Corporación Aceros Arequipa

Antecedentes

1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Identificación de peligros y Evaluación de riesgos

(IPER) (Subgrupo: Incluye todas), Sistema de Gestión SST en las empresas (Subgrupo: Incluye todas) y

Condiciones de seguridad: en lugares de trabajo, instalaciones civiles y maquinaria (Subgrupos: Condiciones

seguridad y Avisos y señales de seguridad).

- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no implementar las medidas preventivas frente al riesgo de exposición al COVID-19, tipificada en el numeral 28.7 del artículo 28 del RLGIT.

- Una (01) infracción GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no cumplir las obligaciones relacionadas a la identificación de peligros y evaluación de riesgos – IPERC, tipificada en el numeral 27.3 del artículo 27 del RLGIT.

- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no acreditar el cumplimiento de la medida de requerimiento de fecha 18 de setiembre de 2020, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

2 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la

Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales

misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Artículo 1. Creación y finalidad

Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como

organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de

promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y

salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de

normas sobre dichas materias.”

3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la

Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales

Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral

El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las

materias de su competencia.

El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento,

mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de

observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación

bajo su competencia.”

4 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo

Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras

(…)

El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el

territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las

causales para su admisión se establecen en el reglamento.

El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según

corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.”

5 “Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL

Artículo 17.- Instancia Administrativa

El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento,

mediante la interposición del recurso de revisión.”

6 “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de

Fiscalización Laboral

Artículo 2.- Sobre el Tribunal

El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el

territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de

revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía

administrativa.

El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando

sometido a mandato imperativo alguno.

Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes

administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

Del Recurso De Revisión

7 Artículo 14 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por el Decreto Supremo N°004-

2017-TR.

del Trabajo. La normativa adjetiva es aquella que garantiza a los administrados constituirse como sujetos del procedimiento administrativo dentro de la relación jurídico procedimental establecida en el marco del Sistema de Inspección del Trabajo. Cabe precisar que dicho análisis garantiza la vigencia del debido proceso en sede administrativa, conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional8.

IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE LA CORPORACION ACEROS AREQUIPA S.A.

Fundamentos Del Recurso De Revisión

Con fecha 13 de junio de 2023, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 592-2023-SUNAFIL/ILM, señalando los siguientes argumentos:

i. Sostiene, que la resolución impugnada adolece de indebida motivación, vulnerando el derecho al debido procedimiento, en tanto la autoridad no habría efectuado un análisis sustantivo de los argumentos ni de los medios probatorios aportados por la administrada. En particular, se cuestiona que la infracción tipificada en el numeral 28.7

8 Ver, por ejemplo, las Sentencias recaídas en los Expedientes N° 3741-2004-PA, 615-2009-PA/TC, 6136-2009-PA/TC, 6785-2006-PA/TC, 2608-2009-PA/TC, 6132-2008-PA/TC, 3792-2009-PA/TC y 2597-2009-PA/TC.

del artículo 28 del RLGIT se haya configurado sin acreditar la existencia de un riesgo grave e inminente, elemento esencial del tipo infractor, limitándose la autoridad a señalar que determinados documentos médicos no fueron presentados “en su debida oportunidad”, sin pronunciarse sobre su contenido ni sobre la real condición de los trabajadores involucrados. ii. En ese sentido, afirma que los trabajadores respecto de los cuales se imputó la infracción no calificaban como personas vulnerables, conforme a la normativa sanitaria vigente durante la pandemia por COVID-19. Sostiene que presentó certificados y evaluaciones médicas que acreditan que dichos trabajadores se encontraban aptos para laborar y que no presentaban comorbilidades que los ubicaran dentro del grupo de riesgo. Por tanto, al no tratarse de trabajadores vulnerables, no existía la obligación de exigirles la suscripción de declaraciones juradas ni se configuraba un peligro inminente para su seguridad, resultando improcedente la imputación de la infracción muy grave. iii. Asimismo, alega una aplicación errónea del Decreto Supremo N° 083-2020-PCM y de la normativa sanitaria complementaria, al haberse extendido indebidamente las obligaciones previstas para trabajadores vulnerables a personas que no cumplían con los criterios normativos (edad mayor a 65 años o presencia de comorbilidades). En este punto, se destaca una falta de coherencia por parte de la autoridad, pues en el propio Informe Final de Instrucción se habría descartado la sanción respecto de otros trabajadores mayores de 60 años por no superar el umbral normativo de 65 años, manteniéndose injustificadamente la sanción respecto de un trabajador que se encontraba en la misma situación etaria. iv. Finalmente, respecto de la infracción tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, sostiene que se ha producido una incorrecta subsunción jurídica, dado que sí cumplió con la medida inspectiva de requerimiento vinculada a la identificación de peligros y evaluación de riesgos. Argumenta que presentó oportunamente la Matriz de Gestión Integral de Riesgos (IPERC), la cual comprendía todas las actividades desarrolladas en la empresa, sean rutinarias o no rutinarias, cumpliendo con los requisitos mínimos exigidos por la normativa aplicable. v. La supuesta omisión consistente en no diferenciar expresamente entre tareas rutinarias y no rutinarias no constituye incumplimiento del requerimiento, ya que dicha distinción no es exigida como contenido mínimo por la normativa y, además, las matrices presentadas resultaban aplicables a todas las tareas, lo que evidencia que la autoridad habría efectuado una interpretación arbitraria y extensiva del tipo infractor.

