SE RESUELVE
PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por la Municipalidad Provincial de Arequipa, en contra de la Resolución de Intendencia N° 330-2023- SUNAFIL/IRE-AQP, de fecha 29 de diciembre de 2023, emitida por la Intendencia Regional de Arequipa, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 960-2022-SUNAFIL/IRE-AQP, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. – CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 330-2023-SUNAFIL/IRE-AQP, en todos sus extremos.
TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa en las materias de su competencia.
CUARTO. - Notificar la presente resolución a la Municipalidad Provincial de Arequipa, y a la Intendencia Regional de Arequipa, para sus efectos y fines pertinentes. QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
Ver la resolución completa Texto oficial íntegro, unas 7.709 palabras · se abre aquí mismo
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 1232-2022-SUNAFIL/IRE-AQP, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento de la normativa en materia de seguridad y salud en el trabajo (en adelante, SST)1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 601-2022-SUNAFIL/IRE-AQP (en adelante, el Acta de Infracción). En mérito a la denuncia formulada en aplicación del inciso c) del artículo 12 de la LGIT.
Que, mediante Imputación de Cargos N° 0424-2023-SUNAFIL/IRE-AQP/SIFN, de fecha 12 de mayo de 2023, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006- TR (en adelante, el RLGIT).
1 Se verificó el cumplimiento sobre la siguiente materia: Investigación de accidentes de trabajo/incidentes peligrosos (Incumplimiento(s) en materia de SST que cause daño a la salud del trabajador).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la Autoridad Instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 449-2023-SUNAFIL/SIFN-AQP, de fecha 23 de junio de 2023 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de la conducta infractora imputada a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Sanción de la Intendencia Regional de Arequipa, la que mediante Resolución de Sub Intendencia N° 1116-2023-SUNAFIL/IRE-SISA-AQP, de fecha 27 de octubre de 2023, multó a la impugnante por haber incurrido, en la siguiente infracción:
- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no cumplir con la normativa sobre seguridad y salud en el trabajo que ocasionó el accidente de trabajo de fecha 03 de noviembre de 2021, que causó daño en el cuerpo o en la salud del trabajador; tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT.
Con fecha 22 de noviembre de 2023, la impugnante interpuso recurso de apelación2 contra la Resolución de Sub Intendencia N° 1116-2023-SUNAFIL/IRE-SISA-AQP.
Mediante Resolución de Intendencia N° 330-2023-SUNAFIL/IRE-AQP, de fecha 29 de diciembre de 2023, la Intendencia Regional de Arequipa, declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, confirmando la Resolución de Sub Intendencia N° 1116-2023-SUNAFIL/IRE-SISA-AQP.
Con fecha 24 de enero de 2024, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Arequipa, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 330-2023- SUNAFIL/IRE-AQP.
La Intendencia Regional de Arequipa admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-000113-2024- SUNAFIL/IRE-AQP, recibido el 29 de enero de 2024 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
2 Mediante Resolución de Trámite N° 2, de fecha 23 de noviembre de 2023, la Sub Intendencia de Sanción de la Intendencia Regional de Arequipa, encausa el recurso de reconsideración presentado por la Municipalidad Provincial de Arequipa, a recurso de apelación, interpuesto contra de la Resolución de Sub Intendencia N° 1116-2023- SUNAFIL/IRE-SISA-AQP, conforme a lo dispuesto por el artículo 156 del TUO de la LPAG. 3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola,
4“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.” 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de estos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
De La Interposición Del Recurso De Revisión Por Parte De La Municipalidad Provincial De Arequipa
De la revisión de los actuados, se ha identificado que la Municipalidad Provincial de Arequipa, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 330- 2023-SUNAFIL/IRE-AQP, que confirmó la sanción impuesta por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 16 de enero de 2024.
8 Artículo 14 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2017- TR.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la Municipalidad Provincial de Arequipa.
De Los Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 24 de enero de 2024, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 330-2023-SUNAFIL/IRE-AQP, en base a los siguientes argumentos:
i. Refieren que, la acepción de accidente alude también, por acción imprevista, fortuita u ocasional de una fuerza externa, repentina y violenta que obra súbitamente sobre la persona o el trabajador. En ese sentido, el suceso acaecido el día 03 de noviembre de 2021, que causo daño en el cuerpo o en la salud del trabajador, se produce por el accionar propio de sus extremidades (transporte con sus manos) de enchape de piedra hacia la carretilla, he ahí que por propia voluntad ya sea impropia o propia, el trabajador afectado al parecer genero un sobreesfuerzo.
