Institucion Educativa Privada Científica E.I.R.L — Res. 77-2025

Mediante Orden de Inspección N° 685-2021-SUNAFIL/IRE-JUN, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia de Seguridad y Salud en el Trabajo (en adelante, SST)1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 400-2021-SUNAFIL/IRE-JUN (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otras, de una (1) infracción muy grave a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento, del 19 de abril de 2021.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 500-2021-SUNAFIL/IRE-JUN/SIAI, de fecha 15 de octubre del 2021, notificado el 14 de enero de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 149-2022-SUNAFIL/IRE-JUN/SIAI, de fecha 16 de febrero de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub-Intendencia de Sanción de la Intendencia Regional de Junín.

Mediante Resolución de Intendencia N° 30-2022-SUNAFIL/IRE-JUN, del 10 de octubre de 2022, notificada el 11 de octubre de 2022, se autorizó excepcionalmente la ampliación de plazo del procedimiento administrativo sancionador, sustentado en la cantidad de la información a analizar por las materias inspeccionadas y la excesiva carga.

Mediante Resolución de Sub-Intendencia N° 019-2023-SUNAFIL/IRE-JUN/SISA, de fecha 5 de diciembre de 2022, notificada el 11 de enero de 2023, multó a la impugnante por la suma de S/ 6,952.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 1 de febrero del 2023, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub-Intendencia N° 019-2023-SUNAFIL/IRE-JUN/SISA, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 040-2023-SUNAFIL/IRE-JUN, de fecha 3 de marzo de 20232, la Intendencia Regional de Junín declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, confirmando la sanción impuesta, por considerar los siguientes puntos:

Con escrito de fecha 27 de marzo de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Junín el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 040-2023-SUNAFIL/IRE-JUN.

La Intendencia Regional de Junín admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 391-2023- SUNAFIL/IRE-JUN, recibido el 30 de marzo de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe otorgarle esta facultad al administrado mediante ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias8.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que la INSTITUCION EDUCATIVA PRIVADA CIENTÍFICA E.I.R.L. presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 040-2023-SUNAFIL/IRE-JUN, que confirmó la sanción impuesta, por la comisión, entre otras, de una (1) infracción MUY GRAVE, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día siguiente hábil de la notificación de la citada resolución; el 7 de marzo de 2023.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la INSTITUCION EDUCATIVA PRIVADA CIENTÍFICA E.I.R.L.

El ejercicio de la potestad sancionadora por parte de la Administración Pública se encuentra sujeta –entre otras condiciones– a su tramitación dentro de un plazo preestablecido, sancionándose la superación de éste con la figura de la caducidad.

El artículo 259 del TUO de la LPAG, establece lo siguiente respecto de la caducidad:

Juan Carlos Morón Urbina señala que la caducidad tiene las siguientes características:

Al identificarse un supuesto de caducidad, le corresponde a esta instancia excepcional efectuar el análisis correspondiente relacionado con la caducidad del presente expediente administrativo sancionador.

Sobre el particular, esta Sala ha sostenido, desde la primera resolución emitida por el cual declara la caducidad de un procedimiento administrativo sancionador (al respecto, el expediente N° 2155-2018-SUNAFIL/ILM), que las autoridades administrativas del Sistema de Inspección del Trabajo en ejercicio (fundamento 3.3.5) deben verificar el cumplimiento de cinco (5) condiciones con relación a la eventual caducidad del procedimiento:

Desarrollándose, en los distintos procedimientos posteriores, la posición de esta Sala respecto de la autoridad competente (órgano de segundo nivel organizacional), la cual, a través de una resolución debidamente sustentada y fundamentada, debía de pronunciarse sobre el pedido de ampliación presentado antes del vencimiento del plazo de nueve (9) meses, por la autoridad solicitante que se encontraba a cargo de las actuaciones que requerían el plazo adicional (énfasis añadido).

Con posterioridad a esto, esta Sala tomó conocimiento del contenido de la Opinión Jurídica N° 012-2021-JUS/DGDNCR, de fecha 15 de diciembre de 2021, emitida por la

De la norma acotada precedentemente, se desprende que la caducidad del procedimiento sancionador no se computa desde la fecha de emisión de la imputación de Cargos, sino desde que se notifica la misma con la cual se da inicio al procedimiento sancionador. Por ende, una vez transcurrido el plazo para resolver sin que se haya notificado la resolución respectiva, se entiende automáticamente caducado el procedimiento.

