Jefron y Compañía Perú S.A.C

Mediante la Orden de Inspección N° 99-2019-SUNAFIL/INSSI, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento de la normativa en materia de seguridad y salud en el trabajo1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 68-2019-SUNAFIL/INSSI (en adelante, el Acta de Infracción). “En mérito a la denuncia formulada en aplicación del inciso c) del artículo 12 de la LGIT”.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 645-2022-SUNAFIL/ILM/AI22, de fecha 15 de marzo de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019- 2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 850-2022-SUNAFIL/ILM/AI2, de fecha 25 de abril de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de la conducta infractora imputada a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Sanción 5 de la Intendencia de Lima Metropolitana, la que mediante Resolución de Sub Intendencia de Sanción N° 1127- 2022-SUNAFIL/ILM/SISA5, de fecha 25 de octubre de 2022, multó a la impugnante por haber incurrido en la siguiente infracción:

Con fecha 16 de noviembre de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia de Sanción N° 1127-2022-SUNAFIL/ILM/SISA5.

Mediante la Resolución de Intendencia N° 1550-2023-SUNAFIL/ILM, de fecha 30 de noviembre de 2023, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante.

Con fecha 27 de diciembre de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 1550-2023-SUNAFIL/ILM.

La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-000168- 2024-SUNAFIL/ILM, recibido el 19 de enero de 2024, por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe otorgarle esta facultad al administrado mediante ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En este orden de ideas, resulta indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia sociolaboral- tanto adjetivo como sustantivo-, así como, vele por la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema de Inspección del Trabajo. La normativa adjetiva es aquella que garantiza a los administrados constituirse como sujetos del procedimiento administrativo dentro de la relación jurídico procedimental establecida en el marco del Sistema de Inspección del Trabajo.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el Principio de Legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que Jefron y Compañía Perú S.A.C., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1550- 2023-SUNAFIL/ILM, que confirmó la sanción impuesta por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 05 de diciembre de 2023.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por Jefron y Compañía Perú S.A.C.

Al respecto, es de precisar que el artículo 218 del TUO de la LPAG establece que la interposición de un recurso de revisión se faculta por ley o decreto legislativo, en cuyo contenido debe establecerse de manera expresa tal facultad. En esa línea, el artículo 49 de la LGIT, normativa especial aplicable, regula de forma expresa dicho recurso en los siguientes términos:

En concordancia, el artículo 55 del RLGIT reitera que el recurso de revisión es de naturaleza excepcional, interponiéndose ante la autoridad de segunda instancia, mientras que sus condiciones de procedencia y admisibilidad son desarrolladas en el Reglamento del Tribunal.

Ahora bien, respecto de la finalidad del recurso de revisión en específico, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que éste tiene por objeto:

Entendiéndose, por parte de esta Sala, que la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

Aunado a ello, corresponde traer a colación lo establecido en la Resolución de Sala Plena N° 003-2022-SUNAFIL/TFL, publicada en el diario oficial El Peruano el 17 de agosto de 2022, a través del cual este Tribunal estableció como precedente de observancia obligatoria, los siguientes fundamentos:

En ese marco, esta Sala procederá a examinar únicamente aquellos argumentos del recurso que estén vinculados a la presunta comisión de infracciones calificadas como muy graves conforme al RLGIT, y cuya impugnación se sustente en alguno de los supuestos previstos en el artículo 14 del Reglamento del Tribunal, esto es, la inaplicación, aplicación o interpretación errónea de normas laborales, o el apartamiento inmotivado de precedentes de observancia obligatoria. Por lo que, no corresponde emitir pronunciamiento sobre las alegaciones orientadas a cuestionar infracciones leves o graves u otras materias que exceden el ámbito material de competencia de este Tribunal.

En atención a lo expuesto, corresponde a esta Sala verificar si los argumentos formulados por la parte impugnante se circunscriben a los presupuestos establecidos en la normativa vigente y en el precedente de observancia obligatoria antes citado. En caso contrario, aquellos fundamentos que no reúnan dichas condiciones —como el alegato ii), orientado a cuestionar infracciones graves en materia de seguridad y salud en el trabajo imputadas en etapa inspectiva— no serán objeto de evaluación, al no encontrarse comprendidos dentro de los alcances del recurso de revisión ni del ámbito material de competencia de esta instancia revisora.

Cabe precisar, adicionalmente, que, si bien en etapa inspectiva se imputaron infracciones graves en materia de seguridad y salud en el trabajo a través del acta de infracción, durante el desarrollo del presente procedimiento administrativo sancionador dichas infracciones fueron declaradas prescritas en primera instancia, conforme se advierte del apartado III.1 de la Resolución de Sub Intendencia de Sanción N° 1127-2022-SUNAFIL/ILM/SISA5. En consecuencia, el alegato ii) formulado por la impugnante no resulta idóneo para desvirtuar la sanción impuesta ni incide en la determinación de la infracción muy grave materia de revisión, por lo que no corresponde su evaluación por parte de esta Sala.

