SE RESUELVE PRIMERO. – Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por el Banco de Crédito del Perú, y en consecuencia, NULA la Resolución de Subintendencia N° 459-2023- SUNAFIL/ILM/SISA2, de fecha 30 de enero de 2023, y los sucesivos actos y actuaciones emitidos en el procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 2705- 2022-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución. SEGUNDO. - RETROTRAER el procedimiento administrativo sancionador al momento en que se produjo el vicio, esto es, a la emisión de la Resolución de Subintendencia N° 459-2023- SUNAFIL/ILM/SISA2, de fecha 30 de enero de 2023, a fin de que la instancia competente emita un nuevo pronunciamiento, considerando los alcances señalados en la presente resolución. TERCERO. - Remitir los actuados a la Intendencia de Lima Metropolitana y a la Gerencia General de la SUNAFIL, a fin de que, de considerarlo conveniente, procedan conforme a sus atribuciones y de acuerdo con lo señalado en el considerando 6.50 de la presente resolución. CUARTO. - Notificar la presente resolución al Banco de Crédito del Perú y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes. QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
El caso en detalle
Este expediente empieza como empiezan casi todos: con una orden de inspección. SUNAFIL abrió actuaciones inspectivas contra Banco de Crédito del Perú — Resolución 0093-2026 en Lima Metropolitana mediante la Orden de Inspección N.° 18793-2021, que terminaron con el Acta de Infracción N.° 10583-2021. La materia bajo revisión fue labor inspectiva, y en el expediente aparecen en concreto seguridad y salud en el trabajo y el pago de remuneraciones.
Notificada la imputación de cargos, la empresa tuvo 5 días hábiles para presentar descargos. Ese plazo es corto y es determinante: lo que no se alega ni se prueba ahí llega debilitado a las instancias siguientes, porque el expediente se arma en esa etapa y después solo se revisa.
Qué alegó la empresa
Estos son los argumentos con los que Banco de Crédito del Perú — Resolución 0093-2026 sostuvo su recurso de revisión ante el Tribunal. Vale la pena leerlos con atención, porque muestran qué líneas de defensa se intentan en la práctica y cuáles terminan prosperando:
- Sostiene que, la Intendencia habría vulnerado el debido procedimiento por no valorar adecuadamente los argumentos de defensa y por sostener, sin sustento suficiente, que se negó a facilitar información o documentación. Afirma que no expresó negativa alguna a colaborar y que, por el contrario, absolvió requerimientos de manera oportuna, por lo que la conclusión sancionadora se habría construido sin un análisis real de las actuaciones inspectivas y de la conducta atribuida.
- En esa misma línea probatoria, sostiene que se trasladó indebidamente la carga de la prueba al administrado, pues el inspector, la Subintendencia y la Intendencia habrían partido de una sospecha no debidamente verificada y exigido justificar un hecho (no pago) que no se habría acreditado como obligación previa. Se alega que el requerimiento debió orientarse a recabar información para determinar si el bono correspondía (por ejemplo, reglas de asignación del bono y trabajadores efectivamente beneficiarios), y no a imponer una obligación de reintegro sin comprobación previa del incumplimiento.
- Alega la inaplicación del deber de motivación, sosteniendo que la autoridad se limita a afirmar genéricamente que existió un análisis coherente y que no hay falta de motivación, sin explicar cuál fue el razonamiento concreto para concluir que la impugnante se negó a entregar información o documentación. Se insiste en que el requerimiento exigía información que “no tenía” en los términos solicitados, pues pretendía justificar un supuesto incumplimiento de pago que no había sido fehacientemente comprobado como tal, y que las instancias sancionadoras no analizaron si el Banco estaba realmente obligado a cumplir con un requerimiento formulado con ese contenido.
- Denuncia la aplicación incorrecta del principio de tipicidad, al haberse tipificado los hechos en el numeral 46.3 del RLGIT , que exige una “negativa” a facilitar información y documentación necesaria para el desarrollo de las funciones inspectivas. Se afirma que tal negativa no ocurrió porque: (i) lo solicitado no era documentación preexistente sino una “justificación” de un supuesto no pago, y (ii) el Banco no podía adoptar medidas de subsanación de un incumplimiento inexistente.
- En refuerzo, se invoca el criterio de Sala Plena que distingue entre demora/perturbación y negativa que frustra la fiscalización, alegando que el caso no encaja en ninguno de los supuestos habilitantes del 46.3, dado que no hubo negativa expresa, ni una conducta obstructiva que frustre la investigación; por ello, se afirma que la subsunción es forzada y vulnera la tipicidad.
Qué respondió el Tribunal
Sobre el derecho al debido procedimiento administrativo 6.1 Al respecto, dado los argumentos expresados por la impugnante, este Tribunal debe realizar un análisis respecto a la aplicación del principio del debido procedimiento en el presente caso y su relación con la validez de los actos administrativos emitidos en el marco del expediente en alusión. 6.2 Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente: “Principio del debido procedimiento . - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo” (énfasis añadido). 6.3 A su vez, el numeral 2 del artículo 248° del TUO de la LPAG seña
El desenlace fue el siguiente: anulado y retrotraído. Retrotraer no es ganar: el procedimiento se rehace desde donde estuvo el vicio y la infracción sigue sobre la mesa. Lo que sí demuestra este caso es que los defectos de procedimiento se pueden hacer valer, siempre que se detecten y se aleguen por escrito en el momento correcto.
Cómo se compara con el resto de casos
Una resolución aislada dice poco. Por eso la contrastamos con las 5.508 resoluciones sobre labor inspectiva que tenemos indexadas del Tribunal de Fiscalización Laboral: un desenlace como el de este caso ocurre en el 19% de ellas.
Qué se lleva tu empresa de este caso
Retrotraer no es ganar: el procedimiento se rehace desde donde estuvo el vicio y la infracción sigue sobre la mesa. Lo que sí demuestra este caso es que los defectos de procedimiento se pueden hacer valer, siempre que se detecten y se aleguen por escrito en el momento correcto.
Aplicado a lo concreto de este expediente, hay cosas que conviene tener resueltas antes de que llegue una fiscalización: exigir por escrito que cada infracción esté motivada de forma individual y no en bloque; mantener la documentación de seguridad y salud ordenada por trabajador y por materia, que es como la pide el inspector.
Preguntas frecuentes sobre casos como este
¿Sirve alegar falta de motivación?
