SE RESUELVE
PRIMERO. – Declarar, por mayoría, FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por la Municipalidad Provincial Mariscal Nieto, en contra de la Resolución de Intendencia N° 084-2023-SUNAFIL/IRE-PUN, notificada a la Procuraduría Pública de la impugnante el 27 de noviembre de 2023, emitida por la Intendencia Regional de Puno, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 094-2023-SUNAFIL/IRE- MOQ, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. – Declarar la NULIDAD PARCIAL de la Resolución de Sub Intendencia N° 0209-2023- SUNAFIL/IRE.MOQ/SISA, notificada a la Procuraduría Pública de la impugnante el 04 de agosto de 2023 y la de los sucesivos actos y actuaciones emitido s en el procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 094-2023-SUNAFIL/IRE-MOQ, en el extremo referente a las infracciones muy graves a la labor inspectiva, tipificadas en el numeral 46.3 del artículo 46° del RLGIT.
TERCERO. – RETROTRAER el procedimiento administrativo al momento en el que se produjo el vicio, esto es, a la emisión de la Resolución de Sub Intendencia N° 0209-2023- SUNAFIL/IRE.MOQ/SISA, notificada a la Procuraduría Pública de la impugnante el 04 de agosto de 2023, a fin de que la instancia competente emita un nuevo pronunciamiento, en el extremo referente a las infracciones muy graves a la labor inspectiva, tipificadas en el numeral 46.3 del artículo 46° del RLGIT, considerando los alcances señalados en la presente resolución.
CUARTO. – CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 084-2023-SUNAFIL/IRE-PUN, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46° del RLGIT. QUINTO. – Declarar agotada la vía administrativa, respecto a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46° del RLGIT, debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa en las materias de su competencia. SEXTO. – Remitir los actuados a la Intendencia Regional de Moquegua, y a la Gerencia General de la SUNAFIL, a fin de que, de considerarlo conveniente, procedan conforme a sus atribuciones y de acuerdo con lo señalado en el considerando 6.86 de la presente resolución. SÉPTIMO. – Notificar la presente resolución a la Municipalidad Provincial Mariscal Nieto, y a la Intendencia Regional de Moquegua, para sus efectos y fines pertinentes. OCTAVO. – Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
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Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 748-2022-SUNAFIL/IRE-MOQ, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral2, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción
1 Cabe precisar que, conforme a la Ley N° 8230, se crea el Departamento de Moquegua, por el cual se establecen, entre otras, la provincia denominada “Mariscal Nieto”, y considerando que la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, si bien regula aspectos como el origen, la jurisdicción y los órganos de los gobiernos locales, no establece de manera expresa la denominación oficial de las municipalidades distritales o provinciales, estas adoptan, por lo general, el nombre del distrito o provincia que administran. En tal sentido, el uso de la denominación “Municipalidad Provincial Mariscal Nieto” no resulta jurídicamente incorrecto.
2 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Planillas o registros que la sustituyan (Sub Materias: Registro de trabajadores y otros en la planilla; Entrega de boletas de pago al trabajador y sus formalidades; Alta, modificación y baja en el T-Registro); Seguridad Social (Sub Materias: Inscripción de trabajadores en el régimen de
N° 071-2023-SUNAFIL/IRE-MOQ (en adelante, el Acta de Infracción). En mérito al operativo efectuado en aplicación del literal d) del artículo 12° de la Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo.
Que, mediante Imputación de Cargos N° 097-2023-SUNAFIL/IRE.MOQ/SIFN., notificada a la Procuraduría Pública de la impugnante el 22 de mayo de 20233, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53° del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR y modificatorias (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la Autoridad Instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 131-2023-SUNAFIL/IRE-MOQ/SINF- IF, notificado a la Procuraduría Pública de la impugnante el 28 de junio de 20234 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Subintendencia de Sanción de la Intendencia Regional de Moquegua, la que mediante Resolución de Sub Intendencia N° 0209-2023-SUNAFIL/IRE.MOQ/SISA, notificada a la Procuraduría Pública de la impugnante el 04 de agosto de 20235, multó a la impugnante por haber incurrido en las siguientes infracciones:
- Una (01) infracción LEVE, por no acreditar la entrega de boletas de pago a los trabajadores comprendidos en el cuadro N° 1 del Acta de Infracción; tipificada en el numeral 23.2 del artículo 23° del RLGIT.
- Una (01) infracción LEVE, por no acreditar la entrega de las constancias de altas (formulario 1604-1) a sus trabajadores comprendidos en el cuadro N° 1 del Acta de Infracción; tipificada en el numeral 23.2 del artículo 23° del RLGIT.
- Una (01) infracción MUY GRAVE, por no cumplir con remitir la información solicitada mediante requerimiento de información notificado vía casilla electrónica con fecha 05 de diciembre de 2022; tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46° del RLGIT.
- Una (01) infracción MUY GRAVE, por no cumplir con remitir la información solicitada mediante requerimiento de información notificado vía casilla electronica con fecha 20 de diciembre de 2022; tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46° del RLGIT.
- Una (01) infracción MUY GRAVE, por no cumplir con la medida de requerimiento notificada en fecha 06 de enero de 2023, respecto de los trabajadores comprendidos
seguridad social en salud y en pensiones); Verificación de regímenes especiales y grupos específicos (Sub Materia: Construcción Civil); Remuneraciones (Sub Materias: Pago de la remuneración (Sueldos y salarios); Pago de bonificaciones). 3 Tal como consta en la Cédula de Notificación N° 0000015419-2023, expedida en fecha 09 de mayo de 2023 y obrante en el expediente sancionador. Asimismo, con fecha 15 de mayo de 2023, se efectuó la notificación a la impugnante a través de la casilla electrónica, conforme se acredita en el referido expediente. 4 Tal como consta en la Cédula de Notificación N° 0000020165-2023, expedida en fecha 09 de junio de 2023 y obrante en el expediente sancionador. Asimismo, con fecha 26 de junio de 2023, se efectuó la notificación a la impugnante a través de la casilla electrónica, conforme se acredita en el referido expediente. 5 Tal como consta en la Cédula de Notificación N° 0000023278-2023, expedida en fecha 01 de agosto de 2023 y obrante en el expediente sancionador. Asimismo, con fecha 03 de agosto de 2023, se efectuó la notificación a la impugnante a través de la casilla electrónica, conforme se acredita en el referido expediente.
en el cuadro N° 1 del Acta de Infracción; tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46° del RLGIT.