Análisis Del Recurso De Revisión

Respecto a la medida inspectiva de requerimiento

“Las medidas de recomendación y asesoramiento técnico podrán formalizarse en el documento y según el modelo oficial que en cada caso se determine. Las medidas inspectivas de advertencia y requerimiento se reflejarán por escrito en la forma y modelo oficial que se determine reglamentariamente, debiendo notificarse al sujeto inspeccionado a la finalización de las actuaciones de investigación o con posterioridad a las mismas. Cuando el inspector actuante compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, requerirá al sujeto responsable de su comisión la adopción, en un plazo determinado, de las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vulneradas. En particular y en materia de prevención de riesgos laborales, requerirá que se lleven a cabo las modificaciones necesarias en las instalaciones, en el montaje o en los métodos de trabajo para garantizar el derecho a la seguridad y salud de los trabajadores. Los requerimientos que se practiquen se entienden siempre sin perjuicio de la posible extensión de acta de infracción y de la sanción que, en su caso, pueda imponerse (…)”

“6.8. Así, los expedientes sancionadores que se tramitan en el Sistema de Inspección del Trabajo no son, sin embargo, unos que permitan distinguir imputaciones que solamente contengan casos “muy graves”, “graves” o bien “leves”, siendo habitual que en los casos

sometidos a este Tribunal se encuentren imputaciones que contemplen infracciones calificadas normativamente como “muy graves” y alguna o algunas más de distinto grado. Ante este tipo de plataformas impugnatorias, el Tribunal de Fiscalización Laboral se encuentra obligado a distinguir lo que es materia de su estricta competencia de aquello que no lo es, conforme con la normativa glosada. 6.9 En ciertos casos —como el que es objeto de la presente resolución—el recurso de revisión propone el análisis de infracciones a la labor inspectiva consistentes en el incumplimiento de la medida de requerimiento contenidas en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT10, pero las materias objeto de la medida de requerimiento son calificadas por la normativa como faltas “graves” o “leves”, lo que deposita a tales causas fuera de la competencia material de este Tribunal. 6.10 De esta forma, la evaluación de los recursos de revisión interpuestos contra sanciones administrativas por inejecución de medidas de requerimiento deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad, razonabilidad y legalidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa vedada, como son las infracciones calificadas como graves y leves, que en expedientes como el presente, han adquirido firmeza con la expedición (y notificación) de la resolución de segunda instancia” (énfasis añadido).

“6.26 La medida inspectiva de requerimiento, al ser una “orden dispuesta por la inspección de trabajo para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo”9, debe contener un mandato claro y su entendimiento debe regirse por la razonabilidad, el deber de colaboración y la buena fe procedimental. En ese sentido, la medida de requerimiento debe cumplir con expresar el ámbito subjetivo y objetivo, siendo estos extremos suficientes para producir el resultado esperado por la medida: la rectificación de una situación antijurídica.

a) Ámbito subjetivo: En primer lugar, debe individualizar a los trabajadores afectados por el incumplimiento reprochado al sujeto inspeccionado;

b) Ámbito objetivo: En segundo lugar, a) debe identificar la afectación resultante de un comportamiento imputable al empleador —como ocurre en el caso de autos, al describirse el número de horas en sobretiempo laboradas, así como su incumplimiento en el pago— y, b) establecer cómo es que debe cumplirse dicha medida, es decir, qué acciones debe ejecutar el inspeccionado a fin de revertir la conducta reprochada. En ese sentido, el ámbito objetivo de la medida de requerimiento no se agota con la mención de la normativa legal vigente afectada o inobservada por el sujeto inspeccionado, sino que incluye el mandato de su cumplimiento, en la forma y modo esperado. (…)” (Énfasis añadido)

“25. Debemos señalar que, la legalidad, razonabilidad y proporcionalidad, deben ser analizadas en atención a los siguientes criterios, siguiendo dicho orden de prelación: 25.1. Legalidad. - Debe ser evaluada, partiendo del cumplimiento de lo dispuesto en el bloque de legalidad invocable, el cual está comprendido por los artículos 14 de la LGIT y 17 del RLGIT, sobre la medida inspectiva de requerimiento, estos deben haberse comprobado la existencia de una infracción y que la misma pueda ser objeto de subsanación. Siendo que, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad

9 RLGIT, Numeral 20.3 del artículo 20.

de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento sancionador, tal y como se señaló en el considerando 6.7 de la Resolución N° 018-2021- SUNAFIL/ TFL-Primera Sala, del 08 de junio de 2021, recaída en el Expediente N° 1098-2016- SUNAFIL/ILM/SIRE4. (…)” (Énfasis agregado)

