SE RESUELVE
PRIMERO. – Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por SEF Perú Holding S.A.C., en contra de la Resolución de Intendencia N° 018-2024-SUNAFIL/IRE-TAC, emitida por la Intendencia Regional de Tacna, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 223-2023-SUNAFIL/IRE-TAC, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. – CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 018-2024-SUNAFIL/IRE-TAC, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46° del RLGIT.
TERCERO. – Declarar agotada la vía administrativa, respecto a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46° del RLGIT, debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa, en las materias de su competencia.
CUARTO. – Notificar la presente resolución a SEF Perú Holding S.A.C., y a la Intendencia Regional de Tacna, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. – Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
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Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 273-2023-SUNAFIL/IRE-TAC, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 178-2023-SUNAFIL/IRE-TAC (en adelante, el Acta de Infracción). En mérito a la denuncia formulada en aplicación del literal c) del artículo 12° de la Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo.
Que, mediante Imputación de Cargos N° 237-2023-SUNAFIL/IRE-TAC/SIFN-IC, notificada el 31 de julio de 2023, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Bonificación no remunerativa (Sub Materia: Incluye todas); Remuneraciones (Sub Materia: Asignaciones); Jornada, horario de trabajo y descansos remunerados (Sub Materia: Vacaciones); Compensación por tiempo de servicios (Sub Materia: Depósito de CTS); Remuneraciones (Sub Materias: Pago de la remuneración (Sueldos y salarios); Gratificaciones).
53° del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR y modificatorias (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la Autoridad Instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 283-2023-SUNAFIL/IRE-TAC/SIFN-IFI, notificado el 24 de octubre de 2023 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Subintendencia de Sanción de la Intendencia Regional de Tacna, la que mediante Resolución de Subintendencia N° 492-2023-SUNAFIL/IRE- TAC/SISA, notificada el 20 de noviembre de 2023, multó a la impugnante por haber incurrido en las siguientes infracciones:
- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no acreditar el pago de la remuneración del día 07 de diciembre de 2022, por el monto de S/. 34.17, a favor del trabajador; tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24° del RLGIT.
- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, dado que no acreditó el pago a favor del trabajador, de los siguientes conceptos: * Gratificación de julio 2019, diciembre 2019 y julio 2020 por el periodo laborado del 01 de mayo de 2019 al 15 de mayo de 2020. * Gratificación de diciembre 2020 por el periodo laborado del 01 de setiembre de 2020 al 30 de noviembre de 2020. * Gratificación de diciembre 2021 por el periodo laborado del 01 de agosto de 2021 al 31 de octubre de 2021. * Gratificación de diciembre 2021 y julio 2022 por el periodo laborado del 01 de diciembre de 2021 al 31 de enero de 2022. * Gratificación de julio 2022 por el periodo laborado del 01 de marzo de 2022 al 30 de abril de 2022; tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24° del RLGIT.
- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, dado que no acreditó el pago a favor del trabajador, de los siguientes conceptos: * Bonificación extraordinaria de la gratificación de julio 2019, diciembre 2019 y julio 2020 por el periodo laborado del 01 de mayo de 2019 al 15 de mayo de 2020. * Bonificación extraordinaria de la gratificación de diciembre 2020 por el periodo laborado del 01 de setiembre de 2020 al 30 de noviembre de 2020. * Bonificación extraordinaria de la gratificación de diciembre 2021 por el periodo laborado del 01 de agosto de 2021 al 31 de octubre de 2021. * Bonificación extraordinaria de la gratificación de diciembre 2021 y julio 2022 por el periodo laborado del 01 de diciembre de 2021 al 31 de enero de 2022. * Bonificación extraordinaria de la gratificación de julio 2022 por el periodo laborado del 01 de marzo de 2022 al 30 de abril de 2022; tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24° del RLGIT.
- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, dado que no acreditó el pago, a favor del trabajador, de las vacaciones por los siguientes periodos laborados: * 01 de mayo de 2019 al 15 de mayo de 2020. * 01 de setiembre de 2020 al 30 de noviembre de 2020. * 01 de agosto de 2021 al 31 de octubre de 2021. * 01 de diciembre de 2021 al 31 de enero de 2022. * 01 de marzo de 2022 al 30 de abril de 2022. * 16 de mayo de 2022 al 02 de enero de 2023; tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24° del RLGIT.
- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, dado que no acreditó el depósito y/o pago, a favor del trabajador, de los siguientes conceptos: * CTS de noviembre 2019, mayo 2020 y noviembre 2020 (trunco) por el periodo laborado del
01 de mayo de 2019 al 15 de mayo de 2020. * CTS de noviembre 2020 y mayo 2021 (trunco) por el periodo laborado del 01 de setiembre de 2020 al 30 de noviembre de 2020. * CTS de noviembre 2021 por el periodo laborado del 01 de agosto de 2021 al 31 de octubre de 2021. * CTS de mayo 2022 (trunco) por el periodo laborado del 01 de diciembre de 2021 al 31 de enero de 2022. * CTS de mayo 2022 (trunco) por el periodo laborado del 01 de marzo de 2022 al 30 de abril de 2022. * CTS mayo 2023 (trunco) por el periodo laborado del 16 de mayo de 2022 al 02 de enero de 2023; tipificada en el numeral 24.5 del artículo 24° del RLGIT.
- Una (01) infracción GRAVE a la labor inspectiva, dado que no cumplió con el requerimiento de información notificada el 12 de abril de 2023 por casilla electrónica; tipificada en el numeral 45.2 del artículo 45° del RLGIT.
- Una (01) infracción GRAVE a la labor inspectiva, dado que no cumplió con el requerimiento de información notificada el 18 de abril de 2023 por casilla electrónica; tipificada en el numeral 45.2 del artículo 45° del RLGIT.
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, dado que no cumplió con la medida inspectiva de requerimiento notificada el 24 de mayo de 2023 por casilla electrónica; tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46° del RLGIT.
