Insumos No Metálicos y Químicos de Exportación e Importación S.A. – Insumex S.A.

Mediante Orden de Inspección N° 14129-2021-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento de la normativa en materia sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 6986-2021-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción) En mérito a la denuncia formulada en aplicación del inciso c) del artículo 12 de la LGIT.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 832-2021-SUNAFIL/ILM/AI2, de fecha 22 de setiembre de 2021, se inició a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019- 2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 2396-2021-SUNAFIL/ILM/AI2, de fecha 29 de octubre de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Sanción 1 de la Intendencia de Lima Metropolitana, la que mediante Resolución de Sub Intendencia N° 701-2022- SUNAFIL/ILM/SISA1, de fecha 23 de junio de 2022, multó a la impugnante por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Mediante Resolución de Sub Intendencia N° 1135-2022-SUNAFIL/ILM/SISA1, de fecha 14 de octubre de 2022, se declaró infundado el recurso de reconsideración interpuesto contra Resolución de Sub Intendencia N° 701-2022-SUNAFIL/ILM/SISA1.

Con fecha 08 de noviembre de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 1135-2022-SUNAFIL/ILM/SISA1.

Mediante Resolución de Intendencia N° 576-2023-SUNAFIL/ILM, de fecha 17 de mayo de 2023, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante.

Con fecha 08 de junio de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 576- 2023-SUNAFIL/ILM.

La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-004068- 2023-SUNAFIL/ILM, recibido el 03 de enero de 2024 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299812, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299813, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo4 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR5, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR6 (en adelante, el Reglamento

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”7.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que Insumos No Metálicos y Químicos de Exportación e Importación S.A. – Insumex S.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 576-2023-SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, que confirmó la sanción impuesta por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.5 del artículo 25 del RLGIT y dos (02) infracciones MUY GRAVES a la labor inspectiva, tipificados en los numerales 46.3 y 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 23 de mayo de 2023.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por Insumos No Metálicos y Químicos de Exportación e Importación S.A. – Insumex S.A.

Como parte de los alegatos del recurso de revisión, esta Sala ha identificado que la impugnante insta una presunta vulneración al debido procedimiento relacionado a su derecho a la debida motivación. Por ende, corresponde en primer término, emitir pronunciamiento sobre esta causal, dado los efectos nulificantes que posee en caso de advertirse su inobservancia en el presente procedimiento administrativo.

El debido procedimiento administrativo se manifiesta en la necesidad de garantizar a las partes todos los derechos y garantías asociadas al procedimiento sancionador, de acuerdo con lo regulado en el numeral 1.2 del artículo IV. Principios del Procedimiento Administrativo del TUO de la LPAG, el principio del debido procedimiento implica que los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo más no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten.

En ese contexto, se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y de respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.

Sobre el particular, el artículo 44 inciso a) de la LGIT establece, como uno de los principios del procedimiento sancionador, la observancia al debido proceso, “por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho”.

Por otro lado, de acuerdo a lo establecido en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, “El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico”, motivación que deberá ser expresa,

En esa línea argumentativa, esta Sala identifica, desde un análisis formal, que tanto la Resolución de Sub Intendencia N° 701-2022-SUNAFIL/ILM/SISA1, como la Resolución de Intendencia N° 576-2023-SUNAFIL/ILM, han contemplado la argumentación y medios de prueba expuestas por la impugnante, advirtiéndose el cumplimiento de los requisitos referidos al cumplimiento del debido procedimiento como principio y derecho material, de los derechos de defensa y a la prueba, así como el cumplimiento de la garantía de la debida motivación.

Conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA/TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.

Del examen efectuado por esta Sala sobre las resoluciones emitidas en el Procedimiento Sancionador, se puede observar que estos 4 elementos pueden ser satisfactoriamente comprobados, por lo que, de manera formal y material, el debido procedimiento ha sido respetado dentro del trámite del procedimiento sancionador, así como, no se advierte vulneración genérica por ausencia de motivación, sin perjuicio de examinarse la motivación específica respecto de cada reproche administrativo, calificados como infracciones muy graves.

