Constructora Malaga Hnos. S.A — Resolución 0091-2026

Mediante Orden de Inspección N° 2588-2021-SUNAFIL/IRE-LIB, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento de del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 1031-2021-SUNAFIL/IRE-LIB (en adelante, el Acta de Infracción). En mérito a la denuncia formulada en aplicación del inciso c) del artículo 12 de la LGIT.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 806-2022-SUNAFIL/IRE-LIB/SIFN-IC, de fecha 10 de junio de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019- 2006-TR (en adelante, el RLGIT).

Con fecha 05 de diciembre de 2022, la impugnante interpuso recurso de reconsideración contra la Resolución de Sub Intendencia N° 1155-2022-SUNAFIL/IR-LL/SISA, el cual fue declarado improcedente mediante Resolución de SubIntendencia N° 1290-2022- SUNAFIL/IR-LL/SISA, de fecha 27 de diciembre de 2022.

Con fecha 23 de enero de 2023, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de SubIntendencia N° 1290-2022-SUNAFIL/IR-LL/SISA.

Mediante Resolución de Intendencia N° 362-2023-SUNAFIL/IRE-LIB, de fecha 13 de noviembre de 2023, la Intendencia Regional de La Libertad declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante.

Con fecha 06 de diciembre de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de La Libertad, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 362-2023-SUNAFIL/IRE-LIB.

La Intendencia Regional de La Libertad admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 1560-2023- SUNAFIL/IRE-LIB, recibido el 21 de diciembre de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299812, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299813, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo4 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR5, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR6 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola,

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”7.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En este orden de ideas, resulta indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia sociolaboral -tanto adjetivo como sustantivo- así como vele por la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema de Inspección del Trabajo. La normativa adjetiva es aquella que garantiza a los administrados constituirse como sujetos del procedimiento administrativo dentro de la relación jurídico- procedimental establecida en el marco del Sistema de Inspección del Trabajo. Cabe precisar que dicho análisis garantiza la vigencia del debido proceso en sede administrativa, conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional8.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que Constructora Malaga Hnos. S.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 362-2023- SUNAFIL/IRE-LIB emitida por la Intendencia Regional de La Libertad, que confirmó la sanción impuesta por la comisión de, entre otra, una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 16 de noviembre de 2023.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por Constructora Malaga Hnos. S.A.

Revisado el recurso de revisión interpuesto, es oportuno señalar que esta Sala solo es competente para evaluar la infracción sancionada como MUY GRAVE; por lo que, estando a los actuados, se evidencia que la resolución impugnada contiene una (01) infracción GRAVE, y una (01) infracción MUY GRAVE, siendo materia de análisis sólo esta última. Por lo tanto, los argumentos tendientes a cuestionar la imposición de la infracción GRAVE sobre pago de utilidades son argumentos respecto de los cuales esta Sala no tiene competencia para pronunciarse, toda vez que respecto de esta ya se ha agotado la vía administrativa (énfasis añadido).

Asimismo, previamente al análisis de los alegatos materia de recurso, debe tenerse en cuenta que, mediante Resolución de Sala Plena N° 003-2022-SUNAFIL/TFL, vigente desde el 18 de agosto de 2022, este Tribunal estableció el precedente de observancia obligatoria, señalando lo siguiente:

En ese entendido del recurso de revisión se evidencia que algunos alegatos son generales, no vinculados a los criterios antes señalados, esto es, algunos de los fundamentos del recurso no se sustentan en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria emitidos por este Tribunal, así como tampoco se encuentran vinculados a la única infracción muy grave materia de sanción. Por lo tanto, corresponde a esta instancia analizar solo los fundamentos vinculados a los aspectos señalados en el precedente antes invocado y/o los referentes a la invocación de la afectación del debido procedimiento9, no correspondiendo pronunciarse sobre los alegatos que no se encuentren en dichos presupuestos o vinculados a la infracción muy grave impuesta (énfasis añadido).