Con fecha 01 de diciembre de 2023, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Subintendencia N° 492-2023-SUNAFIL/IRE-TAC/SISA, presentando argumentos en atención a lo dispuesto en el artículo 49° de la LGIT2, concordante con el artículo 55° del RLGIT3 y con lo previsto en el artículo 220° del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS4, a fin de contradecir lo resuelto por la autoridad sancionadora
2 Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 49.- Recursos administrativos Los recursos administrativos del procedimiento administrativo sancionador son aquellos previstos en el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS. (…).
3 Decreto Supremo N° 019-2006-TR, Aprueban Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 55.- De los recursos administrativos Los recursos administrativos previstos en el procedimiento sancionador son los siguientes: (…). b) Recurso de apelación: se interpone ante la autoridad que emitió la resolución en primera instancia a fin de que lo eleve a su superior jerárquico, el que resolverá sobre el mismo. El recurso debe indicar los fundamentos de derecho que lo sustenten. El término para la interposición de los recursos es de quince (15) días hábiles perentorios, (…).
4 Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo 220.- Recurso de apelación
de primera instancia. El recurso fue interpuesto dentro del plazo establecido y ante la autoridad que emitió la resolución apelada, la cual procedió a elevarlo a la Intendencia Regional de Tacna para el trámite correspondiente.
Mediante Resolución de Intendencia N° 018-2024-SUNAFIL/IRE-TAC, notificada el 25 de enero de 2024, la Intendencia Regional de Tacna, tras evaluar los argumentos expuestos, declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, confirmando la sanción impuesta por la autoridad de primera instancia.
Con fecha 09 de febrero de 20245, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Tacna el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 018-2024- SUNAFIL/IRE-TAC.
La Intendencia Regional de Tacna admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-000156-2024- SUNAFIL/IRE-TAC, recibido el 26 de febrero de 2024 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1° de la Ley N° 299816, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7° de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
Asimismo, de conformidad con el artículo 15° de la Ley N° 299817, en concordancia con el artículo 41° de la Ley General de Inspección del Trabajo8 y modificatorias (en adelante,
El recurso de apelación se interpondrá cuando la impugnación se sustente en diferente interpretación de las pruebas producidas o cuando se trate de cuestiones de puro derecho, debiendo dirigirse a la misma autoridad que expidió el acto que se impugna para que eleve lo actuado al superior jerárquico. 5 Así como con el escrito presentado en fecha 12 de febrero de 2024. 6 Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1.- Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), en adelante Sunafil, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias. 7 Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15.- Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…). 8 Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.
LGIT), el artículo 17° del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR9, y el artículo 2° del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR10 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217° del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS y modificatorias (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
Así, el artículo 49° de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55° del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-
9 Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Decreto Supremo que aprueba la Sección Primera del Reglamento de Organización y Funciones de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.
10 Decreto Supremo N° 004-2017-TR, Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.
2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”11.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17° del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En este orden de ideas, resulta indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia sociolaboral -tanto adjetivo como sustantivo-, así como vele por la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema de Inspección del Trabajo. La normativa adjetiva es aquella que garantiza a los administrados constituirse como sujetos del procedimiento administrativo dentro de la relación jurídico-procedimental establecida en el marco del Sistema de inspección del Trabajo. Cabe precisar que dicho análisis garantiza la vigencia del debido proceso en sede administrativa, conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional12.
En esta línea argumentativa, la aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes, al derecho, y de conformidad con el Principio de Legalidad, y que caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE SEF Perú Holding S.A.C.
De la revisión de los actuados, se ha identificado que SEF Perú Holding S.A.C., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 018-2024-SUNAFIL/IRE-TAC, emitida por la Intendencia Regional de Tacna, que confirmó la sanción impuesta por la comisión, entre otras, de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46° del RLGIT; dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 26 de enero de 2024.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por SEF Perú Holding S.A.C.
11 Artículo 14° del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR. 12 Ver, por ejemplo, las Sentencias recaídas en los Expedientes N° 3741-2004-PA, 615-2009-PA/TC, 6136-2009-PA/TC,
6785-2006-PA/TC, 2608-2009-PA/TC, 6132-2008-PA/TC, 3792-2009-PA/TC y 2597-2009-PA/TC.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fechas 09 de febrero de 2024 y 12 de febrero de 2024, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 018-2024-SUNAFIL/IRE-TAC, señalando los siguientes alegatos:
i. Se interpone recurso de revisión contra la resolución impugnada, a fin de que el superior jerárquico declare fundado dicho recurso y proceda a revocar la decisión adoptada, disponiendo la adecuación de la sanción impuesta mediante la reducción de la multa, conforme a los fundamentos que se exponen.
ii. Se sostiene que la resolución impugnada ha inaplicado el numeral 11 del artículo 248° del TUO de la LPAG, al no advertir que correspondía imponer una sola sanción por los hechos materia de imputación, en lugar de múltiples multas que generan un perjuicio económico desproporcionado; en ese sentido, se señala que las infracciones en materia de relaciones laborales derivan de un mismo hecho y fundamento vinculado al cumplimiento de obligaciones sobre beneficios sociales respecto de un mismo trabajador, pese a que ya existía un procedimiento administrativo sancionador previo por los mismos conceptos, lo que evidencia una duplicidad sancionadora.
iii. Asimismo, se argumenta que las multas impuestas en materia de relaciones laborales no debieron acogerse, en tanto se habría acreditado el pago de los beneficios sociales correspondientes, no habiéndose valorado adecuadamente los medios probatorios presentados; de igual forma, se indica que las sanciones vinculadas a la labor inspectiva se originan en requerimientos que responden a un mismo hecho y finalidad, referidos al cumplimiento de iguales exigencias de información, por lo que no correspondía imponer múltiples sanciones por cada requerimiento.
iv. En consecuencia, se concluye que la imposición de diversas multas por hechos sustancialmente idénticos vulnera el Principio de Non Bis In Ídem previsto en el numeral 11 del artículo 248° del TUO de la LPAG, al existir identidad de sujeto, hecho y fundamento, por lo que la resolución impugnada habría inaplicado dicho principio, correspondiendo su revisión a efectos de dejar sin efecto las sanciones impuestas en exceso.
