Tiendas por Departamento Ripley S.A.C — Resolución 0172-2026

Mediante Orden de Inspección N° 2720-2021-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 6046-2021- SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción). “En mérito a la denuncia formulada en aplicación del inciso c) del artículo 12 de la LGIT”.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 625-2022-SUNAFIL/ILM/AI-I, notificada el 31 de marzo de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 1118-2022-SUNAFIL/ILM/AI1, notificado el 20 de junio de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final de Instrucción y los actuados a la Subintendencia de Sanción 3 de la Intendencia de Lima Metropolitana, la que mediante Resolución de Subintendencia N° 1733-2022- SUNAFIL/ILM/SISA3, notificada el 29 de diciembre de 2022, multó a la impugnante por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 20 de enero de 2023, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Subintendencia N° 1733-2022-SUNAFIL/ILM/SISA3, solicitando que se declare la nulidad de la misma o que, en su defecto, se revoque dejando sin efecto la multa impuesta.

Mediante Resolución de Intendencia N° 740-2023-SUNAFIL/ILM, notificada el 15 de junio de 2023, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, desestimando los argumentos deducidos y confirmando la sanción impuesta.

Con fecha 10 de julio de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 740-2023- SUNAFIL/ILM.

La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 004078-2023- SUNAFIL/ILM, recibido el 03 de enero de 2024 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299812, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299813, en concordancia con el artículo 41 del LGIT4, el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR5, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR6 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de estos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”7.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que Tiendas por Departamento Ripley S.A.C., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 740-2023- SUNAFIL/ILM, que confirmó la sanción impuesta por la comisión, entre otra, de dos (02) infracciones MUY GRAVES en materia de relaciones laborales, tipificadas en el numeral 25.14 del artículo 25 del RLGIT, y una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 de RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles,

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por Tiendas por Departamento Ripley S.A.C.

Se debe precisar que esta Sala solo es competente para evaluar las infracciones tipificadas como MUY GRAVES. En el presente caso, de la verificación de la resolución impugnada, se advierte que se sancionó a la impugnante por la comisión de una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT; dos (02) infracciones MUY GRAVES en materia de relaciones laborales, tipificadas en el numeral 25.14 del RLGIT; y una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

Por lo cual, debemos aclarar que será materia de análisis sólo las infracciones calificadas como MUY GRAVES; ya que esta Sala no tiene competencia para pronunciarse sobre la infracción GRAVE, toda vez que, respecto de las mismas, ya se agotó la vía administrativa con la emisión de la Resolución de Intendencia.

Asimismo, previo al análisis de los alegatos materia de recurso, debe tenerse en cuenta que, mediante Resolución de Sala Plena N° 003-2022-SUNAFIL/TFL, vigente desde el 18 de agosto de 2022, este Tribunal estableció el precedente de observancia obligatoria, señalando que:

Lo anterior exige al administrado una mayor rigurosidad en la formulación de sus escritos de revisión, en la medida que, al tratarse de un recurso extraordinario, para que los fundamentos contenidos en este puedan ser conocidos y evaluados por el Tribunal, no basta que la resolución recurrida contenga la imposición de sanciones por infracciones muy graves, sino que su impugnación debe ceñirse estrictamente a los presupuestos básicos establecidos en el artículo 14 del Reglamento del Tribunal, esto es: 1) Debe cuestionar al menos una infracción tipificada y calificada como muy grave, en el RLGIT, o en caso de omisión, el razonamiento empleado es suficiente para deducir ello, y; 2) Este cuestionamiento debe sustentarse necesariamente, en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas que rigen el derecho laboral, y/o en el apartamiento inmotivado de algún precedente de observancia obligatoria emitido por este Tribunal, que haya incidido directa o indirectamente, en la determinación de las infracciones. 6.19. Y es que, en ciertos casos, se aprecia la existencia de recursos de revisión donde, impugnándose una resolución que confirma la imposición de una sanción económica por la comisión de alguna infracción tipificada como muy grave en el RLGIT; no se cuestiona expresamente dicha infracción de forma directa o siquiera indirecta (cuando no se plantea algún razonamiento que pueda permitir deducir ello). Tal situación implica que tales recursos promueven asuntos fuera de la competencia material de este Tribunal, debiendo este órgano colegiado declarar la improcedencia, conforme a la normativa que rige su actuación.”

En ese sentido, el análisis de los argumentos de la impugnante se realizará bajo la competencia del Tribunal, vinculada con las infracciones muy graves, e identificando si sobre éstas se han producido alguno de los supuestos previstos en el artículo 14 del reglamento citado en el numeral precedente. Por lo expuesto, no corresponde emitir pronunciamiento sobre alegatos efectuados por la impugnante vinculados a las infracciones graves, tipificadas en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT, pues no son de competencia de este Tribunal.

Dado los argumentos expresados por la impugnante, este Tribunal debe realizar un análisis respecto a la aplicación del principio del debido procedimiento en el presente caso y su relación con la validez de los actos administrativos emitidos en el marco del expediente en alusión.

Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:

A su vez, el numeral 2 del artículo 248° del TUO de la LPAG señala que:

Concordante con ello, la LGIT desarrolla en su artículo 44 los principios generales del procedimiento sancionador, entre ellos: “(…) a) Observación del debido proceso, por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho (…)”.

Al respecto, el Tribunal Constitucional -máximo intérprete de la Constitución- se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia en relación a ello, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA:

En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional en el fundamento jurídico 5 de la Sentencia recaída en el Expediente N° 02098-2010-AA señaló que no solo existe base Constitucional o jurisprudencial para la configuración y desarrollo del derecho al debido procedimiento, sino que existe sustento Convencional, a saber:

Conforme a ello, dada la claridad expositiva del Tribunal Constitucional, así como de la norma contenida en el TUO de la LPAG y la LGIT, respecto de los alcances del derecho al debido procedimiento, debe analizarse el caso concreto a fin de contrastar la existencia de vulneración al respecto.

Con relación al derecho o garantía de la motivación de las decisiones que afecten los intereses de la impugnante, es importante recalcar que el principio del debido procedimiento se encuentra relacionado con la exigencia de la debida motivación del acto administrativo. Lo anterior, se desprende de la necesidad de que sea una garantía a favor de los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y producir pruebas y, a su vez, a obtener una decisión por parte de la autoridad administrativa motivada y fundada en derecho.

En ese contexto, en el mencionado principio se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.

Partiendo de ello, resulta relevante traer a colación el requisito de la motivación de las resoluciones señalado en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, en concordancia con el artículo 6 del citado instrumento; en virtud del cual, todo acto administrativo debe estar motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico.

