Compañía Industrial Romosa S.A.C.

Mediante Orden de Inspección N° 2244-2019-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 2143-2019- SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción). En mérito a la denuncia formulada en aplicación del inciso c) del artículo 12 de la Ley General de Inspección del Trabajo (en adelante, LGIT).

Que, mediante Imputación de Cargos N° 207-2022-SUNAFIL/ILM/AI2, notificada el 21 de febrero de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 677-2022-SUNAFIL/ILM/AI2, notificada el 25 de abril de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de la conducta infractora imputada a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Sanción 1 de la Intendencia de Lima Metropolitana, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 1272-2022-SUNAFIL/ILM/SISA1, notificada el 21 de noviembre de 2022, multó a la impugnante por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 13 de diciembre de 2022, la impugnante interpuso recurso de reconsideración contra la Resolución de Sub Intendencia N° 1272-2022-SUNAFIL/ILM/SISA1, solicitando que se declare la nulidad y/o la suspensión del procedimiento administrativo. Así, la Sub Intendencia de Sanción 1 de la Intendencia de Lima Metropolitana, mediante la Resolución de Sub Intendencia N° 1509-2023-SUNAFIL/ILM/SISA1, notificada el 31 de agosto de 2023, declaró infundado el recurso interpuesto.

Con fecha 21 de setiembre de 2023, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 1509-2023-SUNAFIL/ILM/SISA1, solicitando que se declare la nulidad de la misma o que, en su defecto, se revoque dejando sin efecto la multa impuesta.

Mediante Resolución de Intendencia N° 1482-2023-SUNAFIL/ILM, notificada el 27 de noviembre de 2023, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, desestimando los argumentos deducidos y confirmando la sanción impuesta.

Con fecha 20 de diciembre de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 1482-2023- SUNAFIL/ILM.

La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 000014-2024- SUNAFIL/ILM, recibido el 10 de enero de 2024 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante escrito de fecha 06 de marzo de 2024, la impugnante solicitó cita con los vocales y/o con el especialista, solicitud que fue respondida mediante Carta-000014-2024-SUNAFIL/TFL, de fecha 12 de abril de 2024.

Asimismo, con fecha 29 de mayo de 2025, la impugnante presentó un escrito sumillado “Téngase presente para un mejor resolver”, con el cual reafirma su solicitud de suspensión del procedimiento administrativo formulada en su recurso de revisión y agrega información adicional ampliando sus argumentos impugnatorios.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299812, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299813, en concordancia con el artículo 41 del LGIT4, el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR5, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR6 (en adelante, el

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de estos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”7.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad

De la revisión de los actuados, se ha identificado que la Compañía Industrial Romosa S.A.C., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1482-2023- SUNAFIL/ILM, que confirmó la sanción impuesta por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.15 del artículo 25 del RLGIT, y una infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 de RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 28 de noviembre de 2023.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la Compañía Industrial Romosa S.A.C.

Con fecha 20 de diciembre de 2023, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1482-2023-SUNAFIL/ILM, señalando los siguientes alegatos:

Con fecha 29 de mayo de 2025, la impugnante presentó un escrito sumillado “Téngase presente para un mejor resolver”, ampliando sus argumentos impugnatorios del recurso de revisión, señalando lo siguiente:

En el recurso de revisión a impugnante, señala que el objeto del presente procedimiento se encuentra siendo evaluado en un proceso judicial, seguido en el Expediente N° 15317-2021-0- 1801-JR-LA-10, ante el Décimo Juzgado Especializado de Trabajo de la Corte Superior de Justicia de Lima. Por lo que, solicita que se declare la suspensión del procedimiento administrativo sancionador.

Sobre el particular, corresponde invocar el artículo 75° de TUO de la LPAG que dispone lo siguiente:

Estando a ello, para que proceda la inhibición en sede administrativa, resulta indispensable que concurran los siguientes presupuestos: i) una cuestión contenciosa suscitada entre dos particulares dentro de un procedimiento administrativo, ii) que la cuestión contenciosa verse sobre relaciones de derecho privado, iii) la necesidad objetiva de obtener el pronunciamiento judicial previo para para poder resolver el asunto planteado ante la Administración, y iv) identidad de sujetos, hechos y fundamentos8.