ii. Alegan que, si bien es cierto, los accidentes pueden ocurrir por responsabilidad del empleador, porque no capacitó a sus trabajadores sobre los riesgos ocupacionales, sobre cómo evitarlos o no les entregó los implementos de seguridad, pero también puede suceder por responsabilidad o culpa de los mismos trabajadores, porque no fueron suficientemente diligentes para tomarse en serio las jornadas de capacitación o cumplir con las medidas de seguridad que se les dijo que debían tener en cuenta.
iii. Cuestionan que, el sistema peruano tan solo conciba un culpable: el empleador; así como en el sistema sancionador está diseñado para concebir sin admitir dudas o pruebas en contrario que el incumplimiento de la normativa sociolaboral y específicamente en seguridad y salud en el trabajo solo puede tener un responsable o culpable: el empleador.
iv. Consideran que, la responsabilidad que pueda tener el propio trabajador no tendría ninguna incidencia para la autoridad inspectiva de trabajo, pues la labor de la inspección del trabajo estaría partiendo siempre de una premisa incuestionable: el empleador y solo el empleador será siempre el responsable y culpable frente a un accidente de trabajo. Esto podría incluso llevarnos a concluir que la labor de investigación de un accidente de trabajo por parte de SUNAFIL, carecería de todo sentido, pues la responsabilidad del empleador estaría acreditada por el solo hecho del accidente.
v. Solicitan la reevaluación y valoración del recurso dentro de los límites del principio de prevención y del principio de responsabilidad por parte del empleador, de tal forma que la labor inspectiva permita identificar específicamente los casos donde el accidente de trabajo se produjo por la responsabilidad o exceso de confianza del
propio trabajador.
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre el accidente de trabajo
El “Glosario de Términos” del reglamento de la LSST, aprobado por el Decreto Supremo N° 005- 2012-TR, define al accidente de trabajo como un “suceso repentino que sobrevenga por causa o con ocasión del trabajo y que produzca en el trabajador una lesión orgánica, una perturbación funcional, una invalidez o la muerte. Es también accidente de trabajo aquel que se produce durante la ejecución de órdenes del empleador, o durante la ejecución de una labor bajo su autoridad, y aun fuera del lugar y horas de trabajo” (énfasis añadido).
Asimismo, debemos considerar que el accidente de trabajo presenta diferentes elementos, los mismos que concurren para su configuración, tales como: “a) Causa externa: Agente productor extraño a la víctima; b) Instantaneidad: Tiempo breve de duración del hecho generador; c) Lesión: El trabajador debe sufrir lesiones externas e internas como consecuencia del hecho”.9
Siendo que el artículo VI del Título Preliminar del TUO de la LPAG dispone que los precedentes administrativos de observancia obligatoria constituyen fuente de Derecho, de conformidad con el numeral 2.8 del artículo V de la norma en mención. Corresponde invocar la Resolución de Sala Plena N° 005-2022-SUNAFIL/TFL, mediante la cual se establece como precedentes administrativos de observancia obligatoria los fundamentos 6.15, 6.18, 6.19, 6.20 y 6.21:
“6.15 En ese entendido, (…) dos o más incumplimientos pueden ser plenamente aptos de producir el hecho reprochado (el accidente de trabajo) y la subsunción en cualquiera de los citados numerales del artículo 28 del RLGIT es autorizada por la gravedad de la afectación al interés público al que la sanción atiende: la protección de la salud y la vida de los trabajadores (…) 6.18 De esta forma, una investigación de la inspección del trabajo puede bien determinar un árbol de causas, (…) En el examen de la inspección del trabajo —que debe trasladarse al acta de infracción— los órganos del procedimiento administrativo sancionador deben ocuparse de establecer la suficiencia en la determinación de los nexos causales exigidos en los numerales 28.10 y 28.11 del artículo 28 del RLGIT, para así establecer si existe uno o más de un incumplimiento que sea suficientemente apto para convertirse en causa del accidente de trabajo y, por lo tanto, punible bajo el tipo sancionador correspondiente.
(…) De esta forma, si dos o más incumplimientos son causas suficientes del accidente de trabajo, podrían ser válidamente imputados de forma independiente a través de los numerales 28.10 o 28.11 del artículo 28 del RLGIT, según corresponda, si el inspector expresa los nexos de causalidad correspondientes. (…) 6.21 Así, cuando se invoca alguna de estas normas sancionadoras, todas las premisas indicadas anteriormente deberían ser correctamente determinadas en el acta de infracción, con una expresión adecuada del nexo causal. En ese entendido, podemos establecer los siguientes criterios:
9 Casación Laboral N° 6230-2014-LA LIBERTAD.
i) El nexo causal es el elemento gravitante para determinar la responsabilidad del empleador en los tipos sancionadores previstos en los artículos 28.10 y 28.11; en ese sentido se entiende por nexo causal a la relación causal o causalidad entre la infracción cometida y el accidente sucedido, siendo el evento trágico consecuencia de la inobservancia o incumplimiento de la normativa laboral.
ii) Respecto al examen del nexo causal, los tipos infractores materia de análisis, llevan a evaluar los actuados en la fiscalización a partir de la determinación del carácter causal de la infracción respecto a cada uno de los incumplimientos detectados en los que este factor causal se encuentre presente”.
