SE RESUELVE
PRIMERO. – Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por Constructora Malaga Hnos. S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 393-2023- SUNAFIL/IRE-LIB, de fecha 06 de diciembre de 2023, emitida por la Intendencia Regional de La Libertad, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 395-2022-SUNAFIL/IRE-LIB, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. – DEJAR SIN EFECTO la sanción impuesta mediante la Resolución de Subintendencia N° 178-2023-SUNAFIL/IR-LL/SISA, de fecha 10 de febrero de 2023, confirmada a través de la Resolución de Intendencia N° 393-2023-SUNAFIL/IRE-LIB, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
TERCERO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 393-2023-SUNAFIL/IRE-LIB, en el extremo referente a la infracción muy grave en materia de seguridad social, prevista en el numeral 44-B.2 del artículo 44-B del RLGIT. CUARTO. - Declarar agotada la vía administrativa, en el extremo referente a la infracción muy grave en materia de seguridad social, tipificada en el numeral 44-B.2 del artículo 44-B del RLGIT y la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa en las materias de su competencia.
QUINTO. - Notificar la presente resolución a Constructora Malaga Hnos. S.A., y a la Intendencia Regional de La Libertad para sus efectos y fines pertinentes.
SEXTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
Ver la resolución completa Texto oficial íntegro, unas 6.885 palabras · se abre aquí mismo
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 251-2022-SUNAFIL/IRE-LIB, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento de la normativa en materia sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 265-2022-SUNAFIL/IRE-LIB (en adelante, el Acta de Infracción). En mérito a la denuncia formulada en aplicación del inciso c) del artículo 12 de la LGIT.
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Remuneraciones (Subgrupo: gratificaciones), Participación en la Utilidades (Subgrupo: Pago), Seguridad Social (Subgrupo: Declaración y pago de la seguridad social), Jornada, Horario de Trabajo y descansos remunerados (Subgrupo: vacaciones), Compensación por Tiempo de Servicios (Depósito de CTS), Bonificación no remunerativa (Subgrupo: incluye todas).
Que, mediante Imputación de Cargos N° 721-2022-SUNAFIL/IRE-LIB/SIAI-IC de fecha 17 de mayo de 2022, se inició a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019- 2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 1017-2022-SUNAFIL/IRE-LIB/SIFN- IF, de fecha 14 de octubre de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Subintendencia de Sanción de la Intendencia Regional de La Libertad la que mediante Resolución de Subintendencia N° 178-2023- SUNAFIL/IR-LL/SISA, de fecha 10 de febrero de 2023, multó a la impugnante por haber incurrido en las siguientes infracciones:
- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por el incumplimiento de pago íntegro y oportuno de las vacaciones truncas, tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT.
- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por el incumplimiento del pago íntegro y oportuno de la compensación por tiempo de servicios, tipificada en el numeral 24.5 del artículo 24 del RLGIT.
- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por el incumplimiento del pago íntegro y oportuno de la gratificación legal, tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT.
- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por el incumplimiento del pago íntegro y oportuno de la bonificación extraordinaria, tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT.
- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por el incumplimiento del pago íntegro y oportuno de las utilidades, tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT.
- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad social, por no efectuar el pago de los aportes al sistema privado de pensiones de los trabajadores afiliados en la oportunidad que corresponda, tipificada en el numeral 44-B.2 del artículo 44-B del RLGIT.
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por el incumplimiento de la adopción de la medida inspectiva de requerimiento, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
Con fecha 10 de marzo de 2023, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Subintendencia N° 178-2023-SUNAFIL/IR-LL/SISA.
Mediante Resolución de Intendencia N° 393-2023-SUNAFIL/IRE-LIB, de fecha 06 de diciembre de 2023, la Intendencia Regional de La Libertad declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante.
Con fecha 08 de enero de 2024 la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de La Libertad, el recurso de revisión2 en contra de la Resolución de Intendencia N° 393- 2023-SUNAFIL/IRE-LIB.
La Intendencia Regional de La Libertad admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM N° 57-2024- SUNAFIL/IRE-LIB, recibido el 17 de enero de 2024 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto
2 La impugnante presenta un escrito como recurso de apelación; sin embargo, la Intendencia Regional de La Libertad encauza dicho escrito como un recurso de revisión mediante Resolución de Intendencia N° 032-2024-SUNAFIL/IRE- LIB de fecha 25 de enero de 2024. 3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 4 “Ley N° 29981, Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)”. 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.”
Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las
6 “Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. 7 “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE Constructora Malaga Hnos. S.A.
De la revisión de los actuados, se ha identificado que Constructora Malaga Hnos. S.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 393-2023- SUNAFIL/IRE-LIB emitida por la Intendencia Regional de La Libertad, que confirmó la sanción impuesta por la comisión, entre otras, de una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad social, tipificada en el numeral 44-B.2 del artículo 44-B del RLGIT y una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 13 de diciembre de 2023.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por Constructora Malaga Hnos. S.A.
8 Artículo 14 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2017-TR.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 08 de enero de 2024, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 393-2023-SUNAFIL/IRE-LIB señalando los siguientes alegatos:
i. Señala que se ha vulnerado el principio del non bis in ídem, ya que se ha sancionado por el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento la cual a la vez exige el pago de los beneficios sociales, cuando entre estas existe la triple identidad (sujeto, fundamento y hecho) ambas surgen les mismo hecho falta de pago de beneficios sociales, hay una doble sanción por el mismo hecho.
ii. Indica que se ha vulnerado el principio de presunción de licitud, dado que solo se comprobó la no acreditación de las obligaciones, se invierte la carga de la prueba.
iii. Alega que se ha vulnerado el principio de legalidad en el extremo de la sanción por incumplimiento de la medida de requerimiento, cuando se determinó que dicha infracción es insubsanable cuando según la norma solo son insubsanables las infracciones de los numerales 25.7 y 25.18 del artículo 25 del RLGIT.
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre las infracciones graves
Se debe precisar que, de la verificación de la resolución impugnada, se advierte que se ha sancionado a la impugnante por la comisión de cinco (05) infracciones graves y dos (02) infracciones muy graves.
Sobre el particular, debe observarse la naturaleza del recurso de revisión regulado por el artículo 218 del TUO de la LPAG, el cual establece que su interposición se faculta por Ley o Decreto Legislativo, en cuyo contenido debe establecerse de manera expresa tal facultad, encontrándose en la ley especial de la materia, la LGIT, la siguiente redacción:
"Artículo 49.- Recursos administrativos Los recursos administrativos del procedimiento administrativo sancionador son aquellos previstos en el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo Nº 004- 2019-JUS. El Recurso de revisión es de carácter excepcional y se interpone ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral. El Reglamento determina las demás condiciones para el ejercicio de los recursos administrativos.”
En esa línea argumentativa, el artículo 55 del RLGIT, establece que el recurso de revisión es un recurso de carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia, siendo desarrolladas su procedencia y requisitos de admisibilidad en el Reglamento del Tribunal, tal y como se señaló en el punto 3.4 de la presente resolución.
Por otro lado, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal, establece que el recurso de revisión tiene por finalidad:
“(…) la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como
en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias” (énfasis añadido).
En ese sentido, el análisis de los argumentos de la impugnante se realizará bajo la competencia del Tribunal, vinculada con las dos (02) infracciones muy graves, e identificando si sobre éstas se ha producido alguno de los supuestos previstos en el artículo 14 del reglamento citado en el numeral precedente; por lo que, no corresponde que esta Sala se pronuncie sobre algún alegato con relación a las infracciones graves, de las cuales esta Sala no tiene competencia para pronunciarse, toda vez que respecto a las mismas ya se ha agotado la vía administrativa.
Sobre la obligación de declarar, retener y pagar aportes previsionales
El artículo 34 del Decreto Supremo N° 054-97-EF, establece la obligación del empleador, de declarar, retener y pagar a la entidad centralizadora de recaudación, los aportes previsionales de los trabajadores. El pago puede ser hecho a través de la institución financiera o de otra naturaleza que designe la entidad centralizadora mencionada. La declaración, retención y pago deben efectuarse dentro de los primeros cinco (5) días del mes siguiente a aquel en que se devengaron las remuneraciones afectas. En caso la SUNAT sea la entidad centralizadora, el calendario de declaración, retención y pago lo establecerá dicha entidad.