Por tanto, la nulidad alegada por la impugnante no debe ser acogida al no evidenciarse que se haya incurrido en alguna causal de nulidad contemplada en el artículo 10 del TUO de la LPAG. Por tales razones, no corresponde amparar los argumentos expuestos en este extremo.

El artículo 4 del Decreto Supremo N° 003-97-TR - Texto Único Ordenado del Decreto Legislativo N° 728 (Ley de Productividad y Competitividad Laboral - LPCL), dispone que:

En tal sentido, el artículo 4 de la LPCL, reconoce como regla general la contratación a tiempo indeterminado, la cual no está sujeta al cumplimiento de formalidad alguna. Por el contrario, la contratación laboral de duración determinada denominada “sujeto a modalidad” tiene carácter excepcional, nunca se presume y procede únicamente cuando el objeto del contrato sea el desarrollo de labores con un alcance limitado en el tiempo, sea por la concurrencia de determinadas circunstancias o por la naturaleza temporal o accidental del servicio que se va a prestar, y como resultado de este carácter excepcional, la ley establece formalidades, requisitos, condiciones y plazos especiales para este tipo de contratos, e incluso establece sanciones cuando a través de estos se comete simulación o fraude para evadir la contratación por tiempo indeterminado (énfasis añadido).

Sobre el particular, el artículo 72 del citado cuerpo normativo, dispone que:

De igual manera el artículo 73, respecto a los requisitos formales, señala que:

Asimismo, el literal d) del artículo 77, establece que:

Sobre el contrato por necesidades del mercado, el artículo 58 de la LPCL, señala que:

De las actuaciones inspectivas de investigación se tiene que, el personal inspectivo dejó constancia en el numeral 4.17 del Acta de Infracción que los contratos exhibidos por el sujeto inspeccionado han consignado las causas objetivas de contratación que se transcriben en el siguiente cuadro:

En ese sentido, se evidencia que, si bien es cierto, la impugnante contrató a dichos trabajadores bajo la modalidad de necesidades de mercado, no ha cumplido con consignar la causa objetiva determinante de la contratación modal, al no haber señalado el hecho imprevisible que generó una variación sustancial de la demanda del mercado; o el carácter coyuntural, extraordinario o temporal, pues de la revisión del objeto de contratación consignado en los contratos presentados por la impugnante, se advierte que en ellos se describe de forma genérica una supuesta “variación sustancial” por la mayor demanda del sector construcción; no obstante, no se hace detalle a ninguna cifra, monto, o dato en concreto que sustente dicha afirmación. Asimismo, en otros contratos se describe que vienen “cubriendo las necesidades de mercado que se vio incrementada desde hace dos años atrás” aquí tampoco detalla a que incremento se refiere o como se sustenta ello.

Entonces, del análisis de dichas cláusulas, se observa que efectivamente, desde un inicio de la contratación de tales trabajadores, la impugnante no justificó la causa objetiva de contratación, pues no detalló ni demostró que el incremento de actividades era sustancial para satisfacer las necesidades del mercado.

En esa línea argumentativa, de conformidad con el precedente administrativo de observancia obligatoria aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 015-2023 SUNAFIL/TFL, publicado el 28 de diciembre de 2023 en el diario oficial El Peruano, sobre la determinación de la causa objetiva en los contratos a plazo determinado, se deben considerar los siguientes aspectos:

De tales antecedentes, se evidencia que no se ha verificado la existencia de la causa objetiva de contratación para la contratación de los seis (6) trabajadores identificados previamente, los cuales fueron contratados bajo la modalidad de necesidades del mercado, sin que se haya detallado y explicado adecuada y suficientemente en sus contratos, la causa objetiva que motiva su contratación. En tal sentido, se concluye que los contratos laborales de naturaleza temporal se han desnaturalizado por simulación o fraude de las normas referidas a la contratación temporal; por tanto, debieron ser considerados como de duración indeterminada.