Sí, y es una de las vías que más prospera ante el Tribunal, pero no basta con decir que la resolución está mal motivada. Hay que señalar qué argumento concreto se presentó y dónde consta que la autoridad no lo respondió.
¿Qué documentación de seguridad y salud revisa primero el inspector?
El registro de capacitaciones, la entrega de equipos de protección con cargo firmado, los exámenes médicos ocupacionales, la matriz IPERC y las actas del comité o del supervisor. Lo que no está documentado, para la inspección no ocurrió.
Si el Tribunal anula el procedimiento, ¿se acabó la multa?
No. El procedimiento vuelve a la etapa donde estuvo el vicio y continúa desde ahí. La infracción sigue en discusión y la empresa gana tiempo y una segunda oportunidad de defenderse, no la absolución.
Base legal aplicable
La resolución analiza las infracciones tipificadas en los numerales 45.2 y 46.3 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo (Decreto Supremo N.° 019-2006-TR). El texto completo y oficial, con toda su fundamentación, está reproducido más abajo en esta misma página.
Análisis elaborado por el área laboral de LEGALIAPRO sobre una resolución pública del Tribunal de Fiscalización Laboral. Es información general para empresas y no sustituye la asesoría sobre un caso concreto.
Ver la resolución completa Texto oficial íntegro, unas 9.386 palabras · se abre aquí mismo
Antecedentes
Mediante la Orden de Inspección N° 18793-2021-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 10583-2021-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción). En mérito a la denuncia formulada en aplicación del inciso c) del artículo 12 de la LGIT.
Que, mediante la Imputación de Cargos N° 0624-2022-SUNAFIL/ILM/SINS/AI6, de fecha 14 de octubre de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
1 Se verificó el cumplimiento sobre la siguiente materia: Remuneraciones (Subgrupo: Pago de la Remuneración (sueldos y salarios)).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 669-2022- SUNAFIL/ILM/SINS/AI6, de fecha 24 de noviembre de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Subintendencia de Sanción 2 de la Intendencia de Lima Metropolitana, la que mediante Resolución de Subintendencia N° 459-2023-SUNAFIL/ILM/SISA2, de fecha 30 de enero de 2023, multó a la impugnante por haber incurrido en la siguiente infracción:
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no facilitar la información y documentación solicitada mediante requerimiento de información de fecha 26 de agosto de 2021, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT.
Con fecha 22 de febrero de 2023, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Subintendencia N° 459-2023-SUNAFIL/ILM/SISA2.
Mediante Resolución de Intendencia N° 647-2023-SUNAFIL/ILM, de fecha 30 de mayo de 2023, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante.
Con fecha 22 de junio de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 647- 2023-SUNAFIL/ILM.
La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORÁNDUM-003747- 2023-SUNAFIL/ILM, recibido el 05 de diciembre 2023, por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299812, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
2 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la
Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 1. Creación y finalidad
Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo
técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar
y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como
brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299813, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo4 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR5, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR6 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la
3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la
Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral
El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias
de su competencia.
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la
interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria
que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.”
4 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo
Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras
(…)
El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio
nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su
admisión se establecen en el reglamento.
El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda,
agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.”
5 “Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL
Artículo 17.- Instancia Administrativa
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la
interposición del recurso de revisión.”
6 “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de
Fiscalización Laboral
Artículo 2.- Sobre el Tribunal
El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio
nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo
establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa.
El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido
a mandato imperativo alguno.
Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de
observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de estos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe otorgarle esta facultad al administrado mediante ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”7.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En este orden de ideas, resulta indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia sociolaboral -tanto adjetivo como sustantivo- así como vele por la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema de Inspección del Trabajo. La normativa adjetiva es aquella que garantiza a los administrados constituirse como sujetos del procedimiento administrativo dentro de la relación jurídico-procedimental establecida en el marco del Sistema de Inspección del Trabajo. Cabe precisar que dicho análisis garantiza la vigencia del debido proceso en sede administrativa, conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional8.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el Principio de Legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
7 Artículo 14 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por el Decreto Supremo N°004-2017-TR. 8 Ver, por ejemplo, las Sentencias recaídas en los Expedientes N° 3741-2004-PA, 615-2009-PA/TC, 6136-2009-PA/TC, 6785-2006-PA/TC, 2608-2009-PA/TC, 6132-2008-PA/TC, 3792-2009-PA/TC y 2597-2009-PA/TC.
De La Interposición Del Recurso De Revisión Por Parte Del Banco De Credito Del Peru
De la revisión de los actuados, se ha identificado que el Banco de Crédito del Perú, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 647-2023- SUNAFIL/ILM, que confirmó la sanción impuesta por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 05 de junio de 2023.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por el Banco de Crédito del Perú.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 22 de junio de 2023, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 647-2023-SUNAFIL/ILM, señalando los siguientes argumentos:
i. Sostiene que, la Intendencia habría vulnerado el debido procedimiento por no valorar adecuadamente los argumentos de defensa y por sostener, sin sustento suficiente, que se negó a facilitar información o documentación. Afirma que no expresó negativa alguna a colaborar y que, por el contrario, absolvió requerimientos de manera oportuna, por lo que la conclusión sancionadora se habría construido sin un análisis real de las actuaciones inspectivas y de la conducta atribuida.
ii. Denuncia la inaplicación del principio de presunción de licitud, indicando que la Administración solo puede atribuir responsabilidad cuando cuenta con evidencia fehaciente que acredite la infracción, lo que no habría ocurrido. Bajo esta línea, se cuestiona que el inspector asumiera automáticamente que 25 trabajadores no percibieron el bono “INC PRODUC TRIMESTRAL” (octubre 2020 y enero 2021) y que, sin explicar cómo llegó a determinar la exigibilidad del bono, emitiera el requerimiento de información del 26 de agosto de 2021 solicitando “justificar” el supuesto no pago y, en caso de no existir justificación, “reintegrar” montos, lo que —según el recurso— presupone culpabilidad y pretende forzar una confesión de incumplimiento inexistente.