Sobre el particular, el Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse en más de una ocasión estableciendo, incluso, criterios jurisprudenciales al respecto. A este entender, el propio Tribunal Constitucional recopiló en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00312- 2011-AA una serie de elementos vinculados a la motivación de los actos administrativos, resaltando la definición de la naturaleza jurídica de la motivación de actos administrativos: una garantía constitucional que busca evitar la arbitrariedad de la Administración. Señaló el Tribunal Constitucional, además, lo siguiente:

Conforme a ello, la motivación deberá ser expresa a efectos de que el acto administrativo que sustenta sea emitido a partir de una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso y donde se expongan las razones jurídicas que justifiquen su adopción; no siendo admisibles como motivación las fórmulas que, por su contradicción, no resulten esclarecedoras para la motivación del acto.

En efecto, nuestro ordenamiento jurídico ha establecido algunos alcances sobre la exigencia de la motivación de las resoluciones en el ámbito de la actuación administrativa, siendo que, en los numerales 1.2 y 1.11 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG se establecen dos reglas generales vinculadas a la motivación: (i) la obligación de la motivación en las decisiones que tome la Administración Pública, conforme al principio del debido procedimiento; y, (ii) la obligación de verificar plenamente los hechos que sustentan la decisión adoptada por la Administración Pública, conforme al principio de verdad material8.

Del marco expuesto se concluye que la motivación exige que, en la justificación de la decisión adoptada por parte de la Autoridad Administrativa respecto a la determinación de responsabilidad por conductas contra el ordenamiento administrativo, se realice la exposición de la valoración de los medios probatorios y/o argumentos que el administrado formule durante el desarrollo del procedimiento administrativo sancionador, en aras de desvirtuarlos conforme a la normativa vigente; ello como garantía del debido procedimiento administrativo.

Además, conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA/TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.

Al respecto, la impugnante sostiene que SUNAFIL no posee competencia para cuestionar la validez y/o dejar sin efecto las sanciones disciplinarias impuestas a los trabajadores afectados, dado que conforme a lo establecido en el artículo 2 de la Ley 29497 (Nueva Ley Procesal del Trabajo, en adelante, NLPT), ello es competencia exclusiva de los juzgados especializados de trabajo. Añade que dicho criterio ha sido expresado en la Sentencia de Vista emitida por la Quinta Sala Laboral en el Expediente Nro. 13579-2020-0-1801-JR-LA-23 y en el Informe emitido el 17 de marzo de 2021 por la Intendencia Nacional de Prevención y Asesoría (INPA). Así, conforme a estas alegaciones, se habría infringido el debido procedimiento y la debida motivación al emitirse una resolución fuera de los márgenes competenciales del Sistema de Fiscalización de Trabajo, imponiendo una sanción administrativa en vulneración del numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG.

Cabe señalar, en principio, que las alegaciones anteriormente reseñadas se sitúan sobre el incumplimiento observado por la impugnante respecto de la medida inspectiva de requerimiento de fecha 03 de mayo de 2021, mediante la cual se exigió a la inspeccionada “cesar los actos de hostilidad que afecta el ejercicio del derecho constitucional a la defensa de los

De este modo, en el presente caso no se ha cuestionado el fondo o mérito de las medidas disciplinarias impuestas por el empleador, esto es, las instancias administrativas previas no han evaluado su legalidad sustantiva, razonabilidad ni proporcionalidad, ni mucho menos han emitido un pronunciamiento declarativo respecto de los aspectos fácticos ni normativos que la motivan, dado que estas materias –conforme bien señala la impugnante– están reservadas al conocimiento de los órganos jurisdiccionales especializados de trabajo conforme lo prescribe el artículo 2 de la NLPT.

Por el contrario, la actuación de la autoridad inspectiva se limitó a verificar el cumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento de fecha 03 de mayo de 2021, que estuvo orientada a exigir la adopción de acciones correctivas destinadas a cesar actos de hostilidad que afectaban el ejercicio del derecho constitucional de defensa de los trabajadores involucrados. La medida, entonces, no tuvo por objeto evaluar el mérito de las sanciones, sino ordenar la rectificación de una conducta concreta contraria al ordenamiento jurídico sociolaboral, que afectó el derecho constitucional de defensa de los afectados. Esta actuación se encuentra comprendida dentro de las competencias de la Inspección del Trabajo, conforme a lo dispuesto en el artículo 3 de la LGIT, que le atribuye la función de supervisar el cumplimiento de las normas sociolaborales, incluidos los derechos fundamentales en el trabajo.

Es más, el incumplimiento sancionado en el presente caso no deriva del cuestionamiento del contenido o de los hechos que motivaron las sanciones disciplinarias, sino del desacato a la medida inspectiva de requerimiento por parte de la impugnante, tomando en cuenta que conforme al precedente administrativo contenido en la Resolución de Sala Plena N° 002-2023- SUNAFIL/TFL, esta Sala ha señalado que imponer sanciones sin otorgar el derecho de defensa previo constituye una vulneración al debido procedimiento que puede ser objeto de fiscalización por SUNAFIL, sin que ello implique invadir la competencia del Poder Judicial. En consecuencia, ni la expedición de la medida inspectiva de requerimiento, ni la sanción impuesta por su incumplimiento, exceden el ámbito de competencia de la autoridad inspectiva, constituyendo más bien una actuación legítima orientada a restituir el respecto al ordenamiento sociolaboral y los derechos constitucionales de los trabajadores afectados.

En tal sentido, este Tribunal no verifica infracción al principio de legalidad ni al derecho a obtener una decisión motivada, fundada en derecho y emitida por autoridad competente. Ello, desde una perspectiva formal y procedimental, sin perjuicio del análisis que más adelante se realice sobre concretamente la configuración material de la infracción prevista en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

Ahora bien, complementando lo anterior, desde un análisis formal del procedimiento, esta Sala verifica que tanto la Resolución de Subintendencia N° 1733-2022-SUNAFIL/ILM/SISA3, como la Resolución de Intendencia N° 740-2023-SUNAFIL/ILM, han contemplado la argumentación y medios de prueba expuestos por la impugnante, advirtiéndose el cumplimiento de los requisitos referidos al cumplimiento del debido procedimiento como principio y derecho material, de los derechos de defensa y a la prueba, el principio de tipicidad efectuando la subsunción adecuada en el tipo infractor según cada incumplimiento, así como el cumplimiento de la garantía de la debida motivación.

Es más, sobre la resolución emitida por la instancia de apelaciones, se puede observar que los cuatro elementos antes referidos sobre el deber de motivación conforme al expediente 349- 2021-PA/TC, pueden ser satisfactoriamente comprobados; toda vez que, de la resolución impugnada, se verifica que se han absuelto todos los extremos alegados por la impugnante en su recurso de apelación, de manera suficiente y congruente. Del mismo modo, atendiendo al desarrollo de la resolución impugnada, se advierte que la instancia de apelaciones establece la fundamentación jurídica que respalda su decisión; asimismo, efectuó el análisis detallado de los medios probatorios que respaldan la misma, así como los hechos constatados en el acta de infracción, sustentando correctamente desde el punto de vista formal y procedimental, la imposición de las infracciones que fueron determinadas por la primera instancia administrativa.