No obstante, del análisis de lo verificado por el personal inspectivo se advierte que, si bien se identificó a 61 trabajadores afectados por la desnaturalización de contratos por necesidades de mercado, dicha conclusión no se sustenta en la revisión integral de todos los contratos, sino que conforme a los numerales 4.17, 4.18 y 4.19 del Acta de Infracción, solo fue posible analizar los contratos de estos 6 trabajadores nombrados previamente, mientras que respecto de los 55 trabajadores restantes no se efectuó evaluación alguna de sus contratos debido a que el inspeccionado no exhibió estos ni sus renovaciones.

Aun así, el personal inspectivo ha considerado concluir que todos los 61 trabajadores identificados como afectados tenían contratos desnaturalizados, y por su parte la Subintendencia de Sanción ha considerado ratificar estas conclusiones valiéndose de la falta de exhibición de sus contratos, lo cual supuestamente acarrea que sean desnaturalizados, al respecto véase el considerando 4.20 de la resolución de sanción de primera instancia:

Además, con relación a los otros 55 trabajadores que se mencionan en el cuadro 3 de la presente resolución, no presentó los contratos de trabajo por necesidades del mercado ni las renovaciones que le fueron solicitadas, por lo que, dado que dichos contratos necesariamente deben celebrarse por escrito, se debe concluir que en tales casos tampoco se cumplió con las formalidades para la celebración de tales contratos.

Como se aprecia, la Subintendencia de Sanción incurre en error al sostener que la sola falta de exhibición de los contratos de trabajo a plazo fijo de estos 55 trabajadores identificados determina automáticamente su desnaturalización, aun cuando esta figura no puede presumirse a partir de una omisión formal de presentar documentos, sino que exige un análisis sustantivo e individualizado de cada contrato, a fin de verificar con certeza el incumplimiento de los requisitos legales que justifican la contratación temporal.

Si bien la inspeccionada incumplió su deber de colaboración al no presentar la totalidad de los contratos requeridos -conducta que genera una consecuencia autónoma por infracción a la labor inspectiva-, dicha omisión no puede extender sus efectos al punto de presumir, sin verificación material, la desnaturalización respecto de los otros 55 trabajadores cuyos contratos no fueron examinados.

Esta deficiencia es relevante, en tanto esta Sala no puede ratificar la sanción por los 61 trabajadores, cuando solo se ha evaluado los contratos de 6 trabajadores, en tal sentido, se deja sin efecto la sanción respecto a los 55 trabajadores de los cuales no se tiene la certeza si se han sido desnaturalizados sus contratos, y se confirma la sanción respecto de los 6 trabajadores de los cuales está acreditado la desnaturalización de sus contratos, variando la multa de la siguiente manera:

La impugnante invoca la inaplicación varios principios como el de legalidad, debida motivación, derecho a la prueba, verdad material y en tal sentido pide que se deje sin efecto las infracciones muy graves impuestas.

Sobre el particular, no se aprecia en qué radica la vulneración de tales principios invocados en el recurso, por un lado, el principio de legalidad no ha sido transgredido porque la consecuencia directa de incumplir los requisitos de contratación modal es justamente que tales contratos se consideren como indeterminados como sucedió en el presente caso, ahora tampoco el derecho a la prueba y verdad material han sido incumplidos si se tiene en cuenta que el contenido de los contratos que fueron exhibidos es contundente para identificar la comisión de la infracción imputada. Por tanto, la motivación en este extremo también ha sido correcta pues se ha cumplido con analizar

Por otro lado, la impugnante alega que se afectó el principio de presunción de licitud y que se ha hecho una inversión de la carga de la prueba ya que sus pruebas no fueron valoradas, tales como las constancias de alta de 43 trabajadores, los cuales ya están registrados como indeterminados.

Sobre el particular, el derecho a la presunción de inocencia, regulado en el literal e), inciso 24 del artículo 2 de la Constitución Política y numeral 9 del artículo 248 del TUO de la LPAG, establece que no se puede sancionar a una persona en tanto su responsabilidad sobre el hecho imputado no haya sido debidamente acreditado, más allá de toda duda razonable.