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre la naturaleza y finalidad del recurso de revisión
Sobre el particular, es preciso señalar que la naturaleza excepcional del recurso de revisión se encuentra regulada en el artículo 218° del TUO de la LPAG, el cual establece que para su interposición debe estar expresamente facultada por ley o decreto legislativo. En ese marco, la LGIT, como norma especial aplicable, contempla dicha facultad en su artículo 49°:
“Artículo 49.- Recursos administrativos Los recursos administrativos del procedimiento administrativo sancionador son aquellos previstos en el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS. El Recurso de revisión es de carácter excepcional y se interpone ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral. El Reglamento determina las demás condiciones para el ejercicio de los recursos administrativos”.
De igual forma, el artículo 55° del RLGIT establece que, el recurso de revisión es de carácter excepcional e interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia. Asimismo, su procedencia y requisitos de admisibilidad se encuentran desarrollados en el Reglamento del Tribunal, tal como fue señalado en el punto 3.5 de la presente resolución.
Por su parte, el artículo 14° del Reglamento del Tribunal, establece que el recurso de revisión tiene por finalidad:
“(…) la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”. (Énfasis añadido).
En esa misma línea, corresponde invocar los criterios establecidos en los fundamentos 6.17, 6.18 y 6.19 de la Resolución de Sala Plena N° 003-2022-SUNAFIL/TFL, vigente desde el 18 de agosto de 2022, mediante los cuales este Tribunal estableció como precedentes administrativos de observancia obligatoria, señalando que:
“6.17. Sobre la base de lo previsto en el literal a) del artículo 16 y el inciso 18.1 del artículo 18 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral (Decreto Supremo N° 004-2017-TR), tras el control de admisibilidad del recurso de revisión interpuesto, a cargo de la autoridad emisora de la decisión impugnada, este órgano de revisión tiene el deber de efectuar el control de procedencia del recurso. Así, se declarará la improcedencia del recurso de revisión en los siguientes supuestos: i) Cuando el acto impugnado no corresponda a resoluciones de segunda instancia que se pronuncian sobre la imposición de sanciones; ii) Cuando la infracción materia de sanción que se impugna, no esté tipificada como muy grave en el RLGIT; o iii) Cuando el recurso de revisión no se sustente en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria emitidos por este Tribunal. 6.18. Lo anterior exige al administrado una mayor rigurosidad en la formulación de sus escritos de revisión, en la medida que, al tratarse de un recurso extraordinario, para que los fundamentos contenidos en este puedan ser conocidos y evaluados por el Tribunal, no basta que la resolución recurrida contenga la imposición de sanciones por infracciones muy graves, sino que su impugnación debe ceñirse estrictamente a los presupuestos básicos establecidos en el artículo 14 del Reglamento del Tribunal, esto es: 1) Debe cuestionar al menos una infracción tipificada y calificada como muy grave, en el RLGIT, o en caso de omisión, el razonamiento empleado es suficiente para deducir ello, y; 2) Este cuestionamiento debe sustentarse necesariamente, en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas que rigen el derecho laboral, y/o en el apartamiento inmotivado de algún precedente
de observancia obligatoria emitido por este Tribunal, que haya incidido directa o indirectamente, en la determinación de las infracciones. 6.19. Y es que, en ciertos casos, se aprecia la existencia de recursos de revisión donde, impugnándose una resolución que confirma la imposición de una sanción económica por la comisión de alguna infracción tipificada como muy grave en el RLGIT; no se cuestiona expresamente dicha infracción de forma directa o siquiera indirecta (cuando no se plantea algún razonamiento que pueda permitir deducir ello). Tal situación implica que tales recursos promueven asuntos fuera de la competencia material de este Tribunal, debiendo éste órgano colegiado declarar la improcedencia, conforme a la normativa que rige su actuación. (…)”.
En ese sentido, el análisis de los argumentos de la impugnante se circunscribirá a los aspectos comprendidos dentro del ámbito de competencia del Tribunal, relacionados con la infracción calificada como muy grave e identificando si sobre ésta se ha producido alguno de los supuestos previstos en el artículo 14° del Reglamento del Tribunal, así como en los precedentes de observancia obligatoria emitidos por este Tribunal. En consecuencia, no corresponde a esta Sala pronunciarse sobre alegatos que no se encuentren dentro de esos presupuestos o que no estén vinculados a la infracción muy grave impuesta.
Sobre el debido procedimiento y la motivación
Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:
“Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo”. (Énfasis añadido).
Por otro lado, el Tribunal Constitucional -máximo intérprete de la Constitución- se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA/TC:
“2. El Tribunal Constitucional estima oportuno recordar, conforme lo ha manifestado en reiterada y uniforme jurisprudencia, que el debido proceso, como principio constitucional, está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante
cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. Vale decir que cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea este administrativo -como en el caso de autos- o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal”. (Énfasis añadido).
Bajo esa línea argumentativa, esta Sala identifica, desde un análisis formal, que tanto la Resolución de Subintendencia como la Resolución impugnada han contemplado la argumentación y medios de prueba expuestos por la impugnante, advirtiéndose el cumplimiento de los requisitos referidos al cumplimiento del debido procedimiento como principio y derecho material, de los derechos de defensa y prueba, así como el cumplimiento de la garantía de la debida motivación.