iii. En esa misma línea probatoria, sostiene que se trasladó indebidamente la carga de la prueba al administrado, pues el inspector, la Subintendencia y la Intendencia habrían partido de una sospecha no debidamente verificada y exigido justificar un hecho (no pago) que no se habría acreditado como obligación previa. Se alega que el requerimiento debió orientarse a recabar información para determinar si el bono
correspondía (por ejemplo, reglas de asignación del bono y trabajadores efectivamente beneficiarios), y no a imponer una obligación de reintegro sin comprobación previa del incumplimiento. iv. Alega la inaplicación del deber de motivación, sosteniendo que la autoridad se limita a afirmar genéricamente que existió un análisis coherente y que no hay falta de motivación, sin explicar cuál fue el razonamiento concreto para concluir que la impugnante se negó a entregar información o documentación. Se insiste en que el requerimiento exigía información que “no tenía” en los términos solicitados, pues pretendía justificar un supuesto incumplimiento de pago que no había sido fehacientemente comprobado como tal, y que las instancias sancionadoras no analizaron si el Banco estaba realmente obligado a cumplir con un requerimiento formulado con ese contenido. v. Aduce la vulneración del principio de legalidad, indicando que el inspector confundió la finalidad del requerimiento de información con la de una medida inspectiva de requerimiento. Se argumenta que el requerimiento de información debe vincularse a la verificación de materias objeto de la orden de inspección, mientras que la medida inspectiva de requerimiento se emite tras verificar infracciones y tiene por objeto ordenar la subsanación; pese a ello, en el caso concreto se habría usado un requerimiento de información para exigir reintegros (medidas correctivas) sin que se hubiera constatado previamente el incumplimiento sociolaboral, lo que se califica como actuación ilegal y contraria a la finalidad del instrumento. vi. Denuncia la aplicación incorrecta del principio de tipicidad, al haberse tipificado los hechos en el numeral 46.3 del RLGIT, que exige una “negativa” a facilitar información y documentación necesaria para el desarrollo de las funciones inspectivas. Se afirma que tal negativa no ocurrió porque: (i) lo solicitado no era documentación preexistente sino una “justificación” de un supuesto no pago, y (ii) el Banco no podía adoptar medidas de subsanación de un incumplimiento inexistente. vii. En refuerzo, se invoca el criterio de Sala Plena que distingue entre demora/perturbación y negativa que frustra la fiscalización, alegando que el caso no encaja en ninguno de los supuestos habilitantes del 46.3, dado que no hubo negativa expresa, ni una conducta obstructiva que frustre la investigación; por ello, se afirma que la subsunción es forzada y vulnera la tipicidad. viii. Finalmente, alega la inaplicación del artículo 6 del RLGIT, señalando que el inspector no desplegó todas sus facultades ni agotó los medios de investigación necesarios para verificar el objeto de la orden de inspección. Sostiene que se limitó a efectuar requerimientos de información y no recurrió a otras actuaciones, pese a que directivas internas obligan a agotar medios para comprobar las materias inspeccionadas.
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre el derecho al debido procedimiento administrativo
Al respecto, dado los argumentos expresados por la impugnante, este Tribunal debe realizar un análisis respecto a la aplicación del principio del debido procedimiento en el presente caso y su relación con la validez de los actos administrativos emitidos en el marco del expediente en alusión.
Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:
“Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden,
de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo” (énfasis añadido).
A su vez, el numeral 2 del artículo 248° del TUO de la LPAG señala que:
Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales: (…) 2. Debido procedimiento. - No se pueden imponer sanciones sin que se haya tramitado el procedimiento respectivo, respetando las garantías del debido procedimiento. Los procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora deben establecer la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, encomendándolas a autoridades distintas.
Concordante a ello, la LGIT desarrolla en su artículo 44 los principios generales del procedimiento sancionador, entre ellos: “(…) a) Observación del debido proceso, por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho (…)”.
Al respecto, el Tribunal Constitucional -máximo intérprete de la Constitución- se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia en relación con ello, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA:
“2. El Tribunal Constitucional estima oportuno recordar, conforme lo ha manifestado en reiterada y uniforme jurisprudencia, que el debido proceso, como principio constitucional, está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. Vale decir que cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea este administrativo -como en el caso de autos- o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal” (énfasis añadido).
En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional en el fundamento jurídico 5 de la Sentencia recaída en el Expediente N° 02098-2010-AA señaló que no solo existe base
Constitucional o jurisprudencial para la configuración y desarrollo del derecho al debido procedimiento, sino que existe sustento Convencional, a saber:
“Tal como ya lo tiene expresado este Tribunal en uniforme y reiterada jurisprudencia, el derecho al debido proceso tiene un ámbito de proyección sobre cualquier tipo de proceso o procedimiento, sea éste judicial, administrativo o entre particulares. Así, se ha establecido que el derecho reconocido en el inciso 3) del artículo 139.° de la Constitución no sólo tiene un espacio de aplicación en el ámbito "judicial", sino también en el ámbito administrativo" y, en general, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos lo ha sostenido, puede también extenderse a "cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, (el que) tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal, en los términos del artículo 8° de la Convención Americana". (Caso Tribunal Constitucional del Perú, párrafo 71). De igual modo la Corte Interamericana sostiene –en doctrina que ha hecho suya este Colegiado en la sentencia correspondiente al Exp. N.º 2050-2002-AA/TC– que "si bien el artículo 8° de la Convención Americana se titula “Garantías Judiciales”, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, sino al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a efectos de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos"(párrafo 69). (…)” (énfasis agregado)
Conforme a ello, dada la claridad expositiva del Tribunal Constitucional, así como de la norma contenida en el TUO de la LPAG y la LGIT, respecto de los alcances del derecho al debido procedimiento, debe analizarse el caso concreto en relación con la vulneración alegada.
Sobre la presunta vulneración a la motivación de las resoluciones
Con relación al derecho o garantía de la motivación de las decisiones que afecten los intereses de la impugnante, es importante recalcar que el principio del debido procedimiento se encuentra relacionado con la exigencia de la debida motivación del acto administrativo. Lo anterior, se desprende de la necesidad de que sea una garantía a favor de los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y producir pruebas y, a su vez, a obtener una decisión por parte de la autoridad administrativa motivada y fundada en derecho.
En ese contexto, en el mencionado principio se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.
Partiendo de ello, resulta relevante traer a colación el requisito de la motivación de las resoluciones señalado en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, en concordancia con el artículo 6 del citado instrumento; en virtud del cual, todo acto administrativo debe estar motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico.
