SE RESUELVE
PRIMERO. – Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por Expreso Internacional Turismo Central Sociedad Anónima, en contra de la Resolución de Intendencia N° 145-2023-SUNAFIL/IRE-UCA, notificada el 18 de agosto de 2023, emitida por la Intendencia Regional de Ucayali, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 288-2022-SUNAFIL/IRE-UCA, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. – DEJAR SIN EFECTO la sanción impuesta mediante Resolución de Sub Intendencia N° 119-2023-SUNAFIL/IR-UCA/SISA, notificada el 20 de marzo de 2023, confirmada a través de la Resolución de Intendencia N° 145-2023-SUNAFIL/IRE-UCA, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
TERCERO. – Declarar agotada la vía administrativa, respecto a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa, en las materias de su competencia.
CUARTO. – Notificar la presente resolución a Expreso Internacional Turismo Central Sociedad Anónima, y a la Intendencia Regional de Ucayali, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. – Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
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Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 212-2022-SUNAFIL/IRE-UCA, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral2, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 151-2022-SUNAFIL/IRE-UCA (en adelante, el Acta de Infracción). En mérito a la denuncia formulada en aplicación del literal c) del artículo 12° de la Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo.
1 Se deja constancia de que dicha denominación figura en el Asiento 1 de la Partida Electrónica N° 11237206 del Registro de Personas Jurídicas de la Oficina Registral de Huancayo, motivo por el cual será empleada en adelante en la presente resolución. Esta información puede ser vista a través del portal web: https://conoce- aqui.sunarp.gob.pe/conoce-aqui/inicio. Por consiguiente, toda referencia obrante a nombre “EXPRESO INTERNACIONAL TURISMO CENTRAL S.A.” se deberá entender que es dirigida a “Expreso Internacional Turismo Central Sociedad Anónima”.
2 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Jornada, Horario de trabajo y descansos remuenrados (Sub Materia: Vacaciones); Remuneraciones (Sub Materias: Pago de bonificaciones; Pago de la remuneración (Sueldos y salarios); Gratificaciones); Compensación por tiempo de servicios (Sub Materia: Depósito de CTS).
Que, mediante Imputación de Cargos N° 309-2022-SUNAFIL/IRE-UCA, notificada el 11 de agosto de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53° del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006- TR y modificatorias (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la Autoridad Instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 072-2023-SUNAFIL/IRE-UCA-SIFI, notificado el 24 de febrero de 2023 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Sanción de la Intendencia Regional de Ucayali, la que mediante Resolución de Sub Intendencia N° 119-2023-SUNAFIL/IR- UCA/SISA, notificada el 20 de marzo de 2023, multó a la impugnante por haber incurrido en las siguientes infracciones:
- Una (01) infracción GRAVE a la labor inspectiva, por la demora (retraso) de envió de información solicitada en requerimiento de información vía casilla electrónica, notificado el día 05 de abril de 2022, tipificada en el numeral 45.2 del artículo 45º del RLGIT.
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir oportunamente con la medida inspectiva de requerimiento de la adopción de medidas en orden al cumplimiento de la normativa sociolaboral, notificado el día 11 de abril de 2022, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46º del RLGIT.
Con fecha 30 de marzo de 2023, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 119-2023-SUNAFIL/IR-UCA/SISA, presentando argumentos en atención a lo dispuesto en el artículo 49° de la LGIT3, concordante con el artículo 55° del RLGIT4 y con lo previsto en el artículo 220° del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS5, a fin de contradecir lo resuelto por la autoridad sancionadora
3 Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 49.- Recursos administrativos Los recursos administrativos del procedimiento administrativo sancionador son aquellos previstos en el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS. (…).
4 Decreto Supremo N° 019-2006-TR, Aprueban Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 55.- De los recursos administrativos Los recursos administrativos previstos en el procedimiento sancionador son los siguientes: (…). b) Recurso de apelación: se interpone ante la autoridad que emitió la resolución en primera instancia a fin de que lo eleve a su superior jerárquico, el que resolverá sobre el mismo. El recurso debe indicar los fundamentos de derecho que lo sustenten. El término para la interposición de los recursos es de quince (15) días hábiles perentorios, (…).