Así, cada uno de los incumplimientos sancionados bajo los numerales 28.10 o 28.11 del artículo 28 del RLGIT, deben ser susceptibles de producir el accidente o contribuir a que este se desencadene, conforme con lo determinado en la fiscalización y conforme con las condiciones establecidas en ambos tipos normativos. De manera que, si la inobservancia de las normas de seguridad y salud en el trabajo ocasiona un accidente, esta podrá dar lugar a una o a más de una sanción, siendo analizadas de manera independiente cada una de ellas respecto de su carácter causal sobre el accidente ocurrido. Por tanto, corresponderá que, por cada vez donde ese juicio causal se vea satisfecho, se aplique una sanción” (énfasis añadido).
Bajo las consideraciones expuestas líneas arriba, debe precisarse que, para la configuración del tipo sancionador previsto en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, se requiere la concurrencia de los siguientes presupuestos: i) que el incumplimiento a la normativa en seguridad y salud en el trabajo haya ocasionado el accidente de trabajo; y ii) que -como consecuencia de lo anterior- se haya causado daño en el cuerpo o en la salud del trabajador, que requiera asistencia o descanso médico, conforme al certificado o informe médico legal. Es decir, el incumplimiento, así como el accidente de trabajo deben ser determinados a propósito del nexo de causalidad establecido por el inspector de trabajo.
En este orden de ideas, corresponde analizar si se ha acreditado que las causas determinantes del accidente de trabajo fueron consecuencia directa de la labor desempeñada por el trabajador accidentado, y si es consecuencia de los incumplimientos por parte de la impugnante de las normas de seguridad y salud en el trabajo.
En el presente caso, se aprecia de la investigación seguida por el Inspector comisionado, que el trabajador, obrero de construcción civil en la obra “CONSTRUCCION DE COBERTURAS EN LA ZONA DE TUMBAS DEL PARQUE SELVA ALEGRE EN LA LOCALIDAD DE AREQUIPA PROVINCIA DE AREQUIPA DEPARTAMENTO DE AREQUIPA”, mientras se encontraba realizando sus labores rutinarias de acarreo de material, toda vez que su puesto de trabajo era de peón, y fungía como ayudante de operario mientras se realizaba el enchapado de piedra para la caminería de la obra en ejecución, y al momento de
dirigirse al centro de acopio de la piedra para el enchapado y realizar la operación de levantamiento de carga del punto de acopio a la carretilla sufre una lesión en el hombro derecho que le imposibilita el movimiento, luego procede a avisar sobre el accidente de trabajo sufrido y es trasladado a la Clínica. Diagnóstico: Traumatismo del tendón del manguito rotatorio del hombro. Accidente incapacitante total temporal.
Sobre la infracción muy grave en materia de seguridad y salud atribuida
Así, se sanciona a la impugnante bajo el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, por las siguientes conductas: a) Falta de Identificación de Peligros, Evaluación de Riesgos y Medias de Control (IPERC); b) Falta de formación e información en seguridad y salud en el trabajo; y, c) Reglamento Interno de Seguridad y Salud en el Trabajo (RISST).
El tipo infractor imputado a la impugnante dispone: “Son infracciones muy graves, los siguientes incumplimientos: 28.10 El incumplimiento de la normativa sobre seguridad y salud en el trabajo que ocasione un accidente de trabajo que cause daño al cuerpo o a la salud del trabajador, que requiera asistencia o descanso médico, conforme al certificado o informe médico legal”.
Es oportuno señalar que la determinación de la responsabilidad exige la concurrencia de cuatro presupuestos10: a) El daño, b) Conducta antijurídica, c) La relación de causalidad, y d) El factor de atribución. Así, debemos entender por cada uno de ellos:
i) El daño. - Constituye el menoscabo, el detrimento, la afectación que un sujeto sufre en su interés jurídico tutelado; además, incide en las consecuencias que derivan de la lesión del interés; un interés jurídico que puede ser patrimonial (daño lucro cesante y daño emergente) y extrapatrimonial (daño a la persona en los casos de Responsabilidad extracontractual y daño moral en los casos de Responsabilidad Contractual).
ii) Conducta antijuridica. - Es el hecho contrario a la Ley al orden público y a las buenas costumbres. Así, “la conducta antijurídica puede definirse como todo aquel proceder contrario al ordenamiento jurídico, y en general, contrario al derecho. En ese contexto, en la responsabilidad civil por accidentes de trabajo la antijuridicidad es típica, porque implica el incumplimiento de una obligación inherente al contrato de trabajo, como es el brindar al trabajador las condiciones de higiene y seguridad que le permitan ejercer sus labores sin perjudicar su salud. Es por este motivo que en principio existe la presunción de responsabilidad patronal por los accidentes de trabajo que ocurren en el centro de labores”11.