El monto de los aportes al SPP no pagados dentro del plazo establecido en las normas pertinentes, generará un interés equivalente a la tasa de interés moratorio previsto para las obligaciones tributarias Las pretensiones que buscan recuperar los aportes efectivamente descontados a los trabajadores y no abonados o no depositados por el empleador en forma oportuna a la AFP son imprescriptibles
Bajo este marco jurídico, se iniciaron las actuaciones inspectivas de investigación dispuestas mediante la Orden de Inspección N° 251-2022-SUNAFIL/IRE-LIB, producto de las cuales la Inspectora comisionada dejó constancia en el Acta de Infracción que el sujeto inspeccionado no cumplió con acreditar el pago de los aportes al Sistema Privado de Pensiones (SPP) retenidos conforme a ley, a favor del extrabajador afectado por el periodo a fiscalizar de 2021 a 2022.
Al respecto, de los documentos adjuntados en el expediente de inspección se verifica que la impugnante acreditó la declaración y pago de los aportes al SPP de los periodos
agosto a noviembre 2021, pero no acreditó los periodos diciembre 2021 y enero 2022. Pese a que conforme consta en la boleta de pago del periodo enero 2022, a dicho extrabajador se le retuvo este concepto en dicho periodo, pero no se acreditó el pago, este incumplimiento califica como una infracción muy grave en materia de seguridad social prevista en el numeral 44-B.2 del artículo 44-B del RLGIT, por lo cual se confirma este extremo de la sanción.
Sobre la supuesta vulneración al principio del non bis in ídem
En su recurso, la impugnante cita el principio non bis in ídem, alegando que hay una doble sanción por los mismos hechos.
Al respecto, es importante mencionar que el numeral 11 del artículo 248° del TUO de la LPAG, señala que la potestad sancionadora de todas las entidades está regida por el siguiente principio:
“Non bis in ídem. - No se podrán imponer sucesiva o simultáneamente una pena y una sanción administrativa por el mismo hecho en los casos en que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento.”
El Tribunal Constitucional, máximo intérprete de la Constitución, ha establecido en distintas resoluciones el contenido del principio,9 señalándose específicamente en la resolución recaída en el expediente N° 02704-2012-PHC/TC, fundamento 3.3, que: “El non bis in ídem es un principio que informa la potestad sancionadora del Estado, el cual impide –en su formulación material- que una persona sea sancionada o castigada dos (o más veces) por una misma infracción cuando exista identidad de sujeto, hecho y fundamento”.
A decir de Morón Urbina, el principio del Non Bis In Ídem contempla la concurrencia de la triple identidad de sujetos, hechos y fundamentos para la exclusión de una segunda sanción, precisando que: “La propia norma nos expresa que para la exclusión de la segunda pretensión punitiva del Estado (plasmada en un procedimiento o sanción concurrente o sucesiva) tiene que acreditarse que entre ella y la primera deba apreciarse una triple identidad de “sujeto, hecho y fundamento”, dado que, si no apareciera alguno de estos elementos comunes, si sería posible jurídicamente la acumulación de acciones persecutorias en contra del administrado. Por ello, en todos los casos, los presupuestos de operatividad para la exclusión de la segunda pretensión sancionadora son tres:
La identidad subjetiva o de persona (eadem personae) consistente en que ambas pretensiones punitivas sean ejercidas contra el mismo administrado, independientemente de cómo cada una de ellas valore su grado de participación o forma de culpabilidad imputable. No se refiere a la identidad del agraviado o sujeto pasivo (…)
La identidad de hecho u objetiva (eadem rea) consiste en que el hecho o conducta incurridas por el administrado deba ser la misma en ambas pretensiones punitivas, sin importar la calificación jurídica que las normas les asignen o el presupuesto de hecho que las normas contengan. No es relevante el nomen juris o como el legislador haya denominado a la
9 Por todas, consúltese en la Sentencia del Tribunal Constitucional del 16 de abril de 2003, recaída en el Expediente N° 2050-2002-AA/TC.
infracción o título de imputación que se les denomine, sino la perspectiva fáctica de los hechos u omisiones realizados.
Finalmente, la identidad causal o de fundamento (eadem causa petendi) consiste en la identidad en ambas incriminaciones, esto es, que exista superposición exacta entre los bienes jurídicos protegidos y los intereses tutelados por las distintas normas sancionadoras, de suerte tal que si los bienes jurídicos que se persiguen resultan ser heterogéneos existirá diversidad de fundamento, mientras que, si son iguales, no procederá la doble punición (…)”10 (énfasis añadido).Conforme a ello, dada la claridad expositiva del Tribunal Constitucional, así como de la norma contenida en el TUO de la LPAG, respecto de los alcances del derecho al debido procedimiento, debe analizarse el caso concreto, respecto de la debida motivación de las resoluciones.