5 Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo 220.- Recurso de apelación El recurso de apelación se interpondrá cuando la impugnación se sustente en diferente interpretación de las pruebas producidas o cuando se trate de cuestiones de puro derecho, debiendo dirigirse a la misma autoridad que expidió el acto que se impugna para que eleve lo actuado al superior jerárquico.
de primera instancia. El recurso fue interpuesto dentro del plazo establecido y ante la autoridad que emitió la resolución apelada, la cual procedió a elevarlo a la Intendencia Regional de Ucayali para el trámite correspondiente.
Mediante Resolución de Intendencia N° 145-2023-SUNAFIL/IRE-UCA, notificada el 18 de agosto de 2023, la Intendencia Regional de Ucayali, declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, confirmando la sanción impuesta por la autoridad de primera instancia.
Con fecha 08 de setiembre de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Ucayali el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 145-2023- SUNAFIL/IRE-UCA.
La Intendencia Regional de Ucayali admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-001119-2023- SUNAFIL/IRE-UCA, recibido el 11 de diciembre de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1° de la Ley N° 299816, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7° de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
Asimismo, de conformidad con el artículo 15° de la Ley N° 299817, en concordancia con el artículo 41° de la Ley General de Inspección del Trabajo8 y modificatorias (en adelante,
6 Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1.- Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), en adelante Sunafil, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.
7 Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15.- Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…).
8 Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo
LGIT), el artículo 17° del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR9, y el artículo 2° del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR10 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217° del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS y modificatorias (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
Así, el artículo 49° de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55° del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la
Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa. 9 Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Decreto Supremo que aprueba la Sección Primera del Reglamento de Organización y Funciones de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. 10 Decreto Supremo N° 004-2017-TR, Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.
uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”11.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17° del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes, al derecho, y de conformidad con el Principio de Legalidad, y que caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
De La Interposición Del Recurso De Revisión Por Parte Del Expreso Internacional Turismo Central Sociedad Anónima
De la revisión de los actuados, se ha identificado que Expreso Internacional Turismo Central Sociedad Anónima, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 145-2023-SUNAFIL/IRE-UCA, emitida por la Intendencia Regional de Ucayali, que confirmó la sanción impuesta por la comisión, entre otra, de (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46º del RLGIT; dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 21 de agosto de 2023.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por Expreso Internacional Turismo Central Sociedad Anónima.
11 Artículo 14° del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 08 de setiembre de 2023, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 145-2023-SUNAFIL/IRE-UCA, señalando los siguientes alegatos:
i. Se vulnera el derecho al debido procedimiento y a la debida motivación al concluir erróneamente que mi representada no cumplió con la medida inspectiva de requerimiento de fecha 11 de abril de 2022. Tal como consta expresamente en el numeral 4.11 del Acta de Infracción, la información solicitada fue oportunamente remitida, acreditándose que mi representada cumplió con lo requerido por la autoridad inspectiva dentro del plazo otorgado. Cabe precisar que, incluso antes de la emisión de la citada medida inspectiva, con fecha 31 de marzo de 2022, mi representada efectuó el pago íntegro de los beneficios sociales correspondientes a todo el periodo laborado por la ex trabajadora, lo cual se encuentra debidamente acreditado mediante el documento denominado “Conciliación voluntaria de ambas partes”, el mismo que fue remitido como respuesta a la medida inspectiva de requerimiento.
ii. Asimismo, dicho documento comprendía la totalidad del monto adeudado a la ex trabajadora, hecho que ha sido reconocido expresamente por el propio órgano sancionador de primera instancia. En consecuencia, se encuentra plenamente acreditado que mi representada cumplió con lo ordenado en la medida inspectiva de requerimiento y dentro del plazo establecido, por lo que no existiría conducta infractora alguna. No obstante, lo anterior, la autoridad administrativa sostiene que la sanción impuesta por incumplimiento de la medida inspectiva resulta correcta por el solo hecho de no haberse presentado, en su oportunidad, la “Solicitud de permiso por motivos personales sin goce de remuneraciones”, sin efectuar una debida valoración de los medios probatorios aportados. Ello constituye una clara vulneración al derecho al debido procedimiento, conforme a lo establecido en el Principio del Debido Procedimiento recogido en el TUO de la LPAG.