Al respecto, el Tribunal Constitucional, señala que el derecho a la presunción de inocencia lleva también consigo una regla probatoria, por lo “que no pueda trasladarse la carga de la prueba quien precisamente soporta la imputación, pues eso significaría que lo que se sanciona no es lo que está probado en el proceso o procedimiento, sino lo que el imputado, en este caso, no ha podido probar como descargo en defensa de su inocencia”8.

Así, “la carga de la prueba del hecho objeto de sanción corresponde a la Administración, no al administrado. No cabe en este punto ninguna clase de “matiz”. No es posible la imposición de sanción alguna con el fundamento de meras sospechas, y tampoco sobre la base de que el imputado no ha demostrado su inocencia”.

En este caso, no se ha vulnerado ni el principio de presunción de licitud ni se ha hecho una inversión de la carga de la prueba, porque de los seis (06) trabajadores que se han identificado como afectados está acreditado que han celebrado contratos bajo la modalidad de necesidades de mercado que están desnaturalizados, al no contener una causa objetiva de contratación válida. Entonces, al estar probado el incumplimiento se ha desvirtuado la presunción de licitud no habiendo afectado la dinámica de la carga de probar.

Ahora, respecto a que la inspeccionada habría cambiado a varios de los trabajadores a la condición de indeterminados, esta Sala verifica en autos que de los 6 trabajadores identificados como afectados en la presente resolución, solo de 3 se ha presentado la constancia de modificación a indeterminados en el T-Registro (Raquel Abregu, Karim Acosta y Yonker Aguirre) las cuales fueron registradas con fecha posterior al inicio del

Por otro lado, la impugnante cuestiona la competencia del Inspector de trabajo que llevó las actuaciones inspectivas, indicando que no estaba autorizado para inspeccionar a los trabajadores que laboraban en la sede Huancayo, pues estaba fuera de la competencia de la Intendencia de Lima Metropolitana.

Sobre el particular, la impugnante no acreditó con ningún documento que tales trabajadores de los cuales hace mención hayan estado fuera de la competencia de la Intendencia de Lima Metropolitana, por el contrario, todos los contratos exhibidos en etapa de inspección en base a los cuales se sustenta la infracción en materia de relaciones laborales han sido celebrados en la ciudad de Lima, por lo cual, la competencia territorial del personal inspectivo está plenamente acreditada.

No debe perderse de vista que según el numeral 6.4.1. de la Versión 01 de la Directiva N°001-2020-SUNAFIL/INII “Directiva sobre el ejercicio de la función inspectiva” se establece lo siguiente:

Distribución territorial de competencias

Entonces, de lo regulado en dicha Directiva, el personal inspectivo actuó conforme a ley, habiendo iniciado actuaciones inspectivas en un centro de trabajo de la inspeccionada que está dentro de la competencia territorial de la Intendencia de Lima Metropolitana, conforme a lo dispuesto en la Orden de Inspección. No habiendo ningún defecto respecto a ello, por lo cual corresponde desestimar este extremo del recurso.

La impugnante invoca el principio de razonabilidad y cita la Resoluciones N° 179-2021- SUNAFIL/TFL y N° 169-2021-SUNAFIL/TFL, agrega que si bien inicialmente existió un incumplimiento ello ya se subsanó y no se afectó la estabilidad laboral del personal afectado porque dichos trabajadores mantuvieron vínculo laboral, alegando que la falta de aplicación de este principio constituye exceso de punción. Finalmente, sostiene que

Sobre el principio de razonabilidad al imponer la sanción, se debe traer a colación lo dispuesto por el artículo 38 de la LGIT, que establece los tipos de sanciones y criterios de la graduación de las sanciones, al referir: “las infracciones son sancionadas administrativamente con multas administrativas y el cierre temporal, de conformidad con lo previsto en el artículo 39-A de la presente ley. Las sanciones a imponer por la comisión de infracciones de normas legales en materia de relaciones laborales, de seguridad y salud en el trabajo y de seguridad social a que se refiere la presente Ley, se gradúan atendiendo a los siguientes criterios generales: a) Gravedad de la falta cometida. b) Número de trabajadores afectados. c) Tipo de empresa. El Reglamento establece la tabla de infracciones y sanciones, y otros criterios especiales para la graduación”.