“7.14. MEDIDAS INSPECTIVAS 7.14.1. Cuando en el desarrollo de las actuaciones de investigación o comprobatorias se advierte la comisión de infracciones, los inspectores actuantes emiten medidas de advertencia, requerimiento, paralización o prohibición de trabajos o tareas, cierre temporal del área de una unidad económica o una unidad económica, según corresponda, con el de garantizar el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo objeto de fiscalización. En las medidas de requerimiento, paralización o prohibición de trabajos o tareas, los Inspectores actuantes detallan y prescriben de forma clara, precisa y concisa los hechos o actos constitutivos de incumplimientos sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo, los trabajadores afectados, las normas vulneradas, el respectivo numeral del RLGIT que tipifica los hechos como infracciones, de existir el mismo los periodos de comisión de las infracciones, la obligación normativa que exige su cumplimiento y el riesgo grave o inminente advertido, según corresponda (…)” (Énfasis nuestro).

10 Aprobada mediante Resolución de Superintendencia N° 031-2020-SUNAFIL, de fecha 03 de febrero de 2020,

y vigente al momento de emitir la medida inspectiva de requerimiento vinculada al caso concreto.

“(…) 1. Acreditar contar con la identificación de peligros y evaluación de riesgos - IPERC, conforme a ley; levantado las observaciones señaladas en el hecho verificado segundo. 2. Acreditar las CONDICIONES DE SEGURIDAD: EN LUGARES DE TRABAJO, INSTALACIONES CIVILES Y MAQUINARIA — AVISOS Y SEÑALES DE SEGURIDAD, levantando las observaciones del hecho verificado tercero. 3. Acreditar las CONDICIONES DE SEGURIDAD: EN LUGARES DE TRABAJO, INSTALACIONES CIVILES Y MAQUINARIA— CONDICIONES DE SEGURIDAD, levantando las observaciones del hecho verificado cuarto. 4. Acreditar la materia SISTEMA DE GESTION SST EN LAS EMPRESAS - CUMPLIMIENTO DEL PROTOCOLO PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE MEDIDAS DE PREVENCIÓN Y RESPUESTAFRENTE AL COVID — 19, levantando las observaciones del hecho verificado quinto.”

Sobre el derecho al debido procedimiento administrativo

el presente caso y su relación con la validez de los actos administrativos emitidos en el marco del expediente en alusión.

“Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo” (énfasis añadido).

Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales: (…) 2. Debido procedimiento. - No se pueden imponer sanciones sin que se haya tramitado el procedimiento respectivo, respetando las garantías del debido procedimiento. Los procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora deben establecer la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, encomendándolas a autoridades distintas.

“2. El Tribunal Constitucional estima oportuno recordar, conforme lo ha manifestado en reiterada y uniforme jurisprudencia, que el debido proceso, como principio constitucional, está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. Vale decir que cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea este administrativo -como en el caso de autos- o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal” (énfasis añadido).

Constitucional o jurisprudencial para la configuración y desarrollo del derecho al debido procedimiento, sino que existe sustento Convencional, a saber:

“Tal como ya lo tiene expresado este Tribunal en uniforme y reiterada jurisprudencia, el derecho al debido proceso tiene un ámbito de proyección sobre cualquier tipo de proceso o procedimiento, sea éste judicial, administrativo o entre particulares. Así, se ha establecido que el derecho reconocido en el inciso 3) del artículo 139.° de la Constitución no sólo tiene un espacio de aplicación en el ámbito "judicial", sino también en el ámbito administrativo" y, en general, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos lo ha sostenido, puede también extenderse a "cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, (el que) tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal, en los términos del artículo 8° de la Convención Americana". (Caso Tribunal Constitucional del Perú, párrafo 71). De igual modo la Corte Interamericana sostiene –en doctrina que ha hecho suya este Colegiado en la sentencia correspondiente al Exp. N.º 2050-2002-AA/TC– que "si bien el artículo 8° de la Convención Americana se titula “Garantías Judiciales”, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, sino al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a efectos de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos"(párrafo 69). (…)” (énfasis agregado)

Sobre la presunta vulneración a la motivación de las resoluciones

“4. Este Tribunal ha tenido oportunidad de expresar su posición respecto a la motivación de los actos administrativos, expresando que:

“[…][E]l derecho a la motivación de las resoluciones administrativas es de especial relevancia. Consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía de todo administrado a que las sentencias estén motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican. […]

La motivación de la actuación administrativa, es decir, la fundamentación con los razonamientos en que se apoya es una exigencia ineludible para todo tipo de actos administrativos, imponiéndose las mismas razones para exigirla tanto respecto de actos emanados de una potestad reglada como discrecional.

El tema de la motivación del acto administrativo es una cuestión clave en el ordenamiento jurídico-administrativo, y es objeto central de control integral por el juez constitucional de la actividad administrativa y la consiguiente supresión de los ámbitos de inmunidad jurisdiccional.