Por lo tanto, de manera formal y material, el debido procedimiento ha sido respetado dentro del trámite del procedimiento sancionador, pues, no se verifica vulneración alguna al debido procedimiento ni al deber de motivación, no correspondiendo declarar la nulidad de la resolución impugnada por ello.

Nuestro ordenamiento jurídico otorga primacía a la dignidad de la persona humana, toda vez que el artículo 1 de la Constitución Política del Perú de 1993 consagra que "la defensa de la persona humana y el respeto a su dignidad son el fin supremo de la sociedad y el Estado”. Asimismo, su artículo 22, prescribe lo siguiente: “El trabajo es un deber y un derecho. Es base del bienestar social y un medio de realización de la persona”, y en el ámbito laboral, el artículo 23 de la mencionada norma suprema establece que: "ninguna relación puede limitar el ejercicio de los derechos constitucionales, ni desconocer o rebajar la dignidad del trabajador” (énfasis nuestro).

El artículo 9 del Texto Único Ordenado del Decreto Legislativo N° 728, Ley de Productividad y Competitividad Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 003-97-TR (en adelante, TUO de la LPCL), establece que el empleador ejerce la facultad de dirección en tanto “(…) tiene facultades para normar reglamentariamente las labores, dictar las órdenes necesarias para la ejecución de las mismas, y sancionar disciplinariamente, dentro de los límites de la razonabilidad, cualquier infracción o incumplimiento de las obligaciones a cargo del trabajador (…)”. Así, la lectura conjunta de las disposiciones normativas constitucionales y esta última, induce a comprender que el ejercicio del mencionado poder de dirección o ius variandi del empleador, debe ejercerse sin afectación a los derechos fundamentales a o la dignidad del trabajador.

Según indica Plá Rodríguez “(…) esa potestad patronal debe ser razonablemente ejercida. Y ello significa que el empleador debe poder invocar razones objetivamente válidas para justificar su ejercicio. Y por tanto de contrapesarlas, llegado el caso, con eventuales razones invocadas por

A propósito del concepto de razonabilidad, el Tribunal Constitucional lo ha definido como sigue13:

De acuerdo a ello, nos encontraremos ante la configuración de un acto de hostilidad laboral cuando el ejercicio de la facultad de dirección o ius variandi por parte del empleador no se ha sujetado a los límites que impone el principio de razonabilidad, sino que, por el contrario, haciendo uso abusivo del mismo, se menoscaban y denigran los derechos fundamentales de los trabajadores; lo que requiere la necesidad de la identificación de dicha conducta por parte de la administración y la motivación de la imputación generada en contra del inspeccionado. Los actos de hostilidad son supuestos donde el empleador se excede en su facultad de dirección y, por lo tanto, pueden ser controlados por los trabajadores11.

En ese sentido, este Tribunal en el precedente administrativo contenido en la Resolución de Sala Plena N° 006-2024-SUNAFIL/TFL, publicada el 26 de mayo de 2024, estableció lo siguiente:

Toda relación laboral supone para el trabajador el cumplimiento de obligaciones y para el empleador, el derecho a normar reglamentariamente las funciones y labores a desarrollarse, dictar las órdenes y sancionar la falta de acatamiento de las mismas. Esto último, es traducido como el poder de dirección, que no puede ser ejercido de forma arbitraria, pues debe practicarse de acuerdo a ciertos parámetros: a) sujeción a la Constitución y la ley; b) respeto de los derechos fundamentales y c) el respeto del principio de razonabilidad que limita el poder del empleador a tomar decisiones arbitrarias.

Se trata, por tanto, de la consideración de la legitimidad de la medida desplegada en uso del poder de dirección y de la estimación de cierto grado de afectación de un derecho fundamental de la parte trabajadora. De esta manera, se advierte que todo acto de hostilidad implica un uso desmedido de la facultad de dirección, a la cual se encuentra sujeto el trabajador, por la relación de subordinación-dependencia existente en el contrato laboral. La inspección de trabajo tiene la carga de determinar esta afectación a los derechos de la parte trabajadora con atención a la desproporción de los medios y fines disponibles en el ejercicio de las facultades del poder de dirección, las garantías de indemnidad de los derechos fundamenales y el respeto de las normas laborales vigentes. Todo ello a efectos de determinar si corresponde o no un reproche administrativo ante cierto hecho reputado como comportamiento hostil.

Así, cuando la determinación de una conducta hostil por parte del empleador contra uno o varios trabajadores (as), la inspección del trabajo debe cumplir con determinar, con las actuaciones investigadoras necesarias y la valoración de las piezas probatorias disponibles, la existencia del daño (o del comportamiento tendente a producir ese resultado

Por tanto, y siguiendo la línea resolutiva de la Sala en las Resoluciones Nros. 068, 106, 188, 233 y 257-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, así como las Resoluciones Nros. 626, 747, 762, 928, 989, 1054, 1060, 1105, 1141-2023-SUNAFIL/TFL-Primera Sala y la Resolución Nº 139- 2024-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, entre otras; no resultará suficiente que la inspección de trabajo y/o el órgano administrativo sancionador solo haga mención o descripción de un cierto comportamiento del sujeto inspeccionado para concluir la existencia de un comportamiento hostil. Además, deberá acreditarse con medios de prueba directos o indirectos la responsabilidad administrativa por la comisión de actos de hostilidad laboral. Es decir, se debe evidenciar cuáles son los motivos por los cuales se haya afectado la dignidad de uno o más trabajadores o el ejercicio de sus derechos constitucionales, practicándose de esa forma la subsunción correcta dentro del numeral 25.14 del artículo 25 del RLGIT.

Es imperativo recalcar que las instancias del sistema responsables de la tramitación del procedimiento administrativo sancionador deben garantizar que la motivación comprenda las alegaciones de los administrados que resulten razonables para el análisis del caso, analizando sus fundamentos de hecho y de derecho y valorando los medios probatorios que resulten justificados con relación a la materia analizada

Por ello, la importancia de que los inspectores de trabajo y la autoridad administrativa a cargo del procedimiento administrativo sancionador, en la evaluación de estos casos, consideren mediante los medios de investigación que recoge la LGIT y el RLGIT, recabar medios de prueba o indicios suficientes, que permitan la comprobación del elemento objetivo y subjetivo del acto de hostilidad, objeto de la Orden de Inspección. (énfasis añadido)

En ese contexto, el RLGIT establece en el numeral 25.14 de su artículo 25, que los actos de hostilidad, así como cualquier otro acto que afecte la dignidad del trabajador o el ejercicio de sus derechos constitucionales, constituye una infracción muy grave en materia de relaciones laborales, la cual es pasible de sanción económica. De este modo, la facultad de fiscalización y sanción a ejercerse tanto por las autoridades inspectivas y de sanción dentro del Sistema de Fiscalización de Trabajo, no se circunscribe únicamente a los actos de hostilidad previstos en el artículo 30 del TUO de la LPCL12, sino a todas aquellas acciones del empleador en el ejercicio de

