Leche Gloria Sociedad Anónima - Gloria S.A — Res. 335-2023

Mediante Orden de Inspección N° 2510-2021-SUNAFIL/IRE-AQP, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 773-2021-SUNAFIL/IRE-AQP (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción muy grave en materia de relaciones laborales; por permitir el ingreso al centro de trabajo de los obreros que no realizaban servicios esenciales o labores indispensables.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 446-2021-SUNAFIL/SIAI-AQP, de fecha 12 de octubre de 2021, notificada el 14 de octubre de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 619-2021-SUNAFIL/SIAI-AQP, de fecha 03 de noviembre de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de la conducta infractora imputada a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Arequipa, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 720-2021- SUNAFIL/IRE-ARE/SIRE, de fecha 30 de noviembre de 2021, notificada el 03 de diciembre de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 93,588.00, por haber incurrido en la siguiente infracción:

Con fecha 27 de diciembre de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 720-2021-SUNAFIL/IRE-ARE/SIRE, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 133-2022-SUNAFIL/IRE-AQP, de fecha 29 de abril de 20222, la Intendencia Regional de Arequipa declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 05 de mayo de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Arequipa el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N°133-2022- SUNAFIL/IRE-AQP. Asimismo, el 09 de mayo de 2022, presenta un escrito ante dicha Intendencia.

La Intendencia Regional de Arequipa admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum Nº 390-2022- SUNAFIL/IRE-AQP, recibido el 11 de mayo de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Con fecha 22 de agosto de 2022 y 11 de enero de 2023, la impugnante presenta dos escritos denominados “téngase presente”, mediante los cuales adjunta las Resoluciones Nº 717-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, Nº 1155-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, Nº 1212-2022-Sunafil/TFL-Primera Sala.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que LECHE GLORIA SOCIEDAD ANONIMA - GLORIA S.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 133-2022-SUNAFIL/IRE-AQP, que confirmó la sanción impuesta de S/ 93,588.00, por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.9 del artículo 25 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 04 de mayo 2022.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por LECHE GLORIA SOCIEDAD ANONIMA - GLORIA S.A.

Entre los argumentos del recurso de revisión, se objeta que el tipo sancionador contenido en el numeral 25.9 del artículo 25 del RLGIT, contemple la prohibición del empleador a no permitir el ingreso del personal no indispensable al centro de labores durante una huelga. Para examinar este argumento es preciso partir de la comprensión del principio de tipicidad, del bloque de legalidad que la Constitución íntegra, para así examinar al tipo sancionador controvertido en el recurso impugnatorio presentado ante esta Sala.

Sobre el principio de tipicidad, recuerda la doctrina que “el mandato de tipificación que este principio conlleva, no sólo se impone al legislador cuando redacta el ilícito, sino a la autoridad administrativa cuando instruye un procedimiento sancionador y debe realizar la subsunción de una conducta en los tipos legales existentes”.9

Por su parte, el Tribunal Constitucional ha determinado en la sentencia recaída en el expediente Nº 01873-2009-AA/TC, lo siguiente: “Principio de tipicidad, en mérito al cual, la descripción legal de una conducta específica aparece conectada a una sanción administrativa. Esta exigencia deriva de dos principios jurídicos específicos; el de libertad y el de seguridad jurídica. Conforme al primero, las conductas deben estar exactamente delimitadas, sin indeterminaciones, mientras que, en relación al segundo, los ciudadanos deben estar en condiciones de poder predecir, de manera suficiente y adecuada, las consecuencias de sus actos, por lo que, no caben cláusulas generales o indeterminadas de infracción que permitan una actuación librada al “arbitrio” de la administración, sino que ésta sea prudente y razonada”.

De acuerdo con el principio de tipicidad regulado en el numeral 4 del artículo 248 del TUO de la LPAG, sólo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía.