iii) La relación de causalidad. - Es el nexo que existe entre el hecho que genera un daño y el daño producido; este nexo, es fundamental porque a partir de aquí se determinará la responsabilidad. “El nexo causal viene a ser la relación de causa – efecto existente entre la conducta antijurídica y el daño causado a la víctima, pues, de no existir tal vinculación, dicho comportamiento no generaría una obligación legal de indemnizar. En el ámbito laboral, la relación causal exige, en primer lugar, la existencia del vínculo laboral; y, en segundo lugar, que el accidente de trabajo se produzca como consecuencia de la ejecución del trabajo realizado en mérito a ese vínculo laboral. Para que exista nexo causal, es necesario que se pueda afirmar que el daño ocasionado al trabajador es una consecuencia necesaria de una omisión por parte del empleador respecto a los implementos de seguridad otorgados al demandante para el desempeño de sus labores”.
En el caso de los accidentes de trabajo, el nexo de causalidad supone la vinculación que debe existir entre la conducta antijurídica del empleador (incumplimiento de sus
10 Casación N° 18190-2016 Lima 11 Casación N° 4321-2015 Callao
obligaciones legales o convencionales en materia de higiene, seguridad y protección) que origina el daño sufrido por el trabajador (accidente) y las labores desarrolladas habitualmente en el centro de trabajo.
iv) Factor de atribución. - Referido a quien va a responder por la inejecución de las obligaciones por culpa inexcusable, culpa leve o por dolo. Así, “los factores de atribución son aquellas conductas que justifican la transmisión de los efectos económicos del daño de la víctima al responsable del mismo12.
Asimismo, debemos tener en cuenta que, en torno a la atribución de la responsabilidad generada como efecto de un accidente de trabajo, se consideran las siguientes teorías:
i) Teoría de la Responsabilidad Contractual. - Según esta teoría el empleador como consecuencia del contrato de trabajo es deudor de la seguridad del trabajador, por tal motivo todo accidente laboral que esta sufra siempre le será atribuible, pues existe una presunción de culpa patronal.
ii) Teoría del dolo o culpa. – Esta teoría parte del principio que quien por dolo o culpa causa un daño debe responder por el daño ocasionado. De acuerdo con esta teoría, el trabajador para tener derecho a una indemnización debe probar la culpa de su empleador por el accidente sufrido, la cual puede derivarse de acciones u omisiones, o el incumplimiento de las normas de Seguridad y Salud Ocupacional. Por tanto, en base a esta teoría, para poder tener derecho a la indemnización en caso de sufrir un accidente de trabajo es necesario demostrar que la causa del accidente es una actuación negligente del empleador. Asimismo, concluye que el empleador no está obligado a indemnizar al trabajador que ha sufrido un accidente de trabajo si previamente no se ha probado la existencia de negligencia por parte del empleador en el cumplimiento de las normas de seguridad y salud en el trabajo. Sobre lo propuesta por esta teoría, la Corte Suprema mediante Casación 18190- 2016-LIMA contempla al deber de prevención como una obligación de medios, pues la sola ocurrencia del Accidente de Trabajo no determinará la atribución automática de la responsabilidad del empleador. En tal sentido, para que ello ocurra, deberá demostrarse que existe una relación de causalidad entre el incumplimiento de una obligación de Seguridad y Salud en el Trabajo por parte del empleador y el accidente de trabajo. En otras palabras, deberá acreditarse que el incumplimiento del empleador es consecuencia inmediata y directa de la ocurrencia del accidente de trabajo o la enfermedad profesional.
