SE RESUELVE
PRIMERO. – Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por el CLUB DE REGATAS LIMA, en contra de la Resolución de Intendencia N° 617-2023-SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 1767-2021-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. - DEJAR SIN EFECTO la sanción impuesta mediante la Resolución de Sub Intendencia N° 1093-2022-SUNAFIL/ILM/SISA1, de fecha 30 de setiembre de 2022, confirmada a través de la Resolución de Intendencia N° 617-2023-SUNAFIL/ILM, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa, respecto a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa en las materias de su competencia.
CUARTO. – Notificar la presente resolución al CLUB DE REGATAS LIMA y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
Ver la resolución completa Texto oficial íntegro, unas 6.330 palabras · se abre aquí mismo
Antecedentes
Mediante la Orden de Inspección N° 12069-2021-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 11838-2021-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción). En mérito a la denuncia formulada en aplicación del inciso c) del artículo 12 de la LGIT.
Que, mediante la Imputación de Cargos N° 083-2022-SUNAFIL/ILM/AI3, de fecha 17 de enero de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006- TR (en adelante, el RLGIT).
1 Se verificó el cumplimiento sobre la siguiente materia: Relaciones Colectivas (Subgrupo: Convenios
colectivos).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 573-2022-SUNAFIL/ILM/AI3, de fecha 29 de marzo de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Sanción 1 de la Intendencia de Lima Metropolitana, la que mediante Resolución de Sub Intendencia N° 1093-2022-SUNAFIL/ILM/SISA1, de fecha 30 de setiembre de 2022, multó a la impugnante por haber incurrido en las siguientes infracciones:
- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no acreditar el otorgamiento del préstamo educativo correspondiente al año 2021, según convenio colectivo 2019 – 2020, a favor de catorce trabajadores afectados, tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT.
- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de labor inspectiva, por el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento de fecha 02 de julio de 2021, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
Con fecha 24 de octubre de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 1093-2022-SUNAFIL/ILM/SISA1.
Mediante la Resolución de Intendencia N° 617-2023-SUNAFIL/ILM, de fecha 25 de mayo de 2023, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante.
Con fecha 19 de junio de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 617- 2023-SUNAFIL/ILM.
La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORÁNDUM-003928-2023- SUNAFIL/ILM recibido el 18 de diciembre 2023, por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299812, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
2 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la
Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 1. Creación y finalidad
Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como
organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de
promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y
salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de
normas sobre dichas materias.”
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299813, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo4 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR5, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR6 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante,
3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la
Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral
El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las
materias de su competencia.
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento,
mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de
observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación
bajo su competencia.”
4 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo
Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras
(…)
El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el
territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las
causales para su admisión se establecen en el reglamento.
El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según
corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.”
5 “Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL
Artículo 17.- Instancia Administrativa
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento,
mediante la interposición del recurso de revisión.”
6 “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de
Fiscalización Laboral
Artículo 2.- Sobre el Tribunal
El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el
territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de
revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía
administrativa.
El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando
sometido a mandato imperativo alguno.
Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes
administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe otorgarle esta facultad al administrado mediante ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”7.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En este orden de ideas, resulta indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia sociolaboral -tanto adjetivo como sustantivo-, así como vele por la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema de Inspección del Trabajo. La normativa adjetiva es aquella que garantiza a los administrados constituirse como sujetos del procedimiento administrativo dentro de la relación jurídico-procedimental establecida en el marco del Sistema de inspección del Trabajo. Cabe precisar que dicho análisis garantiza la vigencia del debido proceso en sede administrativa, conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional8.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho,
7 Artículo 14 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por el Decreto Supremo N°004-
2017-TR.
