Corporación SIC S.A.C.

Mediante Orden de Inspección N° 28551-2019-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 1401-2020- SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción). En mérito a la denuncia formulada en aplicación del inciso c) del artículo 12 de la LGIT.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 823-2022-SUNAFIL/ILM/AI-I, notificada el 25 de abril de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 1385-2022-SUNAFIL/ILM/AI1, notificado el 15 de agosto de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final de Instrucción y los actuados a la Sub Intendencia de Sanción de la Intendencia de Lima Metropolitana, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 440-2023- SUNAFIL/ILM/SISA5, notificada el 25 de enero de 2023, multó a la impugnante por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 14 de febrero de 2023, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 440-2023-SUNAFIL/ILM/SISA5, solicitando que se revoque la misma y se deje sin efecto la multa impuesta.

Mediante Resolución de Intendencia N° 1454-2023-SUNAFIL/ILM, notificada el 24 de noviembre de 2023, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, desestimando los argumentos deducidos y confirmando la sanción impuesta.

Con fecha 19 de diciembre de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 1454-2023- SUNAFIL/ILM.

La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 019-2024- SUNAFIL/ILM, recibido el 10 de enero de 2024 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299812, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299813, en concordancia con el artículo 41 de la LGIT4, el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR5, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR6 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”7.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que Corporación SIC S.A.C., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1454-2023-SUNAFIL/ILM, que confirmó la sanción impuesta por la comisión de, entre otra, una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 25 de noviembre de 2023.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la Corporación SIC S.A.C.

Sobre el particular, es preciso señalar que la naturaleza excepcional del recurso de revisión se encuentra regulada en el artículo 218° del TUO de la LPAG, el cual establece que para su

De igual forma, el artículo 55° del RLGIT establece que, el recurso de revisión es de carácter excepcional e interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia. Asimismo, su procedencia y requisitos de admisibilidad se encuentran desarrollados en el Reglamento del Tribunal, tal como fue señalado en el punto 3.5 de la presente resolución.

Por su parte, el artículo 14° del Reglamento del Tribunal, establece que el recurso de revisión tiene por finalidad:

En esa misma línea, corresponde invocar los criterios establecidos en los fundamentos 6.17, 6.18 y 6.19 de la Resolución de Sala Plena N° 003-2022-SUNAFIL/TFL, vigente desde el 18 de agosto de 2022, mediante los cuales este Tribunal estableció como precedentes administrativos de observancia obligatoria, señalando que:

Y es que, en ciertos casos, se aprecia la existencia de recursos de revisión donde, impugnándose una resolución que confirma la imposición de una sanción económica por la comisión de alguna infracción tipificada como muy grave en el RLGIT; no se cuestiona expresamente dicha infracción de forma directa o siquiera indirecta (cuando no se plantea algún razonamiento que pueda permitir deducir ello). Tal situación implica que tales recursos promueven asuntos fuera de la competencia material de este Tribunal, debiendo éste órgano colegiado declarar la improcedencia, conforme a la normativa que rige su actuación. (…)”.

En ese sentido, el análisis de los argumentos de la impugnante se circunscribirá a los aspectos comprendidos dentro del ámbito de competencia del Tribunal, relacionados con la infracción calificada como muy grave e identificando si sobre ésta se ha producido alguno de los supuestos previstos en el artículo 14° del Reglamento del Tribunal, así como en los precedentes de observancia obligatoria emitidos por este Tribunal. En consecuencia, no corresponde a esta Sala pronunciarse sobre alegatos que no se encuentren dentro de esos presupuestos o que no estén vinculados a la infracción muy grave impuesta.