Sobre el particular, el Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse en más de una ocasión estableciendo, incluso, criterios jurisprudenciales al respecto. A este entender, el propio Tribunal Constitucional recopiló en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00312-2011-AA una serie de elementos vinculados a la motivación de los actos administrativos, resaltando la definición de la naturaleza
jurídica de la motivación de actos administrativos: una garantía constitucional que busca evitar la arbitrariedad de la Administración. Señaló el Tribunal Constitucional, además, lo siguiente:
“4. Este Tribunal ha tenido oportunidad de expresar su posición respecto a la motivación de los actos administrativos, expresando que:
“[…][E]l derecho a la motivación de las resoluciones administrativas es de especial relevancia. Consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía de todo administrado a que las sentencias estén motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican. […]
La motivación de la actuación administrativa, es decir, la fundamentación con los razonamientos en que se apoya es una exigencia ineludible para todo tipo de actos administrativos, imponiéndose las mismas razones para exigirla tanto respecto de actos emanados de una potestad reglada como discrecional.
El tema de la motivación del acto administrativo es una cuestión clave en el ordenamiento jurídico-administrativo, y es objeto central de control integral por el juez constitucional de la actividad administrativa y la consiguiente supresión de los ámbitos de inmunidad jurisdiccional.
Constituye una exigencia o condición impuesta para la vigencia efectiva del principio de legalidad, presupuesto ineludible de todo Estado de derecho. A ello, se debe añadir la estrecha vinculación que existe entre la actividad administrativa y los derechos de las personas. Es indiscutible que la exigencia de motivación suficiente de sus actos es una garantía de razonabilidad y no arbitrariedad de la decisión administrativa.
En esa medida, este Tribunal debe enfatizar que la falta de motivación o su insuficiencia constituye una arbitrariedad e ilegalidad, en la medida en que es una condición impuesta por la Ley N° 27444. Así, la falta de fundamento racional suficiente de una actuación administrativa es por sí sola contraria a las garantías del debido procedimiento administrativo.” (STC 00091-2005-PA, fundamento 9, párrafos 3, 5 a 8, criterio reiterado en STC 294-2005-PA, STC 5514-2005-PA, entre otras).
Adicionalmente se ha determinado en la STC 8495-2006-PA/TC que: “un acto administrativo dictado al amparo de una potestad discrecional legalmente establecida resulta arbitrario cuando sólo expresa la apreciación individual de quien ejerce la competencia administrativa, o cuando el órgano administrativo, al adoptar la decisión, no motiva o expresa las razones que lo han conducido a adoptar tal decisión. De modo que, motivar una decisión no sólo significa expresar únicamente bajo qué norma legal se expide el acto administrativo, sino, fundamentalmente, exponer en forma sucinta –pero suficiente– las razones de hecho y el sustento jurídico que justifican la decisión tomada” (énfasis añadido)
Conforme a ello, la motivación deberá ser expresa a efectos de que el acto administrativo que sustenta sea emitido a partir de una relación concreta y directa de
los hechos probados relevantes del caso y donde se expongan las razones jurídicas que justifiquen su adopción; no siendo admisibles como motivación las fórmulas que, por su contradicción, no resulten esclarecedoras para la motivación del acto.
Sobre los presuntos vicios de motivación incurridos en el caso concreto
Respecto a la infracción muy grave contenida en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, corresponde precisar que el TUO de la LPAG establece que “la autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los partícipes del procedimiento realizan sus respectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe. La autoridad administrativa no puede actuar contra sus propios actos, salvo los supuestos de revisión de oficio contemplados en la presente Ley. Ninguna regulación del procedimiento administrativo puede interpretarse de modo tal que ampare alguna conducta contra la buena fe procedimental”9 (énfasis añadido).
En la misma línea, el numeral 15.1 del artículo 15 del RLGIT establece que “durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos obligados al cumplimiento de las normas sociolaborales, prestarán la colaboración que precisen los inspectores del trabajo para el adecuado ejercicio de las funciones encomendadas, de acuerdo con lo prescrito en el artículo 9 de la Ley”, debiendo dicha colaboración ser apreciada de manera integral a lo largo del procedimiento inspectivo.
En ese sentido, de acuerdo con lo señalado en el artículo 9 de la LGIT “Los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los Supervisores - Inspectores, los Inspectores del Trabajo y los Inspectores Auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y en cumplimiento de dicha obligación de colaboración deberán: (...) e) Facilitarles la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones”.
Complementariamente, el numeral 3.1 del artículo 5 de la LGIT establece que, “En el desarrollo de las funciones de inspección, los inspectores de trabajo que estén debidamente acreditados, están investidos de autoridad y facultados para proceder a practicar cualquier diligencia de investigación, examen o prueba que considere necesario para comprobar que las disposiciones legales se observan correctamente y, en particular, para requerir información, solo o ante testigos, al sujeto inspeccionado o al personal de la empresa sobre cualquier asunto relativo a la aplicación de las disposiciones legales, así como a exigir la identificación, o razón de su presencia, de las personas que se encuentren en el centro de trabajo inspeccionado” (énfasis añadido).
En similar sentido, el artículo 11 del mismo dispositivo legal establece que “Las actuaciones inspectivas de investigación se desarrollan mediante requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica, visita de inspección a los centros y lugares de trabajo, mediante requerimiento de comparecencia del sujeto inspeccionado ante el inspector actuante para aportar documentación y/o efectuar las aclaraciones pertinentes o mediante comprobación de datos o antecedentes que obren en el Sector Público” (énfasis añadido).
9 TUO de la LPAG, artículo IV. Numeral 1.8.
Asimismo, es pertinente recordar que el artículo 36 de la LGIT10, establece que el comportamiento subsumible dentro de las infracciones a la labor inspectiva “puede ser directo o indirecto, perjudicando o dilatando la labor del inspector actuante de manera tal que no permita el cumplimiento de la fiscalización, o negándose a prestarle el apoyo necesario” (énfasis añadido).
Por tanto, los requerimientos de información recaen sobre instrumentales exigibles a los administrados ya sea por su deber legal de resguardo documental en la relación de trabajo, o bien porque el empleador cuenta con los medios para presentar dicha información, conforme con el deber de colaboración. En consecuencia, su utilización debe guardar correspondencia con su finalidad legal: recabar información verificable para posibilitar la comprobación del cumplimiento normativo, sin desnaturalizarse hacia órdenes materiales de cumplimiento propias de otras actuaciones inspectivas.