De lo señalado en el numeral 1.2 de la presente resolución se aprecia que el procedimiento inició el 14 de enero de 2022, por lo que, de conformidad con el numeral 1 del artículo 259 del TUO de la LPAG, la autoridad sancionadora (Sub- Intendencia), tenía hasta el 14 de octubre de 2022 para emitir y notificar la resolución de sanción.

No obstante, con Resolución de Intendencia N° 30-2022-SUNAFIL/IRE-JUN, de fecha 10 de octubre de 2022, obrante a folios 41 del expediente sancionador, el Intendente de la Intendencia Regional de Junín, dispuso ampliar por tres (3) meses el plazo para resolver el presente procedimiento administrativo sancionador.

Sobre la ampliación dispuesta, conforme lo señalado en el TUO de la LPAG, el plazo de 9 meses para resolver el procedimiento puede ser ampliado de manera excepcional, como máximo por tres (3) meses, debiendo el órgano competente emitir una resolución debidamente sustentada, justificando la ampliación del plazo, previo a su vencimiento (énfasis añadido).

De una revisión literal del TUO de la LPAG y la referencia al término “órgano”, esta Sala identificó inicialmente que conforme al Anexo N° 01 del Glosario de Términos del Decreto Supremo N° 054-2018-PCM, Decreto Supremo que aprueba los Lineamientos de Organización del Estado, se entiende por “órgano” únicamente a las unidades de organización de primer y segundo nivel en una estructura; concluyéndose lo siguiente para el caso de la SUNAFIL:

En este extremo, el punto 25 de la Opinión Jurídica N° 012-2021-JUS/DGDNCR, establece que las facultades y potestades otorgadas por las entidades a las autoridades administrativas en el marco del TUO de la LPAG, pueden estar a cargo de los órganos o funcionarios que determine cada entidad “conforme a su organización interna, sin que ello constituya una sujeción o condición necesaria […]”, para el ejercicio de tales competencias.

Sin perjuicio de lo anterior, esta Sala evidencia que la propia DGDNCR del MINJUS, en la Opinión Jurídica N° 012-2021-JUS/DGDNCR, contempla la necesidad de evitar que exista una conducta arbitraria por parte de la Administración y, consecuentemente, la necesidad de garantizar la imparcialidad del órgano que conoce y decide el pedido de ampliación del plazo de caducidad.

Esta Sala ha sostenido desde un inicio, en clara referencia al concepto de imparcialidad objetiva establecida en el fundamento 48 de la sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el expediente N° 6149-2006-AA/TC, que en aquellos supuestos en los cuales la tramitación del procedimiento y a su vez la resolución o ampliación del plazo de caducidad recaen en la misma autoridad, se produce una vulneración a la figura de separación de autoridades que se ha venido impulsando a través de las modificatorias a la Ley del Procedimiento Administrativo General, a través del Decreto Legislativo N° 1272, plasmada a través del numeral 2 del artículo 248 del TUO de la LPAG. Cabe señalar que la propia exposición de motivos del decreto en mención sostiene que la separación de autoridades “deviene en absolutamente indispensable en la realidad, por los múltiples problemas existentes al respecto […]”11.

Este criterio también es recogido en la Opinión Jurídica N° 012-2021-JUS/DGDNCR, al señalarse en el punto 39 que “no podría considerarse que quien instruye el procedimiento sancionador solicite y decida sobre su propia petición de plazo”, en clara referencia en la separación de estos dos órganos; y concluyéndose en el punto 50 de la referida opinión jurídica que “la potestad para declarar la ampliación del plazo del procedimiento sancionador, y por ende del plazo de caducidad a que se refiere el numeral 1 del artículo 259 del TUO de la LPAG, debe recaer en el órgano resolutor o decisor de cada entidad”, sin contemplarse en esta conclusión a aquellos supuestos en los cuales las actuaciones del procedimiento administrativo sancionador se encuentran bajo los alcances del propio órgano resolutor.

En ese sentido, se aprecia que la Resolución de Intendencia N° 30-2022-SUNAFIL/IRE- JUN, de fecha 10 de octubre de 2022 (que amplía el plazo del procedimiento sancionador), fue emitida de manera previa al vencimiento del plazo para resolver el procedimiento, y, se ha emitido respetando el principio de imparcialidad, al emitirse por un órgano de segundo nivel competente, como una manifestación del debido procedimiento conforme a lo expresado en los numerales precedentes. Por lo que, respecto a ese extremo, no se observa afectación alguna.

