| Resolución N° | 0607-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 187-2020-SUNAFIL/IRE-CAL |
| Procedencia | INTENDENCIA REGIONAL DEL CALLAO |
| Impugnante | Alicorp S.A.A |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 177-2021- |
| Materia | LABOR INSPECTIVA |
| Región | Callao |
| Fecha | 30 de noviembre de 2021 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO.- Declarar NULA la Resolución de Sub Intendencia N° 439-2021-SUNAFIL/IRE-CAL/SIRE, de fecha 31 de mayo de 2021, emitida por la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional del Callao, por los fundamentos expuestos en la presente Resolución. SEGUNDO.- Declarar la CADUCIDAD del procedimiento administrativo sancionador seguido contra ALICORP S.A.A. recaído en el expediente sancionador N° 187-2020-SUNAFIL/IRE-CAL, de la Intendencia Regional del Callao, disponiendo su archivo.
TERCERO. - Devolver los actuados a la Intendencia Regional del Callao, con la finalidad de que proceda conforme a lo establecido en el numeral 259.4 del artículo 259 del TUO de la LPAG, de ser el caso y conforme a sus competencias. Además de lo señalado en el fundamento 3.22 de la presente resolución. CUARTO. - Notificar la presente resolución a ALICORP S.A.A. y a la Intendencia Regional del Callao, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil)
Presidente
LUZ IMELDA PACHECO ZERGA
Texto de la resolución
Antecedentes
Que, mediante Orden de Inspección N° 2441-2019-SUNAFIL/IRE-CAL, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación respecto de la impugnante, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, las cuales culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 528-2019-SUNAFIL/IRE-CAL (en adelante, el Acta de Infracción). 1.2 Que, mediante Imputación de Cargos N° 310-2020-SUNAFIL/IRE-CAL/SIAI, de fecha 31 de agosto de 2020, y notificada el 04 de setiembre de 2020, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (5) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del inciso 2 del
1 Se verificó el cumplimiento sobre la siguiente materia: Remuneraciones (submateria: pago de la remuneración (sueldos y salarios)). PACHECO ZERGA Luz Imelda FAU 20555195444 soft 20555195444 soft 20555195444 soft
artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado mediante el Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT). 1.3 Que, mediante Resolución de Sub Intendencia N° 439-2021-SUNAFIL/IRE-CAL/SIRE, de fecha 31 de mayo de 2021, se dispuso ampliar, excepcionalmente, por 03 meses el plazo para resolver el procedimiento administrativo sancionador. 1.4 Posteriormente, la Sub Intendencia de Resolución mediante la Resolución de Sub Intendencia N° 586-2021-SUNAFIL/IRE-CAL/SIRE, de fecha 22 de julio de 2021 y notificada el 26 de julio de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 18,900.00 por haber incurrido en dos infracciones MUY GRAVES a la labor inspectiva, tipificadas en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndoles una sanción ascendente a S/ 9,450.00. 1.5 Con fecha 10 de agosto de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional del Callao el recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 586-2021- SUNAFIL/IRE-CAL/SIRE. 1.6 Que, mediante Resolución de Intendencia N° 177-2021-SUNAFIL/IRE-CAL, de fecha 15 de setiembre de 20212, la Intendencia Regional del Callao declaró infundado el recurso de apelación en contra de la Resolución de Sub Intendencia N° 586-2021-SUNAFIL/IRE-CAL/SIRE. 1.7 Que, con fecha 07 de octubre de 2021, la impugnante presentó recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 177-2021-SUNAFIL/IRE-CAL.
Del Recurso De Revisión
El Reglamento del Tribunal define al recurso de revisión como el recurso administrativo destinado a contradecir las resoluciones emitidas en segunda instancia por la Intendencia de Lima Metropolitana y las Intendencias Regionales de SUNAFIL, así como por las Direcciones de Inspección del Trabajo u órganos que cumplan esta función en las Direcciones y/o Gerencias Regionales de Trabajo y Promoción del Empleo, señalando de manera expresa que el recurso de revisión sólo procede por las causales taxativamente establecidas como materias impugnables en el artículo 14 de dicha norma, esto es: i) la inaplicación así como la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral; y, ii) el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal de Fiscalización Laboral.