Constituye una exigencia o condición impuesta para la vigencia efectiva del principio de legalidad, presupuesto ineludible de todo Estado de derecho. A ello, se debe añadir la estrecha vinculación que existe entre la actividad administrativa y los derechos de las personas. Es indiscutible que la exigencia de motivación suficiente de sus actos es una garantía de razonabilidad y no arbitrariedad de la decisión administrativa.

En esa medida, este Tribunal debe enfatizar que la falta de motivación o su insuficiencia constituye una arbitrariedad e ilegalidad, en la medida en que es una condición impuesta por la Ley N° 27444. Así, la falta de fundamento racional suficiente de una actuación administrativa es por sí sola contraria a las garantías del debido procedimiento administrativo.” (STC 00091-2005-PA, fundamento 9, párrafos 3, 5 a 8, criterio reiterado en STC 294-2005-PA, STC 5514-2005-PA, entre otras).

Adicionalmente se ha determinado en la STC 8495-2006-PA/TC que: “un acto administrativo dictado al amparo de una potestad discrecional legalmente establecida resulta arbitrario cuando sólo expresa la apreciación individual de quien ejerce la competencia administrativa, o cuando el órgano administrativo, al adoptar la decisión, no motiva o expresa las razones que lo han conducido a adoptar tal decisión. De modo que, motivar una decisión no sólo significa expresar únicamente bajo qué norma legal se expide el acto administrativo, sino, fundamentalmente, exponer en forma sucinta –pero suficiente– las razones de hecho y el sustento jurídico que justifican la decisión tomada” (énfasis añadido)

Sobre los presuntos vicios de motivación incurridos en el caso concreto

11 Artículo 1. Objeto de la Ley: La Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo tiene como objetivo promover una cultura de

prevención de riesgos laborales en el país. Para ello, cuenta con el deber de prevención de los empleadores, el rol de

fiscalización y control del Estado y la participación de los trabajadores y sus organizaciones sindicales, quienes, a través del

diálogo social, velan por la promoción, difusión y cumplimiento de la normativa sobre la materia.

12 I. Principio de Prevención: El empleador garantiza, en el centro de trabajo, el establecimiento de los medios y condiciones

que protejan la vida, la salud y el bienestar de los trabajadores, y de aquellos que, no teniendo vínculo laboral, prestan

servicios o se encuentran dentro del ámbito del centro de labores. Debe considerar factores sociales, laborales y biológicos,

diferenciados en función del sexo, incorporando la dimensión de género en la evaluación y prevención de los riesgos en la

salud laboral.

“(..) el peligro debe ser concreto e inminente para la vida misma o para la salud del sujeto pasivo. Todo riesgo que no tenga estas connotaciones carece de relevancia para la presente figura delictiva, como sucedería si se verifica que el riesgo es leve o remoto”18.

13 Fundamento 6.18 de la Resolución N° 025-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala.

14 Constitución Política del Perú, artículo 2.- Toda persona tiene derecho: (…) 24. A la libertad y a la seguridad personal. En

consecuencia: (…) e. Toda persona es considerada inocente mientras no se haya declarado judicialmente su

responsabilidad.

15 TUO de la LPAG, Título Preliminar, artículo IV. Principios del procedimiento administrativo: (…) 9. Presunción de licitud. - Las

entidades deben presumir que los administrados han actuado apegados a sus deberes mientras no cuenten con evidencia

en contrario.

16 En el fundamento 3 de la STC recaída en el Expediente 08811-2005-PHC/TC, el Tribunal Constitucional señalo que el derecho

a la presunción de inocencia “obliga al órgano jurisdiccional a realizar una actividad probatoria suficiente que permita

desvirtuar el estado de inocente del que goza todo imputado, pues este no puede ser condenado solo sobre la base de

simples presunciones”

17 Fundamento 2 de la STC recaída en el Expediente 1172-2003-HC/TC

18 Salinas Siccha, Ramiro. Derecho Penal. Parte Especial. Quinta edición. Lima: Grijley, 2013, p. 268.

“Cuando los niveles son tan deficientes que existe un riesgo inminente para la plantilla, un inspector puede ser autorizado a expedir en el acto un documento legal por el que se prohíbe la utilización de la maquinaria o la instalación en cuestión, o se detiene el proceso hasta que el riesgo haya sido plenamente controlado. Si el riesgo es de menor orden, los inspectores pueden expedir una notificación oficial exigiendo formalmente la adopción de medidas de mejora de la situación en un plazo determinado. Son acciones que constituyen un medio eficaz de optimizar con rapidez las condiciones de trabajo y, a menudo, una forma de ejecución preferible a los procedimientos judiciales, que pueden resultar incómodos y lentos para garantizar la aplicación de soluciones”19.