Con fecha 22 de agosto de 2023, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 0209-2023-SUNAFIL/IRE.MOQ/SISA, presentando argumentos en atención a lo dispuesto en el artículo 49° de la LGIT6, concordante con el artículo 55° del RLGIT7 y con lo previsto en el artículo 220° del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS8, a fin de contradecir lo resuelto por la autoridad sancionadora de primera instancia. El recurso fue interpuesto dentro del plazo establecido y ante la autoridad que emitió la resolución apelada, la cual procedió a elevarlo a la Intendencia Regional de Moquegua para el trámite correspondiente.
Mediante el INFORME-000085-2023-SUNAFIL/IRE-MOQ, de fecha 05 de setiembre de 2023, el Intendente Regional de Moquegua formuló abstención para conocer, en segunda instancia, el presente procedimiento administrativo sancionador, en razón a que emitió pronunciamiento previo durante la fase instructora. Dicha abstención fue aceptada mediante Resolución de Gerencia General N° 215-2023-SUNAFIL-GG, de fecha 08 de setiembre de 2023, por el cual se designó a la Intendencia Regional de Puno como autoridad competente para emitir pronunciamiento en segunda instancia, disponiéndose la remisión de los expedientes administrativos sancionadores a las Intendencias Regionales correspondientes.
6 Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 49.- Recursos administrativos Los recursos administrativos del procedimiento administrativo sancionador son aquellos previstos en el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS. (…).
7 Decreto Supremo N° 019-2006-TR, Aprueban Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 55.- De los recursos administrativos Los recursos administrativos previstos en el procedimiento sancionador son los siguientes: (…). b) Recurso de apelación: se interpone ante la autoridad que emitió la resolución en primera instancia a fin de que lo eleve a su superior jerárquico, el que resolverá sobre el mismo. El recurso debe indicar los fundamentos de derecho que lo sustenten. El término para la interposición de los recursos es de quince (15) días hábiles perentorios, (…).
8 Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo 220.- Recurso de apelación El recurso de apelación se interpondrá cuando la impugnación se sustente en diferente interpretación de las pruebas producidas o cuando se trate de cuestiones de puro derecho, debiendo dirigirse a la misma autoridad que expidió el acto que se impugna para que eleve lo actuado al superior jerárquico.
En virtud de la competencia asignada, la Intendencia Regional de Puno asumió el conocimiento del recurso de apelación interpuesto y, luego de evaluar los argumentos expuestos por la impugnante, emitió la Resolución de Intendencia N° 084-2023- SUNAFIL/IRE-PUN, mediante la cual declaró infundado el recurso en cuestión, confirmando la sanción impuesta por la autoridad de primera instancia.
En ese contexto, concluida la actuación de la Intendencia Regional de Puno como autoridad de segunda instancia, el expediente administrativo fue remitido a la Intendencia Regional de Moquegua mediante MEMORANDUM-001066-2023- SUNAFIL/IRE-PUN de fecha 23 de noviembre de 2023, para los fines correspondientes. Posteriormente, la Resolución de Intendencia N° 084-2023-SUNAFIL/IRE-PUN fue notificada a la Procuraduría Pública de la impugnante el 27 de noviembre de 20239, a través de la Intendencia Regional de Moquegua.
Con escrito de fecha 19 de diciembre de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Moquegua el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 084-2023-SUNAFIL/IRE-PUN.
La Intendencia Regional de Moquegua admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-000132-2024- SUNAFIL/IRE-MOQ, recibido el 12 de febrero de 2024 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1° de la Ley N° 2998110, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7° de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
Asimismo, de conformidad con el artículo 15° de la Ley N° 2998111, en concordancia con el artículo 41° de la Ley General de Inspección del Trabajo12 y modificatorias (en adelante,
9 Tal como consta en la Cédula de Notificación N° 0000033360-2023 , expedida en fecha 24 de noviembre de 202 3 y obrante en el expediente sancionador.
10 Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1.- Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), en adelante Sunafil, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.
11 Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15.- Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…).
12 Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…)
LGIT), el artículo 17° del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR13, y el artículo 2° del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR14 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217° del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS y modificatorias (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa. 13 Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Decreto Supremo que aprueba la Sección Primera del Reglamento de Organización y Funciones de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. 14 Decreto Supremo N° 004-2017-TR, Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.
Así, el artículo 49° de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55° del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”15.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17° del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En este orden de ideas, resulta indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia sociolaboral -tanto adjetivo como sustantivo- así como vele por la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema de Inspección del Trabajo. La normativa adjetiva es aquella que garantiza a los administrados constituirse como sujetos del procedimiento administrativo dentro de la relación jurídico-procedimental establecida en el marco del Sistema de Inspección del Trabajo. Cabe precisar que dicho análisis garantiza la vigencia del debido proceso en sede administrativa, conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional16.
En esta línea argumentativa, la aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes, al derecho, y de conformidad con el Principio de Legalidad, y que caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
De La Interposición Del Recurso De Revisión Por Parte De La Municipalidad Provincial Mariscal Nieto
De la revisión de los actuados, se ha identificado que la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL
MARISCAL NIETO, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N°
084-2023-SUNAFIL/IRE-PUN, emitida por la Intendencia Regional de Puno, que
confirmó la sanción impuesta por la comisión, entre otras, de tres (03) infracciones MUY
15 Artículo 14° del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR. 16 Ver, por ejemplo, las Sentencias recaídas en los Expedientes N° 3741-2004-PA, 615-2009-PA/TC, 6136-2009-PA/TC, 6785-2006-PA/TC, 2608-2009-PA/TC, 6132-2008-PA/TC, 3792-2009-PA/TC y 2597-2009-PA/TC.
