Construcciones — Res. 578-2021

Antecedentes

1. Mediante Orden de Inspección N° 2714-2019-SUNAFIL/IRE-CAL, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación respecto de la impugnante, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, las cuales culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 147-2020-SUNAFIL/IRE-CAL (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión entre otras, de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, una (01) infracción muy grave en materia de seguridad social y una (01) infracción muy grave en materia de relaciones laborales.

1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Jornada de trabajo y descansos remunerados (sub materia: vacaciones), Participación en las utilidades (sub materia: hoja de liquidación y sus formalidades), Compensación por tiempo de servicio (sub materias: hoja de liquidación y sus formalidades – depósito de CTS y pago) y Seguridad Social (sub materia: declaración y pago de la seguridad social). 20555195444 soft 20555195444 soft PACHECO ZERGA Luz Imelda FAU 20555195444 soft

2. Que, mediante Imputación de Cargos N° 376-2020-SUNAFIL/IRE-CAL/SIAI-IC, de fecha 07 de octubre de 2020, notificada el 12 de octubre de 2020, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (5) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

3. De conformidad con el literal g) numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 094-2020-SUNAFIL/IRE-CAL/SIAI-IF de fecha 16 de febrero de 2021 (en adelante, el Informe Final), a través del cual llega a la conclusión que se ha determinado la existencia de tres conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador en su fase sancionadora y procediendo a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución. Mediante Resolución de Sub Intendencia N° 523-2021- SUNAFIL/IRE-CAL/SIRE2, de fecha 28 de junio de 2021, se dispuso ampliar, excepcionalmente, por 03 meses el plazo para resolver el procedimiento administrativo sancionador. Posteriormente, la Sub Intendencia de Resolución mediante la Resolución de Sub Intendencia N° 571-2021-SUNAFIL/IRE-CAL/SIRE, de fecha 16 de julio de 2021, notificada el 19 de julio de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 29,025.00 por haber incurrido en:

- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por no cumplir con los dispositivos relacionados al descanso vacacional del periodo generado 2017-2018, tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT. Imponiéndole una sanción ascendente a S/9,675.00.

- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad social, por no acreditar el pago de los aportes al Sistema Privado de Pensiones, tipificada en el numeral 44-B.2 del artículo 44 del RLGIT. Imponiéndole una sanción ascendente a S/9,675.00.

- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento notificada el 07 de enero de 2020 y programada para el 20 de enero de 2020, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una sanción ascendente a S/ 9,675.00.

4. Con fecha 10 de agosto de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional del Callao el recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 571- 2021/SUNAFIL/IRE-CAL/SIRE, argumentando lo siguiente:

2 Véase folio 225 del expediente sancionador.

- No se aplicó el criterio de gradualidad de las sanciones. - La impugnante manifiesta que el Acta de Infracción no señala de manera expresa cuál es el documento que no se presentó para imputar la comisión de la infracción, así como, cuáles son los hechos que configuran la infracción. Sostiene además, que el Acta de Infracción y la resolución de sanción sólo se limitan a señalar que no se acreditó el cumplimiento de la medida de requerimiento, sin mayor argumento, lo cual vulnera el derecho de defensa y el debido procedimiento. - Adicionalmente determina que la Imputación de Cargos, el Informe Final de Instrucción, así como la resolución materia de impugnación carecen de validez al no poseer la motivación suficiente. - La impugnante solicita que se proceda al cierre parcial del Acta; respecto al numeral de deudas a las AFPs, puesto existe cuestión litigiosa en sede judicial, ya que las AFPs han interpuesto una demanda sobre los mismos derechos denunciados por SUNAFIL, es decir el pago de aportes.

5. Mediante Resolución de Intendencia N° 179-2021-SUNAFIL/IRE-CAL3, de fecha 17 de septiembre de 2021, la Intendencia de Regional del Callao declaró fundado en parte el recurso de apelación en contra de la Resolución de Sub Intendencia N° 571-2021- SUNAFIL/IRE-CAL/SIRE, en el extremo de la cantidad de trabajadores afectados respecto a la infracción por el incumplimiento del pago de las aportaciones previsionales al sistema de previsiones AFP, previsto en el numeral 44-B.2 del artículo 44° de la RLGIT, por lo cual se revocó en parte, la Resolución de Sub Intendencia N° 571-2021-SUNAFIL/IRE-CAL/SIRE de modo de que la cantidad de trabajadores afectados se redujo a tres (03). Asimismo, confirmándola en los demás extremos que contiene, siendo el monto de la multa S/. 29, 025.00. Los argumentos señalados por la Intendencia Regional de Callao fueron:

- Respecto a la acreditación de pago de CTS, el inspeccionado acreditó cumplimiento oportuno de forma íntegra, por tanto, determinó el eximente de responsabilidad en ese extremo, no obstante, en relación a las infracciones detectadas por la omisión en el pago por concepto vacacional y el pago de los aportes al sistema de pensiones, el sujeto inspeccionado no acreditó su cumplimiento en perjuicio de 06 trabajadores. - Respecto a la demanda de las AFPs, sobre el incumplimiento de los aportes al sistema privado de pensiones en lo referido a los tres (03) trabajadores Cerna Tejada Javier, Huesa Arquesado Fortunato Hugo y Orellano Mimbela Ramos, la infracción prevalece, puesto no han acreditado documentalmente que dichos trabajadores se encuentren en un proceso judicial que genere el apartamiento de la autoridad administrativa de trabajo.