“(…) Si se tiene en cuenta que la actividad laboral es generalmente peligrosa2, pero necesaria desde el punto de vista socio-económico, y por ende, el ordenamiento jurídico (laboral/administrativo) permite su desarrollo con cierto nivel de riesgo (riesgo permitido), claramente no será el riesgo propio (estructural) del proceso productivo el penalmente relevante, porque implicaría una contradicción con lo previsto en otro sector jurídico, sino un riesgo excedente. (…) Entonces el riesgo está enmarcado en la estructura típica por una cláusula (de mínima) que marca el piso o nivel inferior y por otra cláusula (de máxima) que determina las circunstancias definitorias de ese “exceso”, que representa el riesgo penalmente relevante, que alude a un determinado estadio de evolución del riesgo y que se concreta en la expresión “peligro grave”.20

“(…) hacer frente a algún entorno de inminente riesgo para las personas en su vida, salud o seguridad. Con ella, las entidades autorizadas a adoptarlas buscan mantener ese estado de protección que brinda el Estado y en cuya consolidación colabora la sociedad, a fin que determinados derechos como la integridad, la tranquilidad, la propiedad o la libertad

19 Enciclopedia de Seguridad y Salud en el Trabajo (2022). Organización Internacional de Trabajo. Tomo II, capítulo 57.

https://www.insst.es/tomo-ii - Énfasis agregado.

20 Purcalla Bonilla, Miguel Angel. El derecho del trabajador a interrumpir su prestación y el abandono del lugar de trabajo.

Revista de relaciones laborales, ISSN 1133-3189, Nº 6, 1998, págs. 209-222.

21 Morón Urbina, J. C. (2010). Los actos-medidas (medidas correctivas, provisionales y de seguridad) y la potestad

sancionadora de la Administración. Revista De Derecho Administrativo, (9), 135-157. Recuperado a partir de

https://revistas.pucp.edu.pe/index.php/derechoadministrativo/article/view/13710

personal puedan ser preservados frente a situaciones de peligro, amenaza, vulneración o desconocimiento. (…)”.

“Se entenderá como “riesgo laboral grave e inminente” aquel que resulte probable racionalmente que se materialice en un futuro inmediato y pueda suponer un daño grave para la salud de los trabajadores. En el caso de exposición a agentes susceptibles de causar daños graves a la salud de los trabajadores, se considerará que existe un riesgo grave e inminente cuando sea probable racionalmente que se materialice en un futuro inmediato una exposición a dichos agentes de la que puedan derivarse daños graves para la salud, aun cuando éstos no se manifiesten de forma inmediata. (Cortes Generales, 1995b, p. 10)22”.

“La gravedad o magnitud de un riesgo se mide por la probabilidad de la producción del daño y por la severidad del mismo”23.

“(…) 6.6 Resulta de vital importancia que la administración satisfaga un estándar probatorio razonable sobre la comisión de la infracción por la que se imputa a una inspeccionada, teniendo en cuenta que el nivel de probanza de la acusación es que ésta se encuentre acreditada más allá de toda duda razonable. La Administración Pública no solo debe encargarse de mostrar pruebas de la acusación, sino que tiene que encargarse de valorar y argumentar que tales piezas sustentan el análisis sobre los hechos probados del caso y en debida consideración del principio de tipicidad. (…) 6.13. Por tanto, atendiendo a la conjunción copulativa “riesgo grave e inminente” del tipo infractor del numeral 28.7 del artículo 28 del RLGIT, para el juicio de subsunción del comportamiento reprochado no será suficiente que los inspectores de trabajo acrediten la gravedad por acción u omisión del incumplimiento en materia de seguridad y salud en el trabajo por parte del sujeto inspeccionado. De conformidad con el principio de tipicidad, también se deberán desarrollar las razones que sustentan la inminencia en la configuración de dicho riesgo grave en materia de seguridad y salud de los trabajadores que la administración considere como afectados (y, eventualmente, de las personas que prestan servicios dentro del ámbito del centro de labores).

22 Cortes Generales 1995, p. 10, como se citó en Sánchez Carretero, R. M. (2023). Delitos contra la seguridad y salud de los

trabajadores. Revista De Derecho Procesal Del Trabajo, Vol. 6 N°8, 89-123. https://doi.org/10.47308/rdpt.v6i8.808

23 Cfr. Gonzales Ortega y Aparicio Tovar. Comentarios a Ley 31/1995, de prevención de riesgos laborales. Trotta, Madrid,

1996. Pp. 139.

24 En virtud del artículo 22 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado mediante Decreto Supremo N° 004-

2017-TR, establece la obligatoriedad de los pronunciamientos interpretativos del TFL, por ser precedentes vinculantes de

observancia obligatoria.

verificación, por parte de la inspección del trabajo, del incumplimiento en la adopción de medidas preventivas sobre las condiciones de trabajo que implique un grave riesgo e inminente para la seguridad y salud de los trabajadores y prestadores de servicios en el centro de labores. Por ello, la autoridad administrativa debe efectuar el análisis y sustentar si efectivamente la Inspeccionada incurrió en la infracción en materia de seguridad y salud en el trabajo, en los términos establecidos en el tipo señalado, conforme al considerando anterior”25. (Énfasis nuestro)

25 Énfasis añadido.