iii) Teoría del Riesgo Social. - Esta teoría parte de la premisa que los accidentes de trabajo mayormente no son responsabilidad del empleador ni del trabajador, porque las consecuencias de estas deben recaer sobre la colectividad y no sobre determinada empresa. Esta teoría constituye la base de los sistemas de seguro obligatorio mediante los cuales, producido el daño al trabajador, la colectividad debe buscar su reparación, distribuyéndola entre toda la sociedad, garantizando al afectado a percibir ingresos
12 Casación Laboral N° 4258-2016-Lima
suficientes que sustituyan los dejados de percibir a consecuencia del daño sufrido. (énfasis añadido) 6.11. En ese entendido, en la Casación Laboral N° 4258-2016-Lima, se ha establecido: “Octavo (…) 9. La relación causal en los accidentes de trabajo: (…) En el campo laboral la relación causal exige en primer lugar la existencia de vínculo laboral y en segundo lugar que el accidente de trabajo que cause daño se produzca como consecuencia de la ejecución del trabajo o con ocasión del mismo. (…) Noveno. - Interpretación de la Segunda Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria. (…) Probada la existencia del daño sufrido por el trabajador, a consecuencia de un accidente de trabajo debe atribuirse el mismo al incumplimiento por el empleador de su deber de prevención, hecho que genera la obligación patronal de pagar a la víctima o sus derechohabientes una indemnización que será fijada por el juez conforme al artículo 1332° del Código Civil, salvo que las partes hubieran aportado pruebas documentales o periciales sobre el valor del mismo.” 6.12. Corresponde precisar que, conforme a las actuaciones inspectivas de investigación realizadas, la documentación exhibida por el sujeto inspeccionado y los hechos constatados, respecto a la investigación del accidente de trabajo realizada por el inspector comisionado, se tiene el siguiente análisis de las causas que ocasionaron el accidente de trabajo:
Figura N° 1
Figura N° 2
Sobre la conducta imputada, referida a la falta de Identificación de Peligros, Evaluación de Riesgos y Medidas de Control (IPERC), debemos considerar que, los literales a), b) y c) del artículo 49 de la LSST, disponen la obligación del empleador de garantizar la seguridad y la salud de los trabajadores en el desempeño de todos los aspectos relacionados con su labor, en el centro de trabajo o con ocasión del mismo; desarrollar acciones permanentes con el fin de perfeccionar los niveles de protección existentes; así como, identificar las modificaciones que puedan darse en las condiciones de trabajo y disponer lo necesario para la adopción de medidas de prevención de los riesgos laborales (énfasis añadido).
Asimismo, se tiene que el artículo 50 de la LSST, en concordancia con lo estipulado en el literal g) del artículo 26 del RLSST, establece que el empleador como medida de prevención de los riesgos laborales deberá gestionarlos, sin excepción, adoptando disposiciones efectivas para identificar y eliminar los peligros y los riesgos relacionados con el trabajo desde su origen, aplicando sistema de control a aquellos que no se puedan eliminar, a fin de promover la seguridad y salud en el trabajo.
En ese sentido, el empleador debe actualizar la evaluación de riesgos como mínimo una vez al año o cuando cambien las condiciones de trabajo o se haya producido daños a la salud y seguridad en el trabajo, de conformidad con lo señalado por el artículo 57 de la LSST, en concordancia con el primer párrafo del artículo 82 del RLSST.
Por su parte, el numeral 3 del anexo 1 de la Resolución Ministerial N° 050-2013-TR, establece que la identificación de riesgos es la acción de observar, identificar, analizar los peligros o factores de riesgos relacionados con los aspectos del trabajo, ambiente de trabajo, estructura e instalaciones, equipos de trabajo como la maquinaria y herramientas, así como los riesgos químicos, físicos, biológicos y disergonómicos presentes en la organización; asimismo, señala que la evaluación deberá realizarse considerando la información sobre la organización, las características y complejidad del trabajo, los materiales utilizados, los equipos existentes y el estado de salud de los trabajadores, valorando los riesgos existentes en función de criterios objetivos que brinden confianza sobre los resultados a alcanzar.
En ese contexto normativo, del numeral 4.13 de los hechos constatados del acta de infracción se corrobora que el inspector comisionado verificó lo siguiente:
“El sujeto inspeccionado no acredito haber realizado una adecuada y oportuna identificación de peligros, evaluación de riesgos y determinación de medidas de control, toda vez que, dicha actividad de planificación preventiva no se realizó en base al puesto del trabajador ni tomando en cuenta los requisitos mínimos exigidos por ley; asimismo, de la documentación exhibida por el sujeto inspeccionado durante los actuados no se verificó que se haya realizado la identificación de peligros, evaluación de riesgos y determinación de medidas de control de todas las actividades y tareas relacionadas a las actividades específicas que realiza un trabajador de construcción civil de la categoría peón, por lo que el sujeto inspeccionado no determino adecuada y oportunamente medidas de control eficaces, al no haber ni si quiera identificado los peligros y evaluado los riesgos específicos de las actividades de levantamiento de carga piedras para enchapado, acarreo de material piedra para enchapado” (énfasis añadido).