Igualmente, sobre el principio non bis in idem este Tribunal ha emitido la Resolución de Sala Plena Nº 013-2022-SUNAFIL/TFL, mediante la cual se han establecido como precedentes administrativos de observancia obligatoria los criterios expuestos en los fundamentos 6.9, 6.10 y 6.11 conforme se detalla a continuación:
"6.9 En tal sentido, de lo descrito precedentemente, se aprecia que se configura una afectación del principio de non bis in ídem, al evidenciarse (i) la identidad subjetiva, que consiste en que ambas pretensiones punitivas sean ejercidas contra el mismo administrado; (ii) la identidad de hecho u objetiva, que consiste en que la conducta incurrida por el administrado debe ser la misma en ambas pretensiones punitivas, bajo los mismos criterios de objetivación (el acto reprochado, durante el mismo periodo fiscalizado); y (iii) la identidad de fundamento, que consiste en que el bien jurídico protegido y los intereses tutelados por las distintas normas sancionadores sean los mismos. 6.10 Es preciso recordar que, conforme con la dogmática el non bis in ídem es un principio que adquiere una faz material, que impide la aplicación de dos o más sanciones ante la verificación de la llamada “triple identidad”; así como una faz procedimental, que impide desplegar múltiples procedimientos sancionadores, cuando entre ellos se pueda deducir la llamada triple identidad. Esto último, claro está, sin perjuicio de la punición de actos continuos o de infracciones permanentes, lo que corresponde a hechos y/o fundamentos distinguibles, cada vez. 6.11 En particular, es importante que el órgano de la Administración que conociere un caso donde se invoca al non bis in ídem, deba verificar la identidad de sujetos, hechos y, singularmente (por requerir un análisis más detenido y en algunas ocasiones obviado), la llamada identidad de fundamento punitivo. Por esta última identidad, se
10 MORON URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Lima: Gaceta Jurídica, 2015, p. 790.
entiende que “busca determinar si las normas concurrentes protegen o no un mismo bien jurídico”. De esta forma, es preciso que los órganos de la Administración verifiquen si dos procesamientos significan o no la superposición de regímenes sancionadores con idénticos o distintos bienes jurídicos”.
En el presente caso, no ha existido transgresión al principio alegado, puesto que no hay identidad objetiva, al tratarse de diferentes incumplimientos que configuraron cada uno, una infracción distinta, como son la falta de pago íntegro de la: i) CTS ii) Gratificaciones legales, iii) Bonificación extraordinaria iv) vacaciones truncas v) utilidades, vi) pago de aportes al SPP, vii) Incumplir la medida inspectiva de requerimiento de fecha 21 de marzo de 2022. En consecuencia, no se cumple con la identidad objetiva o de hechos y tampoco la identidad de fundamento, ya que por un lado están las infracciones en materia de relaciones laborales y seguridad social procuran el cumplimiento de las normas sociolaborales, mientras que la infracción a la labor inspectiva procura el cumplimiento del deber de colaboración con la labor inspectiva, correspondiendo desestimar lo argumentado en este extremo del recurso de revisión.
Sobre el principio de presunción de licitud
La impugnante invoca el principio de presunción de licitud, argumentando que la administración debe presumir el cumplimiento de las obligaciones sociolaborales y que al habérsele sancionado en este extremo se efectuó una inversión de la carga de la prueba, pues la empresa tuvo que probar su inocencia.
Al respecto, resulta necesario traer a colación que, en atención al numeral 248.9 del artículo 248 del TUO de la LPAG11 se presume la licitud de la actuación de los administrados. Sin embargo, esta presunción queda desvirtuada si se comprueba, fehacientemente, la comisión de inconductas tipificadas en el ordenamiento jurídico vigente, las cuales, necesariamente, deberán comprobarse mediante los medios probatorios actuados en el procedimiento de fiscalización.
En el presente caso, conforme se ha expuesto previamente, la Inspectora comisionada ha constatado la responsabilidad de la impugnante en función a los documentos que se exhibieron en la etapa inspectiva, donde se le dio oportunidad a la impugnante de acreditar el pago de las obligaciones sociolaborales que le correspondían como empleador; sin embargo, dicha impugnante no acreditó el cumplimiento íntegro de dichas obligaciones.