Por su parte, conforme a lo establecido en la LGIT, el sistema de inspección del trabajo se configura como un sistema único, polivalente e integrado, conformado por el conjunto de normas, órganos, servidores públicos y medios destinados a garantizar el cumplimiento de la

Al respecto, de la consulta efectuada a la página web del Poder Judicial9, se advierte que la trabajadora afectada interpuso demanda contra la inspeccionada por parte del Sindicato de Trabajadores de la inspeccionada, a fin de que el órgano jurisdiccional se pronuncie sobre las siguientes pretensiones: el reintegro de movilidad respecto de los afiliados detallados en la liquidación, reintegro de refrigerio de los afiliados detallados en la liquidación, incidencia de reintegro de refrigerio en las gratificaciones legales e incidencia de reintegro de refrigerio en la CTS. Dicho proceso judicial ha sido seguido en el Expediente N° 15317-2021-0-1801-JR-LA-10, cuya fecha de inicio es el 05 de noviembre de 2021; no obstante, su estado actual es: “en ejecución”, tal y como la propia inspeccionada ha precisado en su escrito de fecha 29 de mayo de 2025. Obsérvese el siguiente reporte del sistema de Consulta de Expedientes Judiciales, que es de acceso público:

En ese sentido, se aprecia que el proceso judicial antes referido tuvo por objeto la determinación de la existencia de obligaciones de pago sociolaborales y de origen colectivo a favor de los trabajadores demandantes; mientras que el presente procedimiento administrativo sancionador tiene como finalidad determinar la existencia de infracciones al ordenamiento sociolaboral y, de ser el caso, imponer las sanciones administrativas correspondientes conforme al RLGIT. En consecuencia, no se advierte identidad de objeto ni de finalidad entre ambos procedimientos, pues mientras en sede judicial se ventila una controversia que incide en la declaración de acreencias económicas de connotación laboral y colectiva, en sede administrativa se evalúa la configuración de responsabilidad administrativa por incumplimiento de la normatividad sociolaboral en base a los tipos infractores establecidos legislativamente.

Sin perjuicio de ello, es importante enfatizar que el proceso judicial señalado se encuentra “EN EJECUCIÓN”. Así de la revisión del sistema web del Poder Judicial y de la propia precisión efectuada por la impugnante, se comprueba que a la actualidad ya se ha emitido un pronunciamiento firme y consentido que resuelve la controversia planteada ante el órgano

En atención a lo expuesto, se concluye que no concurren los presupuestos establecidos en el artículo 75° del TUO de la LPAG para declarar la inhibición de la Administración ni para suspender el presente procedimiento administrativo sancionador al no verificarse estricta identidad de sujetos, hechos y fundamentos entre la causa judicial y el procedimiento inspectivo-sancionador, ni la existencia de pronunciamiento judicial pendiente. Asimismo, conforme a lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 139° de la Constitución Política del Perú, que proscribe la interferencia entre órganos jurisdiccionales y administrativos, corresponde a la SUNAFIL continuar con la tramitación del presente procedimiento en ejercicio de sus competencias legalmente asignadas por la LGIT y en concordancia con el Convenio N° 81 de la OIT.

Por todas las razones que anteceden, corresponde desestimar lo argumentado en este extremo de su recurso de revisión.

Dado los argumentos expresados por la impugnante, este Tribunal debe realizar un análisis respecto a la aplicación del principio del debido procedimiento en el presente caso y su relación con la validez de los actos administrativos emitidos en el marco del expediente en alusión.

Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:

A su vez, el numeral 2 del artículo 248° del TUO de la LPAG señala que:

Concordante con ello, la LGIT desarrolla en su artículo 44 los principios generales del procedimiento sancionador, entre ellos: “(…) a) Observación del debido proceso, por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho (…)”.

Al respecto, el Tribunal Constitucional -máximo intérprete de la Constitución- se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia en relación a ello, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA:

En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional en el fundamento jurídico 5 de la Sentencia recaída en el Expediente N° 02098-2010-AA señaló que no solo existe base Constitucional o jurisprudencial para la configuración y desarrollo del derecho al debido procedimiento, sino que existe sustento Convencional, a saber:

Conforme a ello, dada la claridad expositiva del Tribunal Constitucional, así como de la norma contenida en el TUO de la LPAG y la LGIT, respecto de los alcances del derecho al debido

Con relación al derecho o garantía de la motivación de las decisiones que afecten los intereses de la impugnante, es importante recalcar que el principio del debido procedimiento se encuentra relacionado con la exigencia de la debida motivación del acto administrativo. Lo anterior, se desprende de la necesidad de que sea una garantía a favor de los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y producir pruebas y, a su vez, a obtener una decisión por parte de la autoridad administrativa motivada y fundada en derecho.

En ese contexto, en el mencionado principio se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.