Conforme se advierte de autos, de la verificación de la matriz IPERC vigente a la fecha del accidente de trabajo, se advierte que la impugnante no elaboró la matriz IPER en el puesto de trabajo específico “Obrero de construcción civil de la categoría peón”, en las actividades involucradas y los riesgos específicos para el personal que realiza la actividad de “levantamiento de carga piedras para enchapado, acarreo de material piedra para enchapado”; no obstante, conforme a la normativa en SST vigente, tenía la obligación de elaborar una matriz IPERC específica por cada puesto de trabajo. En esa línea, la matriz IPER exhibida por el entonces sujeto inspeccionado debió detallar el puesto de trabajo desempeñado por el trabajador afectado, detallando las actividades involucradas como la de “levantamiento de carga piedras para enchapado, acarreo de material piedra para enchapado”, así como los riesgos específicos, considerando el peligro “levantamiento de carga manual/piedra para enchapado a carretilla” y, “acarreo de material para el enchapado de piedras”, ello con la finalidad de accionar las medidas de control
necesarias, tales como “llenado del formato ATS (Análisis de Trabajo Seguro), conforme a lo dispuesto en el Reglamento de Seguridad y Salud en el Trabajo del Régimen de Construcción Civil, aprobado por el Decreto Supremo N° 011-2019-TR, para las actividades que realizaba el trabajador afectado.
Por lo tanto, queda evidenciado que durante las actuaciones inspectivas se ha establecido el nexo causal entre la conducta imputada y el accidente de trabajo ocurrido el 03 de noviembre de 2021. En tal sentido, acreditado dicho nexo causal, corresponde confirmar la conducta infractora imputada, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, por no cumplir con la identificación de peligros, evaluación de riesgos y medidas de control (IPERC), conforme a las observaciones realizadas en autos en ese extremo, de acuerdo a la normatividad vigente.
Por otro lado, sobre la conducta imputada, referida a la falta de formación e información en seguridad y salud en el trabajo, debemos considerar que, el literal f) del artículo 50 de la LSST, establece que el empleador aplica como medidas de prevención de los riesgos laborales, capacitar y entrenar anticipada y debidamente a los trabajadores, entre otros. Asimismo, el artículo 52 del citado cuerpo normativo, señala que el empleador transmite a los trabajadores, de manera adecuada y efectiva, la información y los conocimientos necesarios en relación con los riesgos en el centro de trabajo y en el puesto o función específica, así como las medidas de protección y prevención aplicables a tales riesgos (énfasis añadido).
Sobre el particular, el literal a) del artículo 27 del RLSST establece que “El empleador, en cumplimiento del deber de prevención y del artículo 27 de la Ley, garantiza que los trabajadores sean capacitados en materia de prevención. La formación debe estar centrada: a) En el puesto y ambiente de trabajo específico o en la función que cada trabajador desempeña, cualquiera que sea la naturaleza del vínculo, modalidad o duración de su contrato. (…)”. Aunado a ello, el literal a) del artículo 29 del citado cuerpo normativo dispone que “Los programas de capacitación deben hacerse extensivos a todos los trabajadores, atendiendo de manera específica a los riesgos existentes en el trabajo” (énfasis añadido).
En ese contexto normativo, del numeral 4.13 de los hechos constatados del acta de infracción se corrobora que el inspector comisionado verificó lo siguiente:
“El sujeto inspeccionado no acreditó haberse asegurado que el recurrente haya comprendido eficientemente la formación e información brindada en las capacitaciones mencionadas en el literal b) numeral 1.4 de la presente hoja anexa, ni acredito, si el recurrente considero útil dicha información conforme lo prescrito en el artículo 29° del Reglamento de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo; asimismo, es de indicar que, las capacitaciones sobre ergonomía generalmente constituyen entrenamientos y talleres en
donde se enseña a los trabajadores a como levantar cargas de la manera más adecuada y en las diversas situaciones en que pueden ubicarse durante sus labores, por lo que no resulta eficaz, únicamente una capacitación de inicio de jornada y de duración de 5 minutos, todo ello se coligue a que no se realizó una adecuada identificación de peligros, evaluación de riesgos y determinación de controles inicial, por lo que los controles administrativos tales como las capacitaciones e inducciones no resultarían eficaces”.
De la evaluación de los actuados, se advierte que en las actuaciones inspectivas de investigación, la impugnante no acreditó haber impartido formación e información adecuada en materia de SST, sobre los riesgos laborales en el puesto de trabajo y en la función específica que desarrollaba el trabajador afectado a la fecha del accidente de trabajo.
Ahora bien, verificada la documentación presentada dentro de la investigación del accidente de trabajo, se aprecia que, si bien el sujeto inspeccionado brindó capacitaciones al trabajador afectado referidas a ergonomía, conforme a los registros exhibidos: i) Registro de capacitación de fecha 21 de julio de 2021, Tema: “Ergonomía”, Duración: 5 minutos, en donde el recurrente confirma su asistencia; y, ii) Registro de capacitación de fecha 15 de mayo de 2021, Tema: “Ergonomía”, Duración: 5 minutos, en donde el recurrente consigna su asistencia; sin embargo, el sujeto inspeccionado no acreditó haberse asegurado que el trabajador afectado haya comprendido eficientemente la formación e información brindada en las capacitaciones antes mencionadas ni acredito, si el recurrente considero útil dicha información conforme lo prescrito en el artículo 29° del RLSST.
