Dulceria Manjar Real E.I.R.L

Mediante Orden de Inspección N° 2662-2022-SUNAFIL/IRE-LAM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 069-2023-SUNAFIL/IRE-LAM (en adelante, el Acta de Infracción). “En mérito al operativo IRE LAM – OPERATIVO DE FISCALIZACIÓN EN SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO – D – NOVIEMBRE 2022”

Que, mediante Imputación de Cargos N° 212-2023/SUNAFIL/IRE-LAM/SIFN, notificada el 07 de junio de 2023, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final N° 236-2023/SUNAFIL/IRE-LAM/SIFN, notificado el 11 de septiembre de 2023 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Subintendencia de Sanción de la Intendencia Regional de Lambayeque, la que mediante Resolución de Subintendencia N° 331-2023-SUNAFIL/IRE-LAM/SISA, notificada el 03 de noviembre de 2023, multó a la impugnante, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 06 de noviembre de 2023, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Subintendencia N° 331-2023-SUNAFIL/IRE-LAM/SISA.

Mediante Resolución de Intendencia N° 210-2023-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE, notificada el 29 de noviembre de 2023, la Intendencia Regional de Lambayeque, declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, confirmando la sanción impuesta, por haber incurrido en infracciones.

Con fecha 14 de diciembre de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Lambayeque el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 210-2023- SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE.

La Intendencia Regional de Lambayeque admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-001528-2023- SUNAFIL/IRE-LAM, recibido el 21 de diciembre de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299812, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299813, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo4 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR5, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR6 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de estos al recurso de revisión,

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por el Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”7.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que Dulceria Manjar Real E.I.R.L., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 210-2023- SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE, que confirmó la sanción impuesta, por la comisión de dos (02) infracciones MUY GRAVES a la labor inspectiva, tipificadas en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 30 de noviembre de 2023.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por Dulceria Manjar Real E.I.R.L.

Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:

El Tribunal Constitucional -máximo intérprete de la Constitución- se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA:

En esa línea argumentativa, esta Sala identifica, desde un análisis formal, que tanto la Resolución de Subintendencia N° 331-2023-SUNAFIL/IRE-LAM/SISA, como la Resolución de Intendencia N° 210-2023-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE, han contemplado la argumentación y medios de prueba expuestos por la impugnante, advirtiéndose el cumplimiento de los requisitos referidos al cumplimiento del debido procedimiento como principio y derecho material, de los derechos de defensa y a la prueba, así como el cumplimiento de la garantía de la debida motivación.

Conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 08 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA/TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.

Del examen efectuado por esta Sala sobre las resoluciones emitidas en el Procedimiento Sancionador, se puede observar que estos 4 elementos pueden ser satisfactoriamente comprobados, por lo que, de manera formal y material, el debido procedimiento ha sido respetado dentro del trámite del procedimiento sancionador.

Asimismo, se corrobora, de los actuados, que ni el procedimiento inspectivo ni el sancionador, contravienen a la Constitución, a los principios del procedimiento administrativo, ni a las leyes o normas reglamentarias, además contiene los requisitos de validez del acto administrativo relacionados a la competencia, objeto o contenido, finalidad pública y procedimiento regular. Además, es necesario reiterar que, la resolución impugnada se encuentra debidamente motivada, al exponer una relación concreta y directa de los

Por tales razones, se debe desestimar la nulidad deducida por la impugnante, al no evidenciarse que, en el presente procedimiento, se haya incurrido en alguna causal de nulidad contemplada en el artículo 10 del TUO de la LPAG. Al haberse respetado el derecho al debido proceso administrativo de la recurrente. Por tanto, no cabe acoger este extremo del recurso.

Sobre el particular, el principio de buena fe procedimental regulado en el numeral 1.8 del artículo IV del TUO de la LPAG, establece que “la autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los partícipes del procedimiento realizan sus respectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe. La autoridad administrativa no puede actuar contra sus propios actos, salvo los supuestos de revisión de oficio contemplados en la presente Ley. Ninguna regulación del procedimiento administrativo puede interpretarse de modo tal que ampare alguna conducta contra la buena fe procedimental” (énfasis añadido).

Del mismo modo, el numeral 15.1 del artículo 15 del RLGIT establece que, “durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas, los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos obligados al cumplimiento de las normas sociolaborales, prestarán la colaboración que precisen los inspectores del trabajo para el adecuado ejercicio de las funciones encomendadas, de acuerdo con lo prescrito en el artículo 9 de la Ley”.