Asimismo, el numeral 4 del artículo 3° del TUO de la LPAG establece que: “El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico”. Dicha motivación debe ser expresa, con una exposición concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, así como de las razones jurídicas y normativas que, con referencia directa a esos hechos, justifiquen el acto adoptado, conforme lo dispone el artículo 6° del citado cuerpo normativo. Asimismo, como lo establece el numeral 5.4 del artículo 5° del TUO de la LPAG, el contenido del acto administrativo, como requisito de validez, debe comprender todas las cuestiones de hecho y de derecho planteadas por los administrados, a fin de garantizar una resolución completa, coherente y ajustada al debido procedimiento.
Debe señalarse que, conforme al cuarto fundamento jurídico de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional de fecha 08 de febrero de 2022, recaída en el expediente N° 00349-2021-PA/TC, toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos esenciales para satisfacer el deber de motivación. Estos criterios, por su naturaleza garantista, son plenamente aplicables al ámbito administrativo, y deben ser considerados en el análisis del presente expediente. Los requisitos son los siguientes: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.
Del examen efectuado por esta Sala sobre las resoluciones emitidas en el procedimiento administrativo sancionador, se aprecia que los cuatro elementos exigidos para el cumplimiento del deber de motivación se encuentran debidamente presentes. En tal sentido, se concluye que, tanto desde una perspectiva formal como material, el debido procedimiento ha sido respetado en el desarrollo del presente procedimiento sancionador.
Por lo expuesto, esta Sala ha verificado que las resoluciones de las instancias de mérito cumplen con todos los elementos exigidos para la debida motivación –coherencia interna, justificación de las premisas externas, suficiencia y congruencia– en estricta observancia de los artículos 3° y 5° del TUO de la LPAG, así como de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. En consecuencia, desde una perspectiva formal y material, se concluye que el procedimiento sancionador ha respetado las garantías del debido procedimiento y la debida motivación exigidas por el TUO de la LPAG.
Asimismo, corresponde precisar que, en el marco del presente procedimiento administrativo sancionador, esta Sala únicamente cuenta con competencia para pronunciarse respecto de las infracciones calificadas como muy graves, conforme a lo previsto en el artículo 14° del Reglamento del Tribunal. En consecuencia, si bien las instancias de mérito evaluaron tanto las infracciones graves como la infracción muy grave, imponiendo y confirmando las sanciones correspondientes, esta instancia excepcional circunscribirá su análisis exclusivamente a la conducta tipificada como infracción muy grave. Respecto de la infracción muy grave, esta Sala efectuará la verificación correspondiente conforme a los parámetros normativos aplicables, circunscribiendo su análisis exclusivamente a los alegatos relacionados con la medida inspectiva de requerimiento prevista en el numeral 46.7 del artículo 46° del RLGIT, cuyo examen se desarrollará en los considerandos siguientes.
Sobre la medida inspectiva de requerimiento
Conforme lo establece el numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5° de la LGIT, los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. Sobre ello, el numeral 13.5 del artículo 13° del RLGIT establece que, dichas medidas, se adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refiere los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13° del citado reglamento.
A su vez, el numeral 20.3 del artículo 20° del RLGIT ha establecido que, las medidas de requerimiento son órdenes dispuestas por la inspección del trabajo para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo. Las mismas que pueden consistir en ordenar al empleador, siempre que se fundamente en el incumplimiento de la normatividad legal vigente, se le registre en planillas, se abonen las remuneraciones y beneficios laborales pendientes de pago, se establezca que el contrato de trabajo sujeto a modalidad es a plazo indeterminado y la continuidad del trabajador cuando corresponda, entre otras.
Como se evidencia de las normas glosadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento administrativo sancionador.
En virtud de lo expuesto, corresponde al sujeto inspeccionado dar cumplimiento a lo ordenado por la autoridad inspectiva; caso contrario, su inobservancia o incumplimiento de la medida de requerimiento constituye una infracción a la labor inspectiva calificada
como muy grave, conforme a lo previsto en el numeral 46.7 del artículo 46° del RLGIT, siendo sancionable con multa, de acuerdo a lo establecido en el artículo 36° de la LGIT.
Bajo esa línea argumentativa, y de conformidad con el precedente administrativo de observancia obligatoria aprobado mediante la Resolución de Sala Plena N° 002-2022- SUNAFIL/TFL, publicada el 06 de mayo de 2022 en el diario oficial El Peruano, la evaluación de los alegatos formulados en relación a la medida inspectiva de requerimiento deben efectuarse considerando los siguientes aspectos:
“6.8 Así, los expedientes sancionadores que se tramitan en el Sistema de Inspección del Trabajo no son, sin embargo, unos que permitan distinguir imputaciones que solamente contengan casos “muy graves”, “graves” o bien “leves”, siendo habitual que en los casos sometidos a este Tribunal se encuentren imputaciones que contemplen infracciones calificadas normativamente como “muy graves” y alguna o algunas más de distinto grado. Ante este tipo de plataformas impugnatorias, el Tribunal de Fiscalización Laboral se encuentra obligado a distinguir lo que es materia de su estricta competencia de aquello que no lo es, conforme con la normativa glosada. 6.9 En ciertos casos —como el que es objeto de la presente resolución—el recurso de revisión propone el análisis de infracciones a la labor inspectiva consistentes en el incumplimiento de la medida de requerimiento contenidas en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT10, pero las materias objeto de la medida de requerimiento son calificadas por la normativa como faltas “graves” o “leves”, lo que deposita a tales causas fuera de la competencia material de este Tribunal. 6.10 De esta forma, la evaluación de los recursos de revisión interpuestos contra sanciones administrativas por inejecución de medidas de requerimiento deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad, razonabilidad y legalidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa vedada, como son las infracciones calificadas como graves y leves, que en expedientes como el presente, han adquirido firmeza con la expedición (y notificación) de la resolución de segunda instancia”. (Énfasis añadido).
