todo aquello que no esté prohibido por una norma jurídica imperativa, las disposiciones que restringen derechos, al igual que aquellas que reconocen y consagran deberes constitucionales, no pueden aplicarse por analogía y están sujetas a una interpretación restrictiva (…)”
Complementariamente a ello, el Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse respecto de las competencias de los actos estatales de raigambre constitucional, identificando como una de las notas condicionantes de la competencia del acto estatal a la taxatividad, a saber:
“10.6 De las notas condicionantes de la competencia del acto estatal La competencia para realizar actos estatales tiene como notas condicionantes las cuatro siguientes: la indelegabilidad, la taxatividad, la razonabilidad y la proporcionalidad. Al respecto, veamos lo siguiente: (…) b) La taxatividad El ejercicio de la competencia constitucional está limitado o reducido a lo expresamente conferido. Esta competencia no puede ser ampliada o extendida en modo alguno. Más aún, las facultades conferidas a las autoridades de los órganos u organismos estatales son objeto de interpretación restrictiva. En el ámbito del derecho constitucional opera el apotegma jurídico que dice que “sólo le está permitido al Estado aquello que expresamente le ha sido conferido”, ello a diferencia de lo dispuesto para la ciudadanía, la que se rige por el principio de que “aquello que no está prohibido, está permitido” (énfasis añadido).
Si bien la citada Sentencia se relaciona con facultades otorgadas por las normas constitucionales y del bloque de constitucionalidad, puede aplicarse mutatis mutandis a las normas en materia del procedimiento administrativo.
Debe considerarse, en esta línea que una vulneración a la interpretación restringida de las normas que asignan competencias podría derivar en una vulneración del debido procedimiento y, consecuentemente, la nulidad del o los actos administrativos vinculados.
Por tanto, las autoridades administrativas del Sistema de Inspección del Trabajo deberán ejercer la potestad sancionadora otorgada por las normas sobre la materia respetando las garantías propias del debido procedimiento, emitiendo actos que se encuadren estrictamente en sus facultades sin interpretación extensiva o analógica.
Sobre la prescripción de la infracción muy grave en materia de seguridad y salud en el trabajo
Resulta apropiado señalar que el TUO de la LPAG, recoge en el inciso 5 de su artículo 248°, el Principio de Retroactividad Benigna, según el cual, las disposiciones sancionadoras producen efectos retroactivos, en cuanto favorecen al presunto infractor o al infractor, tanto en lo referido a la tipificación de la infracción como a la sanción y a sus plazos de prescripción, incluso respecto de las sanciones en ejecución al entrar en vigor la nueva disposición.
El Decreto Supremo N° 015-2017-TR, publicado en el Diario Oficial El Peruano el 06 de agosto de 2017, modificó el artículo 51° del RLGIT, indicándose que la facultad de la autoridad inspectiva para determinar la existencia de infracciones prescribe, ya no a los cinco (5) años como antes estaba previsto, sino a los cuatro (4) años, y que esta determinación se realiza conforme a lo dispuesto en el artículo 252° del TUO de la LPAG.
Posteriormente, mediante Resolución de Superintendencia N° 218-2017-SUNAFIL, de fecha 31 de octubre de 2017, se aprueban los criterios normativos adoptados por el "Grupo de Trabajo de Análisis de Criterios en materia legal aplicables al Sistema lnspectivo”, entre los cuales se encuentra el criterio sobre prescripción administrativa:
Figura N° 01:
En atención al principio de retroactividad benigna y considerando que, actualmente, tal como lo establece el numeral 252.3 del artículo 252° del TUO de la LPAG, la autoridad debe evaluar de oficio la prescripción, asimismo, los administrados pueden plantear la prescripción por vía de defensa y la autoridad debe resolverla sin más trámite que la constatación de los plazos, por lo que corresponde en primer término, que esta Sala analice si al momento en que se emitió la Resolución de Sub Intendencia N° 748-2022- SUNAFIL/IRE-JUN/SISA, de fecha 28 de noviembre de 2022, notificada el 30 de noviembre de 202210, habría prescrito el plazo que tenía la autoridad de primera instancia para determinar cómo infracción el incumplimiento constatado en la etapa inspectiva. Dicho plazo es de cuatro (4) años máximo, para lo cual se debe tener en cuenta las reglas de cómputo previstas en el numeral 252.2 del artículo 252° del TUO de la LPAG (sobre el inicio, la suspensión y la reanudación del plazo de prescripción).