iii. Debe precisarse que la referida solicitud no fue presentada durante el procedimiento inspectivo porque no se consideró necesaria, toda vez que los descuentos efectuados por los días no laborados no fueron unilaterales, sino que fueron expresamente aceptados por la trabajadora. Dicha conformidad se encuentra acreditada con su firma y huella digital tanto en la liquidación de beneficios sociales como en la conciliación voluntaria suscrita entre las partes.
iv. La resolución impugnada carece de una motivación suficiente que explique por qué se considera que existió incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, pese a haberse acreditado el cumplimiento de lo ordenado por el inspector. Asimismo, la Intendencia no fundamenta ni motiva las razones por las cuales desestima la eficacia probatoria de la firma consignada en la conciliación voluntaria y en la liquidación de beneficios sociales, documentos que evidencian la conformidad de la ex trabajadora respecto de los descuentos efectuados, más aún cuando se ha demostrado que fue la propia trabajadora quien solicitó el permiso sin goce de remuneraciones.
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre la naturaleza y finalidad del recurso de revisión
Sobre el particular, es preciso señalar que la naturaleza excepcional del recurso de revisión se encuentra regulada en el artículo 218° del TUO de la LPAG, el cual establece que para su interposición debe estar expresamente facultada por ley o decreto legislativo.
En ese marco, la LGIT, como norma especial aplicable, contempla dicha facultad en su artículo 49°:
“Artículo 49.- Recursos administrativos Los recursos administrativos del procedimiento administrativo sancionador son aquellos previstos en el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS. El Recurso de revisión es de carácter excepcional y se interpone ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral. El Reglamento determina las demás condiciones para el ejercicio de los recursos administrativos”.
De igual forma, el artículo 55° del RLGIT establece que, el recurso de revisión es de carácter excepcional e interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia. Asimismo, su procedencia y requisitos de admisibilidad se encuentran desarrollados en el Reglamento del Tribunal, tal como fue señalado en el punto 3.5 de la presente resolución.
Por su parte, el artículo 14° del Reglamento del Tribunal, establece que el recurso de revisión tiene por finalidad:
“(…) la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”. (Énfasis añadido).
En esa misma línea, corresponde invocar los criterios establecidos en los fundamentos 6.17, 6.18 y 6.19 de la Resolución de Sala Plena N° 003-2022-SUNAFIL/TFL, vigente desde el 18 de agosto de 2022, mediante los cuales este Tribunal estableció como precedentes administrativos de observancia obligatoria, señalando que:
“6.17. Sobre la base de lo previsto en el literal a) del artículo 16 y el inciso 18.1 del artículo 18 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral (Decreto Supremo N° 004-2017-TR), tras el control de admisibilidad del recurso de revisión interpuesto, a cargo de la autoridad emisora de la decisión impugnada, este órgano de revisión tiene el deber de efectuar el control de procedencia del recurso. Así, se declarará la improcedencia del recurso de revisión en los siguientes supuestos: i) Cuando el acto impugnado no corresponda a resoluciones de segunda instancia que se pronuncian sobre la imposición de sanciones; ii) Cuando la infracción materia de sanción que se impugna, no esté tipificada como muy grave en el RLGIT; o iii) Cuando el recurso de revisión no se sustente en la inaplicación, o aplicación o
interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria emitidos por este Tribunal. 6.18. Lo anterior exige al administrado una mayor rigurosidad en la formulación de sus escritos de revisión, en la medida que, al tratarse de un recurso extraordinario, para que los fundamentos contenidos en este puedan ser conocidos y evaluados por el Tribunal, no basta que la resolución recurrida contenga la imposición de sanciones por infracciones muy graves, sino que su impugnación debe ceñirse estrictamente a los presupuestos básicos establecidos en el artículo 14 del Reglamento del Tribunal, esto es: 1) Debe cuestionar al menos una infracción tipificada y calificada como muy grave, en el RLGIT, o en caso de omisión, el razonamiento empleado es suficiente para deducir ello, y; 2) Este cuestionamiento debe sustentarse necesariamente, en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas que rigen el derecho laboral, y/o en el apartamiento inmotivado de algún precedente de observancia obligatoria emitido por este Tribunal, que haya incidido directa o indirectamente, en la determinación de las infracciones. 6.19. Y es que, en ciertos casos, se aprecia la existencia de recursos de revisión donde, impugnándose una resolución que confirma la imposición de una sanción económica por la comisión de alguna infracción tipificada como muy grave en el RLGIT; no se cuestiona expresamente dicha infracción de forma directa o siquiera indirecta (cuando no se plantea algún razonamiento que pueda permitir deducir ello). Tal situación implica que tales recursos promueven asuntos fuera de la competencia material de este Tribunal, debiendo éste órgano colegiado declarar la improcedencia, conforme a la normativa que rige su actuación. (…)”.