26 Organización Mundial de la Salud: “La enfermedad está provocada por el virus SARS-CoV-2, que se propaga de una persona

a otra de varias formas diferentes. El virus puede propagarse a través de pequeñas partículas líquidas expulsadas por una

persona infectada por la boca o la nariz al toser, estornudar, hablar, cantar o respirar. Las partículas tienen diferentes

tamaños, desde las más grandes, llamadas «gotículas respiratorias», hasta las más pequeñas, o «aerosoles».

- Los datos disponibles actualmente apuntan a que el virus se propaga principalmente entre personas que están en estrecho

contacto, por lo general a menos de un metro (distancia corta). Una persona puede infectarse al inhalar aerosoles o

gotículas que contienen virus o que entran en contacto directo con los ojos, la nariz o la boca.

- El virus también puede propagarse en espacios interiores mal ventilados y/o concurridos, donde se suelen pasar largos

periodos de tiempo. Ello se debe a que los aerosoles permanecen suspendidos en el aire o viajan a distancias superiores a

un metro (distancia larga).

“(…) para tipificar la conducta de no cumplir los lineamientos del Plan COVID debe advertirse que concurra el riesgo grave e inminente, en tanto se advierta de manera certera la existencia del riesgo grave e inminente para los trabajadores a consecuencia de incumplir las disposiciones del Plan”.

“(…) a) De la revisión del listado de trabajadores que realizan trabajo presencial, enviado por la inspeccionada; y de la revisión de la nómina de trabajadores presentada por la empresa en la plataforma SISCOVID, obtenida mediante comprobación de datos, se tiene que los siguientes trabajadores que se encuentran realizando trabajo presencial a la fecha, tienen factores de riesgo: (…) Se precisa que el sujeto inspeccionado en su PLAN DE VIGILANCIA, PREVENCIÓN Y CONTROL DEL COVID 19 EN EL CENTRO DE TRABAJO, estableció dentro del grupo de trabajadores con factores de riesgo (entre otros): a las personas mayores de 60 años y que tengan hipertensión arterial. Asimismo, estableció en dicho Plan, que “En cumplimiento de la legislación vigente en el marco de la pandemia por Covid-19, los trabajadores que formen parte del grupo de riesgo (comorbilidades) podrán presentar su declaración jurada de asunción de responsabilidad voluntaria (ANEXO 8), el cual será respondido en el plazo establecido por ley previa evaluación del médico ocupacional”.

De acuerdo con al Certificado de aptitud de julio de 2020, enviado por el sujeto inspeccionado, el trabajador (…) tiene 63 años y como factores de riesgo y comorbilidad: hipertensión arterial. Estando a lo señalado en el cuadro precedente, el sujeto inspeccionado envió las declaraciones juradas algunos de los trabajadores, sin acreditar la presentación de las declaraciones juradas de los trabajadores mayores de 60 años y con factores de riesgo, conforme con su Plan, aprobado por el Comité de Seguridad y Salud en el Trabajo, que son los siguientes 8 los trabajadores afectados: (…)

b) Si bien el sujeto inspeccionado señaló la identificación de los vestuarios, aforos, números de casilleros, uso antes de cuarentena y uso actual; del análisis de dicha información se

- También es posible infectarse al tocar superficies contaminadas por el virus y posteriormente tocarse los ojos, la nariz o la boca sin haberse lavado las manos.” (https://www.who.int/es/news-room/questions-and answers/item/coronavirus- disease-covid-19-how-is-it-transmitted)

tiene que hay cierta cantidad de “turnos” para el uso de los vestuarios; por lo que, hay una espera del personal afuera de los vestuarios para esperar su turno de uso del mismo.

El sujeto inspeccionado señaló en el "INFORME DE VESTUARIOS”, lo siguiente: “En los vestuarios CAASA se tienen asignados 520 casilleros (ver cuadro 1), sin embargo, todos los trabajadores no ingresan el mismo día u hora (ver Cuadro 2) ya que al tener horarios rotativos van descansando y relevándose con otros trabajadores. Tal como se muestra en el cuadro 2, el horario de 07.00am es donde se tiene mayor afluencia en el ingreso a Planta distribuidos en los diferentes vestuarios. (…) En los vestuarios TERCEROS se tienen asignados 1070 casilleros (ver cuadro 4), sin embargo, todos los trabajadores de las empresas terceras no ingresan el mismo día u hora (ver Cuadro 5) ya que al tener horarios rotativos van descansando y relevándose con otros trabajadores. Tal como se muestra en el cuadro 5, el horario de 07.00am es donde se tiene mayor afluencia en el ingreso a Planta distribuidos en los diferentes vestuarios. Adicionalmente para el caso de tercerías su personal se le está brindando retirarse 1 hora antes de la culminación de su horario para poder cambiarse en los vestuarios y respetar el aforo. (…) Acreditando que, con los diferentes horarios de ingreso establecidos, se tiene la distribución adecuada de los vestuarios para evitar la aglomeración; por otro lado, en la diligencia virtual se verificó que, el vigilante es el encargado de verificar el ingreso y controlar el aforo en el vestuario (manual de funciones y procedimientos - SECURITAS), exhibiendo capacitaciones realizadas a dicho personal