8 Ver, por ejemplo, las Sentencias recaídas en los Expedientes N° 3741-2004-PA, 615-2009-PA/TC, 6136-2009-
PA/TC, 6785-2006-PA/TC, 2608-2009-PA/TC, 6132-2008-PA/TC, 3792-2009-PA/TC y 2597-2009-PA/TC.
de conformidad con el Principio de Legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
De La Interposición Del Recurso De Revisión Por Parte Del Club De Regatas Lima
De la revisión de los actuados, se ha identificado que el CLUB DE REGATAS LIMA, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 617-2023-SUNAFIL/ILM, que confirmó la sanción impuesta por la comisión de, entre otra, una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada el numeral 46.7 del artículo 46 del mismo cuerpo normativo, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 30 de mayo de 2023.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por el CLUB DE REGATAS LIMA
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 19 de junio de 2023, la impugnante interpone recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 617-2023-SUNAFIL/ILM, fundamentándolo en los siguientes argumentos:
i. Alega que la resolución impugnada y los actos previos del procedimiento sancionador adolecen de nulidad, debido a que el acta de infracción se sustenta en afirmaciones inexactas y contradictorias con la información presentada reiteradamente durante la actuación inspectiva. Afirma que la autoridad no valoró de manera objetiva la documentación aportada, consignando de forma mecánica conclusiones que no reflejan la realidad constatada, vulnerando así el principio de verdad material y el debido procedimiento.
ii. Sostiene que durante las actuaciones inspectivas no se le otorgó la oportunidad efectiva de formular observaciones o dejar constancia de su posición, lo que afectó su derecho de defensa. Señala que no existió perjuicio real a los trabajadores, pues muchos de ellos mantenían deudas previas con la entidad por préstamos educativos u otros conceptos, y que la entrega del beneficio cuestionado incluso habría incrementado dichas deudas y afectado su liquidez. Añade que, en el periodo inspeccionado, la entidad se encontraba cerrada por las restricciones sanitarias derivadas de la pandemia, lo que hacía materialmente imposible atender determinadas solicitudes.
iii. De igual forma, expone que parte de los trabajadores comprendidos en la imputación cesaron antes de la formulación de cargos, ya sea por mutuo disenso, transacciones extrajudiciales o fallecimiento, mientras que otros manifestaron expresamente su voluntad de no percibir el concepto materia de inspección. A pesar de ello, la autoridad habría mantenido la imputación sin considerar dichas circunstancias debidamente acreditadas con documentación.
iv. Cuestiona también la imputación por infracción a la labor inspectiva, señalando que no existen medios probatorios que sustenten la supuesta inasistencia a diligencias, y que, por el contrario, se acreditó su comparecencia y colaboración en todo el procedimiento. En ese sentido, sostiene que el acta de infracción carece de motivación suficiente y no contiene elementos objetivos que permitan determinar de manera indubitable la comisión de las infracciones imputadas.
v. Adicionalmente, argumenta que la graduación de las sanciones se realizó sin observar los principios de razonabilidad y proporcionalidad, al no ponderarse adecuadamente la gravedad real de las conductas, el perjuicio efectivo a los trabajadores ni la posibilidad de aplicar medidas menos gravosas. Cuestiona que se haya subsumido una supuesta infracción grave en una muy grave sin base normativa expresa, vulnerando el principio de tipicidad y configurando una reforma en peor.
vi. Finalmente, sostiene que la sanción fue impuesta por una unidad orgánica que carecería de competencia legal para ejercer potestad sancionadora, al no encontrarse prevista en una norma con rango de ley ni en el ROF de la entidad, lo que vulneraría el principio de legalidad. En conjunto, afirma que la decisión impugnada carece de debida motivación, afecta el derecho a la igualdad y al patrimonio de la empresa, y solicita que se declare la nulidad de los actos administrativos cuestionados y se revoque la sanción impuesta.
Análisis Del Recurso De Revisión
Respecto a la competencia material de este Tribunal
Al respecto, es de precisar que el artículo 218 del TUO de la LPAG establece que la interposición de un recurso de revisión se faculta por ley o decreto legislativo, en cuyo contenido debe establecerse de manera expresa tal facultad. En esa línea, el artículo 49 de la LGIT, normativa especial aplicable, regula de forma expresa dicho recurso en los siguientes términos:
"Artículo 49.- Recursos administrativos Los recursos administrativos del procedimiento administrativo sancionador son aquellos previstos en el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo Nº 004- 2019-JUS. El Recurso de revisión es de carácter excepcional y se interpone ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral. El Reglamento determina las demás condiciones para el ejercicio de los recursos administrativos.” (Énfasis añadido)
En concordancia, el artículo 55 del RLGIT reitera que el recurso de revisión es de naturaleza excepcional, interponiéndose ante la autoridad de segunda instancia, mientras que sus condiciones de procedencia y admisibilidad son desarrolladas en el Reglamento del Tribunal.