En ese sentido, el análisis de los argumentos de la impugnante se circunscribirá a los aspectos comprendidos dentro del ámbito de competencia del Tribunal, relacionados con las infracciones calificadas como muy grave e identificando si sobre ésta se ha producido alguno de los supuestos previstos en el artículo 14° del Reglamento del Tribunal, así como en los precedentes de observancia obligatoria emitidos por este Tribunal. En consecuencia, no corresponde a esta Sala pronunciarse sobre alegatos que no se encuentren dentro de esos presupuestos o que no estén vinculados a infracciones muy graves impuestas.
Sobre el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento
De conformidad con el Principio de Buena Fe Procedimental establecido en el numeral 1.8 del artículo IV del TUO de la LPAG se dispone que: “la autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los partícipes del procedimiento realizan sus respectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe. La autoridad administrativa no puede actuar contra sus propios actos, salvo los supuestos de revisión de oficio contemplados en la presente Ley. Ninguna regulación del procedimiento administrativo puede interpretarse de modo tal que ampare alguna conducta contra la buena fe procedimental”. (Énfasis añadido).
Del mismo modo, artículo 15° del RLGIT establece que: “15.1 Durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos obligados al cumplimiento de las normas sociolaborales, prestarán la colaboración que precisen los inspectores del trabajo para el adecuado ejercicio de las funciones encomendadas, de acuerdo con lo prescrito en el artículo 9 de la Ley. 15.2 El Sector Público y quienes ejerzan funciones públicas están obligados a prestar su colaboración a los inspectores del trabajo cuando les sea solicitada como necesaria para el ejercicio de la función inspectiva y a facilitarles la información que requieran. Las Autoridades y la Policía Nacional del Perú prestarán el auxilio y
colaboración que precisen los inspectores del trabajo para el ejercicio de sus facultades de investigación”.
En ese sentido, de acuerdo con lo señalado en el artículo 9° de la LGIT: “Los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los Supervisores-Inspectores, los Inspectores del Trabajo y los Inspectores Auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y en cumplimiento de dicha obligación de colaboración deberán: (...) e) Facilitarles la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones. (…)”.
Cabe señalar que, a través del artículo 1° de la LGIT, se define las actuaciones inspectivas como “las diligencias que la Inspección del Trabajo sigue de oficio, con carácter previo al inicio del procedimiento administrativo sancionador, para comprobar si se cumplen las disposiciones vigentes en materia sociolaboral y poder adoptar las medidas inspectivas que en su caso procedan, para garantizar el cumplimiento de las normas sociolaborales”. Asimismo, con respecto a la función inspectiva señala que, esta es entendida como: “la actividad que comprende el ejercicio de la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, (…)”. Bajo este marco, el comportamiento del inspector comisionado debe orientarse al cumplimiento de las funciones establecidas en la LGIT y su reglamento, tutelando el fin perseguido por dichas normas y debiendo adoptar medidas y acciones en el marco del Principio de Razonabilidad12.
En ese orden de ideas, los inspectores de trabajo están facultados a realizar sus labores orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo; por lo tanto, pueden adoptar acciones orientadas a ello, entre las cuales se encuentra la emisión de medidas inspectivas de requerimiento.