Por lo que, no hubo ninguna vulneración en este extremo, pues si no acreditó el pago íntegro de los beneficios sociales y aportes al SPP, el personal inspectivo tenía toda la facultad de determinar su incumplimiento y ordenar que se subsanen los pagos.
Siendo ello así, quedó desvirtuado el principio de presunción de licitud, toda vez que se constató el incumplimiento de la impugnante respecto a sus obligaciones sociolaborales por las cuales finalmente se le sancionó. Por tanto, debe desestimarse este extremo del recurso.
11 TUO de la LPAG Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales: (…) 9. Presunción de licitud. - Las entidades deben presumir que los administrados han actuado apegados a sus deberes mientras no cuenten con evidencia en contrario.
Sobre el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento
En el ejercicio de la labor inspectiva, los inspectores de trabajo se encuentran facultados a realizar sus labores orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, por lo que pueden adoptar acciones orientadas a ello, entre las que se encuentra la emisión de medidas inspectivas de requerimiento.
En ese orden de ideas, el artículo 14 de la LGIT, establece:
“Las medidas inspectivas de advertencia y requerimiento se reflejarán por escrito en la forma y modelo oficial que se determine reglamentariamente, debiendo notificarse al sujeto inspeccionado a la finalización de las actuaciones de investigación o con posterioridad a las mismas. Cuando el inspector actuante compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, requerirá al sujeto responsable de su comisión la adopción, en un plazo determinado, de las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vulneradas. En particular y en materia de prevención de riesgos laborales, requerirá que se lleven a cabo las modificaciones necesarias en las instalaciones, en el montaje o en los métodos de trabajo para garantizar el derecho a la seguridad y salud de los trabajadores. Los requerimientos que se practiquen se entienden siempre sin perjuicio de la posible extensión de acta de infracción y de la sanción que, en su caso, pueda imponerse”.
En similar sentido, el artículo 17 del RLGIT, establece en su numeral 17.2:
“Si en el desarrollo de las actuaciones de investigación o comprobatorias se advierte la comisión de infracciones, los inspectores del trabajo emiten medidas de advertencia, requerimiento, (…), según corresponda, a fin de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización” (énfasis añadido).
Por otro lado, es necesario precisar que, conforme lo establece el numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT, los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. Sobre ello, el inciso 13.5 del artículo 13 del RLGIT establece que, dichas medidas, se adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refiere los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13 del mismo reglamento.
El numeral 20.3 del artículo 20 del RLGIT, ha establecido que las medidas de requerimiento son órdenes dispuestas, por la inspección del trabajo, para el
cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo. Así como que éstas pueden consistir en ordenar al empleador, siempre que se fundamente en el incumplimiento de la normatividad legal vigente, que en relación con un trabajador se le registre en planillas, se abonen las remuneraciones y beneficios laborales pendientes de pago, así como se establezca que el contrato de trabajo sujeto a modalidad es a plazo indeterminado y la continuidad del trabajador cuando corresponda, la paralización o prohibición inmediata de trabajo o tareas por inobservancia de la normativa sobre prevención de riesgos laborales, entre otras.
Así las cosas, corresponde indicar que la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una disposición ordenada por el servidor – inspector de trabajo- que puede tener como objeto el revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento sancionador (medida de requerimiento en modalidad de subsanación de una infracción determinada por la inspección del trabajo), existiendo otra variante por la que los inspectores conminan al sujeto inspeccionado a adecuar su comportamiento a lo prescrito en las normas de trabajo (medida de requerimiento en modalidad de rectificación de una infracción determinada por la inspección del trabajo). Por ello, la inspeccionada tiene la carga de dar cumplimiento a lo ordenado por la autoridad inspectiva, caso contrario, su incumplimiento constituye infracción a la labor inspectiva, sancionable con multa, según lo dispuesto por el artículo 36 de la LGIT y el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
Asimismo, cabe precisar que, esta infracción a la labor inspectiva se generaría con independencia y en forma adicional a las identificadas dentro del marco de la ejecución a la labor inspectiva en materias sociolaborales y de seguridad y de seguridad y salud en el trabajo, dada la naturaleza independiente de la infracción a la labor inspectiva, conforme a la Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL, de fecha 30 de julio de 2021, que contiene el precedente administrativo de observancia obligatoria donde, entre otros, se fijó el criterio sobre la naturaleza de la infracciones a la labor inspectiva:
“8. En esa medida, además de las infracciones detectadas por incumplimientos a la normativa sociolaboral y de la seguridad y salud en el trabajo, las infracciones a la labor inspectiva se configuran, entre otros supuestos, cuando existe una obstrucción de parte de los inspeccionados al deber de colaboración en las actuaciones inspectivas. 9. Por consiguiente, en tanto que el ordenamiento jurídico no disponga cosa distinta, los actos o hechos que impiden o dificulten la labor inspectiva y que se consignan en el acta de infracción, constituyen infracciones que no tienen una naturaleza secundaria, adjunta ni dependiente, respecto de posibles infracciones ocurridas y detectadas en la visita inspectiva referentes a aspectos sustantivos objeto de control por la inspección del trabajo.”