3 Notificada el 20 de septiembre de 2021.

- El análisis que emitió la autoridad instructora del procedimiento administrativo sancionador a través del Informe Final de Instrucción, en cuanto a la citada infracción a la labor inspectiva que determina sancionar al inspeccionado, este despacho no ha advertido vulneración al debido procedimiento, ni motivación insuficiente de parte del inferior en grado para establecer dichas conclusiones. - En tanto al principio de razonabilidad, el legislador fue el que estableció montos tasados en la tabla de multas, los cuales no están sujetos a la discrecionalidad de la autoridad de primera instancia, al momento de graduar la sanción, por tanto, las infracciones impuestas han sido sancionadas en atención a los parámetros expuestos en el artículo 38 de la LGIT, esto es, la gravedad de las faltas cometidas y el número de trabajadores afectados.

6. Con fecha 27 de septiembre de 2021 la impugnante presentó recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 179-2021-SUNAFIL/IRE-CAL, de fecha 17 de septiembre de 2021.

7. La Intendencia Regional del Callao admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 963-2021- SUNAFIL/IRE-CAL, recibido el 30 de septiembre de 2021 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

4 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”

Del Recurso De Revisión

1. El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola,

5“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)” 6 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 7“Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 15.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 8“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante un ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.

2. Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

3. En esa línea argumentativa, el Reglamento del Tribunal define al recurso de revisión como el recurso administrativo destinado a contradecir las resoluciones emitidas en segunda instancia por la Intendencia de Lima Metropolitana y las Intendencias Regionales de SUNAFIL, así como por las Direcciones de Inspección del Trabajo u órganos que cumplan esta función en las Direcciones y/o Gerencias Regionales de Trabajo y Promoción del Empleo, señalando de manera expresa que el recurso de revisión sólo procede por las causales taxativamente establecidas como materias impugnables en el artículo 14 de dicha norma, esto es: i) la inaplicación así como la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral; y, ii) El apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal de Fiscalización Laboral.

4. Así, el recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones calificadas como muy graves en el RLGIT y sus modificatorias; estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que éste se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE CONSTRUCCIONES A. MAGGIOLO S.A.

Fundamentos Del Recurso De Revisión

Con fecha 27 de septiembre de 2021 la impugnante presentó recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 179-2021-SUNAFIL/IRE-CAL argumentando lo siguiente:

- La Resolución materia de revisión no aplicó la reducción de la multa al 30% respecto a las infracciones calificadas como muy graves. - Aplicación errónea: El inspector de trabajo comisionado no ha determinado de forma idónea un supuesto incumplimiento en el pago de aportes al Sistema Privado de Pensiones de los trabajadores: Cerna Tejada Javier, Huesa Marquesado Fortunato Hugo y Orellano Mimbela Ramos.

Análisis Del Recurso De Revisión

Sobre la caducidad del procedimiento administrativo sancionador 6.1 En el procedimiento sancionador ha operado la caducidad, pues desde el 12 de octubre de 2020, fecha en la que se notificó el inicio del procedimiento, transcurrieron más de 9 meses sin que el procedimiento administrativo sancionador se haya resuelto. Al respecto, debemos señalar lo siguiente:

- El 12 de octubre de 2020 inició el procedimiento con la notificación a la impugnante de la imputación de Cargos N° 376-2020-SUNAFIL/IRE-CAL/SIAI-IC9.

- El 16 de julio de 2021 se emitió la Resolución de Sub Intendencia N° 571-2021- SUNAFIL/IRE-CAL/SIRE, siendo notificada el 19 de julio de 202110.