10 Notificada al procurador el 29 de noviembre de 2022, folio 136.
Cabe tener en cuenta, además, que mediante la Resolución de Superintendencia N° 110- 2019- SUNAFIL de fecha 15 de marzo de 2019, se han aprobado los criterios normativos adoptados por el "Comité de Criterios en materia legal aplicables al Sistema de Inspección del Trabajo de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL", donde se indica respecto al cómputo del plazo de prescripción lo siguiente: "(...) a efectos de determinar el dies a quo, es fundamental efectuar un análisis caso por caso para distinguir las diversas clases de infracción, para lo cual será necesario acudir a la norma que prevé la conducta infractora y examinar la acción o acciones concretas que se tipifican como ilícito administrativo, para precisar en qué momento se consuma la infracción y se inicia el cómputo de la prescripción. 1) La infracción instantánea se consuma con la conducta misma, sin que la situación ilícita sea permanente o duradera en el tiempo. Por lo tanto, el plazo de prescripción empieza a computarse desde la consumación de la infracción, esto es, desde la realización de la conducta infractora. 2) La infracción instantánea con efectos permanentes es aquella que, si bien se consuma en el mismo acto, produce un estado de cosas antijurídico permanente. En este caso, el plazo de prescripción se inicia desde que se ha consumado la infracción, esto es, desde que se ha creado la situación antijurídica (...)".
Para determinar la prescripción de la infracción en materia de seguridad y salud en el trabajo en el presente caso, el cómputo del plazo debe efectuarse a partir de la fecha en que la infracción se hubiera cometido, para lo cual es necesario considerar los plazos legales previstos para cumplir con las obligaciones sociolaborales materia de análisis.
No obstante, se debe considerar que, con el fin de establecer medidas complementarias destinadas al financiamiento de la micro y pequeña empresa y otras medidas para la reducción del impacto del covid-19 en la economía peruana; el Gobierno dictó el Decreto de Urgencia N° 029-2020, publicado en el Diario Oficial El Peruano, el 20 de marzo del 2020, en cuyo artículo 28, se dispuso lo siguiente:
“Artículo 28. Suspensión de plazos en procedimientos en el sector público Declárese la suspensión por treinta (30) días hábiles contados a partir del día siguiente de publicado el presente Decreto de Urgencia, del cómputo de los plazos de inicio y de tramitación de los procedimientos administrativos y procedimientos de cualquier índole, incluso los regulados por leyes y disposiciones especiales, que se encuentren sujetos a plazo, que se tramiten en entidades del Sector Público, y que no estén comprendidos en los alcances de la Segunda Disposición Complementaria Final del Decreto de Urgencia Nº 026-2020; incluyendo los que encuentran en trámite a la entrada en vigencia del presente Decreto de Urgencia”.
Considerando su fecha de publicación en el Diario Oficial El Peruano, el Decreto de Urgencia N° 029-2020, entró en vigencia, el 21 de marzo de 2020, y su aplicación se hizo
efectiva a partir del 23 de marzo de 202011, fecha a partir de la cual, se iniciaría el cómputo de plazo suspendido.
En armonía a ello, la SUNAFIL emitió la Resolución de Superintendencia N° 074-2020- SUNAFIL, de fecha 23 de marzo de 2020, estableciendo, entre otras disposiciones, la siguiente:
“Artículo 1.- Suspensión de plazos del Sistema de Inspección del Trabajo Disponer, excepcionalmente, la suspensión del cómputo de los plazos por treinta (30) días hábiles, contados a partir del día siguiente de la publicación del Decreto de Urgencia N° 029-2020, de las actuaciones inspectivas y de los procedimientos administrativos sancionadores del Sistema de Inspección del Trabajo (SIT), a cargo de las instancias correspondientes de las Intendencias Regionales de la SUNAFIL, así como de las Gerencias o Direcciones Regionales de Trabajo y Promoción del Empleo de los Gobiernos Regionales. (…)”
Posteriormente, mediante Resolución de Superintendencia N° 80-2020-SUNAFIL, de fecha 11 de mayo de 2020, Resolución de Superintendencia N° 83-2020-SUNAFIL, de fecha 28 de mayo de 2020, y, Resolución de Superintendencia N° 87-2020-SUNAFIL, de fecha 15 de junio de 2020, se dispuso consecutivamente, la prórroga de la suspensión de plazos establecida en el artículo 1 de la Resolución de Superintendencia N° 074-2020-SUNAFIL, del 23 de marzo de 2020, esto es, hasta el 26 de junio de 2020, fecha en la que concluiría el cómputo de plazo suspendido.