Asimismo, es pertinente recordar que numeral 3 del artículo 248 del TUO de la LPAG dispone a través del principio de razonabilidad que las autoridades deben prever que la comisión de la conducta sancionable no resulte más ventajosa para el infractor que cumplir las normas infringidas o asumir la sanción. Por su parte el numeral 10 del artículo 66 del TUO de la LPAG, establece que: “Son derechos de los administrados con respecto al procedimiento administrativo, los siguientes: (…) 10. A que las actuaciones de las entidades que les afecten sean llevadas a cabo en la forma menos gravosa posible.”

En ese sentido, la sanción aplicada está acorde a los criterios de graduación de sanciones establecidos en el artículo 38 de la LGIT y artículos 47 y 48 del RLGIT lo que concuerda con el principio de razonabilidad desarrollado en el numeral 3 del artículo 248 del TUO de la LPAG. Además, en la presente resolución ya se ha graduado la multa de la infracción muy grave en materia de relaciones laborales y solo se ha mantenido la sanción en este extremo respecto a los 6 trabajadores afectados de los cuales se ha logrado determinar la desnaturalización de sus contratos modales, no correspondiendo hacer alguna reducción adicional pues no hubo una subsanación integral de todos estos trabajadores de quienes si se afectó su derecho a la estabilidad laboral pues no fueron contratados de forma válida, por tanto, no existe ningún exceso de punción sino todo lo contrario, la multa ha disminuido y se ajusta a los parámetros legalmente establecidos por el ordenamiento de inspección de trabajo, siendo la medida punible más idónea y de menor afectación para la inconducta verificada en autos y de acuerdo con la dimensión empresarial de la impugnante.

Por otro lado, la alusión a las resoluciones N° 179-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala y 169- 2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala están fuera de lugar, porque su contenido no guarda concordancia con el presente caso ya que en dichas resoluciones se han discutido

Sobre el particular, el TUO de la LPAG establece que “la autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los partícipes del procedimiento realizan sus respectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe. La autoridad administrativa no puede actuar contra sus propios actos, salvo los supuestos de revisión de oficio contemplados en la presente Ley. Ninguna regulación del procedimiento administrativo puede interpretarse de modo tal que ampare alguna conducta contra la buena fe procedimental”9 (énfasis añadido).

Del mismo modo, el numeral 15.1 del artículo 15 del RLGIT establece que, “durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas, los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos obligados al cumplimiento de las normas sociolaborales, prestarán la colaboración que precisen los inspectores del trabajo para el adecuado ejercicio de las funciones encomendadas, de acuerdo con lo prescrito en el artículo 9 de la Ley”.

En ese sentido, de acuerdo con lo señalado en el artículo 9 de la LGIT: “los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los Supervisores-Inspectores, los Inspectores del Trabajo y los Inspectores Auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y, en cumplimiento de dicha obligación de colaboración, deberán: (...) e) Facilitarles la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones”.

Cabe señalar que, conforme al artículo 1 de la LGIT, “las actuaciones inspectivas son las diligencias que la Inspección del Trabajo sigue de oficio, con carácter previo al inicio del procedimiento administrativo sancionador, para comprobar si se cumplen las disposiciones vigentes en materia sociolaboral y poder adoptar las medidas inspectivas que en su caso procedan, para garantizar el cumplimiento de las normas sociolaborales”. Asimismo, “la función inspectiva es entendida como la actividad que comprende el ejercicio de la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo”. En ese entendido, el comportamiento del inspector comisionado debe orientarse al cumplimiento de las funciones establecidas en la LGIT y su Reglamento, tutelando el fin perseguido por dichas normas y debiendo adoptar medidas y acciones en el marco del principio de razonabilidad10.