Con base a este ámbito normativo, en el presente caso, se observa que la impugnante ha sido sancionada por una primera infracción al numeral 25.14 del artículo 25 del RLGIT, por la comisión de actos de hostilidad que afectan el ejercicio del derecho constitucional a la jornada máxima de trabajo. El inspector comisionado sustentó dicha infracción, en los numerales 4.8 al 4.10 de los Hechos Constatados del Acta de Infracción, señalando que: “De lo señalado, y de las boletas de pago, Registro de Control de Asistencia, Informe de Compensación de Horas de julio 2020 a abril 2021 remitido por el empleador, se constató que todos los trabajadores a excepción de Hinostroza Jorge compensaron a partir de julio de 2020 hasta abril 2021 la licencia con goce de haber otorgadas durante el Estado de Emergencia Nacional correspondiente a los meses de marzo a mayo de 2020; sin embargo durante las actuaciones inspectivas la empresa inspeccionada no adjuntó los Acuerdos de Compensación celebrados entre la empresa inspeccionada y dichos trabajadores, conforme a lo establecido en el Decreto de Urgencia N° 029-2020” (énfasis añadido), haciendo referencia al literal b del artículo 26.2 de dicho decreto. Siguiendo además el siguiente cuadro de horas a compensar.

El comisionado concluye, en el numeral 4.9, que “por lo tanto al no existir un acuerdo PARA LA COMPENSACIÓN DE HORAS DERIVADAS DE LA LICENCIA CON GOCE DE HABER COMPENSABLE OTORGADAS EN EL MARCO DE LA EMERGENCIA NACIONAL; correspondía la compensación de horas posterior a la vigencia del Estado de Emergencia Nacional; por lo tanto, las horas y días laborados por los trabajadores fueron impuestas para la empresa inspeccionada, lo cual vulneraría el derecho constitucional a la jornada máxima de trabajo” (énfasis añadido), calificándose así la conducta de la inspeccionada, a propósito de los términos de la denuncia efectuada por el Sindicato Único de Trabajadores del Grupo RIPLEY S.A. PERÚ, como un acto de hostilidad que ha afectado los derechos constitucionales de los trabajadores afectos, particularmente el derecho a la jornada máxima de trabajo.

Cabe añadir que, conforme al numeral 4.8 de los Hechos Constatados del Acta de Infracción, la inspeccionada exhibió dos cartas de fecha 03 de julio de 2020 y del 16 de julio de 2020 cursadas a los trabajadores afectados, donde señaló lo siguiente: Figura N°02:

La impugnante en su recurso de revisión alude que, respecto a esta infracción, se ha vulnerado el principio de tipicidad dado que la ejecución unilateral de la compensación de la licencia con goce de haber otorgada en el COVID-19, no se subsume en un tipo infractor y no constituye un acto de hostilidad conforme al artículo 30 del TUO de la LPCL; y que, asimismo, conforme a lo establecido en el DS N° 083-2020 que modificó el Decreto de Urgencia N° 029-2020, la actividad de la empresa era equiparable a las actividades esenciales y, por tanto, se encontraba bajo el artículo 26.1 del Decreto de Urgencia N° 029-2020, siéndole factible aplicar unilateralmente la compensación de la licencia con goce de haber.

Sobre el particular, corresponde precisar que, conforme a lo expuesto en los fundamentos precedentes, el tipo infractor previsto en el numeral 25.14 del artículo 25 del RLGIT no solo contempla a la realización de actos hostiles como categorías autónomas, sino que sanciona conductas que vulneran el ejercicio de derechos constitucionales en el ámbito laboral, sin circunscribirse de manera exclusiva a los supuestos de actos de hostilidad regulados en el artículo 30 del TUO de la LPCL. De este modo, a partir de los hechos verificados durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas, la calificación infractora efectuada por la autoridad inspectiva no se ha circunscrito a la ejecución de un acto hostil como categoría autónoma sino a la afectación de derechos constitucionales, dado que con la aplicación unilateral de la compensación de la licencia con goce de haber otorgada a los trabajadores afectados en el

Por otra parte, con relación a la licencia con goce de haber compensable entregada en el contexto de la pandemia COVID-19, el artículo 26 del Decreto de Urgencia N° 029-2020, publicado el 20 de marzo de 2020, contempla que:

Durante la vigencia de la declaratoria de estado de emergencia nacional efectuada mediante Decreto Supremo Nº 044-2020-PCM, los empleadores deben adoptar las medidas que resulten necesarias a fin de garantizar la adecuada prestación y acceso a los servicios y bienes esenciales regulados en el numeral 4.1 del artículo 4, en el numeral 8.3 del artículo 8 y en el numeral 9.3 del artículo 9 de dicha norma, y que resultan estrictamente necesarios para evitar la propagación del COVID-19.

En el caso de las actividades no comprendidas en el numeral precedente y, siempre que no se aplique el trabajo remoto, los empleadores otorgan una licencia con goce de haber a los trabajadores y servidores civiles, de acuerdo a lo siguiente:

La licencia con goce de haber que en mérito a esta normativa, sería otorgada a los trabajadores de las empresas cuyos rubros al momento de la emisión del mencionado decreto no fueran consideradas como esenciales –de acuerdo a lo establecido en el Decreto Supremo N° 044-2020- PCM–, sería compensable bajo dos modalidades: i) mediante acuerdo entre el empleador y sus trabajadores, cuyos términos entonces estarían sujetos a la voluntad de ambas partes; y, ii) a falta de acuerdo, por disposición unilateral del empleador pero con fecha posterior a la vigencia del Estado de Emergencia Nacional. La impugnante, al respecto, interpreta que al haberse modificado el listado de actividades permitidas consideradas como esenciales en el Decreto Supremo N° 044-2020-PCM, incluyéndose al sector de actividad en el que ella se desempeña, entonces su posición pasó de estar en el numeral 26.2 al numeral 26.1 de Decreto de Urgencia N° 029-2020. Con lo cual, ya no le sería más aplicable las modalidades antes señaladas conforme al literal b) del artículo 26.2, estando habilitada por ello, a aplicar de forma unilateral la compensación de la licencia con goce de haber sin necesidad de realizar acuerdo previo ni esperar al término de la vigencia del Estado de Emergencia.

No obstante, como han sostenido las instancias administrativas previas, el que la inspeccionada posteriormente a la publicación del Decreto de Urgencia N° 029-2020, fuera considerada dentro de las actividades permitidas y le fuera aplicable por ello el numeral 26.1 del artículo 26 del mismo, no implica que estuviera abstraída de las modalidades de compensación establecidas en

A tal efecto, el proceder de la inspeccionada al disponer unilateralmente la forma y el tiempo de compensación de las licencias con goce de haber otorgadas a los trabajadores afectados, sin la existencia de acuerdo previo con estos y mucho menos esperando al término de la vigencia del Estado de Emergencia, implicó la imposición de trabajo en jornadas extraordinarias superiores al límite establecido en el artículo 25 de la Constitución Política, que adicionalmente en el contexto de pandemia significaron mayor exposición de riesgo a la salud de los trabajadores afectados. En consecuencia, esta Sala confirma la comisión de la infracción prevista en el numeral 25.14 del artículo 25 del RLGIT, por la realización de actos que afectaron el derecho constitucional a la jornada máxima de trabajo de los trabajadores en cuestión, mucho más en el contexto de la pandemia. Desestimándose así los argumentos del recurso de revisión en este extremo.