En ese sentido, de acuerdo con lo señalado en el artículo 9 de la LGIT: “los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los Supervisores-Inspectores, los Inspectores del Trabajo y los Inspectores Auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y, en cumplimiento de dicha obligación de colaboración, deberán: (...) e) Facilitarles la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones”.

Cabe señalar que, conforme al artículo 1 de la LGIT, “las actuaciones inspectivas son las diligencias que la Inspección del Trabajo sigue de oficio, con carácter previo al inicio del procedimiento administrativo sancionador, para comprobar si se cumplen las disposiciones vigentes en materia sociolaboral y poder adoptar las medidas inspectivas que en su caso procedan, para garantizar el cumplimiento de las normas sociolaborales”. Asimismo, “la función inspectiva es entendida como la actividad que comprende el ejercicio de la vigilancia

Por su parte, en el numeral 3.1 del artículo 5 de la LGIT se establece que, “en el desarrollo de las funciones de inspección, los inspectores de trabajo que estén debidamente acreditados, están investidos de autoridad y facultados para proceder a practicar cualquier diligencia de investigación, examen o prueba que considere necesario para comprobar que las disposiciones legales se observan correctamente y, en particular, para requerir información, solo o ante testigos, al sujeto inspeccionado o al personal de la empresa sobre cualquier asunto relativo a la aplicación de las disposiciones legales, así como a exigir la identificación, o razón de su presencia, de las personas que se encuentren en el centro de trabajo inspeccionado”. En similar sentido, el artículo 11 del mismo dispositivo legal establece que “las actuaciones inspectivas de investigación se desarrollan mediante requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica, visita de inspección a los centros y lugares de trabajo, mediante requerimiento de comparecencia del sujeto inspeccionado ante el inspector actuante para aportar documentación y/o efectuar las aclaraciones pertinentes o mediante comprobación de datos o antecedentes que obren en el Sector Público” (énfasis añadido).

Es pertinente recordar que el artículo 36 de la LGIT9, establece que el comportamiento subsumible dentro de las infracciones a la labor inspectiva “puede ser directo o indirecto, perjudicando o dilatando la labor del inspector actuante de manera tal que no permita el cumplimiento de la fiscalización, o negándose a prestarle el apoyo necesario” (énfasis añadido).

El tipo administrativo contenido en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, está orientado a sancionar una negativa del sujeto inspeccionado o de sus representantes el facilitar la información y documentación necesaria; no una mera omisión o falta de respuesta, sino una conducta claramente establecida en la que la impugnante o su representante se niegan a entregar la información solicitada.

Así, corresponde analizar el cumplimiento del principio de tipicidad10. Sobre el particular, recuerda la doctrina que “el mandato de tipificación que este principio conlleva, no solo se impone al legislador cuando redacta el ilícito, sino a la autoridad administrativa cuando instruye un procedimiento sancionador y debe realizar la subsunción de una conducta en los tipos legales existentes”11.

Debemos señalar que, de la lectura de las normas que sancionan los incumplimientos a la labor inspectiva, la responsabilidad administrativa no solo admite el comportamiento doloso, pues bajo el principio de culpabilidad se admite también factores subjetivos de responsabilidad, tales como la falta de diligencia.12 Tal es el estándar que en este caso se debe establecer, al desacatarse una norma de orden público (revisar la casilla electrónica para cumplir con los diversos requerimientos que pudieran recibirse de parte de la inspección del trabajo).

En el caso de autos, de la consulta efectuada por esta Sala a través del aplicativo de consultas elaborado por la Oficina de Tecnologías de la Información y Comunicaciones de la SUNAFIL, se aprecia que la impugnante presenta un ingreso en fecha previa (17 de febrero de 2022) al envío de los requerimientos de información, remitidos el 14 de diciembre de 2022 y 20 de diciembre de 2022; asimismo, se verifica que registra sus datos de contacto el 22 de febrero de 2022, conforme se observa a continuación:

Dicha situación se condice con las respectivas constancias de depósito de las notificaciones en la casilla electrónica, conforme al siguiente detalle:  Del expediente inspectivo digital se aprecia, el documento denominado “REQUERIMIENTO DE INFORMACIÓN PARA LAS ACTUACIONES INSPECTIVAS DE INVESTIGACIÓN”, notificado el 14 de diciembre de 2022, donde se precisa que su incumplimiento constituirá infracción a la labor inspectiva sancionable con multa; y, también se observa la “Constancia de Notificación Vía Casilla Electrónica”, documento que acredita la notificación en la Casilla Electrónica de la impugnante el mismo 14 de diciembre de 2022, conforme se puede apreciar a continuación: Figura N° 03

Del mismo modo, de la consulta del aplicativo de consultas elaborado por la Oficina de Tecnologías de la Información y Comunicaciones de la SUNAFIL, se aprecia que se enviaron, para cada requerimiento, las respectivas alertas, conforme se puede apreciar a continuación: Figura N° 05

En ese entendido, estando a las notificaciones efectuadas de ambos requerimientos de información, sin que hayan sido atendidos dentro del plazo otorgado por la Inspectora del trabajo, se corroboran las conductas reprochables sancionadas por la Autoridad de Primera Instancia y confirmadas en la resolución venida en grado.

Sobre ello, la Inspeccionada alega que se debe declarar la nulidad por la adulteración realizada por la Inspectora del Trabajo en el documento denominado “Constancia de actuaciones inspectivas de investigación” notificado el 14 de diciembre de 2022, el cual consigna entre su contenido “Orden de Inspección N° 2662-2020” y “Se informa que las siguientes notificaciones se realizaran por correo electrónico”, conforme los documentos aportados13. En esa línea agrega, que considerando esa información se esperaba que los requerimientos efectuados sean remitidos por correo electrónico. Finalmente, manifiesta que, la imprecisión consignando el número de orden de inspección: 2662-2020, debiendo ser el correcto: 2662-2022, afecto su falta de diligencia respecto a la notificación que su representada esperaba recibir a través de la casilla electrónica

Al respecto, cabe precisar que los aspectos señalados por la Inspeccionada no generan la nulidad del procedimiento sancionador; en virtud de lo establecido en el artículo 14 del TUO de la LPAG que señala: “(…)14.1 Cuando el vicio del acto administrativo por el incumplimiento a sus elementos de validez no sea trascendente, prevalece la conservación del acto, procediéndose a su enmienda por la propia autoridad emisora”; ello, sin desmedro de las responsabilidad funcional atribuible a la Inspectora del Trabajo; toda vez que, con vista al expediente inspectivo, se advierte que en el documento denominado “Constancia de actuaciones inspectivas de investigación”, si bien consigna, entre sus datos un numero de Orden de Inspección que incurre en error de precisión, no obstante, lo cierto es, que se emite cuando se produce la visita inspectiva realizada el 13 de diciembre de 2022 con participación

Asimismo, en relación al mismo documento, si bien con vista a los documentos aportados por la Inspeccionada, se puede apreciar que la Inspectora del Trabajo habría informado que las notificaciones se realizaran por correo electrónico, no obstante, corresponde invocar lo dispuesto en el Decreto Supremo N° 003-2020-TR, norma que aprueba el uso obligatorio de la casilla electrónica para efectos de notificación de los procedimientos administrativos y actuaciones de la SUNAFIL publicado en el diario oficial El Peruano el día 14 de enero de 2020. Esta norma, de carácter imperativo, establece un régimen obligatorio de notificación electrónica, cuyas disposiciones han sido validadas por el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, así como por la Presidencia del Consejo de Ministros, en concordancia con las reglas del TUO de la LPAG.

En efecto, debe recordarse que el quinto párrafo del numeral 20.4 del artículo 20° del TUO de la LPAG establece que, las entidades pueden asignar al administrado una casilla electrónica para notificarle actuaciones diversas, “siempre que cuente con el consentimiento expreso del administrado” y que, con la opinión favorable de la Presidencia del Consejo de Ministros y el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, “puede aprobar la obligatoriedad de la notificación vía casilla electrónica”. Esta exigencia se encuentra plenamente satisfecha en el Decreto Supremo N° 003-2020-TR, conforme se señala expresamente en el quinto considerando de dicha norma, que constituye el marco legal especial en materia inspectiva de SUNAFIL.