Cabe señalar que, para Alejandro Nieto, la tipificación exige satisfacción de dos requisitos: la taxatividad, en tanto que la norma sancionadora describa los elementos esenciales de la infracción sancionable y con precisión suficiente (entre las premisas repasadas, la principal); y la adecuada subsunción de los hechos imputados a lo previsto en la norma (actividad que está dada en la plasmación del comportamiento desplegado por el empleador en este caso, para menguar el daño económico resultante del ejercicio del derecho constitucional de huelga).10 Respecto al segundo nivel, cuya materia es la que nos ocupa, se exige que los hechos imputados por la Administración correspondan con la conducta descrita en el tipo infractor, evidenciándose la función garantista que circunscribe el principio de tipicidad dentro del PAS.

Por su parte, el Tribunal Constitucional ha establecido lo siguiente: “El subprincipio de tipicidad o taxatividad constituye una de las manifestaciones o concreciones del principio de legalidad respecto de los límites que se imponen al legislador penal o administrativo, a efectos de que las prohibiciones que definen sanciones, sean éstas penales o administrativas, estén redactadas con un nivel de precisión suficiente que permita a cualquier ciudadano de formación básica, comprender sin dificultad lo que se está proscribiendo bajo amenaza de sanción en una determinada disposición legal”11.

En esa medida, es posible afirmar que la observancia del principio en cuestión, constriñe a la Administración Pública a que, desde el inicio de un procedimiento administrativo sancionador, en la construcción de la imputación sea posible comprobar la correcta subsunción de una conducta del administrado con el hecho infractor tipificado como sancionable por el incumplimiento de la normativa sociolaboral.

Es así como, de la lectura del numeral 25.9 del artículo 25 del RLGIT, contiene un tipo infractor que proscribe atentar contra el derecho constitucional de huelga, de forma que, con la actuación de medios de hecho derivados del poder privado, se le vacíe de contenido.

Sin embargo, de los hechos establecidos por la autoridad inspectiva, que dieron mérito al Acta de Infracción, se puede apreciar que la conducta infractora que se reprocha al sujeto inspeccionado para la aplicación del numeral 25.9 del artículo 25 del RLGIT, se establece a partir de:

En este punto, resulta importante invocar, lo resuelto por esta Sala en el fundamento 6.18 de la Resolución N° 025-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, mediante el cual se proscribe que se sancione al sujeto inspeccionado, en tanto su responsabilidad sobre el hecho imputado no haya sido debidamente acreditada, más allá de toda duda razonable, no siendo posible la imposición de sanción con el fundamento de “meras sospechas”, ni tampoco sobre la base de que el imputado no ha demostrado su inocencia. En tanto que, en virtud del principio de licitud, es la autoridad administrativa la que debe desvirtuar el mismo, para efectuar al sujeto inspeccionado el reproche administrativo que corresponda.

En tal sentido, estando al alegato de la impugnante, referido a una afectación a la debida motivación, al analizar el tipo infractor imputado en su contra. Cabe señalar que el derecho o garantía de la motivación de las decisiones que afecten los intereses de la impugnante, es importante recalcar que el principio de debido procedimiento se encuentra relacionado con la exigencia de la debida motivación del acto administrativo. Lo anterior se desprende de la necesidad de que sea una garantía a favor de los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y producir pruebas y, a su vez, a obtener una decisión por parte de la autoridad administrativa motivada y fundada en derecho.

En ese contexto, en el mencionado principio se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa12, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales al mismo.

Partiendo de ello, resulta relevante traer a colación el requisito de la motivación de las resoluciones, señalado en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, en concordancia con el artículo 6 del citado instrumento; en virtud del cual, todo acto administrativo debe estar motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico.

Sobre el particular, el Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse en más de una ocasión estableciendo, incluso, criterios jurisprudenciales al respecto. A este entender, el propio Tribunal Constitucional recopiló en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00312-2011-AA, una serie de elementos vinculados a la motivación de los actos administrativos, resaltando la definición de la naturaleza jurídica de la motivación de actos administrativos: una garantía constitucional que busca evitar la arbitrariedad de la Administración.