9 Véase folio 07. 10 Véase folio 232.

“Artículo 259.- Caducidad administrativa del procedimiento sancionador

1. El plazo para resolver los procedimientos sancionadores iniciados de oficio es de nueve (9) meses contados desde la fecha de notificación de la imputación de cargos. Este plazo puede ser ampliado de manera excepcional, como máximo por tres (3) meses, debiendo el órgano competente emitir una resolución debidamente sustentada, justificando la ampliación del plazo, previo a su vencimiento. La caducidad administrativa no aplica al procedimiento recursivo. Cuando conforme a ley las entidades cuenten con un plazo mayor para resolver la caducidad operará al vencimiento de este. 2. Transcurrido el plazo máximo para resolver, sin que se notifique la resolución respectiva, se entiende automáticamente caducado administrativamente el procedimiento y se procederá a su archive. 3. La caducidad administrativa es declarada de oficio por el órgano competente. El administrado se encuentra facultado para solicitar la caducidad administrativa del procedimiento en caso el órgano competente no la haya declarado de oficio. 4. En el supuesto que la infracción no hubiera prescrito, el órgano competente evaluará el inicio de un nuevo procedimiento sancionador. El procedimiento caducado administrativamente no interrumpe la prescripción. 5. La declaración de la caducidad administrativa no deja sin efecto las actuaciones de fiscalización, así como los medios probatorios que no puedan o no resulte necesario ser actuados nuevamente. Asimismo, las medidas preventivas, correctivas y cautelares dictadas se mantienen vigentes durante el plazo de tres (3) meses adicionales en tanto se disponga el inicio del nuevo procedimiento sancionador, luego de lo cual caducan, pudiéndose disponer nuevas medidas de la misma naturaleza en caso se inicie el procedimiento sancionador”. (El énfasis es añadido).

11 MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. 12a Edición. Lima: Gaceta Jurídica, 2017.

Sobre la ampliación del plazo del procedimiento administrativo sancionador 6.9 Del análisis del expediente sancionador, se evidencia que mediante Resolución de Sub- Intendencia Nº 523-2021-SUNAFIL/IRE-CAL/SIRE de fecha 28 de junio de 2021, se resuelve ampliar excepcionalmente, por 03 meses, el plazo para resolver el procedimiento administrativo sancionador instaurado en contra de la impugnante.

“Ciertamente, el derecho a ser juzgado por jueces imparciales no se encuentra reconocido expresamente en la Constitución. Ello, sin embargo, no ha impedido a este Tribunal reconocer en él, a un derecho implícito que forma parte de un derecho expreso. A saber, del derecho al debido proceso, reconocido en el inciso 3) del artículo 139 de la Constitución (…) El principio de imparcialidad posee dos acepciones: a) imparcialidad subjetiva, que se refiere a cualquier tipo de compromiso que pudiera tener el juez con las partes procesales o en el resultado del proceso; b) imparcialidad objetiva, que está referida a la influencia negativa que puede tener en el juez la estructura del sistema, restándole imparcialidad, es decir, si el sistema no ofrece suficientes garantías para desterrar cualquier duda razonable”. (El énfasis es añadido).

“(El debido proceso) está concebido como el cumplimiento de todas las garantías, requisitos y normas de orden público que deben observarse en las instancias

procesales de todos los procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos”. (El énfasis es añadido).

Con relación a lo anterior, se aprecia que, como parte del principio del debido proceso, se identifica el derecho a la tutela procesal efectiva y a la imparcialidad, los cuales son aplicables al procedimiento administrativo, como bien señala el propio Tribunal Constitucional.

Resultado Del Análisis Realizado

12 “Artículo 10.- Causales de nulidad Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes: (…) 2. El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los supuestos de conservación del acto a que se refiere el artículo 14.”

competente no la haya declarado de oficio y dado que no se cumplieron con los requisitos establecidos en dicho artículo, al no emitirse la ampliación conforme a las condiciones establecidas por dicho artículo, la misma carece de efectos y, por tanto, no amplía el plazo de caducidad administrativa.

POR TANTO:

Por las consideraciones expuestas y de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;

SE RESUELVE:

PRIMERO. - Declarar NULA la Resolución de Sub Intendencia N° 523-2021-SUNAFIL/IRE-CAL/SIRE, de fecha 28 de junio de 2021, emitida por la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional del Callao, por los fundamentos expuestos en la presente Resolución. SEGUNDO. - Declarar la CADUCIDAD del procedimiento administrativo sancionador seguido contra CONSTRUCCIONES A. MAGGIOLO S.A. recaído en el expediente sancionador N° 255-2020- SUNAFIL/IRE-CAL de la Intendencia Regional del Callao, disponiendo su ARCHIVO.

TERCERO. - Devolver los actuados a la Intendencia Regional del Callao, con la finalidad de que proceda conforme a lo establecido en el numeral 259.4 del artículo 259 del TUO de la LPAG, de ser el caso y conforme a sus competencias. Además de lo señalado en el fundamento 7.6 de la presente resolución. CUARTO. - Notificar la presente resolución a CONSTRUCCIONES A. MAGGIOLO S.A. y a la Intendencia Regional del Callao, para sus efectos y fines pertinentes.

QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil)

Documento firmado digitalmente

Documento firmado digitalmente Luis Erwin Mendoza Legoas

Desirée Bianca Orsini Wisotzki Presidente

Documento firmado digitalmente Luz Imelda Pacheco Zerga