El artículo 139, inciso 3), de la Constitución establece como derecho de todo justiciable y principio de la función jurisdiccional la observancia del debido proceso. Dicho derecho, a tenor de lo que establece nuestra jurisprudencia, admite dos dimensiones: una formal, procesal o procedimental, y otra de carácter sustantivo o material. En la primera de las mencionadas está concebido como un derecho continente que abarca diversas garantías y reglas (las cuales a su vez son derechos que parten de un gran derecho con una estructura compuesta o compleja) que garantizan un estándar de participación justa o debida durante la secuela o desarrollo de todo tipo de procedimiento o proceso (sea este judicial, administrativo, corporativo particular o de cualquier otra índole). En la segunda de sus dimensiones exige que los pronunciamientos o resoluciones con los que se pone término a todo tipo de proceso respondan a un referente mínimo de justicia o razonabilidad, determinado con sujeción a su respeto por los derechos y valores constitucionales.

El debido proceso dentro de la perspectiva formal, comprende un repertorio de derechos que forman parte de su contenido constitucionalmente protegido, entre ellos, el derecho al procedimiento preestablecido, el derecho de defensa, el derecho a la pluralidad de instancias, el derecho a la motivación de las resoluciones, el derecho a los medios de prueba, el derecho a un proceso sin dilaciones indebidas, etc. La sola inobservancia de cualquiera de estas reglas, como de otras que forman parte del citado contenido, convierte al proceso en irregular, legitimando con ello la necesidad de ejercer labores de control constitucional.

En este sentido el derecho de defensa se encuentra reconocido en el inciso 14 del artículo 139 de la Constitución, el cual establece “el principio de no ser privado del derecho de defensa en ningún estado del proceso”.

Al respecto, en la STC 5871-2005-AA/TC, F.J. 12 y 13, el Tribunal Constitucional sostuvo que el derecho de defensa:

La posibilidad de su ejercicio presupone, que quienes participan en un proceso para la determinación de sus derechos y obligaciones jurídicas tengan conocimiento, previo y oportuno, de los diferentes actos procesales que los pudieran afectar, a fin de que tengan la oportunidad de ejercer, según la etapa procesal de que se trate, los derechos procesales que correspondan.

En el presente caso, es necesario determinar si durante las actuaciones inspectivas, la medida inspectiva de requerimiento de fecha 31 de julio de 2020, se realizó o no su notificación con las formalidades legales establecidas en el TUO de la LPAG.

El Artículo 20 del TUO de la LPAG, respecto a las modalidades de la notificación, establece:

Notificación personal al administrado interesado o afectado por el acto, en su domicilio. 20.1.2 Mediante telegrama, correo certificado, telefax; o cualquier otro medio que permita comprobar fehacientemente su acuse de recibo y quien lo recibe, siempre que el empleo de cualquiera de estos medios hubiese sido solicitado expresamente por el administrado. 20.1.3 Por publicación en el Diario Oficial o en uno de los diarios de mayor circulación en el territorio nacional, salvo disposición distinta de la ley. Adicionalmente, la autoridad competente dispone la publicación del acto en el respectivo Portal Institucional, en caso la entidad cuente con este mecanismo.

La autoridad no puede suplir alguna modalidad con otra ni modificar el orden de prelación establecido en el numeral anterior, bajo sanción de nulidad de la notificación. Puede acudir complementariamente a aquellas u otras, si así lo estime conveniente para mejorar las posibilidades de participación de los administrados.

Tratamiento igual al previsto en este capítulo corresponde a los citatorios, los emplazamientos, los requerimientos de documentos o de otros actos administrativos análogos.

El administrado interesado o afectado por el acto que hubiera consignado en su escrito alguna dirección electrónica que conste en el expediente puede ser notificado a través de ese medio siempre que haya dado su autorización expresa para ello. Para este caso no es de aplicación el orden de prelación dispuesto en el numeral 20.1.

Ahora bien, respecto a la notificación electrónica de los actos administrativos, Morón Urbina señala lo siguiente: “(…) la denominada indistintamente como notificación electrónica o notificación telemática podemos definirla como aquella efectuada por medios electrónicos. (…) la notificación electrónica consiste en la comunicación dirigida al domicilio virtual o dirección electrónica del usuario, que es asumido para estos efectos como su ubicación habitual en Internet (…)”8.