Cabe señalar que el Tribunal de Fiscalización Laboral ha resuelto diversos recursos de revisión en los que se han planteado cuestionamientos respecto a la validez de las notificaciones efectuadas a través de la casilla electrónica. En ese contexto, el Tribunal ha tenido la oportunidad de analizar y pronunciarse sobre la aplicación sistemática del Decreto Supremo N° 003-2020-TR, norma que regula el uso obligatorio de dicho medio electrónico, identificando al menos seis reglas fundamentales que rigen la notificación electrónica en el marco de los procedimientos administrativos seguidos por la SUNAFIL:

Resulta igualmente relevante, para el análisis de la obligatoriedad del uso de la casilla electrónica, considerar que el Decreto Supremo N° 003-2020-TR dispuso, en su Primera Disposición Complementaria Final, un cronograma de implementación progresiva, el cual fue aprobado mediante la Resolución de Superintendencia N° 058-2020-SUNAFIL y posteriormente modificado por la Resolución de Superintendencia N° 114-2020-SUNAFIL. Es importante resaltar que la propia SUNAFIL ha desplegado esfuerzos orientados a la adecuada difusión de esta obligación, lo cual se refleja, por ejemplo, en la elaboración y publicación de materiales instructivos desde julio de 202014, difundidos a través de diversos canales, incluyendo plataformas digitales y redes sociales. En tal sentido, puede afirmarse que el deber de publicidad estatal de las normas ha sido razonablemente satisfecho, en tanto se garantizó el conocimiento general de la obligatoriedad del uso de la casilla electrónica por parte de los administrados, pues conforme se ha anotado:

En este extremo, resulta pertinente desatacar el artículo 51° de la Constitución Política del Perú reconoce el Principio de Publicidad, al declarar su carácter “esencial para la vigencia de toda norma del Estado”. Este principio que constituye uno de los pilares fundamentales del sistema jurídico, ha sido desarrollado por el Tribunal Constitucional a través de sentencia emitida el 28 de mayo de 2020 recaída en el expediente N° 0001-2017-PI/TC, el cual ha afirmado que, dicho principio posee una “naturaleza esencial” para la existencia misma de “todo Estado constitucional de derecho” (fundamento jurídico 6) y que “tiene una estrecha relación con la protección de los principios democrático-constitucionales de transparencia y seguridad jurídica” (fundamento jurídico. 49).

De igual forma, debe destacarse que el Tribunal Constitucional ha manifestado en la Sentencia emitida el 01 de julio de 2021, recaída en el expediente N° 01023-2021-PA/TC, lo siguiente:

Por otra parte, en la Sentencia emitida el 22 de junio de 2011, recaída en el expediente N° 02098-2010-PA/TC, relativa al ejercicio de facultades sancionadoras, aunque de carácter disciplinario, el Tribunal Constitucional ha resuelto lo siguiente:

En virtud de lo expuesto, esta Sala concluye que las notificaciones realizadas mediante casilla electrónica se efectuaron conforme a lo previsto en el Decreto Supremo N° 003-2020-TR y su normativa complementaria, así como en el artículo 25° del TUO de la LPAG. Dicho mecanismo constituyó, al momento de los hechos, un medio obligatorio, legalmente habilitado, razonablemente implementado y debidamente publicitado, garantizando que la impugnante tuviera pleno conocimiento de los actos notificados. Por tanto, la forma en que se practicaron las notificaciones no generó afectación alguna al derecho de defensa ni al debido procedimiento, y no se configura causal de nulidad conforme a lo dispuesto en el artículo 10° del TUO de la LPAG.

Sin perjuicio de lo anterior, cabe precisar respecto al cuestionamiento alegado por la Inspeccionada que señala que esperaba que los requerimientos efectuados sean remitidos por correo electrónico, que conforme se ha podido evidenciar en el numeral 6.19 de la presente resolución, para cada requerimiento, se remitieron las respectivas alertas al correo electrónico de la Inspeccionada, poniendo en conocimiento y sobre aviso de igual modo de los requerimiento de información emitidos dentro del procedimiento inspectivo, sin contravenir completamente lo descrito en la constancia de actuaciones inspectivas elaborada en la visita inspectiva realizada el 13 de diciembre de 2022.

En ese entendido, conforme lo expuesto en párrafos precedentes se evidencia que la notificación del procedimiento administrativo sancionador resulta obligatoria por casilla electrónica; sin contravenir lo establecido en el artículo 20 del TUO de la LPAG, por lo que no resulta atendible la solicitud efectuada por la Inspeccionada. En consecuencia, no cabe acoger los argumentos expuestos por la impugnante.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.