Así como a la luz de los alcances establecidos en la Resolución de Sala Plena N° 009-2023- SUNAFIL/TFL, el cual dispone que:
“6.26 La medida La medida inspectiva de requerimiento, al ser una “orden dispuesta por la inspección de trabajo para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo”, debe contener un mandato claro y su entendimiento debe regirse por la razonabilidad, el deber de colaboración y la buena fe procedimental. En ese sentido, la medida de requerimiento debe cumplir con expresar el ámbito subjetivo y objetivo, siendo estos extremos suficientes para producir el resultado esperado por la medida: la rectificación de una situación antijurídica.
a) Ámbito subjetivo: En primer lugar, debe individualizar a los trabajadores afectados por el incumplimiento reprochado al sujeto inspeccionado;
b) Ámbito objetivo: En segundo lugar, a) debe identificar la afectación resultante de un comportamiento imputable al empleador —como ocurre en el caso de autos, al describirse el número de horas en sobretiempo laboradas, así como su incumplimiento en el pago— y, b) establecer cómo es que debe cumplirse dicha medida, es decir, qué acciones debe ejecutar el inspeccionado a fin de revertir la conducta reprochada. En ese sentido, el ámbito objetivo de la medida de requerimiento no se agota con la mención de la normativa legal vigente afectada o inobservada por el sujeto inspeccionado, sino que incluye el mandato de su cumplimiento, en la forma y modo esperado.
(…)”.
Es pertinente señalar que, mediante Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL, que constituye precedente de observancia obligatoria, este Tribunal reconoce la naturaleza independiente de las infracciones contra la labor inspectiva, estableciendo
que: “los actos o hechos que impiden o dificulten la labor inspectiva y que se consignan en el acta de infracción, constituyen infracciones que no tienen una naturaleza secundaria, adjunta ni dependiente respecto de posibles infracciones ocurridas y detectadas en la visita inspectiva, referentes a aspectos sustantivos objeto de control por la inspección del trabajo”. Por lo tanto, su configuración se realiza de manera independiente a las infracciones detectadas en relación con el ordenamiento jurídico sociolaboral o en materia de seguridad y salud en el trabajo. 6.21. En ese sentido, se aprecia que la medida inspectiva de requerimiento de fecha 24 de mayo de 2023, obrante en el expediente digital, dispuso a la impugnante en su calidad de sujeto inspeccionado13, cumpla con realizar las siguientes obligaciones en un plazo máximo de tres (03) días hábiles:
FIGURA N° 01
13 Esto al momento de las actuaciones inspectivas realizadas.
En el presente caso, de acuerdo con los numerales 4.20 y 4.21 del acápite IV. Hechos Constatados del Acta de Infracción, el personal inspectivo concluyó que la impugnante no cumplió con presentar documentación que acredite el cumplimiento total de lo exigido en la medida inspectiva de requerimiento; por lo que, se configuró la infracción al numeral 46.7 del artículo 46° del RLGIT.
Asimismo, de la verificación realizada a la medida inspectiva de requerimiento se advierte que, ésta cumple con los Principios de Razonabilidad, Proporcionalidad y Legalidad, al haber sido emitida en el marco de las actuaciones inspectivas originadas por la Orden de Inspección N° 273-2023-SUNAFIL/IRE-TAC, y en concordancia con los hallazgos verificados durante la etapa inspectiva y consolidadas en el Acta de Infracción correspondiente.
En consecuencia, el personal inspectivo ha aplicado correctamente lo dispuesto en el artículo 14° de la LGIT y en el numeral 17.2 del artículo 17° del RLGIT, los cuales señalan que para la extensión de una medida inspectiva de requerimiento resulta de vital importancia, la verificación de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral. Tal supuesto se ha configurado en el presente caso, toda vez que, durante la fase inspectiva, se llevó a cabo una actuación probatoria adecuada, orientada a que la Administración Pública acredite fundadamente la existencia de la infracción imputada.
Es pertinente precisar que, el cumplimiento de una medida inspectiva de requerimiento exige la atención integral, oportuna y conforme a los términos expresamente establecidos por la autoridad inspectiva. Dado su carácter coercitivo, dicha medida impone la obligación de acatar en su totalidad el mandato contenido en ella, cumpliendo con cada extremo dentro del plazo señalado, sin que sea válido el cumplimiento fragmentario o condicionado a interpretaciones unilaterales del administrado.
En efecto, aunque la medida inspectiva de requerimiento pueda contener diversos mandatos específicos, cada uno de éstos responde a un incumplimiento específico y constituye una obligación autónoma que debe ser cumplida de manera independiente. A pesar de la eventual invalidez o cuestionamiento de alguno de los mandatos, no compromete la exigibilidad de los demás, asegurando la eficacia de la función inspectiva y la finalidad correctiva y preventiva del sistema. Siendo así, el administrado mantiene latente su deber de colaboración previsto en el artículo 9° de la LGIT, lo que implica dar cumplimiento a las obligaciones válidamente dispuestas, incluso cuando pueda discrepar sobre algún extremo individual. Esta interpretación razonable y proporcional garantiza que la medida sea cumplida con su objetivo sin que la discusión sobre un mandato específico afecte la efectividad de los demás.
En el presente procedimiento administrativo sancionador, respecto de los mandatos pendientes de acreditación contenidos en la medida inspectiva de requerimiento, la impugnante sostuvo que no reconocía incumplimiento alguno, debido que considera que las actuaciones ordenadas se encuentran cubiertas por la información y documentación presentada. No obstante, tales alegaciones no desvirtúan el incumplimiento verificado, toda vez que la referida medida imponía la obligación de acreditar la adopción de acciones concretas destinadas a regularizar las situaciones advertidas por el personal inspectivo, dentro del plazo otorgado y conforme a los términos establecidos en el requerimiento. En ese sentido, al no haberse acreditado el cumplimiento íntegro del mandato en las condiciones y oportunidad previstas, corresponde mantener la conclusión respecto del incumplimiento de la referida medida inspectiva.