Sobre el particular, se advierte que, a través de su argumento i), la impugnante sostiene que la resolución impugnada vulnera el principio de legalidad y el debido procedimiento, al haberse confirmado una sanción pese a que la empresa habría cumplido con todos los requerimientos formulados por la autoridad inspectiva, generándole —según alega— un estado de indefensión.

En primer término, corresponde precisar que la administrada no ha cuestionado la validez, legalidad ni exigibilidad de la medida inspectiva de requerimiento, limitándose a sostener que habría cumplido con el mandato impartido mediante la presentación de documentación dentro del plazo otorgado. En tal sentido, la controversia planteada por la impugnante se circunscribe exclusivamente al análisis del supuesto cumplimiento de la referida medida, quedando fuera de debate cualquier cuestionamiento relativo a su motivación, contenido o razonabilidad.

Ahora bien, del examen de los actuados inspectivos se constata que la medida inspectiva de requerimiento emitida y notificada el 06 de mayo de 2019 contenía dos

Frente a la referida medida inspectiva de requerimiento, la administrada presentó un escrito de fecha 10 de mayo de 2019, en el cual, si bien adjuntó el registro de exámenes médicos ocupacionales, no cumplió con la acreditación del segundo mandato, referido a la comunicación de los resultados de los exámenes médicos al denunciante. Ello consta expresamente en los ítems 4.6 y 4.7 del Acta de Infracción, en los siguientes términos:

En ese contexto, corresponde señalar que el cumplimiento de una medida inspectiva de requerimiento debe verificarse de manera integral, no resultando suficiente la atención parcial de alguno de los mandatos contenidos en ella cuando estos han sido formulados de forma clara, expresa y autónoma, debiendo ser atendidos en su totalidad para considerarse cumplida la orden inspectiva. En el presente caso, si bien la administrada acreditó el cumplimiento del primer mandato referido a la implementación del registro de exámenes médicos ocupacionales, incumplió el segundo mandato relativo a la comunicación de los resultados de dichos exámenes al trabajador, obligación que responde a una finalidad distinta y que no se ve subsanada ni neutralizada por el cumplimiento del primero.

Asimismo, se advierte que la administrada contó con pleno conocimiento del contenido de la medida inspectiva de requerimiento y con la oportunidad efectiva para acreditar ambos mandatos dentro del plazo otorgado, no apreciándose ambigüedad ni indefensión alguna en su formulación o ejecución. Por lo tanto, corresponde desestimar el argumento materia de análisis, al sustentarse en un supuesto de hecho que no se encuentra acreditado en los actuados.

En consecuencia, al haberse verificado únicamente un cumplimiento parcial de la medida inspectiva de requerimiento, corresponde confirmar la infracción imputada por su incumplimiento, al haberse verificado objetivamente el desacato a una orden válida, clara y exigible emitida por la autoridad inspectiva.

Sobre el particular, la administrada a través de su argumento iii), sostiene que la sanción impuesta carece de sustento fáctico y jurídico, ocasionando un perjuicio económico desproporcionado a la empresa, sin que se haya considerado el contexto económico adverso que atraviesa el país ni se haya efectuado un análisis de razonabilidad. En tal sentido, cuestiona que la autoridad haya impuesto una multa sin motivación suficiente ni ponderación adecuada.

Ante ello, corresponde precisar que el artículo 38 de la LGIT establece los tipos de sanciones y los criterios generales para su graduación, señalando expresamente que:

En concordancia con lo anterior, el artículo 47 del RLGIT dispone que la determinación de la sanción debe considerar, además de los criterios generales previstos en la LGIT, los antecedentes del sujeto infractor y, tratándose de infracciones en materia de seguridad y salud en el trabajo, aspectos vinculados a la peligrosidad de las actividades, la gravedad de los daños producidos o potenciales y la conducta seguida por el empleador en orden al cumplimiento de la normativa aplicable, estableciendo adicionalmente que dicha determinación debe ser acorde con los principios de razonabilidad y proporcionalidad previstos en el numeral 3 del artículo 24810 del TUO de la LPAG.