c) Respecto de los aforos en los comedores, la inspeccionada señala que, si bien los horarios de refrigerio son de 45 minutos, los trabajadores ingieren sus alimentos hasta en 20 minutos retirándose de los ambientes, por lo que se puede realizar la limpieza e ingresar otros trabajadores. Durante la diligencia virtual se observó el flujo de personas y no se evidenció colas.

d) La inspeccionada envió registros de capacitación al personal de seguridad patrimonial con el tema “USO CORRECTO DEL TERMOMETRO DIGITAL", capacitaciones realizadas por la unidad médica de Corporación Aceros Arequipa”.

sin mayor razonamiento técnico ni fáctico— que los mismos se constituían, por sí solos, en un peligro grave e inminente para la salud de los trabajadores

“6.20. En efecto, en el marco del procedimiento de fiscalización y sancionador se deben obtener los indicios suficientes o elementos de convicción que permitan la comprobación de alguna infracción a las normas de trabajo que sean pasibles de sanción. Esto resulta necesario para poder sostener una imputación de responsabilidad administrativa al sujeto inspeccionado, para lo cual se deben agotar los medios conferidos por el TUO de la LPAG, la LGIT y el RLGIT, citados precedentemente”

encuentran los principios de Debido Procedimiento y Verdad Material27. En tal sentido, la motivación de sus actos debe comprender el análisis integral y contextualizado de los hechos constatados, así como la evaluación razonada de las alegaciones formuladas por los administrados, sustentando adecuadamente la aplicación, interpretación o integración normativa que corresponda, en concordancia con los precedentes administrativos y la jurisprudencia constitucional aplicable.

“7. El derecho a la debida motivación de las resoluciones judiciales es una garantía del justiciable frente a la arbitrariedad judicial y garantiza que las resoluciones no se encuentren justificadas en el mero capricho de los magistrados, sino en datos objetivos que proporciona el ordenamiento jurídico o los que se derivan del caso. Sin embargo, no todo ni cualquier error en el que eventualmente incurra una resolución judicial constituye automáticamente la violación del contenido constitucionalmente protegido del derecho a la motivación de las resoluciones judiciales. (…)

a) Inexistencia de motivación o motivación aparente. Está fuera de toda duda que se viola el derecho a una decisión debidamente motivada cuando la motivación es inexistente o cuando la misma es solo aparente, en el sentido de que no da cuenta de las razones mínimas que sustentan la decisión o de que no responde a las alegaciones de las partes del proceso, o porque solo intenta dar un cumplimiento formal al mandato, amparándose en frases sin ningún sustento fáctico o jurídico.

27 Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo

“(...)

debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no

limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer

argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la

palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad

competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten.

(…)

En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que

sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias

autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse

de ellas. En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estará facultada a verificar por

todos los medios disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, sin que ello

signifique una sustitución del deber probatorio que corresponde a estas. Sin embargo, la autoridad

administrativa estará obligada a ejercer dicha facultad cuando su pronunciamiento pudiera involucrar

también al interés público.”

b) Falta de motivación interna del razonamiento. La falta de motivación interna del razonamiento [defectos internos de la motivación] se presenta en una doble dimensión; por un lado, cuando existe invalidez de una inferencia a partir de las premisas que establece previamente el Juez en su decisión; y, por otro lado, cuando existe incoherencia narrativa, que a la postre se presenta como un discurso absolutamente confuso incapaz de transmitir, de modo coherente, las razones en las que se apoya la decisión. (…)

c) Deficiencias en la motivación externa; justificación de las premisas. El control de la motivación también puede autorizar la actuación del juez constitucional cuando las premisas de las que parte el Juez no han sido confrontadas o analizadas respecto de su validez fáctica o jurídica. (…)

d) La motivación insuficiente. Se refiere, básicamente, al mínimo de motivación exigible atendiendo a las razones de hecho o de derecho indispensables para asumir que la decisión está debidamente motivada. Si bien, como ha establecido este Tribunal en reiterada jurisprudencia, no se trata de dar respuestas a cada una de las pretensiones planteadas, la insuficiencia, vista aquí en términos generales, sólo resultará relevante desde una perspectiva constitucional si es que la ausencia de argumentos o la “insuficiencia” de fundamentos resulta manifiesta a la luz de lo que en sustancia se está decidiendo.

e) La motivación sustancialmente incongruente. El derecho a la debida motivación de las resoluciones obliga a los órganos judiciales a resolver las pretensiones de las partes de manera congruente con los términos en que vengan planteadas, sin cometer, por lo tanto, desviaciones que supongan modificación o alteración del debate procesal (incongruencia activa). (…)

f) Motivaciones cualificadas. - Conforme lo ha destacado este Tribunal, resulta indispensable una especial justificación para el caso de decisiones de rechazo de la demanda, o cuando, como producto de la decisión jurisdiccional, se afectan derechos fundamentales como el de la libertad. En estos casos, la motivación de la sentencia opera como un doble mandato, referido tanto al propio derecho a la justificación de la decisión como también al derecho que está siendo objeto de restricción por parte del Juez o Tribunal.” (énfasis agregado).