Ahora bien, respecto de la finalidad del recurso de revisión en específico, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que éste tiene por objeto:
“…la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias” (énfasis añadido).
Entendiéndose, por parte de esta Sala, que la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
Aunado a ello, corresponde traer a colación lo establecido en la Resolución de Sala Plena N° 003-2022-SUNAFIL/TFL, publicada en el diario oficial El Peruano el 17 de agosto de 2022, a través del cual este Tribunal estableció como precedente de observancia obligatoria, los siguientes fundamentos:
“6.17. Sobre la base de lo previsto en el literal a) del artículo 16 y el inciso 18.1 del artículo 18 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral (Decreto Supremo N° 004-2017-TR), tras el control de admisibilidad del recurso de revisión interpuesto, a cargo de la autoridad emisora de la decisión impugnada, este órgano de revisión tiene el deber de efectuar el control de procedencia del recurso. Así, se declarará la improcedencia del recurso de revisión en los siguientes supuestos: i) Cuando el acto impugnado no corresponda a resoluciones de segunda instancia que se pronuncian sobre la imposición de sanciones; ii) Cuando la infracción materia de sanción que se impugna, no esté tipificada como muy grave en el RLGIT; o iii) Cuando el recurso de revisión no se sustente en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria emitidos por este Tribunal. 6.18. Lo anterior exige al administrado una mayor rigurosidad en la formulación de sus escritos de revisión, en la medida que, al tratarse de un recurso extraordinario, para que los fundamentos contenidos en este puedan ser conocidos y evaluados por el Tribunal, no basta que la resolución recurrida contenga la imposición de sanciones por infracciones muy graves, sino que su impugnación debe ceñirse estrictamente a los presupuestos básicos establecidos en el artículo 14 del Reglamento del Tribunal, esto es: 1) Debe cuestionar al menos una infracción tipificada y calificada como muy grave, en el RLGIT, o en caso de omisión, el razonamiento empleado es suficiente para deducir ello, y; 2) Este cuestionamiento debe sustentarse necesariamente, en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas que rigen el derecho laboral, y/o en el apartamiento
inmotivado de algún precedente de observancia obligatoria emitido por este Tribunal, que haya incidido directa o indirectamente, en la determinación de las infracciones. 6.19. Y es que, en ciertos casos, se aprecia la existencia de recursos de revisión donde, impugnándose una resolución que confirma la imposición de una sanción económica por la comisión de alguna infracción tipificada como muy grave en el RLGIT; no se cuestiona expresamente dicha infracción de forma directa o siquiera indirecta (cuando no se plantea algún razonamiento que pueda permitir deducir ello). Tal situación implica que tales recursos promueven asuntos fuera de la competencia material de este Tribunal, debiendo este órgano colegiado declarar la improcedencia, conforme a la normativa que rige su actuación.” (Énfasis añadido)
En ese marco, esta Sala procederá a examinar únicamente aquellos argumentos del recurso que estén vinculados a la presunta comisión de infracciones calificadas como muy graves conforme al RLGIT, y cuya impugnación se sustente en alguno de los supuestos previstos en el artículo 14 del Reglamento del Tribunal, esto es, la inaplicación, aplicación o interpretación errónea de normas laborales, o el apartamiento inmotivado de precedentes de observancia obligatoria. Por lo que, no corresponde emitir pronunciamiento sobre las alegaciones orientadas a cuestionar infracciones leves o graves u otras materias que exceden el ámbito material de competencia de este Tribunal.