En el caso concreto, de la revisión de las actuaciones inspectivas se advierte que, ante la denuncia presentada por el Sindicato Unitario de Trabajadores del Banco de Crédito del Perú respecto a la falta de pago del bono denominado “INC PRODUC TRIMESTRAL”, el inspector comisionado emitió los siguientes requerimientos de información:
• Requerimiento de información de fecha 16 de junio de 2021, mediante el cual se solicitó la presentación de las boletas de pago correspondientes a los años 2017 al 2021 de veinticinco (25) trabajadores, el cual fue atendido por la impugnante dentro del desarrollo regular de las actuaciones inspectivas.
• Posteriormente, se emitió un segundo requerimiento de información de fecha 10 de agosto de 2021, mediante el cual se solicitó la presentación de las boletas de pago de los años 2017 al 2021 respecto de dos (02) trabajadores afectados, el cual no fue atendido por la administrada, el cual no fue atendido por la administrada.
10 Artículo 36.- Infracciones a la labor inspectiva
Son infracciones a la labor inspectiva las acciones u omisiones de los sujetos obligados, sus representantes,
personas dependientes o de su ámbito organizativo, sean o no trabajadores, contrarias al deber de colaboración por
parte de los sujetos inspeccionados por los Supervisores-Inspectores, Inspectores del Trabajo o Inspectores
Auxiliares, establecidas en la presente Ley y su Reglamento.
Tales infracciones pueden consistir en:
1. La negativa injustificada o el impedimento a que se realice una inspección en un centro de trabajo o en
determinadas áreas del mismo, efectuado por el empleador, su representante o dependientes, trabajadores o no de
la empresa, por órdenes o directivas de aquél. El impedimento puede ser directo o indirecto, perjudicando o
dilatando la labor del inspector actuante de manera tal que no permita el cumplimiento de la fiscalización, o
negándose a prestarle el apoyo necesario. Constituye acto de obstrucción, obstaculizar las investigaciones del
inspector y obstaculizar o impedir la participación del trabajador o su representante o de los trabajadores o la
organización sindical (…).
• Ante ello, se emitió un tercer requerimiento de información de fecha 20 de agosto de 2021, reiterándose la solicitud de presentación de las boletas de pago de los años 2017 al 2021 respecto de los mismos dos (02) trabajadores, el cual sí fue atendido por la impugnante.
• Por último, se emitió un cuarto requerimiento de información de fecha 26 de agosto de 2021, otorgándose a la administrada el plazo de tres (03) días hábiles para “Justificar jurídica y fácticamente por qué no se ha pagado la remuneración denominada ‘INC PRODUC TRIMESTRAL’ durante los meses de OCTUBRE 2020 y ENERO 2021 (…) y, en caso no haya una justificación, reintegrar a los trabajadores en mención el pago de las remuneraciones dejadas de percibir”.
Cabe precisar que este último requerimiento constituye el único sustento fáctico de la imputación de la infracción muy grave prevista en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT.
Ahora bien, conforme al precedente administrativo de observancia obligatoria contenido en la Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL, publicada el 08 de agosto de 2021 en el diario oficial “El Peruano”, la tipificación aplicable a las conductas que afectan el desarrollo de las actuaciones inspectivas no se define por la sola verificación del incumplimiento formal de un requerimiento de información, sino por el grado de afectación real generado en la fiscalización y su incidencia en la continuidad del procedimiento inspectivo. En efecto, en sus fundamentos 15 y 16, se estableció que:
“15. Cuando la fiscalización pueda proseguir desplegando sus funciones, a pesar del comportamiento del inspeccionado que haya perturbado o retrasado la investigación, deberá imputarse la infracción prevista en el artículo 45.2 del RLGIT. En cambio, cuando la demora del sujeto inspeccionado frustre la fiscalización, la tipificación invocable será la del artículo 46.3 del RLGIT. 16. Para la aplicación de este criterio, siempre será determinante el examen de la motivación que consta en el Acta de Infracción, que debe ser no sólo puntual y concisa, sino también suficiente para poder concluir que la conducta del administrado constituye una falta al deber de colaboración de acuerdo al artículo 45.2 o al artículo 46.3 del RLGIT, según se haya acreditado en el procedimiento.”
Asimismo, conviene traer a colación lo señalado por la Resolución de Sala Plena N° 005-2025-SUNAFIL/TFL, publicada en el diario oficial “El Peruano” el 16 de julio de 2025, la cual refuerza la exigencia de un análisis material del impacto de la conducta imputada a partir de los resultados efectivamente alcanzados durante la fiscalización, precisando que:
“6.25. De este modo, corresponde precisar el contenido de los precedentes emitidos previamente y así determinar que para esta instancia de revisión, si bien en la Resolución de Sala Plena Nº 001-2021-SUNAFIL/TFL se establecieron criterios para la subsunción de la conducta infractora vinculada con la demora en la respuesta de los requerimientos de información en los supuestos contenidos en el numeral 45.2 del artículo 45 o el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, dicho análisis no excluyó la existencia de supuestos en los cuales esta conducta, aun constituyendo una falta al deber de colaboración, no resulte punible sobre la base de una evaluación a cargo del propio inspector actuante sobre el caso en específico, atendiendo a la regla de la razonabilidad y a los lineamientos establecidos en la jurisprudencia constitucional para que la imposición de una sanción sea considerada una decisión razonable. Esto se aclaró cuando, en el precedente fijado en el considerando 9 de
la Resolución de Sala Plena Nº 008-2023-SUNAFIL/TFL, se expresó que “[…] debe atenderse a que el retraso en la entrega [de información] puede producir el efecto de la subsanación o puede imposibilitar la revisión integral de lo solicitado” […]. 6.26. En los casos que son examinados por el Tribunal de Fiscalización Laboral, se advierte que la evaluación desarrollada durante las actuaciones inspectivas y los órganos a cargo del procedimiento administrativo sancionador para determinar la responsabilidad de las conductas derivadas de la demora en la respuesta a los requerimientos de información, dejan de lado en su análisis a ciertos elementos propios del caso que podrían ser relevantes para evaluar tanto al deber de colaboración global como los efectos producidos por la demora en la entrega de información. 6.27. Así, a juicio de esta instancia de revisión, aun cuando el ilícito por la entrega tardía de información constituyera un actuar reprochable, la propuesta de infracción o la sanción resultaría irrazonable si es que el inspector de trabajo comisionado al caso en concreto puede evaluar la información y concluir que el sujeto inspeccionado ha cumplido las normas de trabajo objeto de supervisión en un lapso adecuado, que en todos los casos corresponde a cada servidor de la Inspección del Trabajo estimar, en función de la programación y cumplimiento diligente de todas las actividades que debe ejecutar en observancia de la función inspectiva. (…)”
De la lectura conjunta de los precedentes antes citados, se desprende que la infracción prevista en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT exige la verificación de un efecto concreto y material: que la conducta del sujeto inspeccionado haya impedido al inspector cumplir con el objeto de la fiscalización. En tal sentido, la sola inobservancia de un requerimiento de información no resulta suficiente para configurar dicho tipo infractor, si de la evaluación global de las actuaciones inspectivas se advierte que el inspector pudo continuar con su labor y alcanzar un resultado de verificación.