Conforme a ello, la motivación deberá ser expresa a efectos de que el acto administrativo que sustenta sea emitido a partir de una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso y donde se expongan las razones jurídicas que justifiquen su adopción; no siendo admisibles como motivación las fórmulas que, por su contradicción, no resulten esclarecedoras para la motivación del acto.

En efecto, nuestro ordenamiento jurídico ha establecido algunos alcances sobre la exigencia de la motivación de las resoluciones en el ámbito de la actuación administrativa, siendo que, en los numerales 1.2 y 1.11 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG se establecen dos reglas generales vinculadas a la motivación: (i) la obligación de la motivación en las decisiones que tome la Administración Pública, conforme al principio del debido procedimiento; y, (ii) la obligación de verificar plenamente los hechos que sustentan la decisión adoptada por la Administración Pública, conforme al principio de verdad material13 (énfasis añadido).

Del marco expuesto se concluye que la motivación exige que, en la justificación de la decisión adoptada por parte de la Autoridad Administrativa respecto a la determinación de responsabilidad por conductas contra el ordenamiento administrativo, se realice la exposición de la valoración de los medios probatorios y/o argumentos que el administrado formule durante el desarrollo del procedimiento administrativo sancionador, en aras de desvirtuarlos; ello como garantía del debido procedimiento administrativo.

Al respecto, el Tribunal Constitucional Peruano en el fundamento 149 de la Sentencia ya acotada, recaída en el Expediente 010-2002-AI/TC, señaló “el derecho a la prueba goza de protección constitucional, pues se trata de un contenido implícito del derecho al debido proceso, reconocido en el artículo 139º, inciso 3), de la Constitución Política del Perú. Sin embargo, su ejercicio no es absoluto, por cuanto se encuentra sujeto a determinados principios, como son que su ejercicio se realice de conformidad con los valores de pertinencia, utilidad, oportunidad y licitud. Ellos constituyen principios que informan la actividad probatoria y, al mismo tiempo, límites inmanentes a su ejercicio, esto es, derivados de la propia naturaleza del derecho”.

Por tanto, el principio del debido procedimiento exige a la Administración el respeto a las reglas propias del derecho a la prueba que asiste a los administrados, lo que implica, que el “derecho a que la decisión se emita sobre la base de la probanza actuada y no existencia de pruebas tasadas, derecho a la no exigencia de probanza sobre hechos que la Administración Pública debe tener por ciertos o debe actuar prueba de oficio, derecho al ofrecimiento y actuación de pruebas de parte, derecho al control de la prueba de cargo, derecho a la valoración de la prueba de cargo, derecho a no declarar en su contra (…)”.14

En ese sentido, en el presente caso se efectúa la subsunción del hecho referido a que mientras se ejecuta una huelga convocada por la SINATOG, se encontró laborando a trabajadores en las instalaciones de la empresa inspeccionada, que no realizaban servicios esenciales o labores indispensables, considerándolo como una infracción muy grave, tipificada en el numeral 25.9 del artículo 25 del RLGIT. Sin embargo, este solo hecho, no se subsume prima face en el tipo infractor invocado, ya que para ello se requiere realizar mayores esfuerzos y/o actuaciones por parte de la autoridad administrativa, a efectos de determinar fehacientemente una conducta del empleador dirigida a impedir el libre ejercicio del derecho de huelga.

En efecto, si bien el empleador no puede obligar ni condicionar a su personal a no ejercer su derecho de huelga; no obstante, de las actuaciones inspectivas, no se advierte que se haya determinado si la presencia de tales trabajadores se encontraba sujeta o condicionada u obedecía a un mandato del sujeto inspeccionado; lo cual resultaba, especialmente, relevante en el presente caso para determinar, debidamente, la configuración del tipo administrativo contenido en el numeral 25.9 del artículo 25 del RLGIT.