Es necesario iniciar por señalar que el Tribunal Constitucional a través de los considerandos 4 y 5 de la resolución contenida en el Expediente N° 0649-2022-AA/TC, ha establecido con claridad que el derecho de defensa forma parte esencial del debido proceso y debe garantizarse también en sede administrativa, veamos:

Este criterio ya había sido señalado por el referido Tribunal, el cual a través del fundamento 6 contenido en la sentencia recaída en el Expediente N° 00206-2013-PA/TC, precisó que:

Del mismo modo, la Corte Suprema de Justicia ha recogido dicho criterio en la Casación Laboral N° 4494-2017-LIMA, en la que se pronunció sobre la imposición de medidas disciplinarias, precisando en su considerando séptimo que:

En esa misma línea de protección de los derechos fundamentales en el ámbito de las relaciones

Se recalca que, si bien la citada resolución se refiere a los actos de hostilidad como categoría general, resulta pertinente precisar que, en el presente caso, la conducta imputada no se ha subsumido en dicha categoría de forma autónoma, sino específicamente en el supuesto final del numeral 25.14 del artículo 25 del RLGIT, esto es, como un acto que afecta el ejercicio de derechos constitucionales, concretamente el derecho al debido proceso y a la defensa, en base a lo previsto en el citado precedente contenido en la Resolución de Sala Plena N° 002-2023- SUNAFIL/TFL.

Al respecto, tal como se ha expuesto en los fundamentos precedentes, el ordenamiento jurídico aplicable —a nivel constitucional y jurisprudencial— exige que, incluso en el ámbito disciplinario privado, el trabajador sea informado previamente de las imputaciones en su contra, otorgándole un plazo razonable para efectuar descargos y garantizándose su derecho a la contradicción. Estos elementos constituyen manifestaciones concretas del derecho de defensa, cuya vulneración configura no solo una afectación directa a derechos constitucionales, sino también una conducta subsumible en el tipo infractor previsto en el numeral 25.14 del artículo 25 del RLGIT.

En el presente caso, el inspector comisionado verificó que la inspeccionada impuso sanciones de suspensión sin goce de haber y amonestaciones escritas a los seis trabajadores afectados afiliados al sindicato, conforme al detalle del CUADRO N° 03 del numeral 4.13 de los Hechos Constatados de Acta de Infracción, sin otorgarles la oportunidad de ejercer su derecho de defensa con anterioridad a la aplicación de la medida disciplinaria, conforme detalle respecto de cada trabajador en los numerales 4.15, 4.17, 4.19, 4.21, 4.23 y 4.25 de los Hechos Constatados del Acta de Infracción.

Esta conducta omisiva ha sido reconocida expresamente por la propia inspeccionada, quien, en el considerando décimo de su escrito presentado durante la etapa inspectiva9, sostuvo que “(…) no existe norma alguna en nuestro ordenamiento jurídico que imponga al empleador la

A ello se suma que, del análisis de los actuados de la etapa inspectiva y sancionadora, no se ha identificado documentación alguna que permita acreditar que los trabajadores sancionados fueron notificados previamente con los cargos imputados, ni que se les haya otorgado un plazo para emitir descargos previos. En consecuencia, no se garantizó un procedimiento mínimamente respetuoso del derecho a la defensa, afectándose directamente un derecho constitucional de carácter procesal, protegido por los artículos 139 y 23 de la Constitución Política del Perú.

Respecto del alegato relativo a que no existe norma expresa que imponga al empleador la obligación de conceder derecho de descargo previo en casos distintos al despido y que el artículo 31 no es aplicable para medidas distintas al despido, cabe remarcar que tanto la jurisprudencia del Tribunal Constitucional como la de la Corte Suprema han reiterado que el derecho de defensa no solo es exigible en el ámbito judicial, sino también en sede administrativa y en contextos privados donde puedan imponerse consecuencias desfavorables a los trabajadores. Recalcándose que, incluso en procedimientos disciplinarios, los afectados tienen derecho a ser informados previamente de las imputaciones y a formular sus descargos antes de la imposición de cualquier medida. Esta exigencia también ha sido expresamente recogida por la Corte Suprema en la Casación Laboral N° 4494-2017-LIMA anteriormente citada, donde se señala que, aunque solo existe un procedimiento de despido normado por el artículo 31 del TUO de la LPCL, ello no exime al empleador de garantizar el derecho de defensa cuando impone otras sanciones disciplinarias.

En ese sentido, el artículo 31 del TUO de la LPCL no puede interpretarse de forma restrictiva, como lo plantea la impugnante. Si bien dicho artículo regula expresamente el procedimiento de despido, su contenido refleja estándares mínimos del derecho de defensa que resultan exigibles por mandato constitucional, más aún cuando el empleador adopta medidas disciplinarias que tienen un impacto directo sobre los derechos y condiciones del trabajador. El hecho de que el legislador no haya desarrollado procedimientos diferenciados para amonestaciones u otras sanciones menores no significa que el empleador pueda prescindir de los principios de razonabilidad y debido proceso.

Asimismo, la inspeccionada también alude que el derecho de defensa y el debido procedimiento se garantizaron al haberse previsto en los artículos 177 y 183 del Reglamento Interno de Trabajo, el derecho de los trabajadores contradecir la sanción, y al habérseles otorgado el plazo de tres (03) días para sus descargos en forma expresa en cada una de las cartas disciplinarias.

Sobre este punto, corresponde precisar que dicho alegato no resulta válido, por cuanto parte de una premisa que desnaturaliza el contenido esencial del derecho constitucional de defensa, el cual exige que toda persona, antes de ser objeto de una medida que pueda afectar sus derechos, tenga la posibilidad efectiva de conocer los hechos que se le imputan, acceder al sustento probatorio correspondiente y formular descargos con anterioridad a la adopción de la decisión. Así, tal garantía no puede verse satisfecha con las meras disposiciones textuales contenidas en el RIT del empleador, ni así tampoco con la inscripción formal del otorgamiento de un plazo para realización de descargos dentro de las cartas disciplinarias –supuestamente conforme al artículo 183° del RIT– cuando en la realidad el propio texto de la misiva comunica la decisión y la imposición de la sanción antes que solo la imputación de los cargos que la motivan.