GRAVES a la labor inspectiva, de las cuales dos infracciones se encuentran tipificadas en el numeral 46.3 y una infracción se encuentra tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46° del RLGIT; dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 28 de noviembre de 2023.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la Municipalidad Provincial Mariscal Nieto.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 19 de diciembre de 2023, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 084-2023-SUNAFIL/IRE-PUN, señalando los siguientes alegatos:
i. Se solicita que el presente recurso extraordinario de revisión sea elevado, conjuntamente con todo lo actuado en el expediente, al superior en grado, a fin de que, con un mejor criterio de análisis y valoración jurídica, se declare la nulidad del acto administrativo impugnado y, en consecuencia, se deje sin efecto. Ello, por cuanto se habría emitido en contravención del derecho al Principio de Debido Procedimiento y al Principio de Legalidad, previstos en el artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG, afectándose la validez del acto administrativo cuestionado.
ii. Mediante Orden de Inspección N° 748-2022-SUNAFIL/IRE-MOQ se dio inicio a las actuaciones inspectivas, en cuyo marco se emitieron requerimientos de información con fechas 05 de diciembre de 2022, 20 de diciembre de 2022 y 06 de enero de 2023. En atención a ello, se señala que se habría cumplido con remitir la información solicitada mediante la Carta N° 269-2022-SGPBS/GA/MPMN, así como a través del Informe N° 992- 2023-SGPBS/GA/GM/MPMN y la Carta N° 094-2023-FEMY. Mediante dichos documentos se habría remitido información relacionada con la obra denominada “Mejoramiento de Pistas y Veredas en las Calles de la Junta Vecinal Juan Pablo II, del Centro Poblado de San Antonio, distrito de Moquegua, provincia Mariscal Nieto – Moquegua”, adjuntándose además las boletas de pago correspondientes a los trabajadores comprendidos en el Cuadro N° 1 del Acta de Infracción, así como las constancias de alta (Formulario 1604-1) de dichos trabajadores. Asimismo, en los descargos presentados frente a la Imputación de Cargos N° 097-2023-SUNAFIL/IRE. MOQ/SIFN. se habría reiterado el cumplimiento del mandato de requerimiento de información, adjuntándose nuevamente los referidos medios probatorios.
iii. El Principio de Razonabilidad exige que toda decisión administrativa se sustente en una valoración racional y objetiva del resultado del razonamiento expresado en el acto
administrativo, siendo que el procedimiento para arribar a dicho resultado se materializa a través de la aplicación del Principio de Proporcionalidad. En ese sentido, la razonabilidad constituye un criterio estrechamente vinculado con la justicia y con los fundamentos del Estado Constitucional de Derecho, operando como un mecanismo de control frente a la arbitrariedad en el ejercicio de las facultades discrecionales de la Administración. Ello implica que las decisiones adoptadas por los poderes públicos deben responder a criterios de racionalidad y contar con una justificación lógica en los hechos, conductas y circunstancias que las motivan. Así, este principio cumple la función de delimitar el ámbito de discrecionalidad administrativa al momento de individualizar la sanción, mediante la exigencia de una adecuada ponderación que, a nivel normativo, se refleja en la incorporación de criterios para evaluar la proporcionalidad de la sanción a imponer, tales como la existencia o no de intencionalidad, que la comisión de la conducta infractora no resulte más ventajosa que el cumplimiento de la norma, el perjuicio ocasionado, las circunstancias en que se cometió la infracción y la eventual reiteración de la conducta infractora. iv. Que, estando a los fundamentos expuestos las supuestas conductas infractoras no se subsumen en los tipos establecidos en los numerales 46.3 y 46.7 del artículo 46° del RLGIT; por lo que el superior en grado deberá de declarar la nulidad de la resolución impugnada, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 10° y 11° del TUO de la LPAG.
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre la naturaleza y finalidad del recurso de revisión
Sobre el particular, es preciso señalar que la naturaleza excepcional del recurso de revisión se encuentra regulada en el artículo 218° del TUO de la LPAG, el cual establece que para su interposición debe estar expresamente facultada por ley o decreto legislativo. En ese marco, la LGIT, como norma especial aplicable, contempla dicha facultad en su artículo 49°:
“Artículo 49.- Recursos administrativos Los recursos administrativos del procedimiento administrativo sancionador son aquellos previstos en el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS. El Recurso de revisión es de carácter excepcional y se interpone ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral. El Reglamento determina las demás condiciones para el ejercicio de los recursos administrativos”.
De igual forma, el artículo 55° del RLGIT establece que, el recurso de revisión es de carácter excepcional e interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia. Asimismo, su procedencia y requisitos de admisibilidad se encuentran desarrollados en el Reglamento del Tribunal, tal como fue señalado en el punto 3.5 de la presente resolución.
Por su parte, el artículo 14° del Reglamento del Tribunal, establece que el recurso de revisión tiene por finalidad:
“(…) la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal.
El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”. (Énfasis añadido).
En esa misma línea, corresponde invocar los criterios establecidos en los fundamentos 6.17, 6.18 y 6.19 de la Resolución de Sala Plena N° 003-2022-SUNAFIL/TFL, vigente desde el 18 de agosto de 2022, mediante los cuales este Tribunal estableció como precedentes administrativos de observancia obligatoria, señalando que:
“6.17. Sobre la base de lo previsto en el literal a) del artículo 16 y el inciso 18.1 del artículo 18 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral (Decreto Supremo N° 004-2017-TR), tras el control de admisibilidad del recurso de revisión interpuesto, a cargo de la autoridad emisora de la decisión impugnada, este órgano de revisión tiene el deber de efectuar el control de procedencia del recurso. Así, se declarará la improcedencia del recurso de revisión en los siguientes supuestos: i) Cuando el acto impugnado no corresponda a resoluciones de segunda instancia que se pronuncian sobre la imposición de sanciones; ii) Cuando la infracción materia de sanción que se impugna, no esté tipificada como muy grave en el RLGIT; o iii) Cuando el recurso de revisión no se sustente en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria emitidos por este Tribunal. 6.18. Lo anterior exige al administrado una mayor rigurosidad en la formulación de sus escritos de revisión, en la medida que, al tratarse de un recurso extraordinario, para que los fundamentos contenidos en este puedan ser conocidos y evaluados por el Tribunal, no basta que la resolución recurrida contenga la imposición de sanciones por infracciones muy graves, sino que su impugnación debe ceñirse estrictamente a los presupuestos básicos establecidos en el artículo 14 del Reglamento del Tribunal, esto es: 1) Debe cuestionar al menos una infracción tipificada y calificada como muy grave, en el RLGIT, o en caso de omisión, el razonamiento empleado es suficiente para deducir ello, y; 2) Este cuestionamiento debe sustentarse necesariamente, en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas que rigen el derecho laboral, y/o en el apartamiento inmotivado de algún precedente de observancia obligatoria emitido por este Tribunal, que haya incidido directa o indirectamente, en la determinación de las infracciones. 6.19. Y es que, en ciertos casos, se aprecia la existencia de recursos de revisión donde, impugnándose una resolución que confirma la imposición de una sanción económica por la comisión de alguna infracción tipificada como muy grave en el RLGIT; no se cuestiona expresamente dicha infracción de forma directa o siquiera indirecta (cuando no se plantea algún razonamiento que pueda permitir deducir ello). Tal situación implica que tales recursos promueven asuntos fuera de la competencia material de este Tribunal, debiendo éste órgano colegiado declarar la improcedencia, conforme a la normativa que rige su actuación. (…)”.