Partiendo de ello, resulta relevante traer a colación el requisito de la motivación de las resoluciones señalado en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, en concordancia con el artículo 6 del citado instrumento; en virtud del cual, todo acto administrativo debe estar motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico.

Sobre el particular, el Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse en más de una ocasión estableciendo, incluso, criterios jurisprudenciales al respecto. A este entender, el propio Tribunal Constitucional recopiló en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00312- 2011-AA una serie de elementos vinculados a la motivación de los actos administrativos, resaltando la definición de la naturaleza jurídica de la motivación de actos administrativos: una garantía constitucional que busca evitar la arbitrariedad de la Administración. Señaló el Tribunal Constitucional, además, lo siguiente:

Conforme a ello, la motivación deberá ser expresa a efectos de que el acto administrativo que sustenta sea emitido a partir de una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso y donde se expongan las razones jurídicas que justifiquen su adopción; no siendo admisibles como motivación las fórmulas que, por su contradicción, no resulten esclarecedoras para la motivación del acto.

En efecto, nuestro ordenamiento jurídico ha establecido algunos alcances sobre la exigencia de la motivación de las resoluciones en el ámbito de la actuación administrativa, siendo que, en los numerales 1.2 y 1.11 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG se establecen dos reglas generales vinculadas a la motivación: (i) la obligación de la motivación en las decisiones que tome la Administración Pública, conforme al principio del debido procedimiento; y, (ii) la obligación de verificar plenamente los hechos que sustentan la decisión adoptada por la Administración Pública, conforme al principio de verdad material10.

Del marco expuesto se concluye que la motivación exige que, en la justificación de la decisión adoptada por parte de la Autoridad Administrativa respecto a la determinación de responsabilidad por conductas contra el ordenamiento administrativo, se realice la exposición de la valoración de los medios probatorios y/o argumentos que el administrado formule durante el desarrollo del procedimiento administrativo sancionador, en aras de desvirtuarlos conforme a la normativa vigente; ello como garantía del debido procedimiento administrativo.

Además, conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA/TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.

Sin perjuicio de lo anterior, efectuando un análisis integral del cumplimiento al debido procedimiento, y especialmente a la garantía de la debida motivación en el trámite del procedimiento sancionador, es necesario analizar la imposición de la infracción muy grave tipificada en el numeral 25.15 del artículo 25 del RLGIT.

Nuestro ordenamiento jurídico otorga primacía a la dignidad de la persona humana, toda vez que el artículo 1 de la Constitución Política del Perú de 1993 consagra que "la defensa de la persona humana y el respeto a su dignidad son el fin supremo de la sociedad y el Estado”. Asimismo, su artículo 22, prescribe lo siguiente: “El trabajo es un deber y un derecho. Es base del bienestar social y un medio de realización de la persona”, y en el ámbito laboral, el artículo 23 de la mencionada norma suprema establece que: "ninguna relación puede limitar el ejercicio de los derechos constitucionales, ni desconocer o rebajar la dignidad del trabajador” (énfasis nuestro).

El artículo 9 del Texto Único Ordenado del Decreto Legislativo N° 728, Ley de Productividad y Competitividad Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 003-97-TR (en adelante, TUO de la LPCL), establece que el empleador ejerce la facultad de dirección en tanto “(…) tiene facultades para normar reglamentariamente las labores, dictar las órdenes necesarias para la ejecución de las mismas, y sancionar disciplinariamente, dentro de los límites de la razonabilidad, cualquier infracción o incumplimiento de las obligaciones a cargo del trabajador (…)”. Así, la lectura conjunta de las disposiciones normativas constitucionales y esta última, induce a comprender que el ejercicio del mencionado poder de dirección o ius variandi del empleador, debe ejercerse sin afectación a los derechos fundamentales a o la dignidad del trabajador.

Según indica Plá Rodríguez “(…) esa potestad patronal debe ser razonablemente ejercida. Y ello significa que el empleador debe poder invocar razones objetivamente válidas para justificar su

A propósito del concepto de razonabilidad, el Tribunal Constitucional lo ha definido como sigue13:

De acuerdo a ello, nos encontraremos ante la configuración de un acto de hostilidad laboral cuando el ejercicio de la facultad de dirección o ius variandi por parte del empleador no se ha sujetado a los límites que impone el principio de razonabilidad, sino que, por el contrario, haciendo uso abusivo del mismo, se menoscaban y denigran los derechos fundamentales de los trabajadores; lo que requiere la necesidad de la identificación de dicha conducta por parte de la administración y la motivación de la imputación generada en contra del inspeccionado. Los actos de hostilidad son supuestos donde el empleador se excede en su facultad de dirección y, por lo tanto, pueden ser controlados por los trabajadores13.