Evidentemente, la posibilidad de formular un reclamo o de presentar una reconsideración contra la sanción una vez que esta ha sido impuesta, no satisface los estándares mínimos del debido procedimiento. La jurisprudencia constitucional y administrativa ha establecido que la defensa posterior no sustituye el ejercicio del derecho de defensa previo, el cual debe realizarse en un momento procesal oportuno que permita evitar, o al menos influir razonablemente, en la adopción de la sanción. Así lo ha reconocido expresamente el Tribunal Constitucional en el fundamento 6 de la sentencia recaída en el Expediente N° 00206-2013-PA/TC, y lo ha reiterado esta Sala en la Resolución de Sala Plena N° 002-2023-SUNAFIL/TFL, al indicar que la imposición de sanciones disciplinarias sin procedimiento previo afecta derechos constitucionales como el debido proceso y la defensa.

En consecuencia, el hecho de que el RIT contemple la posibilidad de impugnar o cuestionar sanciones con posterioridad a su aplicación no exonera al empleador de su deber constitucional de garantizar el derecho de defensa previo. Lo mismo para la consignación de un plazo para la presentación de descargos conforme al artículo 183 del RIT, ya que las cartas disciplinarias inician señalando que se comunica la “decisión de la imposición” de las sanciones sin goce de haber o de amonestaciones y no únicamente la imputación de los cargos que las motivaría. Incluso, en algunos casos, la efectivización de la sanción por suspensión sin goce de haber se cumple de forma anterior al término del plazo de tres (03) días supuestamente concedido. Por tanto, el argumento expuesto por la impugnante no desvirtúa la conducta infractora imputada, la cual consistió en imponer sanciones sin permitir a los trabajadores ejercer su defensa antes de su aplicación, afectando con ello el derecho constitucional previsto en el inciso 14 del artículo 139 de la Constitución Política.

La impugnante también hace referencia a la aplicación del criterio contenido en la Resolución N° 128-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, de acuerdo con la cual para considerarse el acto de hostilidad se debe constatar: la arbitrariedad, falta de razonabilidad y búsqueda de causar perjuicio al trabajador, criterios que no han sido evaluados por la Intendencia. Sobre ello, en principio, debe precisarse que la Resolución N° 128-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala citada no constituye un precedente de observancia obligatoria, por lo que su contenido no tiene carácter vinculante en el presente caso. Además, dicha resolución versa sobre supuestos de actos de hostilidad tipificados conforme al artículo 30 de la LPCL, figura jurídica distinta a la infracción imputada en este procedimiento. En consecuencia, los requisitos señalados en ese pronunciamiento —como la existencia de perjuicio direccionado o la intencionalidad de humillar— resultan inaplicables en tanto no se está imputando un acto de hostilidad como categoría autónoma, sino una infracción prevista en el último extremo del numeral 25.14 del artículo 25 del RLGIT.

Así, la infracción imputada en el presente caso se sustenta en la afectación concreta a derechos constitucionales —específicamente, el derecho al derecho de defensa tal como la primera infracción al numeral 25.14 del artículo 25 que se ha analizado en base al derecho a la jornada máxima de trabajo— no exige, para su configuración, la acreditación de ánimo lesivo o intención

Por último, la impugnante en este extremo también sostiene que la sanción impuesta no es válida dado que las sanciones fueron aplicadas en base a disposiciones de la normativa RIT que fue aprobada por la propia Autoridad de Trabajo, de manera que, el que la autoridad inspectiva sancione por la ejecución de normativas consentidas y aprobadas por la primera, constituye una afrenta al principio de confianza legítima y constituye el eximente de responsabilidad del numeral 1 del artículo 257 del TUO de la LPAG por “error inducido por la administración. Sobre este punto, conviene enfatizar que el sustento material de la infracción analizada en este extremo, no parte de la rectitud o validez de la disposiciones reglamentarias contenidas en el RIT de la inspeccionada –especialmente en lo que respecta a la regulación de la imposición de sanciones por suspensión sin goce de haber o amonestaciones– sino en que al ejercer la potestad fiscalizadora que ella posee como empleador, ha lesionado el derecho constitucional de defensa de los trabajadores afectados, en contra del artículo 23 y del numeral 14 del artículo 139 de la Constitución Política. Por tanto, no existe error inducido en ningún sentido por parte de la Administración, ni eximente de responsabilidad que corresponde ser amparado. Si bien la Autoridad de Trabajo admite la reglamentación interna de trabajo que la inspeccionada como empleadora presenta, es ésta última la responsable de ejercer dichas regulaciones conforme al marco constitucional laboral aplicable.

Por los motivos antes expresados, esta Sala corrobora que la conducta atribuida a la impugnante, consistente en la imposición de sanciones disciplinarias a trabajadores sin garantizar previamente su derecho a la defensa, configura un acto hostil de afectación directa a derechos constitucionales reconocidos por el ordenamiento jurídico nacional a favor de los seis trabajadores afectados, que se encuentra subsumida válidamente en el supuesto infractor previsto en el numeral 25.14 del artículo 25 del RLGIT. Por tanto, corresponde confirmar la sanción impuesta en este extremo, desestimándose los argumentos formulados por la parte impugnante

Conforme lo establece el numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT, los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. Sobre ello, el numeral 13.5 del artículo 13 del RLGIT establece que, dichas medidas, se adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refieren los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13 del mismo reglamento.

A su vez, el numeral 20.3 del artículo 20 del RLGIT, ha establecido que las medidas de requerimiento son órdenes dispuestas, por la inspección del trabajo, para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo. Así como que éstas pueden consistir en ordenar al empleador, siempre que se fundamente en el incumplimiento de la normatividad legal vigente, la paralización o prohibición inmediata de trabajo o tareas por

Como se evidencia de las normas glosadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento administrativo sancionador (PAS).

Cabe indicar que, la inobservancia o incumplimiento de la medida de requerimiento genera la infracción calificada como muy grave a la labor inspectiva, prevista en el inciso 46.7 del artículo 46 del RLGIT, por no cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas para el cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral. Asimismo, cabe precisar que, esta infracción a la labor inspectiva se generaría con independencia y en forma adicional a las identificadas dentro del marco de la ejecución a la labor inspectiva en materias sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo.

En esa línea argumentativa, de conformidad con el precedente administrativo de observancia obligatoria aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022-SUNAFIL/TFL, publicado el 06 de mayo de 2022 en el diario oficial El Peruano, la evaluación de los alegatos relativos a las medidas inspectivas de requerimiento deben de encontrarse vinculadas bajo los siguientes aspectos:

En ciertos casos —como el que es objeto de la presente resolución—el recurso de revisión propone el análisis de infracciones a la labor inspectiva consistentes en el incumplimiento de la medida de requerimiento contenidas en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, pero las materias objeto de la medida de requerimiento son calificadas por la normativa como faltas “graves” o “leves”, lo que deposita a tales causas fuera de la competencia material de este Tribunal. 6.10 De esta forma, la evaluación de los recursos de revisión interpuestos contra sanciones administrativas por inejecución de medidas de requerimiento deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad, razonabilidad y legalidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa vedada, como son las infracciones calificadas como graves y leves, que en expedientes como el presente, han adquirido firmeza con la expedición (y notificación) de la resolución de segunda instancia” (énfasis añadido).