En ese sentido, el análisis de los argumentos de la impugnante se circunscribirá a los aspectos comprendidos dentro del ámbito de competencia del Tribunal, relacionados con las infracciones calificadas como muy grave e identificando si sobre ésta se ha producido
alguno de los supuestos previstos en el artículo 14° del Reglamento del Tribunal, así como en los precedentes de observancia obligatoria emitidos por este Tribunal. En consecuencia, no corresponde a esta Sala pronunciarse sobre alegatos que no se encuentren dentro de esos presupuestos o que no estén vinculados a infracciones muy graves impuestas.
Sobre la medida inspectiva de requerimiento
Conforme lo establece el numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5° de la LGIT, los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. Sobre ello, el numeral 13.5 del artículo 13° del RLGIT establece que, dichas medidas, se adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refiere los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13° del citado reglamento.
A su vez, el numeral 20.3 del artículo 20° del RLGIT ha establecido que, las medidas de requerimiento son órdenes dispuestas por la inspección del trabajo para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo. Las mismas que pueden consistir en ordenar al empleador, siempre que se fundamente en el incumplimiento de la normatividad legal vigente, se le registre en planillas, se abonen las remuneraciones y beneficios laborales pendientes de pago, se establezca que el contrato de trabajo sujeto a modalidad es a plazo indeterminado y la continuidad del trabajador cuando corresponda, entre otras.
Como se evidencia de las normas glosadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento administrativo sancionador.
En virtud de lo expuesto, corresponde al sujeto inspeccionado dar cumplimiento a lo ordenado por la autoridad inspectiva; caso contrario, su inobservancia o incumplimiento de la medida de requerimiento constituye una infracción a la labor inspectiva calificada como muy grave, conforme a lo previsto en el numeral 46.7 del artículo 46° del RLGIT, siendo sancionable con multa, de acuerdo a lo establecido en el artículo 36° de la LGIT.
Bajo esa línea argumentativa, y de conformidad con el precedente administrativo de observancia obligatoria aprobado mediante la Resolución de Sala Plena N° 002-2022- SUNAFIL/TFL, publicada el 06 de mayo de 2022 en el diario oficial El Peruano, la evaluación de los alegatos formulados en relación a la medida inspectiva de requerimiento deben efectuarse considerando los siguientes aspectos:
“6.8 Así, los expedientes sancionadores que se tramitan en el Sistema de Inspección del Trabajo no son, sin embargo, unos que permitan distinguir imputaciones que solamente contengan casos “muy graves”, “graves” o bien “leves”, siendo habitual que en los casos sometidos a este Tribunal se encuentren imputaciones que contemplen infracciones calificadas normativamente como “muy graves” y alguna o algunas más de distinto grado. Ante este tipo de plataformas impugnatorias, el Tribunal de Fiscalización Laboral se encuentra obligado a distinguir lo que es materia de su estricta competencia de aquello que no lo es, conforme con la normativa glosada. 6.9 En ciertos casos —como el que es objeto de la presente resolución—el recurso de revisión propone el análisis de infracciones a la labor inspectiva consistentes en el incumplimiento de
la medida de requerimiento contenidas en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT10, pero las materias objeto de la medida de requerimiento son calificadas por la normativa como faltas “graves” o “leves”, lo que deposita a tales causas fuera de la competencia material de este Tribunal. 6.10 De esta forma, la evaluación de los recursos de revisión interpuestos contra sanciones administrativas por inejecución de medidas de requerimiento deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad, razonabilidad y legalidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa vedada, como son las infracciones calificadas como graves y leves, que en expedientes como el presente, han adquirido firmeza con la expedición (y notificación) de la resolución de segunda instancia”. (Énfasis añadido).
Así como a la luz de los alcances establecidos en la Resolución de Sala Plena N° 009-2023- SUNAFIL/TFL, el cual dispone que:
“6.26 La medida La medida inspectiva de requerimiento, al ser una “orden dispuesta por la inspección de trabajo para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo”, debe contener un mandato claro y su entendimiento debe regirse por la razonabilidad, el deber de colaboración y la buena fe procedimental. En ese sentido, la medida de requerimiento debe cumplir con expresar el ámbito subjetivo y objetivo, siendo estos extremos suficientes para producir el resultado esperado por la medida: la rectificación de una situación antijurídica.
a) Ámbito subjetivo: En primer lugar, debe individualizar a los trabajadores afectados por el incumplimiento reprochado al sujeto inspeccionado;
b) Ámbito objetivo: En segundo lugar, a) debe identificar la afectación resultante de un comportamiento imputable al empleador —como ocurre en el caso de autos, al describirse el número de horas en sobretiempo laboradas, así como su incumplimiento en el pago— y, b) establecer cómo es que debe cumplirse dicha medida, es decir, qué acciones debe ejecutar el inspeccionado a fin de revertir la conducta reprochada. En ese sentido, el ámbito objetivo de la medida de requerimiento no se agota con la mención de la normativa legal vigente afectada o inobservada por el sujeto inspeccionado, sino que incluye el mandato de su cumplimiento, en la forma y modo esperado.
(…)”.