Aplicando dichos criterios vinculantes al caso concreto, del análisis del Acta de Infracción se advierte que, pese a imputarse el incumplimiento del requerimiento de información de fecha 26 de agosto de 2021 como una infracción muy grave a la labor inspectiva, el propio inspector comisionado dejó constancia expresa de que, a partir de la información presentada por la administrada en atención a los requerimientos previos, se logró comprobar el incumplimiento denunciado, tal como se consigna expresamente en el numeral 4.3 del Acta:
“4.3 Que, de la revisión de la información y/o documentación presentada por el sujeto inspeccionado en respuesta al Requerimiento de Información de fecha 16-06-2021 y el Requerimiento de Información de fecha 20-08-2021, se pudo comprobar que los veinticinco (25) trabajadores a los que se hace mención en el Hecho Verificado 4.1 de la presente acta de infracción, no percibieron el bono denominado INC PRODUC TRIMESTRAL durante los meses de octubre 2020 y enero 2021 (…)” (Énfasis agregado).
Este resultado fáctico es incompatible con la configuración del tipo infractor previsto en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, pues, conforme a los precedentes antes citados, la frustración de la fiscalización exige que la conducta imputada haya impedido
materialmente la verificación del incumplimiento normativo, lo cual no se presenta en el caso concreto, dado que el incumplimiento denunciado sí fue detectado y acreditado durante las actuaciones inspectivas.
Cabe precisar que, en el presente caso, la inexistencia de imputaciones por infracciones sustantivas no constituye, por sí misma, un elemento para afirmar o descartar la configuración del numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, en tanto, de la evaluación concreta de los actuados, específicamente del ítem 4.3 del Acta de Infracción, en el cual se consigna expresamente que, con la documentación presentada en atención a los requerimientos previos “se pudo comprobar” la falta de pago del bono denunciado, sin que el Acta ni la Resolución de Subintendencia expliquen de manera causal y verificable por qué la falta de atención del requerimiento de fecha 26 de agosto de 2021 habría impedido el cumplimiento del objeto de la fiscalización.
En efecto, de la secuencia de actuaciones inspectivas se desprende que:
(i) La administrada atendió dos de los cuatro requerimientos emitidos; (ii) A partir de la información presentada, el inspector comisionado pudo revisar
la documentación relevante; y, (iii) Como resultado de dicha revisión, se concluyó expresamente que los
trabajadores afectados no percibieron el bono “INC PRODUC TRIMESTRAL”.
En ese contexto fáctico y jurídico, no resulta sostenible afirmar que las actuaciones inspectivas hayan sido frustradas, cuando el propio personal inspectivo logró cumplir la finalidad de comprobación que le es inherente.
Pese a ello, la Resolución de Subintendencia N° 459-2023-SUNAFIL/ILM/SISA2 no desarrolla una motivación suficiente que permita explicar por qué, a pesar de haberse acreditado el incumplimiento imputado, se considera configurada la infracción muy grave por frustración de la fiscalización. Por el contrario, en su considerando 26 se limita a señalar que:
“(…) si consideramos que de acuerdo al artículo 13.3 del RLGIT el plazo de las actuaciones inspectivas se computan desde la fecha en que se inicien las actuaciones, y que en nuestro caso se iniciaron el día 16 de junio de 2021, el plazo máximo de las actuaciones vencía el 13 de setiembre de 2021. Así, significa que solo se contaba con tres días hábiles para finalizar con el plazo máximo otorgable, de conformidad a lo señalado en el artículo 13.4 del RLGIT. Es ante esta situación que en el acta de infracción se consignó que la falta de colaboración del sujeto inspeccionado no permitió cumplir con el objeto de la orden de inspección, siendo la conducta del sujeto inspeccionado la que frustró la fiscalización y no la supuesta falta de diligencia del personal inspector”.
Dicha argumentación resulta insuficiente, pues no explica de qué manera la falta de atención del cuarto requerimiento impidió materialmente la fiscalización, ni desvirtúa el hecho —consignado en la propia Acta— de que el incumplimiento denunciado ya había sido verificado. La mera referencia a la proximidad del vencimiento del plazo de las actuaciones inspectivas no sustituye el análisis material exigido por los precedentes vinculantes, ni acredita la concurrencia del elemento esencial del tipo infractor.
Adicionalmente, de la lectura del requerimiento de información de fecha 26 de agosto de 2021 se advierte que la autoridad inspectiva desnaturalizó la finalidad de este tipo de actuación, al disponer no solo la justificación del incumplimiento detectado, sino
también el reintegro de las remuneraciones dejadas de percibir. De este modo, el requerimiento dejó de cumplir una función meramente investigativa y se transformó en una orden material de cumplimiento, propia de una medida inspectiva de requerimiento.
En consecuencia, la emisión de un cuarto requerimiento con contenido correctivo, cuando el incumplimiento ya había sido detectado y acreditado, no puede ser utilizada válidamente para sustentar una infracción muy grave por frustración de la fiscalización, pues ello implica atribuir efectos sancionadores a un instrumento que no fue concebido ni empleado conforme a su naturaleza legal.
En consecuencia, al no haberse acreditado ni motivado la concurrencia del elemento esencial del tipo infractor —esto es, la frustración de la labor inspectiva—, y considerando además que el requerimiento de información de fecha 26 de agosto de 2021 fue utilizado con una finalidad distinta a la legalmente prevista, se configura un vicio sustancial de motivación y tipificación que afecta la validez del acto administrativo, correspondiendo declarar la nulidad de la infracción muy grave tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT.