En el caso materia de la presente resolución, se imputa a la impugnante incumplir la normativa en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no realizar la identificación de peligros y evaluación de riesgos (IPER).
Es así que, conforme a lo señalado por el Inspector comisionado en el Acta de infracción, se determinó la infracción en la que incurrió el sujeto inspeccionado, a partir de 14 de febrero de 2018 (fecha del accidente de trabajo); por lo que, para un mejor análisis del cómputo respectivo, se presenta a continuación una línea de tiempo del desarrollo del PAS:
Figura N° 02: Línea de Tiempo de la infracción en materia de Seguridad y Salud en el Trabajo
26.06.2020 30.11.2022 (Fin de Notificación de la 14.02.2018 (Inicio de Resolución de Sub suspensión de suspensión de plazos) 28.03.2022 Intendencia Fecha de cómputo de plazos) (Inicio del PAS) 25.04.2022 (Notificación del IFI) (Fin del PAS) inicio de plazo
3 meses, 3 días de suspensión
2 años, 1 mes y 9 días 1 año, 9 meses y 2 días 7 meses 3 días
Plazo transcurrido 4 años, 5 meses y 14 días
11 De conformidad, con el numeral 144.1 del artículo 144 del TUO de la LPAG, el plazo expresado en días es contado a partir del día hábil siguiente de aquel en que se practique la publicación del acto. En el presente caso, el cómputo del plazo de suspensión, se inició el primer día hábil posterior a la publicación del Decreto de Urgencia N° 029-2020.
En ese sentido, tal y como se observa en la línea de tiempo graficada, desde la ocurrencia del hecho imputado, respecto de la infracción en materia de seguridad y salud en el trabajo, hasta el inicio del procedimiento sancionador, transcurrieron tres (03) años, diez (10) meses y once (11) días.
Sin embargo, de la revisión efectuada, se advierte que, a la fecha de la emisión de la resolución impugnada, ya se encontraba prescrita la facultad de la autoridad para determinar la existencia de infracciones administrativas, por lo que correspondía declarar de oficio la prescripción del procedimiento administrativo sancionador por parte de la autoridad sancionadora, de conformidad con el numeral 252.3 del artículo 252 del TUO de la LPAG, que prescribe:
“(…) 252.3 La autoridad declara de oficio la prescripción y da por concluido el procedimiento cuando advierta que se ha cumplido el plazo para determinar la existencia de infracciones. Asimismo, los administrados pueden plantear la prescripción por vía de defensa y la autoridad debe resolverla sin más trámite que la constatación de los plazos”.
De esta manera, se puede concluir que, la notificación (30 de noviembre de 2022)12 de la Resolución de Sub Intendencia N° 748-2022-SUNAFIL/IRE-JUN/SISA, se efectuó fuera del plazo de prescripción del artículo 252° del TUO de la LPAG, trasgrediendo el debido procedimiento administrativo, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
Por consiguiente, corresponde a esta Sala revocar lo resuelto en la resolución impugnada en relación a la infracción muy grave en materia de seguridad y salud en el trabajo, referida a no realizar la identificación de peligros y evaluación de riesgos (IPER), en tanto la prescripción sólo incide en la facultad de la autoridad administrativa para imponer la sanción correspondiente.
Información Adicional
Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, la multa subsistente como resultado del procedimiento administrativo sancionador sería la que corresponde a la siguiente infracción:
12 Véase folios 81 del expediente sancionador.
N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y clasificación
1 Seguridad y No cumplir con contratar el seguro Numeral 27.15 del Salud en el complementario de trabajo de riesgo artículo 27 del RLGIT (SCTR) cobertura en salud, invalidez - Trabajo sepelio. GRAVE
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;
SE RESUELVE:
PRIMERO. - Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por la Municipalidad Distrital de El Tambo, en contra de la Resolución de Intendencia N° 20-2024- SUNAFIL/IRE-JUN, de fecha 07 de febrero de 2024, emitida por la Intendencia Regional de Junín, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 59- 2018-SUNAFIL/IRE-JUN, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. – Declarar la PRESCRIPCIÓN del procedimiento administrativo sancionador seguido contra la Municipalidad Distrital de El Tambo, en el extremo referente a la infracción muy grave en materia de seguridad y salud en el trabajo, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT.
TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa, respecto a la infracción muy grave en materia de seguridad y salud en el trabajo, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa en las materias de su competencia.
CUARTO. - Notificar la presente resolución a la Municipalidad Distrital de El Tambo, y a la Intendencia Regional de Junín, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. -Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
LUIS GABRIEL PAREDES MORALES 20260107MCR – HR 24158-2022
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