Como parte de los alegatos del recurso de revisión, esta Sala ha identificado que la impugnante cuestiona una presunta vulneración a la debida motivación y el principio de razonabilidad. Por ende, corresponde emitir pronunciamiento sobre esta causal.

El artículo 44 inciso a) de la LGIT establece, como uno de los principios del procedimiento sancionador, la observancia al debido proceso, “por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho”.

Por su parte, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa, como integrante del principio del derecho al debido procedimiento administrativo, el “obtener una decisión motivada, fundada en derecho”. El principio al debido procedimiento tiene como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo, dentro del cual se encuentra el deber de motivación de los actos administrativos (énfasis añadido).

Conforme a lo establecido en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, “El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico”, motivación que deberá ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a las anteriores justifican el acto adoptado, tal y como lo establece el artículo 6 del TUO de la LPAG. Asimismo, el contenido del acto administrativo mencionado, como requisito de validez, implica que aquel deba comprender todas las cuestiones de hecho y derecho planteadas por los administrados tal y como lo prescribe el numeral 5.4 del artículo 5 del TUO de la LPAG.

Así, conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA/TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.

Del examen efectuado por esta Sala sobre la resolución impugnada, se puede observar que estos 4 elementos pueden ser satisfactoriamente comprobados, por lo que no se advierte vulneración genérica por ausencia de motivación, en cuando al principio de

En el ejercicio de la labor inspectiva, los inspectores de trabajo se encuentran facultados a realizar sus labores orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, por lo que pueden adoptar acciones orientadas a ello, entre las que se encuentra la emisión de medidas inspectivas de requerimiento.

En ese orden de ideas, el artículo 14 de la LGIT, establece:

En similar sentido, el artículo 17 del RLGIT, establece en su numeral 17.2:

Como se evidencia de las normas acotadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento sancionador.

Teniendo en cuenta la naturaleza jurídica de la medida de requerimiento, el Inspector de Trabajo le otorga al entonces inspeccionado un plazo razonable para su

En similar sentido -y de manera referencial– la versión 2 de la Directiva N° 001-2020- SUNAFIL/INII, aprobada mediante Resolución de Superintendencia N° 216-2021- SUNAFIL, del 10 de agosto de 2021, mantiene el mismo enfoque al detallar los factores para el establecimiento del plazo de cumplimiento en el numeral 7.15.5.

Cabe indicar que, la inobservancia o incumplimiento de la medida de requerimiento genera la infracción calificada como muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, por no cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas para el cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral. Asimismo, esta infracción a la labor inspectiva se generaría con independencia y en forma adicional a las identificadas dentro del marco de la ejecución a la labor inspectiva en materias sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo.

En el presente caso de la revisión de los actuados se observa que, el personal inspectivo emitió la medida inspectiva de requerimiento de fecha 15 de octubre de 2021 y otorga un plazo de tres (03) días hábiles, para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vigentes en las materias que se detallan, con la debida advertencia de que el incumplimiento de requerimiento constituirá una infracción a la labor inspectiva, sancionable con multa, conforme se puede apreciar a continuación: Figura N° 02

Conforme consta en el numeral 4.10 del Acta de Infracción, el sujeto inspeccionado no cumplió con lo dispuesto en la medida inspectiva de requerimiento de fecha 15 de octubre de 2021; generando con ello una infracción a la labor inspectiva tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

Cabe precisar que, si bien se admite prueba en contrario a ser actuada dentro del procedimiento inspectivo y del procedimiento sancionador, la impugnante no ha presentado en su recurso de revisión elementos ni ha aportado medios de prueba que permitan desvirtuar esta infracción, las cuales han sido debidamente determinadas por la autoridad de primera y segunda instancia.

Sin perjuicio de ello, la impugnante cuestiona que se haya considerado como insubsanable esta infracción a la labor inspectiva, e indica que ello es incorrecto pues con la sola presentación del pago de utilidades del periodo correspondiente se hubiera subsanado el incumplimiento, agrega que el inspector debió ampliar el plazo para la presentación de documentación o averiguar si en efecto correspondía el pago de utilidades en dicho año. Por otro lado, indica que no se tenía interés de motivar el cumplimiento de la obligación sino de sancionar, y que considerar esta infracción somo insubsanable vulnera todo el procedimiento.