De conformidad con lo señalado, el artículo 14° de la LGIT, establece que: “(…). Las medidas inspectivas de advertencia y requerimiento se reflejarán por escrito en la forma y modelo oficial que se determine reglamentariamente, debiendo notificarse al sujeto
12 Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del procedimiento administrativo general aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.4. Principio de razonabilidad. - Las decisiones de la autoridad administrativa, cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones, o establezcan restricciones a los administrados, deben adaptarse dentro de los límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fin de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido.
inspeccionado a la finalización de las actuaciones de investigación o con posterioridad a las mismas. Cuando el inspector actuante compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, requerirá al sujeto responsable de su comisión la adopción, en un plazo determinado, de las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vulneradas. En particular y en materia de prevención de riesgos laborales, requerirá que se lleven a cabo las modificaciones necesarias en las instalaciones, en el montaje o en los métodos de trabajo para garantizar el derecho a la seguridad y salud de los trabajadores. Los requerimientos que se practiquen se entienden siempre sin perjuicio de la posible extensión de acta de infracción y de la sanción que, en su caso, pueda imponerse. (…)”.
En similar sentido, el numeral 17.2 del artículo 17° del RLGIT estipula que: “Si en el desarrollo de las actuaciones de investigación o comprobatorias se advierte la comisión de infracciones, los inspectores del trabajo emiten medidas de advertencia, requerimiento, (…), según corresponda, a fin de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización. (…)”.
Conforme lo establece el numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5° de la LGIT, los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. Sobre ello, el numeral 13.5 del artículo 13 del RLGIT establece que, dichas medidas, se adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refiere los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13° del citado reglamento.
A su vez, el numeral 20.3 del artículo 20° del RLGIT ha establecido que, las medidas de requerimiento son órdenes dispuestas por la inspección del trabajo para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo. Las mismas que pueden consistir en ordenar al empleador, siempre que se fundamente en el incumplimiento de la normatividad legal vigente, se le registre en planillas, se abonen las remuneraciones y beneficios laborales pendientes de pago, se establezca que el contrato de trabajo sujeto a modalidad es a plazo indeterminado y la continuidad del trabajador cuando corresponda, entre otras.
Como se evidencia de las normas glosadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento administrativo sancionador.
Cabe indicar que, la inobservancia o incumplimiento de la medida de requerimiento genera la infracción calificada como muy grave a la labor inspectiva, prevista en el numeral 46.7 del artículo 46° del RLGIT, consistente en no cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas en orden al cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral13. Asimismo, cabe precisar que, esta infracción a la labor inspectiva se generaría con independencia y en forma adicional a las identificadas dentro del marco de la ejecución a la labor inspectiva en materias sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo.
13 Normativa vigente al momento de la realización de las actuaciones inspectivas efectuadas en mérito a la Orden de Inspección N° 340-2023-SUNAFIL/IRE-CAJ.
Sumado a ello, debe de tenerse presente los criterios de observancia obligatoria aprobados en la Resolución de Sala Plena N° 002-2022-SUNAFIL/TFL, de los cuales prescribe que, del análisis de las infracciones a la labor inspectiva tipificados en el numeral 46.7 del artículo 46° del RLGIT, deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la legalidad, proporcionalidad y razonabilidad de tales medidas, conforme al siguiente detalle:
“6.8 Así, los expedientes sancionadores que se tramitan en el Sistema de Inspección del Trabajo no son, sin embargo, unos que permitan distinguir imputaciones que solamente contengan casos “muy graves”, “graves” o bien “leves”, siendo habitual que en los casos sometidos a este Tribunal se encuentren imputaciones que contemplen infracciones calificadas normativamente como “muy graves” y alguna o algunas más de distinto grado. Ante este tipo de plataformas impugnatorias, el Tribunal de Fiscalización Laboral se encuentra obligado a distinguir lo que es materia de su estricta competencia de aquello que no lo es, conforme con la normativa glosada. 6.9 En ciertos casos —como el que es objeto de la presente resolución—el recurso de revisión propone el análisis de infracciones a la labor inspectiva consistentes en el incumplimiento de la medida de requerimiento contenidas en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT10, pero las materias objeto de la medida de requerimiento son calificadas por la normativa como faltas “graves” o “leves”, lo que deposita a tales causas fuera de la competencia material de este Tribunal. 6.10 De esta forma, la evaluación de los recursos de revisión interpuestos contra sanciones administrativas por inejecución de medidas de requerimiento deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad, razonabilidad y legalidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa vedada, como son las infracciones calificadas como graves y leves, que en expedientes como el presente, han adquirido firmeza con la expedición (y notificación) de la resolución de segunda instancia”. (Énfasis añadido).