Por su parte, en el numeral 3.1 del artículo 5 de la LGIT se establece que, “en el desarrollo de las funciones de inspección, los inspectores de trabajo que estén debidamente acreditados, están investidos de autoridad y facultados para proceder a practicar cualquier diligencia de investigación, examen o prueba que considere necesario para comprobar que las disposiciones legales se observan correctamente y, en particular, para requerir información, solo o ante testigos, al sujeto inspeccionado o al personal de la empresa sobre cualquier asunto relativo a la aplicación de las disposiciones legales, así como a exigir la identificación, o razón de su presencia, de las personas que se encuentren en el centro de trabajo inspeccionado”.

En similar sentido, el artículo 11 del mismo dispositivo legal establece que “las actuaciones inspectivas de investigación se desarrollan mediante requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica, visita de inspección a los centros y lugares de trabajo, mediante requerimiento de comparecencia del sujeto inspeccionado ante el inspector actuante para aportar documentación y/o efectuar las aclaraciones pertinentes o mediante comprobación de datos o antecedentes que obren en el Sector Público”. Esta disposición es concordante con el artículo 12.1 literal d) del RLGIT, que prescribe que, en cumplimiento de las órdenes de inspección recibidas, los inspectores o equipos designados iniciarás las actuaciones de investigación, entre otras, mediante un requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica.

En tal sentido, los requerimientos de información recaen sobre instrumentales exigibles a los administrados ya sea por su deber legal de resguardo documental en la relación de trabajo, o bien porque el empleador cuenta con los medios para presentar dicha información, conforme con el deber de colaboración.

En el presente caso, con fecha 16 de junio de 2021, se notificó a la impugnante a través de su casilla electrónica, un requerimiento de información donde se le otorgó un plazo de tres (03) días hábiles para que se presente la siguiente información y/o documentación:

Al respecto, en aplicación del principio de verdad material11, consultando en el aplicativo12 de “Consulta de Notificaciones” implementado por la Oficina de Tecnologías de la Información y Comunicaciones (OTIC) de la SUNAFIL, se evidencia que la impugnante había registrado su correo electrónico de contacto como: jterrones@insumex.com.pe el cual estaba vigente a la fecha de actuaciones inspectivas, y por tanto le llegó la alerta correspondiente conforme se aprecia a continuación:

De tales imágenes, se aprecia que la impugnante habría sido válidamente notificada en su casilla electrónica, en consecuencia, la impugnante se encontraba en la obligación de efectuar la revisión de su casilla electrónica y cumplir con el requerimiento de fecha 16 de junio de 2021, al no haber emitido ninguna respuesta sobre este se configura la infracción prevista en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT.

En su recurso, la impugnante no desarrolla ningún argumento en concreto destinado a cuestionar esta infracción, solo indica de forma genérica que debería anularse la sanción de todas las infracciones imputadas, pero sin alegar alguna causal en específico que cuestione esta infracción. Por lo cual, este extremo de la sanción se confirma.

En el ejercicio de la labor inspectiva, los inspectores de trabajo se encuentran facultados a realizar sus labores orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, por lo que pueden adoptar acciones orientadas a ello, entre las que se encuentra la emisión de medidas inspectivas de requerimiento.

En ese orden de ideas, el artículo 14 de la LGIT, establece:

En similar sentido, el artículo 17 del RLGIT, establece en su numeral 17.2:

Por otro lado, es necesario precisar que, conforme lo establece el numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT, los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. Sobre ello, el inciso 13.5 del artículo 13 del RLGIT establece que, dichas medidas, se adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refiere los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13 del mismo reglamento.

El numeral 20.3 del artículo 20 del RLGIT, ha establecido que las medidas de requerimiento son órdenes dispuestas, por la inspección del trabajo, para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo. Así como que éstas pueden consistir en ordenar al empleador, siempre que se fundamente en el incumplimiento de la normatividad legal vigente, que en relación con un trabajador se le registre en planillas, se abonen las remuneraciones y beneficios laborales pendientes de pago, así como se establezca que el contrato de trabajo sujeto a modalidad es a plazo indeterminado y la continuidad del trabajador cuando corresponda, la paralización o prohibición inmediata de trabajo o tareas por inobservancia de la normativa sobre prevención de riesgos laborales, entre otras.