En esta misma línea, Morón Urbina, en cuanto a la respuesta de recepción de la dirección electrónica del administrado, señala lo siguiente:

De lo señalado en los párrafos precedentes, se desprende que para que sea válida la notificación vía correo electrónico, las entidades de la administración pública deberán cumplir, cuando menos, con las siguientes condiciones: i) que el administrado haya consignado su dirección electrónica en el expediente objeto de notificación, ii) que el administrado haya autorizado expresamente que se use esta modalidad de notificación y, iii) que el sistema de correo electrónico utilizado permita la confirmación de recepción del correo enviado.

Ante lo expuesto en la normativa vigente, de la verificación de las actuaciones inspectivas, se verifica que la medida inspectiva de requerimiento de fecha 31 de julio de 2020, se han remitido por correo electrónico, dirigida al correo electrónico autorizado, conforme consta en los numerales 4.9 y 4.10 del Acta de Infracción.

Por consiguiente, al no advertirse el respectivo acuse de recibo, el personal inspectivo está en la obligación de cumplir con las formalidades establecidas para la respectiva modalidad de notificación, como lo es en este caso lo regulado en el numeral 20.4 del artículo 20 del TUO de la LPAG. Por lo que, en cumplimiento del marco normativo, en caso de no recibirse acuse de recibo en dos (02) días hábiles, se debió proceder con la notificación personal.

En efecto, la verificación del cumplimiento de lo dispuesto en el numeral 20.4 del artículo 20 del TUO de la LPAG resulta fundamental para determinar que la notificación sea válidamente efectuada y produzca los efectos jurídicos correspondientes. Ello permite asegurar que el entonces sujeto inspeccionado fue debidamente informado del contenido de la medida inspectiva de requerimiento, garantizando así el ejercicio pleno de su derecho de defensa. Cabe señalar, además, que dicha medida constituye un acto previo esencial para la eventual emisión del acta de infracción, en tanto forma parte del procedimiento que antecede y da sustento al inicio del procedimiento administrativo sancionador.

Corresponde indicar que, la primera y segunda instancia, tampoco realizaron un análisis sobre los requisitos de validez de dicha modalidad de notificación, lo cual resultaba trascendente para que se determine si dicha notificación es válida y eficaz, y con ello determinar la correspondencia del reproche administrado, referido a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

Es imperativo recalcar que las instancias del sistema responsables de la tramitación del procedimiento administrativo sancionador deben garantizar que la motivación comprenda todas las alegaciones de los administrados, analizando sus fundamentos de hecho y de derecho; así como sustentando adecuadamente la aplicación, interpretación o integración normativa que corresponda a la absolución de cada una de las alegaciones planteadas, conforme a los precedentes o jurisprudencia constitucionalmente establecidos.

Respecto de la forma específica del vicio del acto administrativo identificado, debe precisarse que el Tribunal Constitucional en reiterada jurisprudencia no solo ha identificado sino ratificado el contenido constitucionalmente garantizado del derecho a la debida motivación de las resoluciones, por ejemplo, en la Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente N° 00728-2008-PHC/TC, precisa:

En consecuencia, esta Sala ha observado una vulneración al debido procedimiento, sustentado en una motivación aparente, por no haberse efectuado el respectivo análisis concerniente a la validez de la notificación mediante correo electrónico de la medida inspectiva de requerimiento, en cuanto al acuse de recibo, máxime si de los actuados y los puntos 4.9 y 4.10 de los hechos constatados del Acta de Infracción se da cuenta que el entonces sujeto inspeccionado no cumplió con la medida inspectiva de requerimiento.

Cabe precisar que, realizado el análisis de conservación del acto conforme al artículo 14° del TUO de la LPAG, el vicio resulta trascendente y no comprendido en las causales taxativamente consideradas en el precitado artículo por no tratarse de una motivación insuficiente o parcial sino una aparente. Por ello, conforme al numeral 2 del artículo 10° del TUO de la LPAG, el acto deviene en nulo.