De lo expuesto en los fundamentos precedentes, resulta imperativo enfatizar que las instancias del sistema responsables de la tramitación del procedimiento administrativo sancionador deben garantizar el respeto irrestricto de los principios del procedimiento administrativo -entre los cuales se encuentran los principios de Debido Procedimiento y Verdad Material11-. En tal sentido, la motivación de sus actos debe comprender el análisis integral de las alegaciones de los administrados, evaluando sus fundamentos de hecho y de derecho, así como la correcta delimitación y subsunción de los hechos constatados en el tipo infractor aplicable, conforme a los precedentes administrativos y a la jurisprudencia constitucionalmente establecidos.
11 Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo
“(...)
Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido
procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los
derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a
presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando
corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo
razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten.
(…)
Principio de verdad material. -
En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de
motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley,
aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas. En el caso de
procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estará facultada a verificar por todos los medios disponibles
la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, sin que ello signifique una sustitución del deber
probatorio que corresponde a estas. Sin embargo, la autoridad administrativa estará obligada a ejercer dicha facultad
cuando su pronunciamiento pudiera involucrar también al interés público.”
A consideración de esta Sala, la imposición de una sanción sin haberse delimitado ni acreditado correctamente los elementos esenciales del tipo infractor imputado, genera serios cuestionamientos a la aplicación de la potestad sancionadora en el caso de autos. En esa línea de razonamiento, se advierte que se ha vulnerado el debido procedimiento, en su manifestación del deber de debida motivación, al no sustentarse de manera suficiente la configuración de la infracción muy grave prevista en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT.
En tal sentido, resulta necesario que la Autoridad Sancionadora realice una correcta subsunción de los hechos constatados bajo la conducta sancionada para la asignación de responsabilidades hacia la inspeccionada. Sin embargo, en el presente caso, la Resolución de Subintendencia no desarrolla un análisis que permita concluir que la conducta atribuida haya producido la frustración de la labor inspectiva, incurriendo así en una falta de motivación sustancial que vulnera el debido procedimiento.
Respecto de la forma específica del vicio del acto administrativo identificado, debe precisarse que el Tribunal Constitucional en reiterada jurisprudencia no solo ha identificado sino ratificado el contenido constitucionalmente garantizado del derecho a la debida motivación de las resoluciones, por ejemplo, en la Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente N° 00728-2008-PHC/TC, precisa:
“7. El derecho a la debida motivación de las resoluciones judiciales es una garantía del justiciable frente a la arbitrariedad judicial y garantiza que las resoluciones no se encuentren justificadas en el mero capricho de los magistrados, sino en datos objetivos que proporciona el ordenamiento jurídico o los que se derivan del caso. Sin embargo, no todo ni cualquier error en el que eventualmente incurra una resolución judicial constituye automáticamente la violación del contenido constitucionalmente protegido del derecho a la motivación de las resoluciones judiciales. (…) a) Inexistencia de motivación o motivación aparente. Está fuera de toda duda que se viola el derecho a una decisión debidamente motivada cuando la motivación es inexistente o cuando la misma es solo aparente, en el sentido de que no da cuenta de las razones mínimas que sustentan la decisión o de que no responde a las alegaciones de las partes del proceso, o porque solo intenta dar un cumplimiento formal al mandato, amparándose en frases sin ningún sustento fáctico o jurídico. b) Falta de motivación interna del razonamiento. La falta de motivación interna del razonamiento [defectos internos de la motivación] se presenta en una doble dimensión; por un lado, cuando existe invalidez de una inferencia a partir de las premisas que establece previamente el Juez en su decisión; y, por otro lado, cuando existe incoherencia narrativa, que a la postre se presenta como un discurso absolutamente confuso incapaz de transmitir, de modo coherente, las razones en las que se apoya la decisión. (…) c) Deficiencias en la motivación externa; justificación de las premisas. El control de la motivación también puede autorizar la actuación del juez constitucional cuando las premisas de las que parte el Juez no han sido confrontadas o analizadas respecto de su validez fáctica o jurídica. (…) d) La motivación insuficiente. Se refiere, básicamente, al mínimo de motivación exigible atendiendo a las razones de hecho o de derecho indispensables para asumir que la decisión está debidamente motivada. Si bien, como ha establecido este Tribunal en reiterada jurisprudencia, no se trata de dar respuestas a cada una de las pretensiones planteadas, la insuficiencia, vista aquí en términos generales, sólo resultará relevante desde una perspectiva constitucional si es que la ausencia de argumentos o la “insuficiencia” de fundamentos resulta manifiesta a la luz de lo que en sustancia se está decidiendo. e) La motivación sustancialmente incongruente. El derecho a la debida motivación de las resoluciones obliga a los órganos judiciales a resolver las pretensiones de las partes de manera congruente con los términos en que vengan planteadas, sin cometer, por lo tanto,
desviaciones que supongan modificación o alteración del debate procesal (incongruencia activa). (…) f) Motivaciones cualificadas. - Conforme lo ha destacado este Tribunal, resulta indispensable una especial justificación para el caso de decisiones de rechazo de la demanda, o cuando, como producto de la decisión jurisdiccional, se afectan derechos fundamentales como el de la libertad. En estos casos, la motivación de la sentencia opera como un doble mandato, referido tanto al propio derecho a la justificación de la decisión como también al derecho que está siendo objeto de restricción por parte del Juez o Tribunal.” (énfasis agregado).
En consecuencia, esta Sala encuentra acreditada la vulneración al debido procedimiento, sustentada en una motivación aparente, la cual se configura en tanto la Subintendencia, si bien consigna citas normativas y reproduce los hechos verificados, no desarrolla un razonamiento que permita explicar por qué, en el caso concreto, la falta de atención del requerimiento de información de fecha 26 de agosto de 2021 habría impedido materialmente el cumplimiento del objeto de la fiscalización, ni subsume adecuadamente los hechos acreditados en el tipo infractor previsto en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, deviniendo en que su decisión carece de sustento jurídico suficiente.