En ese contexto, resulta pertinente tener en cuenta el precedente administrativo de observancia obligatoria contenido en los fundamentos 6.19, 6.20, 6.21 y 6.22 de la Resolución de Sala Plena N° 001-2023-SUNAFIL/TFL, el cual establece lo siguiente:
“6.19. En tal sentido, con el objeto de contradecir el principio de licitud, que protege la actuación de los administrados, y acreditar fehacientemente los hechos, a la ocurrencia de alguna infracción a la normativa sociolaboral, la Administración debe determinar el cumplimiento del principio de verdad material19. Así, conforme esta directriz, la autoridad administrativa competente debe verificar suficientemente los hechos que sirven de motivo para sus respectivas decisiones, esto es, la determinación de multas u obligaciones al sujeto inspeccionado; para lo cual, la autoridad fiscalizadora y sancionadora deben evaluar ampliamente la prueba directa e indirecta actuada en el expediente, así como extender todas las medidas razonables para satisfacer la carga probatoria que recae sobre la Administración, junto con la exigible participación necesaria del deber de colaboración de los sujetos inspeccionados, conforme a Ley. 6.20. En efecto, en el marco del procedimiento de fiscalización y sancionador se deben obtener los indicios suficientes o elementos de convicción que permitan la comprobación de alguna infracción a las normas de trabajo que sean pasibles de sanción. Esto resulta necesario para poder sostener una imputación de responsabilidad administrativa al sujeto inspeccionado, para lo cual se deben agotar los medios conferidos por el TUO de la LPAG, la LGIT y el RLGIT, citados precedentemente. 6.21. Cabe precisar que esta carga de la prueba que recae sobre la administración para determinar el reproche administrativo al sujeto inspeccionado atiende al derecho fundamental de prueba que tiene este para ofrecer los medios de prueba que considere pertinentes para sustentar sus alegaciones. Tales actuados, cuando efectivamente sean pertinentes para la determinación de si existe responsabilidad administrativa o no, deberán ser analizados y valorados por la autoridad administrativa al resolver si corresponde o no la determinación de una sanción. 6.22. Lo señalado anteriormente, no implica que la mera alegación del principio/derecho a la presunción de licitud por parte del administrado, sea sustento suficiente para desvirtuar la comisión de infracción o infracciones imputadas; por el contrario, si durante el desarrollo del procedimiento la administración sustenta la responsabilidad del sujeto inspeccionado, la carga de la prueba se traslada a éste, por lo que podrá desestimar los reproches administrativos alegados o la configuración de algún eximente de responsabilidad, a través de la presentación de los medios de prueba que considere oportunos; correspondiendo a la administración resolver sobre la base de la valoración conjunta de las pruebas aportadas al procedimiento”. (Énfasis añadido).
En efecto, en aplicación al precedente antes mencionado, corresponde señalar que el Principio de Verdad Material impone a la autoridad fiscalizadora y sancionadora la obligación de verificar de manera suficiente y objetiva los hechos que fundamentan sus decisiones. Ello implica una valoración integral de los medios probatorios –tanto directos como indirectos– incorporados al expediente, la cual debe estar debidamente documentada y motivada. En ese sentido, la carga probatoria que pesa sobre la Administración se satisface cuando esta actúa con diligencia en la obtención, incorporación y análisis de los elementos de convicción necesarios para sustentar la imputación de responsabilidad administrativa.
En atención a lo señalado en el numeral precedente, esta Sala advierte que la carga probatoria atribuida a la Administración quedó satisfecha mediante las actuaciones inspectivas realizadas y la valoración exhaustiva de la documentación incorporada durante la etapa inspectiva, las cuales permitieron constatar que la impugnante no acreditó el cumplimiento íntegro de los mandatos contenidos en la medida inspectiva de requerimiento, emitida dentro del marco legal y procedimental correspondiente. En consecuencia, correspondía a la impugnante presentar evidencia objetiva, clara y suficiente que demostrara el cumplimiento de los mandatos o la existencia de alguna circunstancia que excluyera su responsabilidad. Sin embargo, si bien la impugnante sostiene haber atendido lo dispuesto mediante la presentación de diversa
documentación, de la valoración conjunta de los actuados no se advierte que dichos elementos resulten idóneos para acreditar de manera objetiva el cumplimiento de los mandatos en los términos exigidos por la citada medida inspectiva, lo que impide desvirtuar la constatación realizada por el personal inspectivo. Por ello, las alegaciones formuladas por la impugnante en este extremo no resultan amparables.
Por otra parte, en cuanto a los alegatos referidos a que se vulneró el Principio de Non Bis In Ídem, corresponde señalar que, dicho principio es entendido como aquel que impide que una misma persona sea sancionada más de una vez por el mismo hecho, siempre que concurra identidad de sujeto, hecho y fundamento. Este principio, desarrollado por el Tribunal Constitucional en sus diversas resoluciones14 –como en el fundamento 3.3 del expediente N° 02704-2012-PHC/TC– establece que :“La non bis in ídem es un principio que informa la potestad sancionadora del Estado, el cual impide –en su formulación material– que una persona sea sancionada o castigada dos (o más veces) por una misma infracción cuando exista identidad de sujeto, hecho y fundamento”. En esa misma línea, el numeral 11 del artículo 248° del TUO de la LPAG, precisa que: “No se podrán imponer sucesiva o simultáneamente una pena y una sanción administrativa por el mismo hecho en los casos en que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento. Dicha prohibición se extiende también a las sanciones administrativas, salvo la concurrencia del supuesto de continuación de infracciones a que se refiere el inciso 7”.