Es pertinente señalar que, mediante Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL, que constituye precedente de observancia obligatoria, este Tribunal reconoce la naturaleza independiente de las infracciones contra la labor inspectiva, estableciendo que: “los actos o hechos que impiden o dificulten la labor inspectiva y que se consignan en el acta de infracción, constituyen infracciones que no tienen una naturaleza secundaria, adjunta ni dependiente respecto de posibles infracciones ocurridas y detectadas en la visita inspectiva, referentes a aspectos sustantivos objeto de control por la inspección del trabajo”. Por lo tanto, su configuración se realiza de manera independiente a las infracciones detectadas en relación con el ordenamiento jurídico sociolaboral o en materia de seguridad y salud en el trabajo.
En ese sentido, se aprecia que la medida inspectiva de requerimiento de fecha 06 de enero de 2023, obrante en el expediente digital, dispuso a la impugnante en su calidad de sujeto inspeccionado17, cumpla con realizar las siguientes obligaciones en un plazo máximo de cinco (05) días hábiles: FIGURA N° 01
En el presente caso, de acuerdo con los numerales 4.6, 4.6.5, 4.6.6, 4.6.7, 4.6.8 y 4.6.10 del acápite IV. Hechos Constatados del Acta de Infracción, el personal inspectivo concluyó que el administrado no cumplió con acreditar, dentro del plazo otorgado, el cumplimiento total de lo exigido en la medida inspectiva de requerimiento; por lo que, se configuró la infracción al numeral 46.7 del artículo 46° del RLGIT, al haberse considerado que la documentación presentada no abarcaba de manera íntegra todo lo requerido.
17 Esto al momento de las actuaciones inspectivas realizadas.
Asimismo, de la verificación realizada a la medida inspectiva de requerimiento se advierte que, ésta cumple con los Principios de Razonabilidad, Proporcionalidad y Legalidad, al haber sido emitida en el marco de las actuaciones inspectivas originadas por la Orden de Inspección N° 748-2022-SUNAFIL/IRE-MOQ, y en concordancia con los hallazgos verificados durante la etapa inspectiva y consolidadas en el Acta de Infracción correspondiente.
En consecuencia, el personal inspectivo ha aplicado correctamente lo dispuesto en el artículo 14° de la LGIT y en el numeral 17.2 del artículo 17° del RLGIT, los cuales señalan que para la extensión de una medida inspectiva de requerimiento resulta de vital importancia, la verificación de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral. Tal supuesto se ha configurado en el presente caso, toda vez que, durante la fase inspectiva, se llevó a cabo una actuación probatoria adecuada, orientada a que la Administración Pública acredite fundadamente la existencia de la infracción imputada.
Es pertinente precisar que, el cumplimiento de una medida inspectiva de requerimiento exige la atención integral, oportuna y conforme a los términos expresamente establecidos por la autoridad inspectiva. Dado su carácter coercitivo, dicha medida impone la obligación de acatar en su totalidad el mandato contenido en ella, cumpliendo con cada extremo dentro del plazo señalado, sin que sea válido el cumplimiento fragmentario o condicionado a interpretaciones unilaterales del administrado.
En efecto, aunque la medida inspectiva de requerimiento pueda contener diversos mandatos específicos, cada uno de éstos responde a un incumplimiento específico y constituye una obligación autónoma que debe ser cumplida de manera independiente. A pesar de la eventual invalidez o cuestionamiento de alguno de los mandatos, no compromete la exigibilidad de los demás, asegurando la eficacia de la función inspectiva y la finalidad correctiva y preventiva del sistema. Siendo así, el administrado mantiene latente su deber de colaboración previsto en el artículo 9° de la LGIT, lo que implica dar cumplimiento a las obligaciones válidamente dispuestas, incluso cuando pueda discrepar sobre algún extremo individual. Esta interpretación razonable y proporcional garantiza que la medida sea cumplida con su objetivo sin que la discusión sobre un mandato específico afecte la efectividad de los demás.
En el presente procedimiento administrativo sancionador, respecto de los mandatos pendientes de acreditación contenidos en la medida inspectiva de requerimiento18, la
18 Cabe precisar que la impugnante no acreditó el cumplimiento íntegro de los mandatos previstos en los numerales 6 y 7 del punto primero del acápite III de la Medida Inspectiva de Requerimiento. Aunque se constató el cumplimiento de los demás mandatos contenidos en dicha medida, ello no desvirtúa la exigibilidad individual de los referidos numerales, en atención a su carácter autónomo. Por consiguiente, dichos extremos subsisten en
impugnante sostuvo que no reconocía incumplimiento alguno, ya que considera que las actuaciones ordenadas se encuentran cubiertas por la información y documentación presentada. No obstante, tales alegaciones no desvirtúan el incumplimiento verificado, toda vez que la referida medida imponía la obligación de acreditar la adopción de acciones concretas destinadas a regularizar las situaciones advertidas por el personal inspectivo, dentro del plazo otorgado y conforme a los términos establecidos en el requerimiento. En ese sentido, al no haberse acreditado el cumplimiento íntegro del mandato en las condiciones y oportunidad previstas, corresponde mantener la conclusión respecto del incumplimiento de la referida medida inspectiva.