En el contexto del Sistema de Fiscalización de Trabajo, respecto de las infracciones relacionadas a la comisión de actos de hostilidad y actos que lesionan el ejercicio de derechos constitucionales, este Tribunal en el precedente administrativo contenido en la Resolución de Sala Plena N° 008-2025-SUNAFIL/TFL, publicada el 03 de agosto de 2025, estableció lo siguiente:

En ese contexto, el RLGIT establece dos tipos infractores diferenciados en este ámbito. Por un lado, el tipo infractor previsto en el numeral 25.14 que abarca aquellas conductas o acciones producidas por el empleador calificables como actos de hostilidad –conforme al artículo 30 del TUO de la LPCL–, actos de hostigamiento sexual –conforme a la Ley 27942 y su Reglamento aprobado por Decreto Supremo 014-2019-MIMP– o actos que afecten la dignidad del trabajador o el ejercicio de sus derechos constitucionales. Mientras, que el numeral 25.15, tal como el precedente reseñado precisa, abarca aquellas conductas omisivas o pasivas, no ocasionadas por el empleador pero que no cesan o previenen la comisión de actos de hostilidad, actos de

Frente a las precisiones anteriores, esta Sala advierte que la descripción de la conducta infractora que sostiene la imputación efectuada en el numeral 25.15 del artículo 25 del RLGIT, tanto por la autoridad inspectiva como por las instancias de sanción, se justifica en la existencia de actos de distinción salarial o discriminación remunerativa no justificada en la cancelación de los conceptos de “movilidad” y “refrigerio” entre trabajadores sindicalizados y homólogos no sindicalizados. Conforme se corrobora en el numeral 4.13 de los Hechos Constatados del Acta de Infracción, según lo siguiente:

En ese sentido, es evidente que la conducta reprochada no se configura por la inacción u omisión preventiva por parte de la inspeccionada frente a la ocurrencia de actos lesivos de los derechos constitucionales que fueron producidos por terceros distintos a ella como empleador, sino que se sanciona la decisión activa consistente en el otorgamiento de conceptos remunerativos de forma diferenciada sin justificación objetiva, lo que la autoridad inspectiva calificó como “vulneración al derecho constitucional a la igualdad”. Así, la distinción salarial cuestionada no se origina en acto externo permitido o tolerado pasivamente por la impugnante, sino en una determinación directa de esta en materia salarial, lo cual excluye, desde la estructura típica, la aplicación del tipo infractor de naturaleza omisiva previsto en el numeral 25.15 del artículo 25 del RLGIT.

Ahora bien, al error de tipificación reseñado anteriormente es importante incluso agregar que, conforme este Tribunal ha establecido en precedentes administrativos vinculantes como el contemplado en la Resolución de Sala Plena N° 014-2023-SUNAFIL-TFL (publicada el 28 de diciembre de 2023), el numeral 25.17 del artículo 25 del RLGIT sanciona de manera autónoma y diferenciada los actos de discriminación en el trabajo, entre ellos, aquellos vinculados a las condiciones remunerativas, cuando se produce un trato desigual carente de justificación objetiva y razonable. Incluso este tipo permite, en la línea del precedente antes señalado, la graduación de la sanción cuando la discriminación efectuada por el empleador incida en motivos

Cabe precisar, asimismo, que la contemplación dentro de los numerales 25.14 y 25.15 del artículo 25 del RLGIT a los actos que afectan “el ejercicio de derechos constitucionales” no habilita una aplicación indistinta de dichos tipos frente a cualquier vulneración de derechos fundamentales, con prescindencia de la naturaleza de la conducta desplegada por el empleador. Dicha cláusula debe interpretarse de manera sistemática y restrictiva, de manera que no absorba supuestos tipificados expresamente en otros numerales del mismo artículo, contraviniendo la lógica interna de la normativa sancionadora y vulnerando los principios de legalidad y tipicidad que rigen el procedimiento administrativo sancionador al desnaturalizar la finalidad de tipos infractores especiales, creados para precisamente para otorgar un tratamiento diferenciado a conductas que, por su especificidad y gravedad, requieren una tipificación propia, como es el caso de las previstas en el numeral 25.17 del artículo 25 del RLGIT que contempla incluso la aplicación del agravante sancionatorio previsto en el artículo 48.1-C del RLGIT frente a la discriminación por motivos prohibidos.