En consecuencia, corresponde continuar con el análisis de dicha resolución, a fin de determinar si resulta procedente la ampliación de plazo contenida en la misma.

Esta Sala ha sostenido uniformemente que la autoridad competente que resuelva el pedido de ampliación de plazo debe emitir una resolución debidamente motivada y fundamentada, no siendo suficiente las fórmulas retóricas referidas a la “excesiva carga” o “la necesidad de un análisis minucioso”.

La Opinión Jurídica N° 012-2021-JUS/DGDNCR, confirma esta postura, al señalarse en el punto 31 que “el órgano competente (debe) emitir una resolución debidamente sustentada, justificando la ampliación del plazo, previo a su vencimiento”, reiterándose en el punto 49 que “la Administración tiene el deber de sustentar debidamente las razones y motivos para ampliar el plazo del procedimiento, y, por ende, el plazo de caducidad. De lo contrario, dicha decisión podría resultar abusiva, arbitraria y cuestionable por el afectado de la medida”.

En el presente caso, la Resolución de Intendencia N° 30-2022-SUNAFIL/IRE-JUN, de fecha 10 de octubre de 2022, emitida por la Intendenta de la Intendencia Regional de Junín que dispuso ampliar por tres (3) meses el plazo para resolver el presente procedimiento sancionador, solo señaló que, “el órgano resolutor, deberá revisar los descargos efectuados por el sujeto inspeccionado, para determinar las infracciones imputadas, en cumplimiento del Principio de Verdad Material, regulado en el numeral 1.11 del artículo IV del TUO de la LPAG, que dispone: En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas, deberá revisar la información para corroborar lo expuesto por el inspeccionado; a fin de no afectar el debido procedimiento, que contempla el derecho a obtener una decisión fundada en derecho, debidamente motivada, y en la que se valoren los medios probatorios; para lo cual requiere de un tiempo adicional y prudente, que se otorga a través de la presente”.

Asimismo, se advierte que para efectos de la referida resolución señaló que: “el órgano resolutor sostiene que, para la emisión de la resolución de sanción, se debe considerar que la información a ser verificada y procesada está relacionada a las infracciones sobre Gestión Interna de seguridad y salud en el trabajo - Plan para la vigilancia, prevención y control de la COVID 19 en el trabajo, no acreditar la realización de las reuniones ordinarias mensuales del Comité de Seguridad y Salud en el Trabajo, no cumplir con la medida de requerimiento; y añadido a ello sostiene la existencia de excesiva carga procesal de 649 expedientes sancionadores (incluidos los transferidos por la Dirección Regional de Trabajo y Promoción del Empleo Junín - DRTPEJ), hecho

La referida resolución de ampliación no analiza la complejidad de la materia o submateria inspeccionada, el número de materias o submaterias objeto de la orden de inspección (igual o superior a nueve), el número de trabajadores afectados (si es igual o superior a cien), y las características del sujeto inspeccionado; criterios técnicos que permiten determinar la complejidad de la inspección, en mérito al artículo 6 de la LGIT.

De lo expuesto, se obtiene que la Resolución de Intendencia N° 30-2022-SUNAFIL/IRE- JUN, de fecha 10 de octubre de 2022, no se encontraría conforme con los alcances indicados, pues de su lectura, no se observa que esta se haya motivado correctamente a fin de justificar el porqué de su ampliación, ni se ha precisado ninguna justificación válida, dentro de sus considerandos que haga inferir ello, lo cual contraviene lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 259 del TUO de la LPAG.

Por lo tanto, la Resolución de Intendencia N° 30-2022-SUNAFIL/IRE-JUN, de fecha 10 de octubre de 2022, ha incurrido en la causal de nulidad dispuesta en el numeral 1 del artículo 10 del TUO de la LPAG12, al no justificar debidamente el motivo de la ampliación.

Sobre la nulidad, cabe precisar que el artículo 213 del TUO de la LPAG, dispone que en cualquiera de los casos enumerados en el artículo 10 de dicha norma puede declararse de oficio la nulidad de los actos administrativos, aun cuando hayan quedado firmes, siempre que agravien el interés público o lesionen derechos fundamentales. Además de declarar la nulidad, la autoridad puede resolver sobre el fondo del asunto de contarse con los elementos suficientes para ello.

En este caso, este extremo sólo puede ser objeto de reconsideración. Ahora, cuando no sea posible pronunciarse sobre el fondo del asunto, se dispone la reposición del

La facultad para declarar la nulidad de oficio de los actos administrativos prescribe en el plazo de dos (2) años, contado a partir de la fecha en que hayan quedado consentidos, o contado a partir de la notificación a la autoridad administrativa de la sentencia penal condenatoria firme, en lo referido a la nulidad de los actos previstos en el numeral 4 del artículo 10 del TUO de la LPAG.