En el plano doctrinario, Morón Urbina ha precisado sobre la concurrencia de la triple identidad de sujetos, hechos y fundamentos para la exclusión de una segunda sanción, lo siguiente:
“La propia norma nos expresa que para la exclusión de la segunda pretensión punitiva del Estado (plasmada en un procedimiento o sanción concurrente o sucesiva) tiene que acreditarse que entre ella y la primera deba apreciarse una triple identidad de “sujeto, hecho y fundamento”, dado que, si no apareciera alguno de estos elementos comunes, si sería posible jurídicamente la acumulación de acciones persecutorias en contra del administrado. Por ello, en todos los casos, los presupuestos de operatividad para la exclusión de la segunda pretensión sancionadora son tres:
- La identidad subjetiva o de persona (eadem personae) consistente en que ambas pretensiones punitivas sean ejercidas contra el mismo administrado, independientemente de cómo cada una de ellas valore su grado de participación o forma de culpabilidad imputable. No se refiere a la identidad del agraviado o sujeto pasivo (…).
- La identidad de hecho u objetiva (eadem rea) consiste en que el hecho o conducta incurridas por el administrado deba ser la misma en ambas pretensiones punitivas,
14 Ver Sentencia del Tribunal Constitucional del 16 de abril de 2003, recaída en el Expediente N° 2050-2002-AA/TC, así como la Sentencia del Tribunal Constitucional del 24 de mayo de 2013, recaída en el Expediente N° 02704-2012- PHC/TC
sin importar la calificación jurídica que las normas les asignen o el presupuesto de hecho que las normas contengan. No es relevante el nomen juris o como el legislador haya denominado a la infracción o título de imputación que se les denomine, sino la perspectiva fáctica de los hechos u omisiones realizados. - Finalmente, la identidad causal o de fundamento (eadem causa petendi) consiste en la identidad en ambas incriminaciones, esto es, que exista superposición exacta entre los bienes jurídicos protegidos y los intereses tutelados por las distintas normas sancionadoras, de suerte tal que si los bienes jurídicos que se persiguen resultan ser heterogéneos existirá diversidad de fundamento, mientras que, si son iguales, no procederá la doble punición (…)”15. (Énfasis añadido).
En ese sentido, corresponde señalar que en el presente caso no se configura la triple identidad exigida por el Principio de Non Bis In Ídem. Si bien se advierte la identidad subjetiva, al tratarse de la misma impugnante, no concurre la identidad objetiva, puesto que las infracciones detectadas en atención a las actuaciones inspectivas realizadas en mérito a la Orden de Inspección N° 273-2023-SUNAFIL/IRE-TAC, versan en hechos distintos, es decir, responden a conductas distintas, que no se derivan de un único incumplimiento, sino de una pluralidad de hechos diferenciados. En efecto, mientras que las infracciones en materia de relaciones laborales se encuentran vinculadas al incumplimiento de obligaciones sustantivas derivadas de la normativa laboral, el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento constituye una infracción a la labor inspectiva, referida específicamente al quebrantamiento del deber de colaboración con el personal inspectivo.
En esa línea, y en concordancia con lo desarrollado, el criterio establecido en la Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL resulta plenamente aplicable al presente caso, en cuanto reconoce que las infracciones contra la labor inspectiva poseen una naturaleza autónoma e independiente respecto de las infracciones sustantivas verificadas durante la fiscalización. Así, la conducta infractora consistente en incumplir una medida inspectiva de requerimiento no constituye una prolongación ni una manifestación accesoria del incumplimiento sociolaboral previamente detectado, sino un hecho infractor distinto, cuya configuración se produce por la inobservancia del mandato emitido por la autoridad inspectiva, lo que impide sostener la concurrencia de identidad objetiva y de fundamento.
Asimismo, las infracciones a la labor inspectiva se sustentan en el incumplimiento del deber de colaboración por parte del sujeto inspeccionado, el cual implica la obligación de atender de manera íntegra lo dispuesto por la autoridad inspectiva. En el presente caso, dicho deber se concretaba en cumplir con lo ordenado en la medida inspectiva de requerimiento, la cual, en su condición de medida correctiva, contiene obligaciones ciertas, específicas y exigibles dentro del plazo otorgado. Su incumplimiento se configura como una infracción instantánea con efectos permanentes, en tanto se produce en un momento determinado, pero genera una situación antijurídica que se prolonga en el tiempo. En ese sentido, la inobservancia de dicha medida inspectiva responde a un incumplimiento diferenciado, con contenido y finalidad propios, que no se identifica ni se confunde con otros incumplimientos advertidos durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas, evidenciándose así la inexistencia de identidad fáctica entre las conductas imputadas.
Por otro lado, corresponde señalar que en el presente caso tampoco se configura la triple identidad exigida por el Principio de Non Bis In Ídem en relación con la existencia de un
15 MORON URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Lima: Gaceta Jurídica, 2015, p. 790.
procedimiento administrativo sancionador previo vinculado a otra orden de inspección16. Si bien los hechos materia de análisis pueden guardar cierta vinculación con los evaluados en dicho procedimiento, no se advierte identidad objetiva, en tanto los periodos objeto de verificación y las obligaciones cuyo cumplimiento debía acreditarse no resultan coincidentes en su integridad entre uno y otro expediente. En efecto, mientras que en el procedimiento previo se analizaron determinados periodos específicos, en el presente procedimiento se comprende un ámbito temporal más amplio que incorpora, además, periodos distintos, lo que descarta la existencia de identidad fáctica.
Asimismo, debe considerarse que la infracción vinculada al incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento se configura con posterioridad a las actuaciones desarrolladas en el marco de la orden de inspección correspondiente, constituyendo el quebrantamiento de una medida correctiva emitida por la autoridad inspectiva, cuyo análisis no se superpone con los hechos evaluados en el procedimiento anterior. En consecuencia, no se advierte que la Administración haya sancionado dos veces un mismo hecho, sino que se trata de supuestos diferenciados, por lo que no corresponde amparar el extremo del recurso referido a la presunta vulneración del Principio de Non Bis In Ídem.