Así como a la luz de los alcances establecidos en la Resolución de Sala Plena N° 009-2023- SUNAFIL/TFL, el cual dispone que:
“6.26 La medida La medida inspectiva de requerimiento, al ser una “orden dispuesta por la inspección de trabajo para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo”14, debe contener un mandato claro y su entendimiento debe regirse por la razonabilidad, el deber de colaboración y la buena fe procedimental. En ese sentido, la medida de requerimiento debe cumplir con expresar el ámbito subjetivo y objetivo, siendo estos extremos suficientes para producir el resultado esperado por la medida: la rectificación de una situación antijurídica.
a) Ámbito subjetivo: En primer lugar, debe individualizar a los trabajadores afectados por el incumplimiento reprochado al sujeto inspeccionado;
b) Ámbito objetivo: En segundo lugar, a) debe identificar la afectación resultante de un comportamiento imputable al empleador —como ocurre en el caso de autos, al describirse el número de horas en sobretiempo laboradas, así como su incumplimiento en el pago— y, b) establecer cómo es que debe cumplirse dicha medida, es decir, qué
14 Artículo 2° del Decreto Supremo N° 004-2006-TR.
acciones debe ejecutar el inspeccionado a fin de revertir la conducta reprochada. En ese sentido, el ámbito objetivo de la medida de requerimiento no se agota con la mención de la normativa legal vigente afectada o inobservada por el sujeto inspeccionado, sino que incluye el mandato de su cumplimiento, en la forma y modo esperado. (…)”. 6.19. Es pertinente señalar que, mediante Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL, que constituye precedente de observancia obligatoria, este Tribunal reconoce la naturaleza independiente de las infracciones contra la labor inspectiva, estableciendo que: “los actos o hechos que impiden o dificulten la labor inspectiva y que se consignan en el acta de infracción, constituyen infracciones que no tienen una naturaleza secundaria, adjunta ni dependiente respecto de posibles infracciones ocurridas y detectadas en la visita inspectiva, referentes a aspectos sustantivos objeto de control por la inspección del trabajo”. Por lo tanto, su configuración se realiza de manera independiente a las infracciones detectadas en relación con el ordenamiento jurídico sociolaboral o en materia de seguridad y salud en el trabajo. 6.20. En ese sentido, se aprecia que la medida inspectiva de requerimiento de fecha 11 de abril de 2022, obrante en el expediente digital, dispuso al administrado en su calidad de sujeto inspeccionado15, cumpla con realizar las siguientes obligaciones en un plazo máximo de tres (03) días hábiles:
FIGURA N° 01
15 Esto al momento de las actuaciones inspectivas realizadas.
En el presente caso, de acuerdo con los numerales 4.10 y sucesivos del acápite IV. Hechos Constatados del Acta de Infracción, el personal inspectivo concluyó que el administrado no cumplió con acreditar, dentro del plazo otorgado, el cumplimiento total de lo exigido en la medida inspectiva de requerimiento; por lo que, se configuró la infracción al numeral 46.7 del artículo 46° del RLGIT, al haberse considerado que la documentación presentada16 no abarcaba de manera íntegra el periodo consignado.
Es pertinente precisar que, el cumplimiento de una medida inspectiva de requerimiento exige, en principio, su atención integral, oportuna y conforme a los términos válidamente establecidos por la autoridad inspectiva. Dado su carácter coercitivo, dicha medida presupone la existencia de mandatos claros, posibles y emitidos dentro del marco normativo aplicable, pues únicamente frente a requerimientos válidamente determinados puede exigirse su acatamiento íntegro dentro del plazo conferido, sin que resulte admisible un cumplimiento fragmentario o condicionado a interpretaciones unilaterales del administrado.