En ese contexto, resulta pertinente tener en cuenta el precedente administrativo de observancia obligatoria contenido en los fundamentos 6.19, 6.20, 6.21 y 6.22 de la Resolución de Sala Plena N° 001-2023-SUNAFIL/TFL, el cual establece lo siguiente:
“6.19. En tal sentido, con el objeto de contradecir el principio de licitud, que protege la actuación de los administrados, y acreditar fehacientemente los hechos, a la ocurrencia de alguna infracción a la normativa sociolaboral, la Administración debe determinar el cumplimiento del principio de verdad material19. Así, conforme esta directriz, la autoridad administrativa competente debe verificar suficientemente los hechos que sirven de motivo para sus respectivas decisiones, esto es, la determinación de multas u obligaciones al sujeto inspeccionado; para lo cual, la autoridad fiscalizadora y sancionadora deben evaluar ampliamente la prueba directa e indirecta actuada en el expediente, así como extender todas las medidas razonables para satisfacer la carga probatoria que recae sobre la Administración, junto con la exigible participación necesaria del deber de colaboración de los sujetos inspeccionados, conforme a Ley. 6.20. En efecto, en el marco del procedimiento de fiscalización y sancionador se deben obtener los indicios suficientes o elementos de convicción que permitan la comprobación de alguna infracción a las normas de trabajo que sean pasibles de sanción. Esto resulta necesario para poder sostener una imputación de responsabilidad administrativa al sujeto inspeccionado, para lo cual se deben agotar los medios conferidos por el TUO de la LPAG, la LGIT y el RLGIT, citados precedentemente. 6.21. Cabe precisar que esta carga de la prueba que recae sobre la administración para determinar el reproche administrativo al sujeto inspeccionado atiende al derecho fundamental de prueba que tiene este para ofrecer los medios de prueba que considere pertinentes para sustentar sus alegaciones. Tales actuados, cuando efectivamente sean pertinentes para la determinación de si existe responsabilidad administrativa o no, deberán ser analizados y valorados por la autoridad administrativa al resolver si corresponde o no la determinación de una sanción. 6.22. Lo señalado anteriormente, no implica que la mera alegación del principio/derecho a la presunción de licitud por parte del administrado, sea sustento suficiente para desvirtuar la comisión de infracción o infracciones imputadas; por el contrario, si durante el desarrollo del procedimiento la administración sustenta la responsabilidad del sujeto inspeccionado, la carga de la prueba se traslada a éste, por lo que podrá desestimar los reproches administrativos alegados o la configuración de algún eximente de responsabilidad, a través de la presentación de los medios de prueba que considere oportunos; correspondiendo a la administración resolver sobre la base de la valoración conjunta de las pruebas aportadas al procedimiento”. (Énfasis añadido).
En efecto, en aplicación al precedente antes mencionado, corresponde señalar que el Principio de Verdad Material impone a la autoridad fiscalizadora y sancionadora la obligación de verificar de manera suficiente y objetiva los hechos que fundamentan sus decisiones. Ello implica una valoración integral de los medios probatorios –tanto directos
condición de incumplimiento y sustentan el análisis efectuado respecto del deber de colaboración frente a la autoridad inspectiva.
como indirectos– incorporados al expediente, la cual debe estar debidamente documentada y motivada. En ese sentido, la carga probatoria que pesa sobre la Administración se satisface cuando esta actúa con diligencia en la obtención, incorporación y análisis de los elementos de convicción necesarios para sustentar la imputación de responsabilidad administrativa.
En atención a lo señalado en el numeral precedente, esta Sala advierte que la carga probatoria atribuida a la Administración quedó satisfecha mediante las actuaciones inspectivas realizadas y la valoración exhaustiva de la documentación incorporada durante la etapa inspectiva, las cuales permitieron constatar que la impugnante no acreditó el cumplimiento íntegro de los mandatos contenidos en la medida inspectiva de requerimiento, emitida dentro del marco legal y procedimental correspondiente. En consecuencia, correspondía a la impugnante presentar evidencia objetiva, clara y suficiente que demostrara el cumplimiento de los mandatos o la existencia de alguna circunstancia que excluyera su responsabilidad. Sin embargo, si bien la impugnante sostiene haber atendido lo dispuesto mediante la presentación de diversa documentación, de la valoración conjunta de los actuados no se advierte que dichos elementos resulten idóneos para acreditar de manera objetiva el cumplimiento de los mandatos en los términos exigidos por la citada medida inspectiva, lo que impide desvirtuar la constatación realizada por el personal inspectivo. Por ello, las alegaciones formuladas por la impugnante en este extremo no resultan amparables.
Conforme a lo expuesto previamente, al advertir la conducta de la impugnante, esta se subsume en el numeral 46.7 del artículo 46° del RLGIT, relativo al incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento. Dicha tipificación se encuentra en línea con lo señalado en los considerandos 6.6 a 6.22 de la presente resolución, que reconocen que la medida inspectiva constituye una orden correctiva de carácter coercitivo, cuya obligación de cumplimiento es integral, oportuna y conforme a los términos expresamente establecidos por la autoridad inspectiva, debiendo el administrado dar cumplimiento a cada mandato dentro del plazo otorgado como parte de su deber de colaboración. En consecuencia, las alegaciones de la impugnante referidas a que no habría obstaculizado la labor inspectiva o que presentó reiteradamente documentos durante la etapa sancionadora no resultan suficientes para desvirtuar los incumplimientos constatados, correspondiendo subsumir correctamente los hechos en el tipo infractor previsto en el numeral 46.7 del artículo 46° del RLGIT.
Por otra parte, respecto a los alegatos de la impugnante referidos a la vulneración de los Principios de Razonabilidad y Proporcionalidad en la graduación de las sanciones, corresponde señalar que la autoridad administrativa debe evaluar una serie de criterios al momento de fijar sanciones a los administrados.
El Principio de Razonabilidad está consagrado en el numeral 3 del artículo 248° del TUO de la LPAG19, y tiene como finalidad limitar la discrecionalidad de la Administración en el ejercicio de su potestad sancionadora. Según la doctrina, este principio establece parámetros cualitativos que buscan garantizar que toda norma que regule infracciones y sanciones administrativas se ajuste, en la medida de lo posible, a criterios objetivos, minimizando así el riesgo del denominado “exceso de punición” y restringiendo al máximo la discrecionalidad arbitraria de la Administración Pública20. Dichos criterios deben evidenciarse de manera clara y fundamentada, reflejando razonabilidad y proporcionalidad en dos ámbitos: tanto en la tipificación legal de las infracciones y sanciones, como en la determinación y aplicación concreta de las sanciones en cada caso particular.
Al respecto, es preciso traer a colación el artículo 38° de la LGIT, que establece los tipos de sanciones y criterios de la graduación de las sanciones, precisando que:
“Artículo 38.- Tipos de sanciones y criterios de graduación de las sanciones Las infracciones son sancionadas administrativamente con multas administrativas y el cierre temporal, de conformidad con lo previsto en el artículo 39-A de la presente ley. Las sanciones a imponer por la comisión de infracciones de normas legales en materia de relaciones laborales, de seguridad y salud en el trabajo y de seguridad social a que se refiere la presente Ley, se gradúan atendiendo a los siguientes criterios generales:
a) Gravedad de la falta cometida. b) Número de trabajadores afectados. c) Tipo de empresa. El Reglamento establece la tabla de infracciones y sanciones, y otros criterios especiales para la graduación”.