En efecto, el citado tipo sancionador establece la obligación de la inspección del trabajo de determinar mínimamente a la realización de actos que sean imputables al empleador, en atención a la aplicación coordinada del principio de tipicidad y de

Por tales razones, esta Sala identifica que la Resolución de Sub Intendencia 720-2021- SUNAFIL/IRE-ARE/SIRE, que sanciona y tipifica los actos recogidos en el Acta de Infracción y en el procedimiento de fiscalización, dentro del tipo administrativo contenido en el numeral 25.9 del artículo 25 del RLGIT, incurre en una afectación al deber de motivación y con ello al debido procedimiento, al no fundamentar suficientemente el reproche administrativo en contra de la impugnante.

En este punto, es importante resaltar que, en el presente caso, la segunda instancia del procedimiento administrativo sancionador; esto es, la Intendencia respectiva, debió realizar un análisis respecto de las actuaciones de las instancias inferiores, enmarcadas en el respeto a los principios del procedimiento administrativo, especialmente el sancionador. De esta manera, se evidencia que la Resolución de Intendencia Nº 133- 2022-SUNAFIL/IRE-AQP, carece de una debida motivación, afectando con ello el principio y derecho del debido procedimiento; en consecuencia, deviene en nula.

En ese sentido, corresponde declarar fundado en parte el recurso de revisión interpuesto por la impugnante, declarando nulas tanto la Resolución de Intendencia N° 133-2022-SUNAFIL/IRE-AQP, de fecha 29 de abril de 2022, como la Resolución de Sub Intendencia N° 720-2021-SUNAFIL/IRE-ARE/SIRE, de fecha 30 de noviembre de 2021, así como toda actuación comprendida luego de la emisión de los actos viciados.

El artículo 15 de la Ley N° 29981 señala que el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. En ese sentido, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema”. Precisa, además, que se sustenta en la “inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal”.

En el caso concreto, se han identificado vicios en el trámite del procedimiento administrativo sancionador que acarrean la nulidad de al menos un acto administrativo expedido por una autoridad del Sistema de Inspección del Trabajo.

Por ende, al vulnerarse el principio de tipicidad, debida motivación y el debido procedimiento a los que se ha hecho referencia en los considerandos precedentes, la Resolución de Sub Intendencia N° 720-2021-SUNAFIL/IRE-ARE/SIRE, de fecha 30 de noviembre de 2021, se encuentra dentro del supuesto de hecho contemplado en el inciso 1 del artículo 10 de la LPAG, correspondiendo que ese acto administrativo sea declarado nulo.

De conformidad con los alcances del numeral 13.1 del artículo 13 del TUO de la LPAG, se deberá retrotraer el procedimiento administrativo sancionador al momento en el cual se produjo el vicio inicial; esto es, al momento de la emisión de la Resolución de Sub Intendencia N° 720-2021-SUNAFIL/IRE-ARE/SIRE, de fecha 30 de noviembre de 2021, a efectos que dicha instancia emita una nueva decisión considerando los argumentos contenidos en la presente Resolución, conforme a lo prescrito el numeral 12.1 del artículo 12 del TUO de la LPAG17. Por lo que, carece de objeto pronunciarse sobre los demás argumentos del recurso de revisión.

Por consiguiente, se deja a salvo el derecho de cualquiera de las partes para que lo haga valer en la vía legal que corresponda, debido a que el presente pronunciamiento incide en la tramitación del procedimiento, y no sobre el fondo del asunto.

En consecuencia, se remiten los actuados al superior jerárquico del acto declarado nulo y de los sucesivos actos en el procedimiento sancionador, a fin que disponga hacer efectiva la responsabilidad del emisor, en el marco del ejercicio de la potestad disciplinaria de la Administración regulada en el Sistema Administrativo de Gestión de los Recursos Humanos y conforme al TUO de la LPAG.