Así las cosas, corresponde indicar que la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una disposición ordenada por el servidor – inspector de trabajo- que puede tener como objeto el revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento sancionador (medida de requerimiento en modalidad de subsanación de una infracción determinada por la inspección del trabajo), existiendo otra variante por la que los inspectores conminan al sujeto inspeccionado a adecuar su comportamiento a lo prescrito en las normas de trabajo (medida de requerimiento en modalidad de rectificación de una infracción determinada por la inspección del trabajo). Por ello, la inspeccionada tiene la carga de dar cumplimiento a lo ordenado por la autoridad inspectiva, caso contrario, su incumplimiento constituye infracción a la labor inspectiva, sancionable con multa, según lo dispuesto por el artículo 36 de la LGIT y el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

Asimismo, cabe precisar que, esta infracción a la labor inspectiva se generaría con independencia y en forma adicional a las identificadas dentro del marco de la ejecución a la labor inspectiva en materias sociolaborales y de seguridad y de seguridad y salud en el trabajo, dada la naturaleza independiente de la infracción a la labor inspectiva, conforme a la Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL, de fecha 30 de julio de 2021, que contiene el precedente administrativo de observancia obligatoria donde, entre otros, se fijó el criterio sobre la naturaleza de la infracciones a la labor inspectiva:

En el presente caso, de la revisión de los actuados se observa que el personal inspectivo emitió la medida inspectiva de requerimiento de fecha 24 de junio de 2021, notificada en la misma fecha, mediante la cual se otorgó a la inspeccionada un plazo de tres (03) días hábiles, para acreditar su cumplimiento, con la debida advertencia de que el incumplimiento constituirá una infracción a la labor inspectiva sancionable con multa, dicha orden de cumplimiento abarcaba lo siguiente:

De acuerdo con el numeral 4.22 del Acta de Infracción, la impugnante no cumplió con la adopción de la medida referida al cumplimiento de la normativa sociolaboral en favor de los trabajadores detallados; generando con ello una infracción a la labor inspectiva tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

Ahora, de conformidad con el precedente administrativo de observancia obligatoria aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022 SUNAFIL/TFL del 22 de abril de 2022, publicado el 06 de mayo de 2022 en el diario oficial El Peruano, la evaluación de los alegatos relativos a las medidas inspectivas de requerimiento deben de encontrarse vinculadas bajo los siguientes aspectos:

Asimismo, corresponde invocar el precedente administrativo aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 008-2023-SUNAFIL/TFL, publicado el 9 de mayo de 2023 en el diario oficial El Peruano, en lo que se refiere a la medida inspectiva de requerimiento se determinó lo siguiente

Respecto de la razonabilidad, el Título Preliminar del TUO de la LPAG reconoce a la misma como un principio del procedimiento administrativo:

En el presente caso, el mandato contenido en la medida inspectiva de requerimiento estuvo destinado a revertir la ilegalidad que identificó el personal inspectivo, que supuestamente verificó la desnaturalización de los contratos de necesidades de mercado de 61 trabajadores; no obstante, en la motivación de dicha medida, solo se ha analizado los contratos de trabajo de 6 trabajadores y se ha determinado que estos no tienen causa objetiva de contratación válida, pero de los otros 55 trabajadores, solo se ha presumido la desnaturalización de sus contratos al no haberse exhibido estos frente al personal inspectivo.

Al respecto, esta Sala identifica vicios de ilegalidad y falta de razonabilidad en la medida inspectiva de requerimiento emitida por el personal inspectivo, toda vez que no había sustento para ordenar el pase de 61 trabajadores a la condición de indeterminados si solo respecto a 6 de ellos se tenía la certeza de la comisión de la infracción.

En tal sentido, corresponde dejar sin efecto la sanción impuesta a la impugnante, por la infracción muy grave tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, la multa subsistente como resultado del procedimiento administrativo sancionador sería la que corresponde a la siguiente infracción:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho y de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.