En cuanto el plazo de la medida de requerimiento, el contexto del caso y el lapso transcurrido para la adopción de acciones requeridas, este Tribunal ha definido ciertos parámetros a

En ese mismo sentido, respecto al contenido y finalidad de la medida de requerimiento, este Tribunal ha adicionado consideraciones a evaluar en dicha herramienta inspectiva, mediante Resolución de Sala Plena Nº 009-2023-SUNAFIL/TFL, de fecha 23 de mayo de 2023, el cual también tiene la condición de precedente de observancia obligatoria, sobre la base de los siguientes términos:

De acuerdo con ello, tenemos que esta Sala ha establecido como supuestos de hecho que la validez de la medida de requerimiento exige una evaluación de dos ámbitos marcados. Por un lado, la referente al contenido y la finalidad de la misma, para lo cual de manera expresa se requerirá: la identificación de los trabajadores afectados, establecer la afectación resultante de la conducta del empleador y determinar el modo y la forma (acciones) del cumplimiento. Por otro lado, en cuanto al ámbito asociado a la razonabilidad del plazo de la misma y el lapso transcurrido para la adopción de medidas para el cumplimiento del mandato de la medida de requerimiento por parte de la administrada, bajo la necesidad de tomar en cuenta el contexto del caso concreto y el comportamiento previo del sujeto inspeccionado. Toda omisión sobre dichas consideraciones constituirá una afectación a los principios de razonabilidad, proporcionalidad y legalidad, correspondiendo no acoger la propuesta de sanción de la medida de requerimiento.

Finalmente, corresponde tomar en cuenta lo dispuesto en la Directiva Nº 001-2020- SUNAFIL/INII, denominada “Directiva sobre el ejercicio de la Función Inspectiva”, versión Nº 1 y 2, respecto de las consideraciones a tomar en cuenta por el comisionado al momento de definir el plazo de la medida de requerimiento, así tenemos:

En base al contexto normativo anteriormente establecido, se observa de la revisión de los actuados, que el inspector comisionado emitió la medida inspectiva de requerimiento de fecha 03 de mayo de 2021, en la cual se requirió a esta que, dentro del plazo de tres (03) días hábiles, cumpla con acreditar la subsanación de infracciones relacionadas con las materias de inspección, concretamente: i)“adoptar las medidas necesarias a fin de cesar los actos de hostilidad que afectan el ejercicio del derecho constitucional a la defensa de los trabajadores Renzo Hernán, Giannina Jazmín, Danny Raúl, Jorge Julián, Walter Enrique y Luz Catherine. A efectos de acreditar lo ordenado, deberá exhibir las comunicaciones efectuadas a los trabajadores mediane las cuales deja sin efecto las sanciones disciplinarias, con copia al legajo”; y, ii) “Reintegrar las remuneraciones por las sanciones de suspensión sin goce de haber, debiendo para ello presentar los documentos que sustentan su pago, con respecto a los periodos sancionados”. Señalando, para cada caso, los periodos conforme al Cuadros N° 4 y Cuadro N° 5 de la medida inspectiva de requerimiento.

No obstante, cumplido el plazo otorgado, la inspeccionada no acreditó la adopción de las medidas exigidas, de lo cual el inspector comisionado dejó constancia en los numerales 4.32 al 4.33 de los Hechos Constatados del Acta de Infracción. Así, con el objetivo de corroborar si la Administración actuó conforme a los criterios de legalidad, razonabilidad y proporcionalidad que le son exigibles, cumpliendo con señalar el ámbito objetivo y subjetivo que corresponde conforme a los precedentes administrativos vinculantes señalados anteriormente; o si, por el contrario, omitió tales parámetros y adoptó decisiones que podrían ser consideradas arbitrarias; se evaluará a detalle la emisión de la medida inspectiva de requerimiento.

En el presente caso, en principio, conforme a lo dispuesto en Resolución de Sala Plena N° 009- 2023-SUNAFIL/TFL, se verifica que la medida inspectiva de requerimiento satisface el ámbito subjetivo en su emisión, al individualizar el trabajador afectado. Asimismo, se corrobora también que la medida ha cumplido con el ámbito objetivo en su emisión, en tanto que ha identificado la afectación resultante de comportamientos imputables al empleador y, además, ha cumplido con fijar las acciones concretas y específicas que debieron ser ejecutadas para revocar el reproche administrativo. Por lo que, no se observa la comisión de vicio alguno en la configuración de estos elementos dentro de la medida inspectiva de requerimiento.

Por otro lado, se verifica también que la medida inspectiva de requerimiento cumple con el criterio de legalidad, en tanto que las infracciones detectadas se encontraron debidamente sustentadas en el incumplimiento de obligaciones sociolaborales atribuibles a la inspeccionada, observando el principio de legalidad y tipicidad. En este ámbito, la impugnante sostiene en su recurso de revisión que la medida inspectiva de requerimiento ha vulnerado el principio de legalidad dado que la infracción es de naturaleza insubsanable porque afecta derechos fundamentales, no debiendo ser emitida conforme al criterio expresado en la Resolución No. 358-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala y en la Resolución No. 00082-2021-SUNAFIL/TFL. Además, añade que SUNAFIL no es competente para dejar sin efecto o cuestionar las sanciones disciplinarias.

Sobre el último argumento, ya en fundamentos iniciales se ha desestimado el cuestionamiento de la competencia, remarcando que la autoridad inspectiva no efectuó una valoración sustantiva sobre el fundamento de las sanciones disciplinarias impuestas a los trabajadores afectados, y que, la medida inspectiva de requerimiento posee un carácter correctiva frente a la detección de actos hostiles que vulneraron el derecho constitucional de defensa y el debido procedimiento de los trabajadores afectados; de manera que, la configuración de la infracción prevista en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT se sustentó el incumplimiento observado por la inspeccionada respecto de dicha medida y no en observaciones materiales a las sanciones

Sobre el carácter de insubsanable este Tribunal ha establecido como precedente vinculante en la Resolución de Sala Plena N° 003-2024-SUNAFIL/TFL, lo siguiente:

No obstante, de manera general, en el segundo párrafo del artículo 49 del RLGIT12 se ha establecido que las infracciones son subsanables siempre que los efectos de la afectación del derecho o del incumplimiento de la obligación puedan ser revertidos. Es así que el Tribunal de Fiscalización Laboral establece como precedente de observancia obligatoria que:

Por tanto, deben considerarse como infracciones insubsanables a aquellos incumplimientos tipificados en el RLGIT, cuyos efectos originaron daños comprobados por la inspección del trabajo y cuya naturaleza suponga que no pueden ser reparados, conforme a la motivación definida en el documento de fiscalización correspondiente (constancia de hechos insubsanables, acta de infracción u otro que sea incluido en el expediente de fiscalización)

Contrario a ello, si la infracción o infracciones constatadas originan riesgo o un potencial daño, y, en tanto, las medidas adoptadas por el sujeto inspeccionado —espontáneamente o bajo el requerimiento del inspector actuante— garanticen que dicho riesgo desaparezca o sea reparado, se considerarán como subsanables.