Corresponde precisar que, las capacitaciones deben realizarse desde un enfoque tanto teórico como práctico y específico a las funciones del puesto de trabajo de cada trabajador. Máxime si, de acuerdo a lo dispuesto en el literal a) del artículo 27 del RLSST, el empleador en cumplimiento del deber de prevención debe garantizar que sus trabajadores sean capacitados, y dicha capacitación debe estar centrada, entre otros, en el puesto de trabajo específico o en la función que cada trabajador desempeña, cualquier sea la naturaleza del vínculo, modalidad o duración del contrato. En consecuencia, aplicando los principios de razonabilidad y proporcionalidad, no resulta ni razonable ni proporcional que la impugnante realice únicamente una capacitación de inicio de jornada y de duración de 5 minutos, en tanto que, para que las capacitaciones sean eficaces deben responder al nivel de complejidad del riesgo laboral y de las funciones propias del puesto de trabajo y prever lo que pueda ser potencialmente riesgoso para la vida y salud de los trabajadores. En el presente caso, es importante mencionar que, las capacitaciones sobre ergonomía generalmente constituyen entrenamientos y talleres en donde se enseña a los trabajadores a como levantar cargas de la manera más adecuada y en las diversas situaciones en que pueden ubicarse durante sus labores.
Por lo tanto, se advierte que, al no haberse efectuado una correcta capacitación al trabajador afectado, no contaba con los elementos y conocimientos necesarios para el desempeño de sus funciones y los riesgos de la misma, acorde a la función específica desarrollada, incumplimiento que contribuyó a que el accidente de trabajo se produzca.
Por lo tanto, queda evidenciado que durante las actuaciones inspectivas se ha establecido el nexo causal entre la conducta imputada y el accidente de trabajo ocurrido el 03 de noviembre de 2021. En tal sentido, acreditado dicho nexo causal, corresponde confirmar la conducta infractora imputada, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28
del RLGIT, por no cumplir con el deber de formación e información en seguridad y salud en el trabajo del trabajador afectado.
Por otro lado, sobre la conducta imputada, referida al Reglamento Interno de Seguridad y Salud en el Trabajo (RISS), debemos considerar que, el artículo 34 de la LSST, Reglamento Interno de Seguridad y Salud en el Trabajo, dispone que: “Las empresas con veinte o más trabajadores elaboran su reglamento interno de seguridad y salud en el trabajo, de conformidad con las disposiciones que establezca su reglamento” (énfasis añadido).
Desarrollando tal dispositivo, el artículo 74 del Decreto Supremo N° 005-2012-TR, Reglamento de la Ley N° 29783, Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, en adelante el RLSST, establece: “Los empleadores con veinte (20) o más trabajadores deben elaborar su Reglamento Interno de Seguridad y Salud en el Trabajo, el que debe contener la siguiente estructura mínima: a) Objetivos y alcances. b) Liderazgo, compromisos y la política de seguridad y salud. C) Atribuciones y obligaciones del empleador, de los supervisores, del comité de seguridad y salud, de los trabajadores y de los empleadores que les brindan servicios si las hubiera. d) Estándares de seguridad y salud en las operaciones. E) Estándares de seguridad y salud en los servicios y actividades conexas. F) Preparación y respuesta a emergencias”.
Asimismo, el artículo 75 del (RLSST) prescribe que: “El empleador debe poner en conocimiento de todos los trabajadores, mediante medio físico o digital, bajo cargo, el Reglamento Interno de Seguridad y Salud en el Trabajo y sus posteriores modificatorias. Esta obligación se extiende a los trabajadores en régimen de intermediación y tercerización, a las personas en modalidad formativa y a todo aquel cuyos servicios subordinados o autónomos se presten de manera permanente o esporádica en las instalaciones del empleador”.
En ese contexto normativo, del numeral 4.13 de los hechos constatados del acta de infracción se corrobora que el inspector comisionado verificó lo siguiente:
“El sujeto inspeccionado exhibió un Reglamento Interno de Seguridad y Salud en el Trabajo, de dicha documentación se advierte que, no se le hizo entrega bajo cargo al recurrente de dicho documento de gestión de la seguridad y salud en el trabajo, asimismo, se verificó que dicho documento no contemplaba estándares de seguridad para acciones de levantamiento de cargas ni diagramas que indiquen las posiciones adecuadas a adoptar ni los pesos máximos a cargar manualmente por trabajador”.
De la evaluación de los actuados, se advierte que en las actuaciones inspectivas de investigación, la impugnante no acreditó haber entregado al trabajador afectado el
RISST, y lo más relevante, al verificar el documento de gestión, se advierte que este no contiene los estándares de seguridad para acciones de levantamiento de cargas ni diagramas que indiquen las posiciones adecuadas a adoptar ni los pesos máximos a cargar manualmente por trabajador; es decir, la impugnante antes de la ocurrencia del accidente no contaba con un procedimiento con relación a la manipulación de cargas.