En esa línea argumentativa, de conformidad con el precedente administrativo de observancia obligatoria aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022 SUNAFIL/TFL del 22 de abril de 2022, publicado el 06 de mayo de 2022 en el diario oficial El Peruano, la evaluación de los alegatos relativos a las medidas inspectivas de requerimiento deben de encontrarse vinculadas bajo los siguientes aspectos:
“6.10 De esta forma, la evaluación de los recursos de revisión interpuestos contra sanciones administrativas por inejecución de medidas de requerimiento deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad, razonabilidad y legalidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa vedada, como
son las infracciones calificadas como graves y leves, que en expedientes como el presente, han adquirido firmeza con la expedición (y notificación) de la resolución de segunda instancia” (énfasis añadido).
Respecto de la razonabilidad, el Título Preliminar del TUO de la LPAG reconoce a la misma como un principio del procedimiento administrativo:
“Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.4. Principio de razonabilidad. - Las decisiones de la autoridad administrativa, cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones, o establezcan restricciones a los administrados, deben adaptarse dentro de los límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fin de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido.”
En el presente caso, de la revisión de los actuados se observa que el personal inspectivo emitió la medida inspectiva de requerimiento de fecha 21 de marzo de 2022, mediante la cual se otorgó a la inspeccionada un plazo de tres (03) días hábiles, para acreditar su cumplimiento, con la debida advertencia de que el incumplimiento constituirá una infracción a la labor inspectiva sancionable con multa, dicha orden de cumplimiento abarcaba lo siguiente:
Figura N° 01
En este punto corresponde invocar el precedente administrativo aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 009-2023-SUNAFIL/TFL, publicado el 11 de junio de 2022 en el diario oficial El Peruano, referida a los elementos de la medida de requerimiento se dispuso:
“6.26 La medida inspectiva de requerimiento, al ser una “orden dispuesta por la inspección de trabajo para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad
y salud en el trabajo”, debe contener un mandato claro y su entendimiento debe regirse por la razonabilidad, el deber de colaboración y la buena fe procedimental. En ese sentido, la medida de requerimiento debe cumplir con expresar el ámbito subjetivo y objetivo, siendo estos extremos suficientes para producir el resultado esperado por la medida: la rectificación de una situación antijurídica.
a) Ámbito subjetivo: En primer lugar, debe individualizar a los trabajadores afectados por el incumplimiento reprochado al sujeto inspeccionado; b) Ámbito objetivo: En segundo lugar, a) debe identificar la afectación resultante de un comportamiento imputable al empleador —como ocurre en el caso de autos, al describirse el número de horas en sobretiempo laboradas, así como su incumplimiento en el pago— y, b) establecer cómo es que debe cumplirse dicha medida, es decir, qué acciones debe ejecutar el inspeccionado a fin de revertir la conducta reprochada. En ese sentido, el ámbito objetivo de la medida de requerimiento no se agota con la mención de la normativa legal vigente afectada o inobservada por el sujeto inspeccionado, sino que incluye el mandato de su cumplimiento, en la forma y modo esperado. (…)”. (resaltado agregado).
En principio, tenemos que del primer ítem de la medida inspectiva de requerimiento ha sido utilizado como un simple requerimiento de información, pues únicamente pide presentar copia simple del DNI, carta y vigencia de poder. Ello en principio no está de acorde a la naturaleza jurídica de este tipo de medida correctiva la cual se utiliza para revertir los efectos de una ilegalidad.