Conforme a lo anteriormente expuesto, corresponde mantener la sanción impuesta por la infracción tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46° del RLGIT, al haberse constatado que la impugnante incurrió en el incumplimiento de una medida inspectiva de requerimiento notificada el 24 de mayo de 2023 por la autoridad inspectiva en el ejercicio de sus funciones, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 14° de la LGIT y en el numeral 17.2 del artículo 17° del RLGIT. Dicha medida fue válidamente notificada y contenía mandatos expresos, razonables y proporcionales, orientados a revertir las situaciones antijurídicas previamente constatadas durante la etapa inspectiva. Por tanto, al no advertirse vulneración alguna a los principios del procedimiento administrativo sancionador ni causal de nulidad, corresponde confirmar la sanción impuesta por la comisión de la referida infracción, desestimándose en consecuencia los alegatos formulados por la impugnante en su integridad.
Información Adicional
Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:
16 Correspondiente a la Orden de Inspección N° 481-2022-SUNAFIL/ IRE-TAC.
N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y clasificación
1 Relaciones No acreditar el pago de la remuneración del Numeral 24.4 del laborales día 07 de diciembre de 2022, por el monto de artículo 24° del RLGIT S/. 34.17, a favor del trabajador. GRAVE
No acreditó el pago a favor del trabajador, de
los siguientes conceptos: * Gratificación de
julio 2019, diciembre 2019 y julio 2020 por el
periodo laborado del 01 de mayo de 2019 al
15 de mayo de 2020. * Gratificación de
diciembre 2020 por el periodo laborado del
2 Relaciones 01 de setiembre de 2020 al 30 de noviembre Numeral 24.4 del laborales de 2020. * Gratificación de diciembre 2021 artículo 24° del RLGIT por el periodo laborado del 01 de agosto de 2021 al 31 de octubre de 2021. * GRAVE
Gratificación de diciembre 2021 y julio 2022
por el periodo laborado del 01 de diciembre
de 2021 al 31 de enero de 2022. *
Gratificación de julio 2022 por el periodo
laborado del 01 de marzo de 2022 al 30 de
abril de 2022.
No acreditó el pago a favor del trabajador, de
los siguientes conceptos: * Bonificación
extraordinaria de la gratificación de julio
2019, diciembre 2019 y julio 2020 por el
periodo laborado del 01 de mayo de 2019 al
15 de mayo de 2020. * Bonificación
extraordinaria de la gratificación de
diciembre 2020 por el periodo laborado del
3 Relaciones 01 de setiembre de 2020 al 30 de noviembre Numeral 24.4 del laborales de 2020. * Bonificación extraordinaria de la artículo 24° del RLGIT gratificación de diciembre 2021 por el periodo laborado del 01 de agosto de 2021 al GRAVE
31 de octubre de 2021. * Bonificación
extraordinaria de la gratificación de
diciembre 2021 y julio 2022 por el periodo
laborado del 01 de diciembre de 2021 al 31
de enero de 2022. * Bonificación
extraordinaria de la gratificación de julio
2022 por el periodo laborado del 01 de
marzo de 2022 al 30 de abril de 2022
No acreditó el pago, a favor del trabajador,
de las vacaciones por los siguientes periodos
4 Relaciones laborados: * 01 de mayo de 2019 al 15 de Numeral 24.4 del laborales mayo de 2020. * 01 de setiembre de 2020 al artículo 24° del RLGIT 30 de noviembre de 2020. * 01 de agosto de 2021 al 31 de octubre de 2021. * 01 de GRAVE
diciembre de 2021 al 31 de enero de 2022. *
01 de marzo de 2022 al 30 de abril de 2022.
* 16 de mayo de 2022 al 02 de enero de
2023.
No acreditó el depósito y/o pago, a favor del
trabajador, de los siguientes conceptos: *
CTS de noviembre 2019, mayo 2020 y
noviembre 2020 (trunco) por el periodo
laborado del 01 de mayo de 2019 al 15 de
mayo de 2020. * CTS de noviembre 2020 y
mayo 2021 (trunco) por el periodo laborado
del 01 de setiembre de 2020 al 30 de
5 Relaciones noviembre de 2020. * CTS de noviembre Numeral 24.5 del laborales 2021 por el periodo laborado del 01 de artículo 24° del RLGIT agosto de 2021 al 31 de octubre de 2021. * GRAVE
CTS de mayo 2022 (trunco) por el periodo
laborado del 01 de diciembre de 2021 al 31
de enero de 2022. * CTS de mayo 2022
(trunco) por el periodo laborado del 01 de
marzo de 2022 al 30 de abril de 2022. * CTS
mayo 2023 (trunco) por el periodo laborado
del 16 de mayo de 2022 al 02 de enero de
2023.
6 Labor No cumplió con el requerimiento de Numeral 45.2del inspectiva información notificada el 12 de abril de 2023 artículo 45° del RLGIT por casilla electrónica. GRAVE
7 Labor No cumplió con el requerimiento de Numeral 45.2del inspectiva información notificada el 18 de abril de 2023 artículo 45° del RLGIT por casilla electrónica. GRAVE
8 Labor No cumplió con la medida inspectiva de Numeral 46.7del inspectiva requerimiento notificada el 24 de mayo de artículo 46° del RLGIT 2023 por casilla electrónica. MUY GRAVE
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR.
SE RESUELVE:
PRIMERO. – Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por SEF Perú Holding S.A.C., en contra de la Resolución de Intendencia N° 018-2024-SUNAFIL/IRE-TAC, emitida por la Intendencia Regional de Tacna, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 223-2023-SUNAFIL/IRE-TAC, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. – CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 018-2024-SUNAFIL/IRE-TAC, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46° del RLGIT.
TERCERO. – Declarar agotada la vía administrativa, respecto a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46° del RLGIT, debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa, en las materias de su competencia.
CUARTO. – Notificar la presente resolución a SEF Perú Holding S.A.C., y a la Intendencia Regional de Tacna, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. – Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
LUIS GABRIEL PAREDES MORALES
20260325MABJ – HR: 51059-2023
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