Considerando las causas del accidente de trabajo, corresponde precisar que, para una adecuada manipulación de cargas, se debe tener en cuenta que el peso máximo es de 25 kg para hombres y 15 kg para mujeres, según la Norma Básica de Ergonomía y de Procedimiento de Evaluación de Riesgo Disergonómico, aprobado mediante Resolución Ministerial N° 375-2008-TR. Ahora bien, si las cargas superan los pesos señalados para su levantamiento manual, el empleador debe otorgar las ayudas mecánicas apropiadas para su manipulación; algunas medidas preventivas durante la manipulación de cargas que puede establecer el empleador son las siguientes: reducir la distancia de transporte con carga, tanto como sea posible; evitar manejar cargas subiendo cuestas, escalones o escaleras; si las cargas son voluminosas y mayores de 60 cm de ancho por 60 cm de profundidad, el empleador deberá reducir el tamaño y el volumen de la carga, entre otras. Todos los trabajadores asignados a realizar el transporte manual de cargas deben recibir una formación e información adecuada o instrucciones precisas en cuanto a las técnicas de manipulación que deben utilizarse, y así prevenir accidentes.
Por lo tanto, queda evidenciado que durante las actuaciones inspectivas se ha establecido el nexo causal entre la conducta imputada y el accidente de trabajo ocurrido el 03 de noviembre de 2021. En tal sentido, acreditado dicho nexo causal, corresponde confirmar la conducta infractora imputada, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, por no cumplir con la entrega al trabajador afectado del Reglamento Interno de Seguridad y Salud en el Trabajo que contemple los estándares de seguridad para acciones de levantamiento de cargas.
Respecto a lo alegado por la impugnante, referido a que, el trabajador afectado genero un sobreesfuerzo. Por tanto, solicitan la reevaluación y valoración del recurso dentro de los límites del principio de prevención y del principio de responsabilidad por parte del empleador, de tal forma que la labor inspectiva permita identificar específicamente los casos donde el accidente de trabajo se produjo por la responsabilidad o exceso de confianza del propio trabajador. Sobre el particular, aun cuando hayan concurrido factores personales y actos subestándares en el accidente de trabajo, la impugnante no puede eximirse de responsabilidad por el incumplimiento de su deber de prevención de riesgos laborales, al pretender sindicar al trabajador accidentado como responsable del accidente de trabajo ocurrido, ya que el evento responde a las causas desarrolladas precedentemente y que en el presente procedimiento solo se ha determinado su responsabilidad por aquellas que estuvieron sujetas a su control, como es la identificación de peligros, evaluación de riesgos y medidas de control (IPERC), formación e información sobre seguridad y salud en el trabajo y la falta de entrega al trabajador afectado del Reglamento Interno de Seguridad y Salud en el Trabajo que contemple los estándares de seguridad para acciones de levantamiento de cargas. En consecuencia, se deben desestimar los argumentos dirigidos a cuestionar este extremo.
Información Adicional
Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, la multa subsistente como resultado del procedimiento administrativo sancionador sería la que corresponde a la siguiente infracción:
N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y clasificación
No cumplir con la normativa sobre
1 Seguridad y seguridad y salud en el trabajo que Numeral 28.10 del Salud en el ocasionó el accidente de trabajo de artículo 28 del RLGIT fecha 03 de noviembre de 2021, que Trabajo causó daño en el cuerpo o en la salud MUY GRAVE
del trabajador.
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;
SE RESUELVE:
PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por la Municipalidad Provincial de Arequipa, en contra de la Resolución de Intendencia N° 330-2023- SUNAFIL/IRE-AQP, de fecha 29 de diciembre de 2023, emitida por la Intendencia Regional de Arequipa, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 960-2022-SUNAFIL/IRE-AQP, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. – CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 330-2023-SUNAFIL/IRE-AQP, en todos sus extremos.
TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa en las materias de su competencia.
CUARTO. - Notificar la presente resolución a la Municipalidad Provincial de Arequipa, y a la Intendencia Regional de Arequipa, para sus efectos y fines pertinentes. QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
20260225MACR – HR 89651-2022
¿Tu empresa enfrenta un caso parecido ante SUNAFIL?
Analizamos tu expediente y construimos la defensa hasta el Tribunal. Diagnóstico inicial sin costo.
Asesoría laboral permanente: abogados laborales para empresas
Documento de carácter público reproducido con fines informativos y de análisis jurídico. Los datos de los trabajadores aparecen anonimizados por la propia autoridad. La fuente oficial y vinculante es la publicada por SUNAFIL.