En atención a ello, el análisis se limitará a verificar si los argumentos formulados por la parte impugnante se circunscriben a los presupuestos establecidos por la normativa vigente y el precedente antes citado. En caso contrario, los fundamentos que no reúnan dichas condiciones – como los alegatos i) al iii) destinados a cuestionar la infracción grave imputada en el caso concreto – no serán objeto de evaluación, al no encontrarse dentro de los alcances del recurso de revisión, ni de la competencia de esta instancia revisora.
Respecto a la medida inspectiva de requerimiento
Al respecto, es de precisar que, el numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT, establece que los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas destinadas al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su debida justificación ante el inspector que haya formulado el requerimiento. En concordancia, el inciso 13.5 del artículo 13 del RLGIT dispone que dichas medidas deben adoptarse dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refieren los numerales 13.3 y 13.4 del mismo artículo.
Asimismo, el artículo 14 de la LGIT, señala que:
“Las medidas de recomendación y asesoramiento técnico podrán formalizarse en el documento y según el modelo oficial que en cada caso se determine. Las medidas inspectivas de advertencia y requerimiento se reflejarán por escrito en la forma y modelo oficial que se determine reglamentariamente, debiendo notificarse al sujeto inspeccionado a la finalización de las actuaciones de investigación o con posterioridad a las mismas. Cuando el inspector actuante compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, requerirá al sujeto responsable de su comisión la adopción, en un plazo determinado, de las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vulneradas. En particular y en materia de prevención de riesgos laborales, requerirá que se lleven a cabo las modificaciones necesarias en las instalaciones, en el montaje o en los métodos de trabajo para garantizar el derecho a la seguridad y salud de los trabajadores. Los requerimientos que se practiquen se entienden siempre sin perjuicio de la posible extensión de acta de infracción y de la sanción que, en su caso, pueda imponerse (…)”
En esa línea, el numeral 17.2 del artículo 17 del RLGIT establece que “si en el desarrollo de las actuaciones de investigación o comprobatorias se advierte la comisión de infracciones, los inspectores del trabajo emiten medidas de advertencia, requerimiento, cierre temporal del área de una unidad económica o de una unidad económica, paralización o prohibición de trabajos o tareas, según corresponda, a fin de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización” (énfasis añadido).
En consecuencia, conforme a las disposiciones glosadas, la medida inspectiva de requerimiento posee naturaleza correctiva, y tiene por objeto revertir los efectos de una conducta infractora advertida durante la etapa de investigación, antes del inicio del procedimiento administrativo sancionador.
En virtud de ello, el sujeto inspeccionado tiene la obligación de dar estricto cumplimiento a lo ordenado por la autoridad inspectiva dentro del plazo otorgado; de lo contrario, su inobservancia constituye una infracción a la labor inspectiva, sancionable con multa conforme a lo previsto en el artículo 36 de la LGIT y el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, siempre que la medida inspectiva haya sido válidamente emitida.
Ahora bien, de conformidad con el precedente administrativo de observancia obligatoria aprobado mediante la Resolución de Sala Plena N° 002-2022-SUNAFIL/TFL, publicado el 06 de mayo de 2022, la competencia del Tribunal y el alcance del control sobre las medidas inspectivas de requerimiento se encuentra delimitado, debiendo la evaluación de dichas medidas efectuarse conforme a los siguientes criterios:
“6.8. Así, los expedientes sancionadores que se tramitan en el Sistema de Inspección del Trabajo no son, sin embargo, unos que permitan distinguir imputaciones que solamente contengan casos “muy graves”, “graves” o bien “leves”, siendo habitual que en los casos sometidos a este Tribunal se encuentren imputaciones que contemplen infracciones calificadas normativamente como “muy graves” y alguna o algunas más de distinto grado. Ante este tipo de plataformas impugnatorias, el Tribunal de Fiscalización Laboral se encuentra obligado a distinguir lo que es materia de su estricta competencia de aquello que no lo es, conforme con la normativa glosada. 6.9 En ciertos casos —como el que es objeto de la presente resolución—el recurso de revisión propone el análisis de infracciones a la labor inspectiva consistentes en el incumplimiento de la medida de requerimiento contenidas en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT10, pero las materias objeto de la medida de requerimiento son calificadas por la normativa como faltas “graves” o “leves”, lo que deposita a tales causas fuera de la competencia material de este Tribunal. 6.10 De esta forma, la evaluación de los recursos de revisión interpuestos contra sanciones administrativas por inejecución de medidas de requerimiento deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad, razonabilidad y legalidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa vedada, como son las infracciones
calificadas como graves y leves, que en expedientes como el presente, han adquirido firmeza con la expedición (y notificación) de la resolución de segunda instancia” (énfasis añadido).