“Artículo 10.- Causales de nulidad Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes: (…)

2. El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los supuestos de conservación del acto a que se refiere el artículo 14. (énfasis agregado)”.

28 Fundamento jurídico 14, Exp. N° 02098-2010-PA/TC.

29 CABANELLAS, Guillermo. Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual. Tomo V, Buenos Aires: Editorial

Heliasta, p. 549.

infracción muy grave tipificada en el numeral 28.7 del artículo 28 del RLGIT, ha sido emitida vulnerando el derecho a la debida motivación; corresponde declarar la nulidad parcial de la citada resolución, y de los sucesivos actos u actuaciones del procedimiento vinculados a dicho extremo, de conformidad con el numeral 12.1 del artículo 12 y el numeral 13.1 y 13.230 del artículo 13 del TUO de la LPAG.

respecto de la otra parte. De igual manera permite reconocer otros efectos distintos al acto nulo31.

Sobre la potestad del Tribunal para declarar la nulidad de los actos emitidos por las autoridades conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo

30 Artículo 13.- Alcances de la nulidad

(…)

independientes de la parte nula, salvo que sea su consecuencia, ni impide la producción de efectos para los

cuales, no obstante, el acto pueda ser idóneo, salvo disposición legal en contrario.

31 Morón Urbina, J (2019). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Texto Único

Ordenado de la Ley N° 27444. Lima: Gaceta Jurídica S.A., Décimo Cuarta Edición, Tomo I, p. 269.

32 Artículo 13.- Alcances de la nulidad

independientes de la parte nula, salvo que sea su consecuencia, ni impide la producción de efectos para los

cuales, no obstante, el acto pueda ser idóneo, salvo disposición legal en contrario.

emisión de la Resolución de Sub Intendencia respectiva, a efectos que dicha instancia emita una nueva decisión en el extremo referente a la infracción muy grave tipificada en el numeral 28.7 del artículo 28 del RLGIT, considerando los argumentos contenidos en la presente Resolución, conforme a lo prescrito en el numeral 12.1 del artículo 12 del TUO de la LPAG.

Información Adicional

N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y calificación

No cumplir las obligaciones

1 Seguridad y Salud relacionadas a la Numeral 27.3 del en el Trabajo identificación de peligros y artículo 27 del RLGIT evaluación de riesgos – GRAVE

IPERC.

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;

SE RESUELVE:

PRIMERO. – Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por la CORPORACION ACEROS AREQUIPA S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 592- 2023-SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 6384-2020-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

SEGUNDO. - Declarar la NULIDAD PARCIAL de la Resolución de Sub Intendencia N° 1002-2021- SUNAFIL/ILM/SIRE5, de fecha 12 de octubre de 2021, y la de los sucesivos actos y actuaciones en el procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 6384- 2020-SUNAFIL/ILM, en el extremo referente a la infracción muy grave en materia de seguridad y salud en el trabajo, tipificada en el numeral 28.7 del artículo 28 del RLGIT.

TERCERO. - RETROTRAER el procedimiento administrativo sancionador al momento en que se produjo el vicio, esto es, a la emisión de la Resolución de Sub Intendencia N° 1002-2021- SUNAFIL/ILM/SIRE5, de fecha 12 de octubre de 2021, a fin de que la instancia competente emita un nuevo pronunciamiento, en el extremo referente a la infracción muy grave en materia de seguridad y salud en el trabajo, tipificada en el numeral 28.7 del artículo 28 del RLGIT, considerando los alcances señalados en la presente resolución.

CUARTO. – DEJAR SIN EFECTO la sanción impuesta mediante la Resolución de Sub Intendencia N° 1002-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE5, de fecha 12 de octubre de 2021, confirmada a través de la Resolución de Intendencia N° 592-2023-SUNAFIL/ILM, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

QUINTO. – Declarar agotada la vía administrativa, respecto a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa en las materias de su competencia.

SEXTO. - Remitir los actuados a la Intendencia de Lima Metropolitana y a la Gerencia General de la SUNAFIL, a fin que, de considerarlo conveniente, procedan conforme a sus atribuciones y de acuerdo con lo señalado en el considerando 6.76 de la presente resolución.

SÉTIMO - Notificar la presente resolución a la CORPORACION ACEROS AREQUIPA S.A., y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.

OCTAVO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

LUIS GABRIEL PAREDES MORALES 20260128VLFR - HR 114111-2023