Por tanto, resulta imposible convalidar la incongruencia advertida en la que incurre la Sub Intendencia, que debió de evaluar de manera adecuada los hechos que motivaron el presente procedimiento sancionador, toda vez que, no se aplicó el marco normativo correspondiente, pues, no se ha efectuado el respectivo análisis concerniente a la validez de la notificación mediante correo electrónico de la medida inspectiva de requerimiento, en cuanto al acuse de recibo.

Lo anterior generó la vulneración del derecho de defensa del administrado10 y al debido procedimiento. Debe recordarse que recae en la Administración el deber de acreditar fehacientemente la conducta antijurídica en el imputado, luego de un procedimiento llevado a cabo con las garantías constitucionalmente reconocidas y reseñadas líneas arriba.

Estando a lo expuesto, este Tribunal ha identificado que la Resolución de Sub Intendencia N° 440-2023-SUNAFIL/ILM/SISA5, y confirmada por la Resolución de Intendencia N° 1454-2023- SUNAFIL/ILM, notificada el 24 de noviembre de 2023, incurre en vicio de nulidad y se encuentra dentro del supuesto de hecho contemplado en el numeral 2 del artículo 10° del TUO de la LPAG, dada la existencia de un vicio en el acto administrativo constituido por la motivación aparente.

Cabe indicar que la nulidad parcial de un acto administrativo se produce cuando el vicio que la causa afecta solo a una parte de dicho acto y no a su totalidad, siendo necesario que la parte afectada y el resto del acto administrativo sean claramente diferenciables e independientes para que se pueda seccionar solo la parte que adolece de nulidad11. Por tanto, cuando se afirma que existe un acto que sufre de nulidad parcial, también se afirma, implícitamente, que en ese mismo acto existe, necesariamente, un acto parcialmente válido, en la parte que no adolece de vicio alguno o en la parte que no se tiene competencia para analizar su validez, tal como se evidencia en el presente caso respecto a la infracción muy grave tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento emitida el día 31 de julio de 2020.

Por lo expuesto y a fin de garantizar el debido procedimiento, corresponde remitir los actuados a la autoridad de primera instancia a efectos de que, en el marco de sus atribuciones, emita el pronunciamiento correspondiente, teniendo en cuenta los alcances previamente indicados.

El artículo 15 de la Ley N° 29981 señala que el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. En ese sentido, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema”. Precisa, además, que se sustenta en la “inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal”.

En el caso concreto, se han identificado vicios en el trámite del procedimiento administrativo sancionador que acarrean la nulidad de al menos un acto administrativo expedido por una autoridad del Sistema de Inspección del Trabajo.

Así, se han identificado vicios en el trámite del procedimiento administrativo sancionador que acarrean la nulidad parcial de la Resolución de Sub Intendencia N° 440-2023- SUNAFIL/ILM/SISA5, de notificada el 25 de enero de 2023 y de los actos o actuaciones vinculados al extremo declarado nulo, conforme a los fundamentos expuestos en la presente resolución.

Conforme a lo anterior, se deberá retrotraer el procedimiento administrativo sancionador al momento en el cual se produjo el vicio inicial; esto es, al momento de emisión de la Resolución de Sub Intendencia respectiva, a efectos que dicha instancia emita una nueva decisión considerando los argumentos contenidos en la presente Resolución, conforme a lo prescrito en el numeral 12.1 del artículo 12 del TUO de la LPAG.

En consecuencia, se remite la presente Resolución a la Intendencia de Lima Metropolitana y a la Gerencia General de SUNAFIL, a efectos que -de ser el caso- procedan conforme a sus competencias, en el marco del ejercicio de la potestad disciplinaria de la Administración regulada en el Sistema Administrativo de Gestión de los Recursos Humanos y conforme al Título V del TUO de la LPAG.

Finalmente, por las consideraciones antes dichas, no corresponde pronunciarse sobre los otros alegatos planteados en el recurso de revisión.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas —sin perjuicio del pronunciamiento que se emita como efecto de la nulidad desarrollada en la presente resolución—, subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador sería la que corresponde a la siguiente infracción:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.