Por otro lado, resulta pertinente citar el precedente de observancia obligatoria contenido en la Resolución de Sala Plena N° 009-2023-SUNAFIL/TFL, referido a los elementos esenciales de la medida inspectiva de requerimiento, en el cual se señaló:
“6.26 La medida inspectiva de requerimiento, al ser una “orden dispuesta por la inspección de trabajo para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo”9, debe contener un mandato claro y su entendimiento debe regirse por la razonabilidad, el deber de colaboración y la buena fe procedimental. En ese sentido, la medida de requerimiento debe cumplir con expresar el ámbito subjetivo y objetivo, siendo estos extremos suficientes para producir el resultado esperado por la medida: la rectificación de una situación antijurídica.
a) Ámbito subjetivo: En primer lugar, debe individualizar a los trabajadores afectados por el incumplimiento reprochado al sujeto inspeccionado;
b) Ámbito objetivo: En segundo lugar, a) debe identificar la afectación resultante de un comportamiento imputable al empleador —como ocurre en el caso de autos, al describirse el número de horas en sobretiempo laboradas, así como su incumplimiento en el pago— y, b) establecer cómo es que debe cumplirse dicha medida, es decir, qué acciones debe ejecutar el inspeccionado a fin de revertir la conducta reprochada. En ese sentido, el ámbito objetivo de la medida de requerimiento no se agota con la mención de la normativa legal vigente afectada o inobservada por el sujeto inspeccionado, sino que incluye el mandato de su cumplimiento, en la forma y modo esperado. (…)” (Énfasis añadido)
A su vez, conviene traer a colación lo señalado en el considerando 25 de la Resolución de Sala Plena N° 008-2023-SUNAFIL/TFL respecto al principio de legalidad:
“25. Debemos señalar que, la legalidad, razonabilidad y proporcionalidad, deben ser analizadas en atención a los siguientes criterios, siguiendo dicho orden de prelación: 25.1. Legalidad. - Debe ser evaluada, partiendo del cumplimiento de lo dispuesto en el bloque de legalidad invocable, el cual está comprendido por los artículos 14 de la LGIT y 17 del RLGIT, sobre la medida inspectiva de requerimiento, estos deben haberse comprobado la existencia de una infracción y que la misma pueda ser objeto de subsanación. Siendo que, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento sancionador, tal y como se señaló en el considerando 6.7 de la Resolución N° 018-2021- SUNAFIL/ TFL-Primera Sala, del 08 de junio de 2021, recaída en el Expediente N° 1098-2016- SUNAFIL/ILM/SIRE4. (…)” (Énfasis agregado)
En atención al bloque de legalidad aplicable, corresponde citar además la Directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII, denominada “Directiva sobre el ejercicio de la función inspectiva”10, la cual exige expresamente que las medidas inspectivas de requerimiento detallen los hechos constitutivos de incumplimiento, los trabajadores afectados, las normas vulneradas y el respectivo numeral del RLGIT que tipifica los hechos como infracciones, conforme se evidencia a continuación:
9 RLGIT, Numeral 20.3 del artículo 20.
10 Aprobada mediante Resolución de Superintendencia N° 031-2020-SUNAFIL, de fecha 03 de febrero de 2020,
y vigente al momento de emitir la medida inspectiva de requerimiento vinculada al caso concreto.