2 Notificada a la impugnante el 17 de setiembre de 2021.
Con respecto al plazo de interposición del recurso de revisión, el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, Decreto Supremo N° 004-2017-TR, en su artículo 13° establece que “el término para interposición del recurso de revisión es de quince (15) días hábiles perentorios contados desde el día siguiente de la notificación de la respectiva resolución”. 2.3 De la revisión de los actuados, sea identificado que, con fecha 07 de octubre de 2021, ALICORP S.A.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 177-2021- SUNAFIL/IRE-CAL, en la cual se confirmó la sanción impuesta de S/ 18,900.00 por la comisión de dos infracciones MUY GRAVES a la labor inspectiva, tipificadas en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, argumentando lo siguiente: - Vulneración del artículo 44, literal a) de la LGIT, el artículo IV del Título Preliminar de la LPAG, así como de los artículos 3 y 6 del TUO de la LPAG. La Resolución de Intendencia vulnera derechos centrales vinculados a la garantía del debido procedimiento: derecho de defensa y derecho a una debida motivación, por no analizar los tres principales argumentos expuestos por ALICORP, los que acreditan la inexistencia de la infracción imputada. - La Intendencia podía verificar la flagrante ausencia de motivación, esta no declaró la nulidad de la Resolución de Sub Intendencia, y solamente evaluó de forma errónea e incompleta algunos de los argumentos. - La presente resolución es nula al no aceptar la solicitud de inhibición de la entidad de trabajo, ya que existe un proceso laboral vigente. - Resulta equivocado el criterio de la entidad de trabajo al considerar que la empresa ha cometido una infracción por no cumplir con los requerimientos. Asimismo, señala que el monto de la multa es exorbitante y debe apreciarse el principio de razonabilidad. - La resolución es nula, porque vulnera los principios que regulan el debido procedimiento inspectivo conforme a la LPAG. - No se respetó el principio de presunción de licitud, a pesar de que cumplió con presentar los documentos antes de la emisión del Acta de Infracción. No existe ninguna prueba objetiva que demuestre la obligación de entregar los equipos de protección a un trabajador que no laboraba de manera efectiva. - Solicitan declarar nula el Acta de Infracción y de toda la inspección laboral.
Del Analisis Del Recurso De Revisión
De la procedencia del recurso de revisión 3.1 El recurso de revisión procede contra las infracciones tipificadas como MUY GRAVES, por lo que al advertirse que en la resolución materia de impugnación se ha sancionado a la
impugnante por la comisión de una infracción MUY GRAVE prevista en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, el recurso interpuesto se encuentra dentro de los alcances del artículo 14 del Reglamento del Tribunal.
En esa misma línea argumentativa, conforme lo establece, el artículo 55 del RLGIT el recurso de revisión ha sido interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia, es decir ante la Intendencia Regional del Callao, así como presentado dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día siguiente hábil de la notificación de la Resolución de Intendencia3, ello debido a que la Resolución de segunda instancia fue notificado el 17 de septiembre de 2021 y el recurso de revisión presentado con fecha 07 de octubre de 2021. 3.2 Por lo tanto, el recurso de revisión presentado por la impugnante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal, correspondiendo analizar los argumentos planteados. Del Procedimiento Administrativo Sancionador iniciado contra ALICORP S.A.A 3.3 El procedimiento administrativo sancionador se desarrolló en el siguiente periodo:
De conformidad con el artículo 259 del TUO de la LPAG “1. El plazo para resolver los procedimientos sancionadores iniciados de oficio es de nueve (9) meses contados desde la fecha de notificación de la imputación de cargos. Este plazo puede ser ampliado de manera excepcional, como máximo por tres (3) meses, debiendo el órgano competente emitir una resolución debidamente sustentada, justificando la ampliación del plazo, previo a su vencimiento. La caducidad administrativa no aplica al procedimiento recursivo. Cuando conforme a ley las entidades cuenten con un plazo mayor para resolver la caducidad operará
3 Decreto Supremo N° 004-2017-TR, “Artículo 13.- Plazo de interposición del recurso de revisión El término para la interposición del recurso de revisión es de quince (15) días hábiles perentorios contados desde el día siguiente de la notificación de la respectiva resolución”. Concordante con el TUO de la LPAG, que en su artículo 218 establece: “218.1 Los recursos administrativos son: a) Recurso de reconsideración; b) Recurso de apelación. Solo en caso que por ley o decreto legislativo se establezca expresamente, cabe la interposición del recurso administrativo de revisión. 218.2 El término para la interposición de los recursos es de quince (15) días perentorios, y deberán resolverse en el plazo de treinta (30) días”.