No obstante, conforme a lo dispuesto en el artículo 48 del RLGIT, la cuantía de la sanción se aplica de manera reglada, de acuerdo con la tabla de sanciones vigente, la cual ha sido diseñada por el legislador incorporando, de manera previa y objetiva, los criterios de graduación antes señalados. En tal sentido, si bien la autoridad

En ese sentido, el principio de razonabilidad no exige una ponderación casuística o individualizada del monto de la sanción cuando el ordenamiento ha optado por un sistema sancionador reglado, precisamente con la finalidad de garantizar la igualdad de trato, la predictibilidad y la seguridad jurídica en el ejercicio de la potestad sancionadora. Por el contrario, la inaplicación o modulación discrecional de la multa prevista en la tabla de sanciones sí podría comprometer el principio de legalidad sancionadora.

Bajo dicho contexto, la invocación de factores tales como la inexistencia de perjuicio económico, la falta de intencionalidad o el contexto económico general adverso no resulta suficiente para acreditar una vulneración de los principios de razonabilidad y proporcionalidad, en tanto dichos elementos no constituyen criterios autónomos de graduación previstos en la normativa aplicable. Asimismo, se advierte que la impugnante no ha cuestionado ni acreditado la existencia de errores en la aplicación de la tabla de sanciones, tales como una incorrecta determinación del tipo infractor, del número de trabajadores afectados o del tipo de empresa.

En consecuencia, al haberse impuesto la multa conforme al tipo infractor acreditado y de acuerdo con la tabla de sanciones vigente, no se advierte desproporción alguna ni ejercicio arbitrario de la potestad sancionadora, correspondiendo desestimar el argumento planteado.

Al respecto, a través de los argumentos iv) y v), la impugnante cuestiona la supuesta carencia de motivación de las resoluciones de primera y segunda instancia y, como consecuencia de ello, alega la vulneración del derecho al debido procedimiento administrativo. Dado que ambas alegaciones se sustentan en un mismo reproche —la presunta ausencia de una exposición clara de los fundamentos de hecho y de derecho que sustenten la decisión adoptada—, corresponde analizarlas de manera conjunta.

Sobre el particular, debe precisarse que el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG establece lo siguiente:

En concordancia con ello, el Tribunal Constitucional —máximo intérprete de la Constitución— ha señalado de manera reiterada que el debido proceso resulta exigible también en sede administrativa, tal como se desprende de la Sentencia recaída en el expediente N° 04289-2004-AA, en la que se precisó que:

En ese sentido, desde un análisis formal y material del expediente administrativo, se advierte que tanto la resolución de primera instancia como la resolución impugnada han sido emitidas respetando las garantías propias del debido procedimiento administrativo. En efecto, durante el desarrollo del procedimiento se verificó la emisión de la imputación de cargos, la presentación de los descargos correspondientes, la valoración de los medios probatorios aportados por la impugnante y aquellos recabados en las actuaciones inspectivas, así como la emisión de decisiones por autoridad competente dentro de sus atribuciones. De este modo, se garantizó el derecho de defensa, el derecho a la prueba y el derecho a obtener una decisión debidamente motivada.

Asimismo, conforme al fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional de fecha 08 de febrero de 2022 (Expediente N° 349-2021-PA/TC), el deber de motivación exige que las decisiones cumplan con los criterios de coherencia interna, justificación de las premisas fácticas y jurídicas, suficiencia y congruencia. Dichos parámetros, si bien han sido desarrollados en el ámbito jurisdiccional, resultan extensibles al ámbito administrativo en tanto constituyen garantías mínimas del debido procedimiento.

Bajo dichos criterios, del análisis de la resolución impugnada se advierte que la autoridad de segunda instancia ha efectuado un pronunciamiento expreso, suficiente y congruente respecto de los agravios formulados por la impugnante, desarrollando las razones jurídicas y fácticas que sustentan la confirmación de la decisión recurrida. Asimismo, se verifica que la resolución cuestionada contiene una motivación que supera el estándar de suficiencia exigido, en tanto no se limita al empleo de fórmulas genéricas, sino que se encuentra vinculada a los hechos constatados, a la valoración de los medios probatorios obrantes en el expediente y a la normativa aplicable, descartándose la existencia de una motivación aparente o incongruente.

Asimismo, debe advertirse que el planteamiento formulado por la impugnante carece de la debida precisión, en tanto no individualiza de manera concreta los extremos de las resoluciones que adolecerían de la supuesta falta de motivación, ni identifica qué premisas fácticas o jurídicas habrían sido omitidas o desarrolladas de manera

En consecuencia, no se verifica vulneración alguna al principio del debido procedimiento administrativo ni al deber de motivación, en tanto no se configura motivación aparente, insuficiente o incongruente que afecte la validez de los actos administrativos emitidos. Por ello, no se advierte causal de nulidad que amerite retrotraer el procedimiento administrativo sancionador materia de análisis. En tal sentido, corresponde desestimar los argumentos planteados por la impugnante.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, la multa subsistente como resultado del procedimiento administrativo sancionador sería la que corresponde a la siguiente infracción:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho y de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.