Del análisis de tales argumentos, se evidencia que la impugnante no niega que haya conocido el mandato contenido en la medida inspectiva de requerimiento, simplemente cuestiona que las instancias previas hayan catalogado la infracción a la labor inspectiva como insubsanable.

Respecto al carácter insubsanable de ciertas infracciones, el literal d) del numeral 48.1 del artículo 48 del RLGIT enuncia a las formas rotundamente insubsanables, por agredir derechos fundamentales priorizados dentro del ordenamiento jurídico laboral. Tal es el caso de las infracciones referidas a la prohibición del trabajo infantil y al trabajo forzoso, tipificadas en los numerales 25.7 y 25.18 del artículo 25 del RLGIT, tienen carácter insubsanable. No obstante, de manera general, en el segundo párrafo del artículo 49 del RLGIT, se ha establecido que las infracciones son subsanables siempre que los efectos de la afectación del derecho o del incumplimiento de la obligación puedan ser revertidos.

En el presente caso, el mandato contenido en la medida inspectiva de requerimiento debía cumplirse dentro del plazo de tres (03) días hábiles que se le había concedido o a más tardar antes de que se notifique la imputación de cargos e inicie el

Por otro lado, en cuanto al principio non bis in ídem invocado por la impugnante, el numeral 11 del artículo 248° del TUO de la LPAG, señala lo siguiente:

El Tribunal Constitucional, máximo intérprete de la Constitución, ha establecido en distintas resoluciones el contenido del principio,11 señalándose específicamente en la resolución recaída en el expediente N° 02704-2012-PHC/TC, fundamento 3.3, que: “El non bis in ídem es un principio que informa la potestad sancionadora del Estado, el cual impide –en su formulación material- que una persona sea sancionada o castigada dos (o más veces) por una misma infracción cuando exista identidad de sujeto, hecho y fundamento”.

A decir de Morón Urbina, el principio del Non Bis In Ídem contempla la concurrencia de la triple identidad de sujetos, hechos y fundamentos para la exclusión de una segunda sanción, precisando que: “La propia norma nos expresa que para la exclusión de la segunda pretensión punitiva del Estado (plasmada en un procedimiento o sanción concurrente o sucesiva) tiene que acreditarse que entre ella y la primera deba apreciarse una triple identidad de “sujeto, hecho y fundamento”, dado que, si no apareciera alguno de estos elementos comunes, si sería posible jurídicamente la acumulación de acciones persecutorias en contra del administrado. Por ello, en todos los casos, los presupuestos de operatividad para la exclusión de la segunda pretensión sancionadora son tres:

Igualmente, sobre el principio non bis in idme este Tribunal ha emitido la Resolución de Sala Plena Nº 013-2022-SUNAFIL/TFL, mediante la cual se han establecido como precedentes administrativos de observancia obligatoria los criterios expuestos en los fundamentos 6.9, 6.10 y 6.11 conforme se detalla a continuación:

En tal sentido, de lo descrito precedentemente, se aprecia que se configura una afectación del principio de non bis in ídem, al evidenciarse (i) la identidad subjetiva, que consiste en que ambas pretensiones punitivas sean ejercidas contra el mismo administrado; (ii) la identidad de hecho u objetiva, que consiste en que la conducta incurrida por el administrado debe ser la misma en ambas pretensiones punitivas, bajo los mismos criterios de objetivación (el acto reprochado, durante el mismo periodo fiscalizado); y (iii) la identidad de fundamento, que consiste en que el bien jurídico protegido y los intereses tutelados por las distintas normas sancionadores sean los mismos.