En consecuencia, tomando en cuenta la potestad del Tribunal para declarar la nulidad de actos emitidos por las autoridades conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo, y evidenciándose que la Resolución de Intendencia N° 30-2022-SUNAFIL/IRE- JUN, de fecha 10 de octubre de 2022, incurre en causal de nulidad y no constituye un acto favorable al administrado, además de no haber transcurrido dos (02) años desde su emisión o fecha que haya quedado consentido, corresponde a esta instancia declarar su nulidad, no resultando procedente la ampliación de plazo contenida en la misma, y como consecuencia, pronunciarse sobre el fondo del asunto de contarse con los elementos suficientes para ello.

Se aprecia que la Administración, tal como ha sido señalado en el numeral 6.9 de la presente resolución, tuvo como plazo para resolver el procedimiento sancionador hasta el 14 de octubre de 2022, por lo que, de conformidad con el numeral 2 del artículo 259 del TUO de la LPAG, habiendo trascurrido dicho plazo sin que se notifique la resolución respectiva se entiende que el procedimiento ha caducado a partir del 15 de octubre de 2022, primer día siguiente al plazo máximo. Por lo que, la Resolución de Sub-Intendencia N° 019-2023-SUNAFIL/IRE-JUN/SISA, de fecha 5 de diciembre de 2022, que impuso sanción a la impugnante, fue notificada con fecha 11 de enero de 2023, cuando el procedimiento administrativo sancionador ya había caducado. Para mejor ilustración se adjunta la línea de tiempo siguiente:

Al respecto, el ítem 7.1.1.6 del punto 7.1 del numeral 7 de la Directiva 001-2017- SUNAFIL/INII, Directiva que regula el Procedimiento Sancionador del Sistema de Inspección del Trabajo, aprobado mediante Resolución de Superintendencia N° 171- 2017-SUNAFIL, y la versión 2 de la de la Directiva 001-2017-SUNAFIL/INII, aprobada Inicio del cómputo de plazo 14.01.2022 (Se notifica la Imputación de cargos y Acta de Infracción)

Culmina el plazo máximo para resolver el procedimiento sancionador Fin del cómputo del plazo 9 meses 15.10.2022 La caducidad operó (al día siguiente del plazo máximo para resolver) 11.01.2023 Se notifica la Resolución de Sub-Intendencia N° 019-2023-SUNAFIL/IRE- JUN/SISA (resolución sancionadora)

Por tanto, corresponde declarar la caducidad del procedimiento administrativo sancionador recaído en el presente expediente sancionador, disponiendo su archivo; careciendo de objeto pronunciarse sobre los demás argumentos esgrimidos por la impugnante en su recurso de revisión.

Conviene precisar que la declaración de caducidad que efectuará la Sala no supone la nulidad de toda la actuación realizada por las instancias precedentes, sino que, en virtud al texto expreso de los numerales 4 y 5 del artículo 259 del TUO de la LPAG, determinadas actuaciones resultan subsistentes. De esta forma, la declaración de caducidad no deja sin efecto las actuaciones de fiscalización, así como los medios probatorios que puedan o no resultar necesarios ser actuados nuevamente.

Así también las medidas preventivas, correctivas y cautelares dictadas se mantienen vigentes durante el plazo de tres (3) meses adicionales en tanto se disponga el inicio del nuevo procedimiento sancionador, luego de lo cual caducan, pudiéndose disponer nuevas medidas de la misma naturaleza en caso se inicie el procedimiento sancionador. Además, la autoridad competente conforme al Sistema, en caso la infracción no hubiera prescrito, evaluará el inicio de un nuevo procedimiento sancionador.

Finalmente, evidenciándose la causal de nulidad en la Resolución de Intendencia N° 30-2022-SUNAFIL/IRE-JUN, de fecha 10 de octubre de 2022, por no corresponder disponer la ampliación del plazo por tres (3) meses para resolver el presente procedimiento sancionador, corresponde remitir los actuados al superior jerárquico de la autoridad que emitió el acto declarado nulo, a efectos que -de ser el caso- procedan conforme a sus competencias, en el marco del ejercicio de la potestad disciplinaria de la Administración regulada en el Sistema Administrativo de Gestión de los Recursos Humanos y conforme al Título V del TUO de la LPAG.