En efecto, aunque la medida inspectiva de requerimiento pueda comprender diversos mandatos específicos, cada uno de éstos responde a un incumplimiento específico y constituye una obligación autónoma que debe ser cumplida de manera independiente. La eventual invalidez o cuestionamiento de alguno de los mandatos no compromete, por sí misma, la exigibilidad de los demás, siempre que éstos hayan sido emitidos conforme
16 Tal como consta en el numeral 4.11 del acápite IV. Hechos Constatados del Acta de Infracción.
a la razonabilidad, el deber de colaboración y la buena fe procedimental; sin embargo, dicha autonomía no habilita a la Administración a exigir el cumplimiento de mandatos cuyo contenido resulte defectuoso, irrazonable o de imposible ejecución, pues ello afectaría la propia finalidad de la medida inspectiva de requerimiento. En esa línea, el administrado mantiene vigente su deber de colaboración previsto en el artículo 9° de la LGIT, lo que implica dar cumplimiento a las obligaciones válidamente dispuestas, incluso cuando pueda discrepar sobre algún extremo individual. Esta interpretación razonable y proporcional garantiza que la medida sea cumplida con su objetivo sin que la discusión sobre un mandato específico afecte la efectividad y validez de los demás.
En el presente caso, durante la tramitación del procedimiento administrativo sancionador la impugnante presentó diversos medios probatorios17 orientados a acreditar el cumplimiento de las obligaciones contenidas en la medida inspectiva de requerimiento, precisando y justificando el alcance de la documentación inicialmente presentada, en particular respecto a determinados periodos no comprendidos. A partir de dicha documentación, las instancias de mérito verificaron que las obligaciones sociolaborales habían sido cumplidas con anterioridad al inicio del procedimiento sancionador, por lo que, se dejó sin efecto las infracciones sociolaborales asociadas. Sin embargo, a criterio de las citadas instancias, dicha verificación no enerva la configuración de la infracción muy grave a la labor inspectiva prevista en el numeral 46.7 del artículo 46° del RLGIT, en tanto se constató que la impugnante no cumplió con atender de forma oportuna la medida inspectiva de requerimiento dentro del plazo otorgado por el personal inspectivo. En ese sentido, determinaron que persistía la responsabilidad administrativa por la inobservancia oportuna del deber de colaboración.
En ese contexto, y teniendo en cuenta que las obligaciones sociolaborales inicialmente vinculadas a la medida inspectiva de requerimiento fueron acreditadas como cumplidas con anterioridad al inicio del procedimiento administrativo sancionador, se advierte que permanece controvertido el presunto incumplimiento de la medida inspectiva dentro del plazo otorgado. En consecuencia, corresponde analizar la aplicación de los precedentes de observancia obligatoria emitidos por la Sala Plena del Tribunal de Fiscalización Laboral, a efectos de determinar su incidencia en la valoración de la conducta imputada. Estando a ello, corresponde invocar los criterios expuestos en los precedentes establecidos en los fundamentos 6.16, 6.17, 6.18 y 6.19 de la Resolución de Sala Plena N° 019-2024- SUNAFIL/TFL, los cuales disponen que:
“6.16 Del análisis del caso, se observa que el 31 de mayo de 2021 el inspector verificó que la impugnante no acreditó el íntegro de lo exigido en la medida inspectiva de requerimiento: la entrega de las constancias de alta de la planilla electrónica de 8 trabajadores. Posteriormente, la impugnante presentó sus descargos contra la Imputación de Cargos, anexando las mencionadas constancias de alta, las cuales fueron entregadas a los mencionados trabajadores el 3 de marzo de 2021, es decir, antes del 25 de octubre de 2021, fecha de notificación de la Imputación de Cargos. De esta manera, corresponde evaluar la proporción entre los medios y fines que supone la sanción administrativa, ya que de los actuados se advierte que el sujeto inspeccionado, pese a no cumplir íntegramente con el mandato contenido en la medida inspectiva de requerimiento, sí acredita que subsanó la obligación sociolaboral cuya exigencia es requerida mediante la mencionada medida correctiva antes del inicio del procedimiento administrativo sancionador.
17 Dichos medios probatorios se encuentran debidamente incorporados en el expediente digital. Entre ellos destacan el Anexo 2 y el Anexo 3, ambos de fecha 31 de marzo de 2022, así como el Anexo 4, que comprende documentos de fechas 26 de junio de 2021, 21 de setiembre de 2021 y 27 de diciembre de 2021, todos ellos adjuntados al escrito presentado el 03 de agosto de 2023.