Es preciso recordar que, conforme con la dogmática el non bis in ídem es un principio que adquiere una faz material, que impide la aplicación de dos o más sanciones ante la verificación de la llamada “triple identidad”; así como una faz procedimental, que impide desplegar múltiples procedimientos sancionadores, cuando entre ellos se pueda deducir la llamada triple identidad. Esto último, claro está, sin perjuicio de la punición de actos continuos o de infracciones permanentes, lo que corresponde a hechos y/o fundamentos distinguibles, cada vez.

En particular, es importante que el órgano de la Administración que conociere un caso donde se invoca al non bis in ídem, deba verificar la identidad de sujetos, hechos y, singularmente (por requerir un análisis más detenido y en algunas ocasiones obviado), la llamada identidad de fundamento punitivo. Por esta última identidad, se entiende que “busca determinar si las normas concurrentes protegen o no un mismo bien jurídico”. De esta forma, es preciso que los órganos de la Administración verifiquen si dos procesamientos significan o no la superposición de regímenes sancionadores con idénticos o distintos bienes jurídicos.

En el presente caso, no ha existido transgresión a este principio, puesto que no hay identidad objetiva, al tratarse de diferentes incumplimientos que configuraron cada uno, una infracción distinta, como son: i) no cumplir el pago de utilidades y ii) no cumplir la medida inspectiva de requerimiento.

En consecuencia, no se cumple con la identidad objetiva o de hechos y tampoco la identidad de fundamento, ya que por un lado está la infracción en materia de relaciones laborales que procura el cumplimiento de las normas sociolaborales, mientras que la infracción a la labor inspectiva procura el cumplimiento del deber de colaboración con la labor inspectiva.

Finalmente, la impugnante invoca el principio de presunción de licitud, alegando que no había ninguna prueba que les obligue a cumplir el pago de utilidades porque no se acreditó que haya habido un superávit en el periodo reclamado, además que la liquidación de utilidades no es el único documento que pueda acreditar el pago.

Sobre el particular, se evidencia que la impugnante está cuestionando la infracción calificada como grave, sobre pago de utilidades alegando que no estaba obligado a pagar y a acreditar el pago. Al respecto, cabe indicar que conforme a las prerrogativas competenciales que tiene el Tribunal de Fiscalización Laboral, citadas en los numerales 6.1 al 6.3 de la presente resolución, solo es pasible analizar a instancias del recurso de revisión las infracciones que hayan sido calificadas como “Muy Graves” estando vedada la competencia para emitir pronunciamiento sobre las infracciones calificadas como “Graves” o “Leves”.

Ahora, si bien el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento es una infracción calificada como Muy Grave, al momento de analizar su validez, no es que se pueda invadir competencia sobre infracciones o materias distintas, sino que solo es factible evaluar los cuestionamientos que tengan que ver directamente con dicha infracción en particular.

En esa línea argumentativa, la Sala Plena de este Tribunal ha emitido el precedente administrativo de observancia obligatoria aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022-SUNAFIL/TFL, publicado el 06 de mayo de 2022 en el diario oficial El Peruano, sobre la evaluación de los alegatos relativos a las medidas inspectivas de requerimiento, los cuales deben de encontrarse vinculados bajo los siguientes aspectos:

Cabe precisar que, no se aprecia algún rasgo de arbitrariedad o ilegalidad en la medida inspectiva de requerimiento, toda vez que el mandato contenido en ella no constituye un imposible jurídico, todo lo contrario, se le pidió a la inspeccionada a que cumpla con acreditar el pago de utilidades en favor de un extrabajador, ello con la finalidad de revertir el incumplimiento que había constatado el personal inspectivo durante las investigaciones. Adicionalmente, se observa razonabilidad y proporcionalidad de la medida inspectiva de requerimiento, otorgando un plazo razonable para su cumplimiento.

Por lo tanto, al no advertir afectación a los principios de legalidad, razonabilidad y proporcionalidad, debe mantenerse la sanción impuesta por la infracción muy grave tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, puesto que, se encontraba en el deber de cumplir con lo dispuesto por la autoridad inspectiva, y al no evidenciarse una vulneración en la emisión de la medida inspectiva de requerimiento que

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.