“7.14. MEDIDAS INSPECTIVAS 7.14.1. Cuando en el desarrollo de las actuaciones de investigación o comprobatorias se advierte la comisión de infracciones, los inspectores actuantes emiten medidas de advertencia, requerimiento, paralización o prohibición de trabajos o tareas, cierre temporal del área de una unidad económica o una unidad económica, según corresponda, con el de garantizar el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo objeto de fiscalización. En las medidas de requerimiento, paralización o prohibición de trabajos o tareas, los Inspectores actuantes detallan y prescriben de forma clara, precisa y concisa los hechos o actos constitutivos de incumplimientos sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo, los trabajadores afectados, las normas vulneradas, el respectivo numeral del RLGIT que tipifica los hechos como infracciones, de existir el mismo los periodos de comisión de las infracciones, la obligación normativa que exige su cumplimiento y el riesgo grave o inminente advertido, según corresponda (…)” (Énfasis nuestro).
De la directiva citada se concluye con claridad que la autoridad inspectiva no solo debe describir la conducta infractora y su base normativa, sino también consignar expresamente la tipificación de la infracción sustantiva que dicha conducta configura. Esta exigencia no constituye un formalismo, sino un requisito sustantivo que garantiza el derecho de defensa del inspeccionado, al permitirle conocer con precisión la ilicitud atribuida y las consecuencias jurídicas que podrían derivarse de su inobservancia.
En consecuencia, conforme a los precedentes de observancia obligatoria citados y en atención al marco normativo esbozado, el análisis de la medida inspectiva de requerimiento en el presente caso debe circunscribirse a verificar si esta fue emitida observando los principios de legalidad, proporcionalidad y razonabilidad, así como si cumple con los elementos esenciales que delimitan válidamente su contenido, en particular, su ámbito subjetivo y objetivo.
En el caso concreto, de la revisión de los actuados se observa que el Inspector comisionado emitió la medida inspectiva de requerimiento de fecha 02 de julio de 2021, otorgando un plazo de tres (03) días hábiles a fin de que adopte las medidas necesarias que acrediten el cumplimiento de las normas sociolaborales, conforme al texto que se transcribe:
“Primero.- SE REQUIERE al sujeto inspeccionado para que procede a adoptar las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vigentes en materia de relaciones laborales sin perjuicio de la posible extensión del Acta de Infracción; por lo que, DEBERÁ realizar las siguientes acciones:
Acreditar el cumplimiento de:
[1] Acredite el otorgamiento del préstamo por educación correspondiente al año 2021 (equivalente a medio sueldo total mensual) con el documento que acredite la transferencia o depósito en las cuentas de haberes de los trabajadores que se señalan a continuación: (…)”
Conforme consta en el numeral 4.14 de los Hechos Constatados del Acta de Infracción, la impugnante no acreditó el cumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento. En consecuencia, se imputó la infracción prevista en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
De la revisión integral de la medida inspectiva, se advierte que, si bien el inspector comisionado describió diversas obligaciones sociolaborales cuyo cumplimiento debía acreditarse, así como las normas legales vinculadas a cada concepto, omitió consignar los numerales del RLGIT que tipifican las infracciones sustantivas cuya existencia habría sido verificada durante la etapa de investigación. Esta individualización normativa constituye un elemento esencial del requerimiento, pues el propio artículo 14 de la LGIT exige que las medidas inspectivas de requerimiento se emitan “en la forma y modelo oficial que se determine reglamentariamente”, lo que supone observar íntegramente los estándares establecidos por la reglamentación aplicable.
Así, la exigencia de consignar la tipificación sustantiva no proviene únicamente de la Directiva, sino que deriva del principio de legalidad y de los artículos 14 de la LGIT y 17 del RLGIT, que condicionan la emisión de la medida a la comprobación previa de una infracción subsanable. La Directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII no introduce exigencias autónomas, sino que desarrolla y operacionaliza dicho mandato legal, al disponer que toda medida de requerimiento debe detallar los hechos constitutivos del incumplimiento, las normas vulneradas y el respectivo numeral del RLGIT que tipifica los hechos como infracciones. En consecuencia, la observancia de la Directiva constituye una manifestación del principio de legalidad y no un requisito formal accesorio.