En ese sentido, el artículo 47° del RLGIT establece que, además de los criterios de graduación previstos en la LGIT, la determinación de la sanción debe respetar los Principios de Razonabilidad y Proporcionalidad, conforme a lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 248° del TUO de la LPAG. En consecuencia, en la resolución de primera instancia, al imponer la sanción de multa, se efectuó el correspondiente juicio valorativo, aplicándose correctamente las disposiciones normativas vigentes. Asimismo, es importante señalar que los montos de las multas previstos en la tabla del RLGIT son fijos y predeterminados por la normativa aplicable, por lo que ni la Subintendencia de Sanción ni la Intendencia respectiva cuentan con facultades para modificar o ajustar dichos importes. En tal sentido, no se advierte vulneración de los Principios de Razonabilidad ni de Proporcionalidad, ni la configuración de algún vicio que afecte la validez de los actos
19 Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales: (…). 3. Razonabilidad.- Las autoridades deben prever que la comisión de la conducta sancionable no resulte más ventajosa para el infractor que cumplir las normas infringidas o asumir la sanción. Sin embargo, las sanciones a ser aplicadas deben ser proporcionales al incumplimiento calificado como infracción, observando los siguientes criterios que se señalan a efectos de su graduación: a) El beneficio ilícito resultante por la comisión de la infracción; b) La probabilidad de detección de la infracción; c) La gravedad del daño al interés público y/o bien jurídico protegido; d) EI perjuicio económico causado; e) La reincidencia, por la comisión de la misma infracción dentro del plazo de un (1) año desde que quedó firme la resolución que sancionó la primera infracción. f) Las circunstancias de la comisión de la infracción; y g) La existencia o no de intencionalidad en la conducta del infractor.
20 Ocampo Vásquez, F. (2011). El principio de razonabilidad como límite a la tipificación reglamentaria de los organismos reguladores. Ius et Veritas, (42), 2.
administrativos emitidos en el presente procedimiento. Por lo tanto, corresponde a esta Sala desestimar el recurso en este extremo.
En relación con los alegatos de la impugnante referidos a la inexistencia de beneficio ilícito, la ausencia de perjuicio económico al trabajador y la supuesta falta de intencionalidad en su conducta, corresponde señalar que tales argumentos no resultan idóneos para desvirtuar la infracción imputada. Ello en la medida que la conducta infractora, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46° del RLGIT sanciona el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, constituyendo una infracción contra la labor inspectiva cuya configuración es de carácter objetivo y autónomo respecto de la eventual existencia de un beneficio económico, perjuicio material o intención deliberada de incumplir la normativa sociolaboral. En tal sentido, lo relevante para la determinación de responsabilidad administrativa es la verificación del incumplimiento del mandato emitido por la autoridad inspectiva dentro del plazo y en los términos establecidos, circunstancia que ha sido acreditada en el presente procedimiento, conforme a lo señalado en los considerandos precedentes. En consecuencia, los argumentos expuestos por la impugnante en dichos extremos no resultan suficientes para desvirtuar la infracción verificada.
Conforme a lo anteriormente expuesto, corresponde mantener la sanción impuesta por la infracción tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46° del RLGIT, al haberse constatado que la impugnante incurrió en el incumplimiento de una medida inspectiva de requerimiento notificada el 06 de enero de 2023 por la autoridad inspectiva en el ejercicio de sus funciones, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 14° de la LGIT y en el numeral 17.2 del artículo 17° del RLGIT. Dicha medida fue válidamente notificada y contenía mandatos expresos, razonables y proporcionales, orientados a revertir las situaciones antijurídicas previamente constatadas durante la etapa inspectiva. Por tanto, al no advertirse vulneración alguna a los principios del procedimiento administrativo sancionador ni causal de nulidad, corresponde confirmar la sanción impuesta por la comisión de la referida infracción, desestimándose en consecuencia los alegatos formulados por la impugnante respecto de este extremo del recurso.
Sobre los requerimientos de información
El numeral 1.8 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG, que consagra el Principio de Buena Fe Procedimental, establece lo siguiente: “La autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los partícipes del procedimiento realizan sus respectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe. La autoridad administrativa no puede actuar contra sus propios actos, salvo los supuestos de revisión de oficio contemplados en la presente Ley. Ninguna regulación del procedimiento administrativo puede
interpretarse de modo tal que ampare alguna conducta contra la buena fe procedimental”.
De conformidad con el artículo 1° de la LGIT, las actuaciones inspectivas constituyen diligencias que la Inspección del Trabajo realiza de oficio, con carácter previo al inicio del procedimiento administrativo sancionador, con el propósito de verificar el cumplimiento de las disposiciones vigentes en materia sociolaboral y adoptar, de ser necesario, las medidas inspectivas que correspondan para asegurar dicho cumplimiento. Asimismo, la LGIT define la función inspectiva como: “es la actividad que comprende el ejercicio de la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo”. En tal sentido, el comportamiento del personal inspectivo debe estar orientado al cumplimiento de las funciones que establece la LGIT y su reglamento, procurando siempre la tutela del fin que dichas normas persiguen, y actuando dentro del marco del Principio de Razonabilidad.
Asimismo, de acuerdo con el numeral 3 del artículo 5° de la LGIT, en el ejercicio de sus funciones, los inspectores de trabajo debidamente acreditados se encuentran investidos de autoridad y facultados para llevar a cabo cualquier diligencia de investigación, examen o prueba que consideren necesaria para comprobar que las disposiciones legales se observen correctamente, y en particular, para requerir información al sujeto inspeccionado. Esta facultad se encuentra alineada con lo establecido en el literal d) del artículo 12° del RLGIT, el cual señala que, en cumplimiento de las órdenes de inspección recibidas, los inspectores de trabajo iniciarán las actuaciones de investigación, entre otras modalidades, mediante el requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica. (Énfasis añadido).
Del mismo modo, el artículo 15° del RLGIT establece que: “15.1 Durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos obligados al cumplimiento de las normas sociolaborales, prestarán la colaboración que precisen los inspectores del trabajo para el adecuado ejercicio de las funciones encomendadas, de acuerdo con lo prescrito en el artículo 9 de la Ley. 15.2 El Sector Público y quienes ejerzan funciones públicas están obligados a prestar su colaboración a los inspectores del trabajo cuando les sea solicitada como necesaria para el ejercicio de la función inspectiva y a facilitarles la información que requieran. Las Autoridades y la Policía Nacional del Perú prestarán el auxilio y colaboración que precisen los inspectores del trabajo para el ejercicio de sus facultades de investigación”. Esta disposición reafirma el deber de colaboración activa por parte de los sujetos inspeccionados, como condición necesaria para el correcto desempeño de la función inspectiva.
