Control Parking S.A.C. en Liquidación

Mediante Orden de Inspección N° 36057-2020-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento de del ordenamiento jurídico sociolaboral2, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 625-2021-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción). En mérito a la denuncia formulada en aplicación del inciso c) del artículo 12 de la LGIT.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 2196-2022-SUNAFIL/ILM/SINS/AI3, notificada el 18 de octubre de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 3021-2022- SUNAFIL/ILM/SINS/AI3, notificada el 21 de diciembre de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Subintendencia de Sanción 4 de la Intendencia de Lima Metropolitana, la cual mediante Resolución de Subintendencia N° 483-2023-SUNAFIL/ILM/SISA4, notificada el 06 de febrero de 2023, multó a la impugnante por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 27 de febrero de 2023, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Subintendencia N° 483-2023-SUNAFIL/ILM/SISA4.

Mediante Resolución de Intendencia N° 596-2023-SUNAFIL/ILM, notificado el 26 de mayo de 2023, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante.

Con fecha 16 de junio de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 596-2023-SUNAFIL/ILM.

La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 003933- 2023-SUNAFIL/ILM, recibido el 18 de diciembre de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de estos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En este orden de ideas, resulta indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia sociolaboral -tanto adjetivo como sustantivo- así como vele por la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema de Inspección del Trabajo. La normativa adjetiva es aquella que garantiza a los administrados constituirse

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que Control Parking S.A.C. en Liquidación, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 596-2023-SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, que confirmó la sanción impuesta por la comisión de dos (02) infracciones MUY GRAVES a la labor inspectiva, tipificadas en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 29 de mayo de 2023.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por el Control Parking S.A.C. en Liquidación.

Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:

Concordante a ello, la LGIT desarrolla en su artículo 44 los principios generales del procedimiento sancionador, entre ellos: “(…) a) Observación del debido proceso, por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho (…)”.

El Tribunal Constitucional -máximo intérprete de la Constitución- se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA:

En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional en el Fundamento Jurídico 5 de la Sentencia recaída en el Expediente N° 02098-2010-AA señaló que no solo existe base Constitucional o jurisprudencial para la configuración y desarrollo del derecho al debido procedimiento, sino que existe sustento Convencional, a saber:

El artículo 139, inciso 3), de la Constitución establece como derecho de todo justiciable y principio de la función jurisdiccional la observancia del debido proceso. Dicho derecho, a tenor de lo que establece nuestra jurisprudencia, admite dos dimensiones: una formal, procesal o procedimental, y otra de carácter sustantivo o material. En la primera de las mencionadas está concebido como un derecho continente que abarca diversas garantías y reglas (las cuales a su vez son derechos que parten de un gran derecho con una estructura compuesta o compleja) que garantizan un estándar de participación justa o debida durante la secuela o desarrollo de todo tipo de procedimiento o proceso (sea este judicial, administrativo, corporativo particular o de cualquier otra índole). En la segunda de sus dimensiones exige que los pronunciamientos o resoluciones con los que se pone término a todo tipo de proceso respondan a un referente mínimo de justicia o razonabilidad, determinado con sujeción a su respeto por los derechos y valores constitucionales.

El debido proceso, dentro de la perspectiva formal, comprende un repertorio de derechos que forman parte de su contenido constitucionalmente protegido, entre ellos, el derecho al procedimiento preestablecido, el derecho de defensa, el derecho a la pluralidad de instancias, el derecho a la motivación de las resoluciones, el derecho a los medios de prueba, el derecho a un proceso sin dilaciones indebidas, etc. La sola inobservancia de cualquiera de estas reglas, como de otras que forman parte del citado contenido, convierte al proceso en irregular, legitimando con ello la necesidad de ejercer labores de control constitucional.

En este sentido el derecho de defensa se encuentra reconocido en el inciso 14 del artículo 139 de la Constitución, el cual establece “el principio de no ser privado del derecho de defensa en ningún estado del proceso”.