ACTUACIONES FECHA DE NOTIFICACIÓN INICIO Imputación de Cargos N° 310-2020-SUNAFIL/IRE-CAL/SIAI 04/09/2020 FIN Resolución de Sub Intendencia N° 586-2021-SUNAFIL/IRE- CAL/SIRE 26/07/2021
al vencimiento de este. 2. Transcurrido el plazo máximo para resolver, sin que se notifique la resolución respectiva, se entiende automáticamente caducado administrativamente el procedimiento y se procederá a su archivo. 3. La caducidad administrativa es declarada de oficio por el órgano competente. El administrado se encuentra facultado para solicitar la caducidad administrativa del procedimiento en caso el órgano competente no lo haya declarado de oficio (énfasis añadido). 3.5 Asimismo, Juan Carlos Morón Urbina, señala que la caducidad tiene las siguientes características:
“El plazo de caducidad del procedimiento administrativo sancionador es de nueve (9) meses y es computado desde la fecha de notificación de la imputación de cargos, es decir, con el inicio del procedimiento administrativo sancionador. (…) Por el contrario, el día final de ese plazo no es de la fecha de la resolución sancionadora, sino el de su notificación al administrado, dado que elementales razones de garantía impiden que se conceda efecto interruptor a una resolución no comunicada aún. No obstante, la norma admite la ampliación del plazo de caducidad por tres (3) meses, pero requiere de una resolución debidamente sustentada por parte del órgano competente, detallando las justificaciones de hecho y de derecho que conllevan a la necesidad de ampliar el plazo regular”4. 3.6 Por consiguiente de la norma acotada, se desprende que la caducidad del procedimiento sancionador no se computa desde la fecha de emisión de la imputación de cargos, sino desde que se notifica la misma con la cual se da inicio al procedimiento sancionador; por ende, una vez transcurrido el plazo para resolver, sin que se haya notificado le resolución respectiva, se entiende automáticamente caducado el procedimiento. 3.7 Sobre el particular, de lo señalado en el numeral 3.3 se aprecia que el procedimiento se inició el 04 de setiembre de 2020, por lo que de conformidad con el numeral 1 del artículo 259 del TUO de la LPAG la autoridad sancionadora (Sub Intendencia de Resolución), tenía hasta el 04 de junio de 2021 para emitir la resolución de sanción.
4 Morón Urbina, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444. Lima: Gaceta Jurídica S.A., Décimo Cuarta Edición, abril de 2019, Tomo 2, pp. 538 – 539.
No obstante, con fecha 02 de junio de 2021, se notificó la Resolución de Sub Intendencia N° 439-2021-SUNAFIL/IRE-CAL/SIRE, ampliando el plazo para resolver el procedimiento administrativo sancionador por 3 meses. 3.9 Sobre la ampliación dispuesta, conforme lo señalado en la TUO de la LPAG el plazo de 09 meses para resolver el procedimiento puede ser ampliado de manera excepcional, como máximo por tres (3) meses, debiendo el órgano competente emitir una resolución debidamente sustentada, justificando la ampliación del plazo, previo a su vencimiento (énfasis añadido). 3.10 En ese sentido, se aprecia que si bien la Resolución de Sub Intendencia N° 439-2021- SUNAFIL/IRE-CAL/SIRE (que amplía el plazo del procedimiento sancionador), fue notificada a la inspeccionada el 02 de junio de 2021, es decir, de manera previa al vencimiento del plazo para resolver el procedimiento, debe tenerse en cuenta que esta debe ser emitida por el órgano competente. Al respecto, ni la LGIT, su Reglamento, el Reglamento del Tribunal ni el TUO de la LPAG precisan cuál es el órgano competente para emitir dicha prórroga. No obstante, este último, sí establece alguna consideración que permitirá a esta Sala identificar dentro del Sistema de Inspección del Trabajo qué autoridad resulta competente para emitir la Resolución prorrogando el plazo de caducidad, nos referimos a la propia literalidad de la norma que habilita la competencia para prorrogar el plazo de caducidad. 