De acuerdo con lo antes señalado, a fin de que los daños ocasionados por conductas infractoras sean considerados como insubsanables, deben ser reales, no susceptibles de ser corregidos o rectificados, y estar vinculados al incumplimiento normativo determinado por el tipo infractor. Sin embargo, serán consideradas como subsanables aquellas situaciones que, constituyendo un incumplimiento normativo, sólo ocasionan riesgos, sin llegar a ocasionar daños tangibles, pudiendo ser corregidos o rectificados. Para dicho efecto, sólo resulta necesario que el administrado adecúe oportunamente su conducta al cumplimiento normativo, previniendo con ello la ocurrencia de nuevas situaciones de riesgo o que se genere un daño irreparable.

En atención a lo expuesto, la corrección de la afectación al derecho constitucional de defensa de los trabajadores afectados en los procedimientos disciplinarios que culminaron en la imposición de sanciones de suspensión sin goce de haber y amonestaciones escritas, era perfectamente factible, tal cual lo precisó el inspector comisionado en la propia medida de requerimiento, al requerir el cese de los actos de hostilidad dejando sin efecto las sanciones disciplinarias y realizando el reintegro de las remuneraciones indebidamente descontadas como efecto de las suspensiones sin goce de haber. Por tanto, queda evidenciado que la conducta infractora sí poseía carácter subsanable dado que sus efectos en el tiempo pudieron ser revertidos o rectificados por la inspeccionada dentro del plazo otorgado.

En esa misma línea, se verifica también que la medida inspectiva de requerimiento cumple con los criterios de razonabilidad y proporcionalidad que le son propios, en tanto que el cumplimiento de la subsanación de las conductas infractora detectadas, fueron acciones perfectamente acatables dentro del parámetro de tiempo otorgado por el inspector comisionado, esto es dentro del plazo de tres (03) días hábiles, dado que al tener en cuenta su naturaleza tanto documentaria –cesar el acto hostil dejando sin efecto las sanciones impuestas mediante procedimientos que vulneraron el derecho de defensa y el debido procedimiento– y también económica –pago de las remuneraciones descontadas por las suspensiones sin goce de haber que respondieron a los actos hostiles–, su gestión y cumplimiento no demandan mayor complejidad, mucho menos para una persona jurídica de derecho privado como la impugnante, cuya estructura administrativa posee la flexibilidad suficiente para acatar la señalado en el tiempo concedido en la medida, máxime si se valora que se trató de solo seis trabajadores afectados.

Por ende, en suma, se satisface la naturaleza de la medida de requerimiento, al tener por objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado; de modo que, su emisión ha respetado y observado tanto el principio de legalidad como también su proporcionalidad y razonabilidad, al amparo del artículo 14 de la LGIT; observando, además, lo dispuesto en el numeral 17.2 del artículo 17 del RLGIT; en consecuencia, no se advierte ninguna afectación en su emisión.

En consecuencia, corresponde confirmar la imposición de la infracción prevista en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, al haberse contrastado que a pesar de que la medida inspectiva de requerimiento del 09 de setiembre de 2022 fue emitida válidamente otorgando un plazo razonable para su cumplimiento, no fue acatada por la impugnante dentro del plazo concedido por el inspector comisionado.

La impugnante sostiene que se ha vulnerado el principio de concurso de infracciones al sancionar a la empresa de la forma más gravosa posible, en tanto las infracciones impuestas por los numerales 24.4 y 25.14 del artículo 24 del RLGIT parten del mismo hecho, esto es, la sanción a los trabajadores sin plazo para ejercer sus descargos. Por lo que, debió aplicarse el concurso de infracciones e imponerse sanción solo por una sola de ellas, correspondiendo declarar la nulidad.

Al respecto, corresponde traer a colación lo establecido en la Resolución de Sala Plena N° 013- 2022-SUNAFIL/TFL, publicada en el diario oficial “El Peruano” el 26 de noviembre de 2022, la cual señala lo siguiente:

En tal sentido, de lo descrito precedentemente, se aprecia que se configura una afectación del principio de non bis in idem, al evidenciarse (i) la identidad subjetiva, que consiste en que ambas pretensiones punitivas sean ejercidas contra el mismo administrado; (ii) la identidad de hecho u objetiva, que consiste en que la conducta incurrida por el administrado debe ser la misma en ambas pretensiones punitivas, bajo los mismos criterios de objetivación (el acto reprochado, durante el mismo periodo fiscalizado); y (iii) la identidad de fundamento, que consiste en que el bien jurídico protegido y los intereses tutelados por las distintas normas sancionadores sean los mismos.

Es preciso recordar que, conforme con la dogmática, el non bis in ídem es un principio que adquiere una faz material, que impide la aplicación de dos o más sanciones ante la verificación de la llamada “triple identidad”; así como una faz procedimental, que impide desplegar múltiples procedimientos sancionadores, cuando entre ellos se pueda deducir la llamada triple identidad. Esto último, claro está, sin perjuicio de la punición de actos continuos o de infracciones permanentes, lo que corresponde a hechos y/o fundamentos distinguibles, cada vez.

En particular, es importante que el órgano de la Administración que conociere un caso donde se invoca al non bis in ídem, deba verificar la identidad de sujetos, hechos y, singularmente (por requerir un análisis más detenido y en algunas ocasiones obviado), la llamada identidad de fundamento punitivo. Por esta última identidad, se entiende que “busca determinar si las normas concurrentes protegen o no un mismo bien jurídico”.14 De esta forma, es preciso que los órganos de la Administración verifiquen si dos procesamientos significan o no la superposición de regímenes sancionadores con idénticos o distintos bienes jurídicos.

En consecuencia, corresponde efectuar un análisis respecto de la concurrencia de la triple identidad (sujeto, hecho y fundamento) en el presente caso, en atención a que la inspeccionada sostiene que se le ha impuesto una doble sanción por un mismo hecho, lo que, en esencia, implica la vulneración del principio non bis in ídem. Al respecto, se precisa lo siguiente:

En ese sentido, conforme al análisis precedente, se concluye que no se configura la triple identidad requerida para la aplicación del principio non bis in ídem, por lo que no corresponde declarar la existencia de un concurso de infracciones. Las sanciones impuestas obedecen a hechos diferenciables y a fundamentos jurídicos distintos, una –la prevista en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT– de carácter grave cuyo fundamento radica en la afectación económica y remunerativa al trabajador, y otra –la prevista en el numeral 25.14 del artículo 25 del RLGIT–, de carácter muy grave cuyo sustento reside en la afectación de derechos constitucionales, conforme ha sido desarrollado por la autoridad sancionadora. Por tanto, corresponde desestimar el argumento formulado por la parte impugnante.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponde a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.