Al respecto, en la STC 5871-2005-AA/TC, F.J. 12 y 13, el Tribunal Constitucional sostuvo que el derecho de defensa:

La posibilidad de su ejercicio presupone, que quienes participan en un proceso para la determinación de sus derechos y obligaciones jurídicas tengan conocimiento, previo y oportuno, de los diferentes actos procesales que los pudieran afectar, a fin de que tengan la oportunidad de ejercer, según la etapa procesal de que se trate, los derechos procesales que correspondan.

Conforme a ello, dada la claridad expositiva del Tribunal Constitucional, así como de la norma contenida en el TUO de la LPAG y la LGIT, respecto de los alcances del derecho al debido procedimiento, debe analizarse el caso concreto.

Al respecto, el numeral 13.6 del artículo 13 del RLGIT contempla lo siguiente: “El inspector del trabajo deja constancia escrita de las diligencias de investigación que practiquen, adjuntando copia al expediente y dando cuenta, cuando sea el caso, a los sujetos inspeccionados. La actuación de comprobación de datos o antecedentes no requiere de tal comunicación”.

Así, es pertinente hacer referencia a la intangibilidad del expediente, que se encuentra regulada en el artículo 164 del TUO de la LPAG, conforme a continuación se detalla:

Los desgloses pueden solicitarse verbalmente y son otorgados bajo constancia del instructor y del solicitante, indicando fecha y folios, dejando una copia autenticada en el lugar correspondiente, con la foliatura respectiva.

Las entidades podrán emplear tecnología de microformas y medios informáticos para el archivo y tramitación de expedientes, previendo las seguridades, inalterabilidad e integridad de su contenido, de conformidad con la normatividad de la materia.

Si un expediente se extraviara, la administración tiene la obligación, bajo responsabilidad de reconstruir el mismo, independientemente de la solicitud del

Debe tenerse en cuenta que lo intangible es aquello que no puede tocarse físicamente; sin embargo, en el contexto de un expediente administrativo, este carácter implica también la prohibición de alterar su contenido o integridad. En ese sentido, el mandato de intangibilidad debe entenderse como la obligación de conservar los documentos en su estado original, sin exponerlos a factores que puedan deteriorarlos —como el calor, la luz o la humedad—, ni realizar enmendaduras, tachaduras, entrelineados o agregados. Ello resulta especialmente relevante porque el expediente administrativo constituye un conjunto de documentos que refleja la secuencia de actos, trámites e incidencias del procedimiento, y cuya autenticidad e integridad son esenciales para garantizar su valor probatorio. Por tanto, la preservación de su contenido y forma constituye una exigencia fundamental del debido procedimiento y de la seguridad jurídica.

En ese sentido, en el presente caso, producto del análisis efectuado de la documentación remitida, específicamente del expediente inspectivo, se ha detectado que no consta el acuse de recibido a la notificación dirigida a la dirección de correo electrónico autorizado, cuya finalidad era de poner en conocimiento al sujeto inspeccionado de los requerimientos de información de fechas 11 y 22 de diciembre de 2020, conforme se advierte en el numeral 4.13 de los hechos constatados del Acta de Infracción.

Si bien según lo establecido por los artículos 16 y 47 de la LGIT, los hechos constatados por los inspectores actuantes que se formalicen en las actas de infracción, observándose los requisitos que se establezcan, se presumen ciertos y merecen fe, constituyendo prueba relevante en el procedimiento administrativo sancionador; sin embargo, dicha presunción admite prueba en contrario; entonces, se evidencia que, la presunción de certeza que otorga la ley no es absoluta porque se debe conciliar con la presunción constitucional de inocencia.