Por tanto, a consideración de esta Sala, la interposición de una sanción sin haberse delimitado correctamente el tipo infractor genera serios cuestionamientos a la aplicación de la potestad sancionadora en el caso de autos, evidenciando una vulneración al debido procedimiento en su manifestación de la debida motivación, pues como se ha señalado en fundamentos anteriores, es deber esencial de las instancias administrativas justificar el ejercicio del ius puniendi en contra del administrado, otorgando razones mínimas que se ajusten tanto al adecuado y suficiente análisis de los hechos probados durante el procedimiento, como a la aplicación pertinente y correcta de las infracciones legislativamente establecidas, respetando el principio de tipicidad en la determinación de la conducta punible y en la consecuente imposición de la sanción. Siendo así, al aplicar un tipo infractor que no se ajusta a los hechos reprochados por parte de la Administración, se ha incurrido en un vicio de motivación que conlleva la nulidad de infracción y retorno a la autoridad correspondiente para su calificación correcta, en garantía del debido procedimiento.

Respecto de la forma específica del vicio del acto administrativo identificado, debe precisarse que el Tribunal Constitucional en reiterada jurisprudencia no solo ha identificado sino ratificado el contenido constitucionalmente garantizado del derecho a la debida motivación de las resoluciones, como consta de la Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente N° 00728-2008-PHC/TC, donde se precisa lo siguiente:

En consecuencia, esta Sala encuentra acreditada la vulneración al debido procedimiento, sustentado en una motivación aparente, la cual se configura ya que la Subintendencia si bien da la apariencia de motivación al citar normas y reiterar los hechos detectados por el personal inspectivo, no analiza y subsume la infracción imputada a la impugnante en el tipo infractor correcto.

Cabe precisar que, realizado el análisis de conservación del acto conforme al artículo 14° del TUO de la LPAG, el vicio resulta trascendente y no comprendido en las causales taxativamente consideradas en el precitado artículo por no tratarse de una motivación insuficiente o parcial sino una aparente. Por ello, conforme al numeral 2 del artículo 10° del TUO de la LPAG, el acto deviene en nulo.

Por tanto, resulta imposible convalidar el vicio cometido por parte de la Subintendencia, que debió de evaluar de manera adecuada los hechos que motivaron el presente procedimiento sancionador, efectuando la imputación conforme al tipo infractor correcto, y no a la infracción muy grave en materia de relaciones laborales contemplada en el numeral 25.15 del artículo 25 del RLGIT que, como se ha señalado, no se corresponde con el incumplimiento a la normativa sociolaboral que ha sido imputado a la impugnante por las instancias administrativas previas.

Corresponde precisar que, a partir de la nulidad sustentada en los fundamentos precedentes, no corresponde emitir mayor pronunciamiento respecto de los alegatos esgrimidos por la impugnante sobre este extremo en el recurso de revisión, teniendo en cuenta que la revisión y corrección de la conducción del procedimiento conforme a las garantías que comprenden el debido procedimiento y la debida motivación constituye, para este Tribunal, labor previa al análisis de la configuración sustantiva de la infracción administrativa impuesta.

Conforme lo establece el numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT, los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. Sobre ello, el numeral 13.5 del artículo 13 del RLGIT establece que, dichas medidas, se adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refieren los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13 del mismo reglamento.

A su vez, el numeral 20.3 del artículo 20 del RLGIT, ha establecido que las medidas de requerimiento son órdenes dispuestas, por la inspección del trabajo, para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo. Así como que éstas pueden consistir en ordenar al empleador, siempre que se fundamente en el incumplimiento de la normatividad legal vigente, la paralización o prohibición inmediata de trabajo o tareas por inobservancia de la normativa sobre prevención de riesgos laborales, entre otras.

Como se evidencia de las normas glosadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento administrativo sancionador (PAS).

Cabe indicar que, la inobservancia o incumplimiento de la medida de requerimiento genera la infracción calificada como muy grave a la labor inspectiva, prevista en el inciso 46.7 del artículo 46 del RLGIT, por no cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas para el cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral. Asimismo, cabe precisar que, esta infracción a la labor inspectiva se generaría con independencia y en forma adicional a las identificadas dentro del marco de la ejecución a la labor inspectiva en materias sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo.