3.11 Es así, que el TUO de la LPAG refiere al “órgano” y tal denominación corresponde únicamente a las unidades de organización de primer y segundo nivel en una estructura orgánica, conforme al Anexo 1 – Glosario de Términos del Decreto Supremo N° 054-2018- PCM, Decreto Supremo que aprueba los Lineamientos de Organización del Estado. En el caso de la SUNAFIL, las autoridades dentro del Sistema de Inspección del Trabajo son la Intendencia de Lima Metropolitana, Intendencia Regional, Gerencia/Dirección Regional, así como las unidades orgánicas dependientes de aquellas. 3.12 En ese sentido, dado que funcionalmente son los órganos de segundo nivel organizacional aquellos que ostentan las competencias inspectivas en el marco del Sistema, son tales órganos de segundo nivel organizacional aquellos competentes para decidir la ampliación del plazo de tramitación del procedimiento administrativo sancionador previo a su caducidad. 3.13 Asimismo, cabe tener en cuenta que uno de los principios que rige las actuaciones del estado en el Procedimiento Administrativo Sancionador, es la aplicación del principio del debido procedimiento, sobre el cual el Tribunal Constitucional se ha pronunciado en reiterada jurisprudencia, incluyendo disposiciones respecto de la autoridad que conoce
de una controversia. Al respecto, en la Sentencia recaída en el Expediente N° 6149-2006- AA/TC se precisa lo siguiente: “Ciertamente, el derecho a ser juzgado por jueces imparciales no se encuentra reconocido expresamente en la Constitución. Ello, sin embargo, no ha impedido a este Tribunal reconocer en él, a un derecho implícito que forma parte de un derecho expreso. A saber, del derecho al debido proceso, reconocido en el inciso 3) del artículo 139 de la Constitución (…) El principio de imparcialidad posee dos acepciones: a) imparcialidad subjetiva, que se refiere a cualquier tipo de compromiso que pudiera tener el juez con las partes procesales o en el resultado del proceso; b) imparcialidad objetiva, que está referida a la influencia negativa que puede tener en el juez la estructura del sistema, restándole imparcialidad, es decir, si el sistema no ofrece suficientes garantías para desterrar cualquier duda razonable” (énfasis añadido).
Estando a lo expuesto, si la Sub Intendencia de Resolución (unidad orgánica distinta a un órgano) tuviera la competencia de prorrogar el propio plazo que ostenta para evitar la caducidad, tendría todos los incentivos para prorrogar las actuaciones a su cargo por el máximo plazo posible. Esta situación genera un perjuicio evidente a los administrados e interpreta extensivamente la norma del TUO de la LPAG, respecto de la competencia para emitir la Resolución de ampliación del plazo de culminación del procedimiento administrativo sancionador dado que la Sub Intendencia no tiene la cualidad jurídica de “órgano” sino de “unidad orgánica”. 3.15 Consecuentemente, se aprecia que la Resolución de Sub Intendencia N° 439-2021- SUNAFIL-IRE-CAL/SIRE, que dispuso la ampliación del plazo, no ha sido emitida por el órgano competente conforme a lo expresado en los numerales precedentes, por lo que incurre en la causal de nulidad dispuesta en el numeral 2 del artículo 10 del TUO de la LPAG5. 3.16 Sobre la nulidad, cabe precisar que el artículo 213 del TUO de la LPAG dispone que en cualquiera de los casos enumerados en el artículo 10, puede declararse de oficio la nulidad de los actos administrativos, aun cuando hayan quedado firmes, siempre que agravien el interés público o lesionen derechos fundamentales. Además de declarar la
5 “Artículo 10.- Causales de nulidad Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes: (…) 2. El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los supuestos de conservación del acto a que se refiere el artículo 14.”