Cabe precisar que, efectuado el análisis de conservación del acto conforme a lo dispuesto en el artículo 14 del TUO de la LPAG, se advierte que el vicio identificado resulta trascendente, al no encontrarse comprendido dentro de las causales exceptuadas de nulidad previstas en dicho artículo. Ello, en tanto no se trata de una motivación insuficiente o parcial, sino de una motivación meramente aparente, que impide conocer las razones jurídicas y fácticas que sustenten la imposición de la sanción.
En tal sentido, conforme al numeral 2 del artículo 10 del TUO de la LPAG, el acto administrativo deviene en nulo, veamos:
“Artículo 10.- Causales de nulidad Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes: (…) 2. El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los supuestos de conservación del acto a que se refiere el artículo 14. (énfasis agregado)”.
Por tanto, resulta imposible convalidar las incongruencias advertidas en la actuación de la Subintendencia, la cual debió evaluar de manera adecuada y coherente los hechos constatados durante las actuaciones inspectivas y su incidencia real en la labor inspectiva. En efecto, en relación con la infracción muy grave a la labor inspectiva imputada bajo el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, se advierte que los requerimientos de información emitidos excedieron su naturaleza legal al incorporar
mandatos de carácter correctivo, y que, adicionalmente, no se acreditó ni motivó la frustración de la labor inspectiva, elemento indispensable para la configuración del tipo infractor.
En ese sentido, se evidencia que no se ha efectuado una correcta subsunción de la conducta del administrado en el hecho infractor tipificado como sancionable por infracción a la labor inspectiva. Lo anterior generó la vulneración del derecho de defensa del administrado12 y al debido procedimiento, pues corresponde a la Administración acreditar fehacientemente la conducta antijurídica imputada, luego de un procedimiento tramitado con observancia de las garantías constitucionalmente reconocidas.
Estando a lo expuesto, la Resolución de Subintendencia N° 459-2023- SUNAFIL/ILM/SISA2 de fecha 30 de enero de 2023, confirmada por la Resolución de Intendencia N° 647-2023-SUNAFIL/ILM, incurre en vicio de nulidad, encontrándose dentro del supuesto de hecho contemplado en el numeral 2 del artículo 10 del TUO de la LPAG, dada la existencia de un vicio en el acto administrativo constituido por la motivación aparente.
En tal sentido, considerando que la Resolución de Subintendencia N° 459-2023- SUNAFIL/ILM/SISA2 de fecha 30 de enero de 2023, ha sido emitida vulnerando el derecho a la debida motivación; corresponde declarar la nulidad de la citada resolución, y de los sucesivos actos u actuaciones del procedimiento, de conformidad con el numeral 12.1 del artículo 12 y el numeral 13.1 del artículo 13 del TUO de la LPAG.
Conforme a lo anterior, se deberá retrotraer el procedimiento administrativo sancionador al momento en el cual se produjo el vicio inicial que motiva la nulidad; esto es, al momento de emisión de la Resolución de Subintendencia respectiva, a efectos que dicha instancia emita una nueva decisión, acorde a los argumentos contenidos en la presente Resolución.
Sobre la potestad del Tribunal para declarar la nulidad de los actos emitidos por las autoridades conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo
El artículo 15 de la Ley N° 29981 señala que el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. En ese sentido, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema”.
En el caso concreto, se han identificado vicios en el trámite del procedimiento administrativo sancionador que acarrean la nulidad de al menos un acto administrativo expedido por una autoridad del Sistema de Inspección del Trabajo.
En tal sentido, considerando que, la Resolución de Subintendencia N° 459-2023- SUNAFIL/ILM/SISA2, de fecha 30 de enero de 2023, ha sido emitida vulnerando el derecho al debido procedimiento administrativo, de conformidad con el numeral 12.1 del artículo 12 y el numeral 13.1 del artículo 13 del TUO de la LPAG; corresponde
12 Fundamento jurídico 14, Exp. N° 02098-2010-PA/TC.
declarar la nulidad de la citada resolución, al haberse vulnerado los principios de debido procedimiento y motivación.
Conforme a lo anterior, se deberá retrotraer el procedimiento administrativo sancionador al momento en el cual se produjo el vicio inicial; esto es, al momento de emisión de la Resolución de Subintendencia respectiva, a efectos que dicha instancia emita una nueva decisión, considerando los argumentos contenidos en la presente Resolución, conforme a lo prescrito en el numeral 12.1 del artículo 12 del TUO de la LPAG.
En el caso concreto, se han identificado vicios en el trámite del procedimiento administrativo sancionador que acarrean la nulidad de la Resolución de Subintendencia N° 459-2023-SUNAFIL/ILM/SISA2, de fecha 30 de enero de 2023, y de los actos o actuaciones posteriores, conforme a los fundamentos expuestos en los numerales precedentes de la presente resolución.
Además, de remitir los actuados del presente procedimiento sancionador al Intendente respectivo y a la Gerencia General de SUNAFIL, a efectos que -de ser el caso- procedan conforme a sus competencias, en el marco del ejercicio de la potestad disciplinaria de la Administración regulada en el Sistema Administrativo de Gestión de los Recursos Humanos y conforme al Título V del TUO de la LPAG.
Finalmente, corresponde precisar que, al haberse declarado la nulidad de la única infracción imputada en el caso concreto, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, resulta innecesario emitir pronunciamiento respecto de los alegatos formulados por la impugnante.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;
SE RESUELVE: PRIMERO. – Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por el Banco de Crédito del Perú, y en consecuencia, NULA la Resolución de Subintendencia N° 459-2023- SUNAFIL/ILM/SISA2, de fecha 30 de enero de 2023, y los sucesivos actos y actuaciones emitidos en el procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 2705- 2022-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución. SEGUNDO. - RETROTRAER el procedimiento administrativo sancionador al momento en que se produjo el vicio, esto es, a la emisión de la Resolución de Subintendencia N° 459-2023- SUNAFIL/ILM/SISA2, de fecha 30 de enero de 2023, a fin de que la instancia competente emita un nuevo pronunciamiento, considerando los alcances señalados en la presente resolución. TERCERO. - Remitir los actuados a la Intendencia de Lima Metropolitana y a la Gerencia General de la SUNAFIL, a fin de que, de considerarlo conveniente, procedan conforme a sus atribuciones y de acuerdo con lo señalado en el considerando 6.50 de la presente resolución. CUARTO. - Notificar la presente resolución al Banco de Crédito del Perú y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes. QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
LUIS GABRIEL PAREDES MORALES 20260115VLFR – HR: 8372-2021
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