En esa línea argumentativa, de conformidad con el precedente administrativo de observancia obligatoria aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022-SUNAFIL/TFL, publicado el 06 de mayo de 2022 en el diario oficial El Peruano, la evaluación de los alegatos relativos a las medidas inspectivas de requerimiento deben de encontrarse vinculadas bajo los siguientes aspectos:

En ciertos casos —como el que es objeto de la presente resolución—el recurso de revisión propone el análisis de infracciones a la labor inspectiva consistentes en el incumplimiento de la medida de requerimiento contenidas en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, pero las materias objeto de la medida de requerimiento son calificadas por la normativa como faltas “graves” o “leves”, lo que deposita a tales causas fuera de la competencia material de este Tribunal. 6.10 De esta forma, la evaluación de los recursos de revisión interpuestos contra sanciones administrativas por inejecución de medidas de requerimiento deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad, razonabilidad y legalidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa vedada, como son las infracciones calificadas como graves y leves, que en expedientes como el presente, han adquirido firmeza con la expedición (y notificación) de la resolución de segunda instancia” (énfasis añadido).

En cuanto el plazo de la medida de requerimiento, el contexto del caso y el lapso transcurrido para la adopción de acciones requeridas, este Tribunal ha definido ciertos parámetros a considerar, mediante Resolución de Sala Plena N° 014-2022-SUNAFIL/TFL, de fecha 05 de diciembre de 2022, el cual tiene la condición de precedente de observancia obligatoria, sobre la base de los siguientes términos:

En ese mismo sentido, respecto al contenido y finalidad de la medida de requerimiento, este Tribunal ha adicionado consideraciones a evaluar en dicha herramienta inspectiva, mediante Resolución de Sala Plena Nº 009-2023-SUNAFIL/TFL, de fecha 23 de mayo de 2023, el cual también tiene la condición de precedente de observancia obligatoria, sobre la base de los siguientes términos:

De acuerdo con ello, tenemos que esta Sala ha establecido como supuestos de hecho que la validez de la medida de requerimiento exige una evaluación de dos ámbitos marcados. Por un lado, la referente al contenido y la finalidad de la misma, para lo cual de manera expresa se requerirá: la identificación de los trabajadores afectados, establecer la afectación resultante de la conducta del empleador y determinar el modo y la forma (acciones) del cumplimiento. Por

Finalmente, corresponde tomar en cuenta lo dispuesto en la Directiva Nº 001-2020- SUNAFIL/INII, denominada “Directiva sobre el ejercicio de la Función Inspectiva”, versión Nº 1 y 2, respecto de las consideraciones a tomar en cuenta por el comisionado al momento de definir el plazo de la medida de requerimiento, así tenemos:

En base al contexto normativo anteriormente establecido, se observa de la revisión de los actuados, que el inspector comisionado emitió la medida inspectiva de requerimiento de fecha 26 de abril de 2019, en la cual se requirió a esta que, dentro del plazo de dos (02) días hábiles, cumpla con acreditar la subsanación de infracciones relacionadas con las materias de inspección, concretamente: i)“Cesar la vulneración al principio de igualdad, respecto de los montos otorgados por concepto de movilidad y refrigerio a sus trabajadores sindicalizados, al haber brindado un trato diferenciado que no se sostiene en aplicación de su criterio objetivo y razonable de antigüedad”; y, ii) “Acreditar el pago de refrigerio por la suma de S/ 250.00, al menos desde el periodo marzo 2019” a un total de 41 trabajadores sindicalizados; iii) “Acreditar el pago de movilidad por la suma de S/ 418.00 al menos desde el periodo de marzo 2019” a un total de 28 trabajadores sindicalizados”; iv) “Acreditar el pago de movilidad por la suma de S/ 250.00 al menos desde el periodo marzo 2019” a un total de 12 trabajadores sindicalizados.

No obstante, cumplido el plazo otorgado, la inspeccionada no acreditó la adopción de las medidas exigidas, de lo cual el inspector comisionado dejó constancia en el numeral 4.11 de los Hechos Constatados del Acta de Infracción. Así, con el objetivo de corroborar si la Administración actuó conforme a los criterios de legalidad, razonabilidad y proporcionalidad que

En el presente caso, en principio, conforme a lo dispuesto en Resolución de Sala Plena N° 009- 2023-SUNAFIL/TFL, se verifica que la medida inspectiva de requerimiento satisface el ámbito subjetivo en su emisión, al individualizar el trabajador afectado. Asimismo, se corrobora también que la medida ha cumplido con el ámbito objetivo en su emisión, en tanto que ha identificado la afectación resultante de comportamientos imputables al empleador y, además, ha cumplido con fijar las acciones concretas y específicas que debieron ser ejecutadas para revocar el reproche administrativo. Por lo que, no se observa la comisión de vicio alguno en la configuración de estos elementos dentro de la medida inspectiva de requerimiento.