Ahora, en cuanto a los ítems segundo al sexto, se solicita acreditar el pago o depósito íntegro de los beneficios sociales, pero no se detalla que periodos son los que la inspeccionada adeuda y cuales periodos si cumplió con pagar, teniendo en cuenta que en el expediente de inspección se presentaron liquidaciones, boletas y constancias de transferencias realizadas en favor del trabajador afectado, lo correcto era procesar esa información y diferenciar detalladamente cuales eran los periodos en específico que ya estaban pagados y cuales debía completarse el pago.
Sin embargo, el contenido de esta medida es muy genérico, por ejemplo, se indica que no se acreditó el depósito o el pago íntegro de la CTS por el periodo a fiscalizar 2021 a 2022, pero no se disgrega en concreto a cuáles de los semestres de la CTS se refiere la orden de pago. Lo mismo sucede con los otros beneficios sociales, de los cuales no se detalla los periodos pagados y los que falta pagar, esta falta de diferenciación y detalle acreditan que el mandato de pago es inexacto en su ámbito objetivo.
Por otro lado, si bien en la medida inspectiva de requerimiento se indica que el periodo de utilidades que se debe acreditar el pago íntegro es del año 2020, ello no concuerda con el periodo fiscalizado que se delimitó del año 2021 a 2022, esto ratifica que el ámbito objetivo de la medida inspectiva de requerimiento es confuso e inexacto lo cual la hace ineficaz.
En tal sentido, corresponde dejar sin efecto la sanción impuesta a la impugnante, por la infracción muy grave tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
Finalmente, resulta insulso absolver el argumento del recurso de revisión respecto dicha infracción, pues se ha dejado sin efecto la sanción en este extremo.
Información Adicional
Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:
Tipificación
N° Materia Conducta infractora legal y
clasificación
Numeral 24.4
1 Relaciones Por el incumplimiento de pago íntegro y del artículo 24
laborales oportuno de las vacaciones truncas del RLGIT
GRAVE
Por el incumplimiento del pago íntegro y Numeral 24.5
Relaciones oportuno de la compensación por tiempo de del artículo 24 laborales 2 servicios del RLGIT
GRAVE
Por el incumplimiento del pago íntegro y Numeral 24.4
3 Relaciones oportuno de la gratificación legal del artículo 24 laborales del RLGIT
GRAVE
Por el incumplimiento del pago íntegro y Numeral 24.4
4 Relaciones oportuno de la bonificación extraordinaria del artículo 24 laborales del RLGIT
GRAVE
Por el incumplimiento del pago íntegro y Numeral 24.4
5 Relaciones oportuno de las utilidades del artículo 24 laborales del RLGIT
GRAVE
No efectuar el pago de los aportes al sistema Numeral 44-
6 Seguridad privado de pensiones B.2 el artículo Social 44-B del RLGIT
MUY GRAVE
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho y de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral- SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley de Procedimiento Administrativo General aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR.
SE RESUELVE:
PRIMERO. – Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por Constructora Malaga Hnos. S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 393-2023- SUNAFIL/IRE-LIB, de fecha 06 de diciembre de 2023, emitida por la Intendencia Regional de La Libertad, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 395-2022-SUNAFIL/IRE-LIB, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. – DEJAR SIN EFECTO la sanción impuesta mediante la Resolución de Subintendencia N° 178-2023-SUNAFIL/IR-LL/SISA, de fecha 10 de febrero de 2023, confirmada a través de la Resolución de Intendencia N° 393-2023-SUNAFIL/IRE-LIB, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
TERCERO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 393-2023-SUNAFIL/IRE-LIB, en el extremo referente a la infracción muy grave en materia de seguridad social, prevista en el numeral 44-B.2 del artículo 44-B del RLGIT. CUARTO. - Declarar agotada la vía administrativa, en el extremo referente a la infracción muy grave en materia de seguridad social, tipificada en el numeral 44-B.2 del artículo 44-B del RLGIT y la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa en las materias de su competencia.
QUINTO. - Notificar la presente resolución a Constructora Malaga Hnos. S.A., y a la Intendencia Regional de La Libertad para sus efectos y fines pertinentes.
SEXTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
¿Tu empresa enfrenta un caso parecido ante SUNAFIL?
Analizamos tu expediente y construimos la defensa hasta el Tribunal. Diagnóstico inicial sin costo.
Asesoría laboral permanente: abogados laborales para empresas · abogado laboralista en Trujillo
Documento de carácter público reproducido con fines informativos y de análisis jurídico. Los datos de los trabajadores aparecen anonimizados por la propia autoridad. La fuente oficial y vinculante es la publicada por SUNAFIL.