Así las cosas, ante la falta de la constancia de recepción por parte de la impugnante a los correos mediante lo cuales se le notifica los requerimientos de información de fechas 11 y 22 de diciembre de 2020, resulta que, esta Sala no puede verificar la validez de la notificación que da cuenta el personal inspectivo, es decir, si ésta se encuentra acorde a lo establecido en el numeral 20.4 del artículo 20 del TUO de la LPAG, que contempla lo siguiente:

De lo señalado en el párrafo precedente, se desprende que para que sea válida la notificación vía correo electrónico, las entidades de la administración pública deberán cumplir, cuando menos, con las siguientes condiciones: i) que el administrado haya consignado su dirección electrónica en el expediente objeto de notificación, ii) que el administrado haya autorizado expresamente que se use esta modalidad de notificación y, iii) que el sistema de correo electrónico utilizado permita la confirmación de recepción del correo enviado.

En efecto, la verificación del cumplimiento de lo dispuesto en el numeral 20.4 del artículo 20 del TUO de la LPAG resulta fundamental para determinar que la notificación sea válidamente efectuada y produzca los efectos jurídicos correspondientes. Ello permite asegurar que el entonces sujeto inspeccionado fue debidamente informado del contenido de los requerimientos de información, garantizando así el ejercicio pleno de su derecho de defensa. Cabe señalar, además, que dicha medida constituye un acto previo esencial para la eventual emisión del acta de infracción, en tanto forma parte del procedimiento que antecede y da sustento al inicio del procedimiento administrativo sancionador.

En consecuencia, esta Sala ha observado una vulneración al debido procedimiento, por no haberse efectuado el respectivo análisis concerniente a la validez de la notificación mediante correo electrónico de los requerimientos de información de requerimiento de fechas 11 y 22 de diciembre de 2020, en cuanto a la formalidad dispuesta para dicha modalidad de notificación, máxime si de los actuados y en los numerales 4.9 y 4.11 de los hechos constatados del Acta de Infracción se da cuenta que el entonces sujeto inspeccionado no presentó documentación alguna; así como de la observancia de lo dispuesto en el numeral 164.1 del artículo 164 del TUO de la LPAG.

Por lo expuesto y a fin de garantizar el debido procedimiento, corresponde remitir los actuados a la autoridad de primera instancia a efectos de que, en el marco de sus atribuciones, emita el pronunciamiento correspondiente, teniendo en cuenta los alcances previamente indicados.

El artículo 15 de la Ley N° 29981 señala que el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. En ese sentido, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema”. Precisa, además, que se sustenta en la “inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal”.

En el presenta caso, se han identificado vicios al debido procedimiento que acarrean la nulidad del acto administrativo emitido por la autoridad de primera instancia.

En tal sentido, considerando que la Resolución de Subintendencia N° 483-2023- SUNAFIL/ILM/SISA4, notificada el 06 de febrero de 2023, ha sido emitida en perjuicio de la finalidad pública del procedimiento administrativo sancionador, de conformidad con el numeral 1 del artículo 12° y el numeral 1 del artículo 13° del TUO de la LPAG; es decir, tal resolución carece de efectos y, por tanto, no permite la determinación de responsabilidad administrativa, así como de la resolución impugnada, la que la confirmó en todos sus extremos. En consecuencia, corresponde declarar la nulidad de la citada resolución, y de los sucesivos actos u actuaciones del procedimiento, al haberse vulnerado el principio al debido procedimiento.

Conforme a lo anterior, se deberá retrotraer el procedimiento administrativo sancionador al momento en el cual se produjo el vicio inicial; esto es, al momento de emisión de la Resolución de Subintendencia respectiva, a efectos que dicha instancia emita una nueva decisión considerando los argumentos contenidos en la presente resolución.

En consecuencia, se remite la presente Resolución a la Intendencia de Lima Metropolitana y a la Gerencia General de SUNAFIL, a efectos que -de ser el caso- procedan conforme a sus competencias, en el marco del ejercicio de la potestad disciplinaria de la Administración regulada en el Sistema Administrativo de Gestión de los Recursos Humanos y conforme al Título V del TUO de la LPAG.

Finalmente, por las consideraciones antes dichas, no corresponde pronunciarse sobre los otros alegatos planteados en el recurso de revisión.