Por otro lado, se verifica también que la medida inspectiva de requerimiento cumple con el criterio de legalidad, en tanto que las infracciones detectadas se encontraron debidamente sustentadas en el incumplimiento de obligaciones sociolaborales atribuibles a la inspeccionada, observando el principio de legalidad y tipicidad. Sin embargo, en la determinación del plazo otorgado en observancia a los principios de razonabilidad y proporcionalidad, se verifica que el inspector comisionado no ha tenido presente que si bien el parámetro del tiempo a conceder debe establecerse valorando el plazo otorgado para la realización de las actuaciones inspectivas en la orden de inspección, es necesario que también se examinen las posibilidades materiales reales de que dichas acciones puedan ser cumplidas por parte del sujeto inspeccionado, merced de su complejidad, contexto y la condición jurídica del mismo.

Para el presente caso, esta Sala advierte que el cumplimiento de las acciones previstas en la medida inspectiva de requerimiento, poseía una complejidad mediana que no es congruente con el plazo de dos (02) días hábiles que fue otorgado por parte del inspector comisionado. Así, la subsanación de los ítems contemplados en la medida inspectiva de requerimiento, particularmente el reintegro del pago del concepto por movilidad, debido a las condiciones de su otorgamiento y el número de trabajadores afectados, no eran factibles de ser acatadas de forma sencilla o inmediata dentro del exiguo plazo otorgado. En modo más preciso, los Convenios Colectivos que establecieron la cancelación del concepto de movilidad, contemplaron idénticamente lo siguiente: “Dicha suma será pagada condicionada a la prestación de servicios y a la asistencia de la empresa”. De este modo, la operación a efectuar por la inspeccionada no consistía únicamente en determinar la diferencia remunerativa a cancelar por este concepto a los trabajadores sindicalizados considerados en la medida inspectiva de requerimiento, sino que dicho cálculo implicaba la revisión de los días de asistencia efectiva al centro de trabajo de un número considerable de trabajadores, tomando en cuenta las licencias, faltas, descansos, entre otros, a fin de hallar el monto exacto a pagar a cada trabajador afectado. Esta labor, juntamente con la disposición presupuestaria que exige la orden y disposición de pago, a criterio de esta Sala, era imposible de ser cumplida en el corto plazo brindado por el inspector comisionado en la medida de requerimiento.

En consecuencia, a pesar de que la inspeccionada es una entidad de derecho privado, cuyas gestiones administrativas suelen ser más sencillas y flexibles, es importante que en la determinación del plazo que se otorgará a nivel inspectivo para que el empleador cumpla con las acciones correctivas, la autoridad valore las dificultades naturales y razonables que podrían existir en su cumplimiento, a fin de conceder un plazo proporcional que pondere correctamente los medios y fines que persigue la Administración para hacer cumplir la medida, y no que simplemente se concede un plazo ínfimo de dos (02) días para exigir que la inspeccionada cumpliera con las medidas correctivas señaladas. Siendo así, lo anotado implica que el plazo

En base a lo expuesto, este Tribunal determina que la medida inspectiva de requerimiento de fecha 26 de abril de 2019, fue emitida vulnerando los criterios de razonabilidad y proporcionalidad que le son propios, en tanto dispuso el cumplimiento de acciones de compleja y laboriosa ejecución en un periodo de tiempo demasiado corto, lo que implica que la imposición de multa por la infracción del numeral 46.7 del artículo 46° del RLGIT, pierde validez y corresponde ser dejada sin efecto. Careciendo de sentido pronunciarse sobre los demás argumentos esgrimidos por la impugnante respecto de dicha infracción.

El artículo 15 de la Ley N° 29981 señala que el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. En ese sentido, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema”.

En el caso concreto, se han identificado vicios en el trámite del procedimiento administrativo sancionador que acarrean la nulidad de al menos un acto administrativo expedido por una autoridad del Sistema de Inspección del Trabajo, particularmente en el extremo relativo a la imposición de la infracción muy grave tipificada en el numeral 25.15 del artículo 25 del RLGIT.

En tal sentido, considerando que, la Resolución de Sub Intendencia N° 1272-2022- SUNAFIL/ILM/SISA1, notificada el 21 de noviembre de 2022, ha sido emitida vulnerando el derecho al debido procedimiento administrativo al infringir el derecho a la debida motivación, de conformidad con el numeral 12.1 del artículo 12 y el numeral 13.2 del artículo 13 del TUO de la LPAG15; corresponde declarar la nulidad parcial de la citada resolución en el extremo relacionado con la infracción muy grave tipificada en el numeral 25.15 del artículo 25 del RLGIT, por vulnerar el derecho constitucional a la igualdad al no justificar la remuneración diferenciada entre sus trabajadores por los conceptos de refrigerio y movilidad.