nulidad, la autoridad puede resolver sobre el fondo del asunto de contarse con los elementos suficientes para ello. En este caso, este extremo sólo puede ser objeto de reconsideración. Cuando no sea posible pronunciarse sobre el fondo del asunto, se dispone la reposición del procedimiento al momento en que el vicio se produjo. En caso de declaración de nulidad de oficio de un acto administrativo favorable al administrado, la autoridad, previamente al pronunciamiento, le corre traslado, otorgándole un plazo no menor de cinco (5) días para ejercer su derecho de defensa. La facultad para declarar la nulidad de oficio de los actos administrativos prescribe en el plazo de dos (2) años, contado a partir de la fecha en que hayan quedado consentidos, o contado a partir de la notificación a la autoridad administrativa de la sentencia penal condenatoria firme, en lo referido a la nulidad de los actos previstos en el numeral 4 del artículo 10. 3.17 En consecuencia, tomando en cuenta la potestad del Tribunal para declarar la nulidad de actos emitidos por las autoridades conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo, y evidenciándose que la Resolución de Sub Intendencia N° 439-2021-SUNAFIL-IRE- CAL/SIRE, incurre en causal de nulidad y no constituye un acto favorable al administrado, además que no haber transcurrido 02 años desde su emisión o fecha que haya quedado consentido, corresponde a esta instancia declarar su nulidad, no resultando procedente la ampliación de plazo contenida en la misma, y como consecuencia, pronunciarse sobre el fondo del asunto de contarse con los elementos suficientes para ello. Del análisis de la caducidad administrativa del procedimiento sancionador
En ese sentido, se aprecia que la administración tal como ha sido señalado en el numeral 3.7 de la presente resolución, tuvo como plazo para resolver el procedimiento sancionador hasta el 04 de junio de 2021, por lo que, de conformidad con el numeral 2 del artículo 269 de TUO de la LPAG, habiendo trascurrido dicho plazo sin que se notifique la resolución respectiva se entiende que el procedimiento ha caducado a partir del 07 de junio de 2021. Cabe precisar que la Resolución de Sub Intendencia N° 586-2021- SUNAFIL/IRE-CAL/SIRE, que impuso sanción a la inspeccionada fue notificada con fecha 26 de julio de 2021, cuando el procedimiento administrativo sancionador ya había caducado. Para mejor ilustración se adjunta la línea de tiempo siguiente:
INICIO DEL PLAZO
3.19Por tanto, corresponde declarar la caducidad del procedimiento administrativo sancionador recaído en el presente expediente sancionador, disponiendo su archivo; careciendo de objeto pronunciarse sobre los demás argumentos esgrimidos por la impugnante en su recurso de revisión. 3.20 Conviene precisar que la declaración de caducidad que efectuará la Sala no supone la nulidad de toda la actuación realizada por las instancias precedentes, sino que, en virtud al texto expreso de los numerales 4 y 5 del artículo 259 ° del TUO de la LPAG, determinadas actuaciones resultan subsistentes. De esta forma, la declaración de caducidad no deja sin efecto las actuaciones de fiscalización, así como los medios probatorios que puedan o no resultar necesarios ser actuados nuevamente. 3.21Así también las medidas preventivas, correctivas y cautelares dictadas se mantienen vigentes durante el plazo de tres (3) meses adicionales en tanto se disponga el inicio del nuevo procedimiento sancionador, luego de lo cual caducan, pudiéndose disponer nuevas medidas de la misma naturaleza en caso se inicie el procedimiento sancionador. Además, la autoridad competente conforme al Sistema, en caso la infracción no hubiera prescrito, evaluará el inicio de un nuevo procedimiento sancionador. 3.22 Finalmente, evidenciándose la causal de nulidad en la Resolución de Sub Intendencia N° 439-2021-SUNAFIL-IRE-CAL/SIRE, corresponde remitir los actuados al superior jerárquico del acto declarado nulo, a fin de que, de estimarlo conveniente, disponga hacer efectiva la responsabilidad del emisor de conformidad con el TUO de la LPAG. POR TANTO:
Por las consideraciones expuestas y de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General 04.09.2020 (Se notifica la Imputación de cargos y Acta de Infracción) 04.06.2021 (Culmina el plazo máximo para resolver el procedimiento sancionador)
(Opero la Caducidad)
(Se Notifica Resolución de Sub Intendencia 09 meses – Para resolver el PAS + 01 meses, 22 días
de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;
SE RESUELVE:
PRIMERO.- Declarar NULA la Resolución de Sub Intendencia N° 439-2021-SUNAFIL/IRE-CAL/SIRE, de fecha 31 de mayo de 2021, emitida por la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional del Callao, por los fundamentos expuestos en la presente Resolución. SEGUNDO.- Declarar la CADUCIDAD del procedimiento administrativo sancionador seguido contra ALICORP S.A.A. recaído en el expediente sancionador N° 187-2020-SUNAFIL/IRE-CAL, de la Intendencia Regional del Callao, disponiendo su archivo.
TERCERO. - Devolver los actuados a la Intendencia Regional del Callao, con la finalidad de que proceda conforme a lo establecido en el numeral 259.4 del artículo 259 del TUO de la LPAG, de ser el caso y conforme a sus competencias. Además de lo señalado en el fundamento 3.22 de la presente resolución. CUARTO. - Notificar la presente resolución a ALICORP S.A.A. y a la Intendencia Regional del Callao, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil)
Presidente
LUZ IMELDA PACHECO ZERGA
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