Siendo así, una medida que omite esta información impide al administrado conocer plenamente la ilicitud que se le atribuye y anticipar las consecuencias jurídicas generadas por su eventual incumplimiento. La falta de tipificación afecta directamente los principios de legalidad y debido procedimiento, pues el inspeccionado no cuenta con los elementos mínimos para evaluar si debe adherirse a la tesis de la autoridad inspectiva, subsanar la conducta o cuestionar la validez del mandato.
El encuadramiento jurídico preliminar —esto es, la identificación del tipo infractor en el que podría subsumirse la conducta advertida— constituye una actuación especialmente sensible, pues proyecta directamente los efectos de la potestad pública sobre la esfera jurídica del administrado. En tal sentido, la emisión de una medida de requerimiento presupone que el inspector cuenta, al menos indiciariamente, con una hipótesis de antijuricidad susceptible de ser revertida. Por ello, no resulta compatible con el debido procedimiento que la tipificación sancionadora recién se incorpore en el Acta de Infracción para fines internos, sin haber sido puesta oportunamente en conocimiento del inspeccionado. De lo contrario, este queda expuesto a una imputación de responsabilidad respecto de hechos cuyo encuadre jurídico desconocía al momento de decidir si cumplía o no con el requerimiento.
Por lo que, la omisión del tipo infractor sustantivo constituye un vicio trascendente que afecta el contenido de la medida inspectiva, evidenciando una deficiencia que impide conocer la causa jurídica que justifica el requerimiento y, por ende, invalida la orden correctiva emitida. Una medida de requerimiento sin tipificación carece de la estructura
mínima necesaria para cumplir su finalidad preventiva y correctiva. En la práctica, priva al administrado de la posibilidad real de identificar la ilicitud previamente constatada y, por tanto, de entender qué conducta debe subsanar y bajo qué consecuencia normativa.
En tal escenario, la orden inspectiva se convierte en un mandato genérico, desprovisto de los elementos esenciales que exige el principio de legalidad para dotarla de validez y exigibilidad. En consecuencia, no es jurídicamente posible atribuir responsabilidad por su incumplimiento, pues la validez de la sanción prevista en el numeral 46.7 del RLGIT depende directamente de la validez de la medida que se afirma incumplida.
En tal sentido, corresponde dejar sin efecto la multa impuesta por la infracción atribuida al amparo del numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, al haberse determinado que la medida inspectiva de requerimiento analizada no se encuentra conforme al principio de legalidad.
Asimismo, resulta innecesario emitir pronunciamiento sobre los argumentos restantes formulados por la impugnante, en tanto la referida infracción muy grave sobre la cual tiene competencia esta Sala ha sido dejada sin efecto.
Información Adicional
Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, la multa subsistente como resultado del procedimiento administrativo sancionador sería la que corresponde a la siguiente infracción:
N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y calificación
No acreditar el otorgamiento del
préstamo educativo Numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT 1 Relaciones correspondiente al año 2021, Laborales GRAVE según convenio colectivo 2019 –
2020, a favor de catorce
trabajadores afectados.
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho y de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;
SE RESUELVE:
PRIMERO. – Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por el CLUB DE REGATAS LIMA, en contra de la Resolución de Intendencia N° 617-2023-SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 1767-2021-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. - DEJAR SIN EFECTO la sanción impuesta mediante la Resolución de Sub Intendencia N° 1093-2022-SUNAFIL/ILM/SISA1, de fecha 30 de setiembre de 2022, confirmada a través de la Resolución de Intendencia N° 617-2023-SUNAFIL/ILM, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa, respecto a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa en las materias de su competencia.
CUARTO. – Notificar la presente resolución al CLUB DE REGATAS LIMA y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
LUIS GABRIEL PAREDES MORALES
20260107VLFR - HR 28222-2021
¿Tu empresa enfrenta un caso parecido ante SUNAFIL?
Analizamos tu expediente y construimos la defensa hasta el Tribunal. Diagnóstico inicial sin costo.
Asesoría laboral permanente: abogados laborales para empresas
Documento de carácter público reproducido con fines informativos y de análisis jurídico. Los datos de los trabajadores aparecen anonimizados por la propia autoridad. La fuente oficial y vinculante es la publicada por SUNAFIL.