Conforme a lo anterior, se deberá retrotraer el procedimiento administrativo sancionador al momento en el cual se produjo el vicio inicial; esto es, al momento de emisión de la Resolución de Sub Intendencia respectiva, a efectos que dicha instancia emita una nueva decisión considerando respecto de la infracción muy grave tipificada en el numeral 25.15 del artículo 25 del RLGIT, considerando los argumentos contenidos en la presente Resolución, conforme a lo prescrito en el numeral 12.1 del artículo 12 del TUO de la LPAG.

Asimismo, se remite la presente Resolución al Intendente respectivo y a la Gerencia General de SUNAFIL, a efectos que -de ser el caso- procedan conforme a sus competencias, en el marco del ejercicio de la potestad disciplinaria de la Administración regulada en el Sistema Administrativo de Gestión de los Recursos Humanos y conforme al Título V del TUO de la LPAG.

El artículo 13 del Decreto Supremo N° 017-93-JUS, Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial (en adelante, TUO de la LOPJ) establece lo siguiente:

De igual forma, el artículo 4 del TUO de la LOPJ refuerza lo anteriormente citado, precisando enfáticamente que:

Como se desprende de las normas glosadas, se encuentra meridianamente establecido que la Administración está obligada a suspender el procedimiento administrativo que conociera, en caso existiese una causa pendiente siempre que se trate de una cuestión contenciosa que requiera pronunciamiento previo sin el cual no pueda ser resuelto el asunto que se tramita ante la Administración. Este es el extremo en el cual el suscrito concuerda con la mayoría de la Sala y, por tanto, suscribe plenamente el razonamiento indicado.

El mandato -entonces- del TUO de la LOPJ es claro e inequívoco: la autoridad Administrativa deberá suspender el procedimiento administrativo en tales circunstancias. Cuestión aparte merece la aplicación del artículo 75 del Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General (TUO de la LPAG) conforme se analizará en el acápite siguiente.

Es en este punto en el cual el suscrito discrepa con la posición mayoritaria de la Sala, toda vez que la redacción establecida en el numeral 1 del artículo 75 del TUO de la LPAG establece la obligación –a cargo de la autoridad competente para la resolución del procedimiento

Sobre el particular, el artículo 75 TUO de la LPAG prescribe lo siguiente:

Recibida la comunicación, y sólo si estima que existe estricta identidad de sujetos, hechos y fundamentos, la autoridad competente para la resolución del procedimiento podrá determinar su inhibición hasta que el órgano jurisdiccional resuelva el litigio. La resolución inhibitoria es elevada en consulta al superior jerárquico, si lo hubiere, aun cuando no medie apelación. Si es confirmada la resolución inhibitoria es comunicada al Procurador Público correspondiente para que, de ser el caso y convenir a los intereses del Estado, se apersone al proceso”.

Conforme a ello, debe resaltarse que -lamentablemente- la mayoría de la Sala yerra al omitir su obligación de solicitar al Poder Judicial la comunicación sobre las actuaciones realizadas en el marco del proceso judicial respectivo antes de analizar la presunta existencia de una triple identidad. Dicha omisión funcional es resultado de una interpretación contraria al texto expreso del artículo 75° del TUO de la LPAG al considerar que no resulta aplicable al caso dado que cierta información del expediente es accesible desde la plataforma digital del Poder Judicial.

Asumir una interpretación como la sostenida por la mayoría de la Sala –a criterio del suscrito– resultaría en una conducta contraria al numeral 1.1 y el 1.8 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG, a saber:

A consideración del suscrito y contrario a la posición mayoritaria de la Sala, asumir una interpretación contraria al texto expreso de la norma podría acarrear la nulidad de la propia Resolución, conforme se encuentra regulada en el artículo 10 de la norma en desarrollo, señalada en el numeral precedente:

Consecuentemente, discrepo y no suscribo los fundamentos de la presente Resolución que contradigan a lo expresado en el presente fundamento de voto. Por tanto, en mérito a la aplicación de los artículos 4 y 13 del TUO de la LOPJ se debe suspender la tramitación del presente procedimiento administrativo sancionador. De igual forma, conforme al artículo 75 del TUO de la LPAG se debe proceder –con urgencia– a solicitar la información pendiente al Poder Judicial y, posteriormente, evaluar la existencia de la triple identidad. Solo en tal momento, luego de recibida la información oficial del Poder Judicial -previamente solicitada- la Sala deberá considerar si se cumple la triple identidad y, en tal virtud, inhibirse del conocimiento del procedimiento hasta que el órgano jurisdiccional resuelva el litigio.