En este punto, es importante señalar que, de acuerdo con lo expresado en el artículo 1 de la LGIT, la Inspección de Trabajo tiene dentro de sus finalidades la vigilancia del cumplimiento de las normas de orden sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo. Entonces, debe notarse que la impugnante subsanó de forma voluntaria la normativa sociolaboral afectada antes de haberse notificado la imputación de cargos, e incluso, antes de la emisión de la medida inspectiva de requerimiento, cuya naturaleza jurídica se basa en la búsqueda de la reversión de los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento sancionador. 6.18 Adicionalmente, es importante ponderar que, si bien la afectación recae sobre el deber de colaboración a la labor inspectiva (pues la impugnante no cumplió con acreditar íntegramente lo requerido por el inspector de trabajo dentro del plazo estipulado en la medida de requerimiento), la reversión del incumplimiento sociolaboral ocurrió a través del mismo sujeto inspeccionado, incluso con anterioridad a la emisión de dicha medida inspectiva. A juicio de este Tribunal, el supuesto descrito demuestra la voluntad del administrado de rectificar su conducta antijurídica y encaminarla conforme a lo dispuesto en nuestro Sistema Jurídico Laboral. 6.19 En consecuencia, es pertinente elevar a precedente de observancia obligatoria el criterio según el cual, imponer una sanción a la labor inspectiva cuando se ha cumplido con la subsanación voluntaria de las infracciones sociolaborales antes de la notificación de la imputación de cargos atenta contra el principio de razonabilidad, ya que el sujeto inspeccionado habría cumplido con la normativa, siendo ello la finalidad de la inspección de trabajo”. (Énfasis añadido).
Bajo las consideraciones expuestas, se desprende que, conforme al precedente de observancia obligatoria contenido en la Resolución de Sala Plena N° 019-2024- SUNAFIL/TFL, cuando el administrado acredita haber subsanado voluntariamente la obligación sociolaboral que motivó la emisión de la medida inspectiva de requerimiento antes de la notificación de la imputación de cargos, la imposición de una sanción por la infracción a la labor inspectiva resulta contraria al Principio de Razonabilidad. Lo anterior obedece a que dicho instrumento tiene una naturaleza correctiva y preventiva, orientada a promover la subsanación voluntaria de los incumplimientos detectados, y no constituye un mecanismo de imposición inmediata de sanciones frente a supuestos antijurídicos de naturaleza reversible.
En consecuencia, habiéndose acreditado que las obligaciones sociolaborales que motivaron la medida inspectiva de requerimiento fueron cumplidas voluntariamente antes del inicio del procedimiento administrativo sancionador, esta Sala advierte que no subsiste un supuesto material que justifique la imposición de la infracción a la labor inspectiva por el presunto incumplimiento de dicha medida. En tal virtual, corresponde dejar sin efecto la infracción muy grave prevista en el numeral 46.7 del artículo 46° del RLGIT y declarar fundado en parte el recurso de revisión interpuesto, al no resultar procedente mantener una sanción cuando la finalidad correctiva de la medida inspectiva de requerimiento fue alcanzada con anterioridad del inicio del procedimiento sancionador.
Información Adicional
Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, la multa subsistente como resultado del procedimiento administrativo sancionador sería la que corresponde a la siguiente infracción:
N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y clasificación
1 Labor Demora (retraso) de envió de Numeral 45.2 del inspectiva información solicitada en requerimiento artículo 45° del RLGIT de información vía casilla electrónica, notificado el día 05 de abril de 2022. GRAVE
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR.
SE RESUELVE:
PRIMERO. – Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por Expreso Internacional Turismo Central Sociedad Anónima, en contra de la Resolución de Intendencia N° 145-2023-SUNAFIL/IRE-UCA, notificada el 18 de agosto de 2023, emitida por la Intendencia Regional de Ucayali, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 288-2022-SUNAFIL/IRE-UCA, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. – DEJAR SIN EFECTO la sanción impuesta mediante Resolución de Sub Intendencia N° 119-2023-SUNAFIL/IR-UCA/SISA, notificada el 20 de marzo de 2023, confirmada a través de la Resolución de Intendencia N° 145-2023-SUNAFIL/IRE-UCA, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
TERCERO. – Declarar agotada la vía administrativa, respecto a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa, en las materias de su competencia.
CUARTO. – Notificar la presente resolución a Expreso Internacional Turismo Central Sociedad Anónima, y a la Intendencia Regional de Ucayali, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. – Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
20260204MABJ – HR: 35473-2022
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