En ese sentido, conforme a lo dispuesto en el artículo 9° de la LGIT, dispone que: “Los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los Supervisores-Inspectores, los Inspectores del Trabajo y los Inspectores Auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y en cumplimiento de dicha obligación de colaboración deberán: (...) e) Facilitarles la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones”. En consecuencia, se entiende que los empleadores tienen la obligación ineludible de colaborar con el desarrollo de las actuaciones inspectivas, contribuyendo a que estas se realicen de forma eficaz y conforme a su finalidad esencial: la verificación del cumplimiento de las normas sociolaborales y/o en materia de seguridad y salud en el trabajo.
Asimismo, el artículo 11° de la LGIT dispone que: “Las actuaciones inspectivas de investigación se desarrollan mediante requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica, visita de inspección a los centros y lugares de trabajo, mediante requerimiento de comparecencia del sujeto inspeccionado ante el inspector actuante para aportar documentación y/o efectuar las aclaraciones pertinentes o mediante comprobación de datos o antecedentes que obren en el Sector Público”. (Énfasis añadido).
Es pertinente recordar que el artículo 36° de la LGIT establece que, el comportamiento subsumible dentro de la infracción a la labor inspectiva “puede ser directo o indirecto, perjudicando o dilatando la labor del inspector actuante de manera tal que no permita el cumplimiento de la fiscalización, o negándose a prestarle el apoyo necesario”. (Énfasis añadido).
En línea con ello, el tipo infractor previsto en el numeral 46.3 del artículo 46° del RLGIT está dirigido a sancionar la negativa del sujeto inspeccionado o de sus representantes a facilitar la información y documentación requerida. No se trata, por tanto, de sancionar una simple omisión o demora, sino de reprochar una conducta claramente definida en la que la parte inspeccionada se rehúsa de manera expresa a entregar la información solicitada.
En ese contexto, corresponde analizar la observancia del Principio de Tipicidad21. Al respecto, la doctrina recuerda que “el mandato de tipificación que este principio conlleva, no solo se impone al legislador cuando redacta el ilícito, sino a la autoridad administrativa
21 Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Título Preliminar Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales: 4. Tipicidad.- Solo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que la ley o Decreto Legislativo permita tipificar infracciones por norma reglamentaria. A través de la tipificación de infracciones no se puede imponer a los administrados el cumplimiento de obligaciones que no estén previstas previamente en una norma legal o reglamentaria, según corresponda. En la configuración de los regímenes sancionadores se evita la tipificación de infracciones con idéntico supuesto de hecho e idéntico fundamento respecto de aquellos delitos o faltas ya establecidos en las leyes penales o respecto de aquellas infracciones ya tipificadas en otras normas administrativas sancionadoras.
cuando instruye un procedimiento sancionador y debe realizar la subsunción de una conducta en los tipos legales existentes”22.
Bajo el mismo principio, el máximo intérprete de la Constitución Política del Perú, el Tribunal Constitucional, en la sentencia recaída en el Expediente N° 01873-2009-AA/TC, ha precisado lo siguiente: “(…) Principio de tipicidad, en mérito al cual, la descripción legal de una conducta específica aparece conectada a una sanción administrativa. Esta exigencia deriva de dos principios jurídicos específicos; el de libertad y el de seguridad jurídica. Conforme al primero, las conductas deben estar exactamente delimitadas, sin indeterminaciones, mientras que, en relación al segundo, los ciudadanos deben estar en condiciones de poder predecir, de manera suficiente y adecuada, las consecuencias de sus actos, por lo que no caben cláusulas generales o indeterminadas de infracción que permitan una actuación librada al ‘arbitrio’ de la administración, sino que ésta sea prudente y razonada”.
En concordancia con ello, el numeral 4 del artículo 248° del TUO de la LPAG dispone que únicamente constituyen conductas sancionables aquellas que han sido expresamente previstas como infracciones en una norma con rango de ley, mediante su debida tipificación, sin que se admita interpretación extensiva ni aplicación por analogía.
Asimismo, el Tribunal Constitucional a través del segundo párrafo del quinto fundamento jurídico establecido en la Sentencia recaída en el Expediente N° 2192-2004-AA/TC, ha reafirmado esta exigencia al sostener que: “(…). El subprincipio de tipicidad o taxatividad constituye una de las manifestaciones o concreciones del principio de legalidad respecto de los límites que se imponen al legislador penal o administrativo, a efectos de que las prohibiciones que definen sanciones, sean éstas penales o administrativas, estén redactadas con un nivel de precisión suficiente que permita a cualquier ciudadano de formación básica, comprender sin dificultad lo que se está proscribiendo bajo amenaza de sanción en una determinada disposición legal”.
En esa medida, puede afirmarse que la observancia del Principio de Tipicidad constriñe a la Administración Pública a verificar, desde el inicio del procedimiento administrativo sancionador, que la imputación realizada permita comprobar una correcta subsunción entre la conducta atribuida al administrado y la infracción previamente tipificada como sancionable por el ordenamiento sociolaboral.
Es decir, no basta con la existencia de una norma sancionadora general, sino que la conducta atribuida debe encajar de manera precisa y objetiva en el supuesto previsto por la norma, garantizando así la legalidad y previsibilidad de la sanción.
Es preciso señalar que, del análisis de las normas que sancionan los incumplimientos a la labor inspectiva, se desprende que la responsabilidad administrativa no se limita únicamente a conductas dolosas. En virtud del Principio de Culpabilidad, también se consideran factores subjetivos de responsabilidad como negligencia o la falta de diligencia en el cumplimiento de los deberes exigidos al administrado.
En el caso concreto, del análisis del expediente digital se advierte que:
22 Morón Urbina, J. (2019). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General (14.ª ed., Tomo II, p. 421). Lima: Gaceta Jurídica.
● Obra en el expediente inspectivo, entre otros, los documentos denominados “Requerimiento de Información para las actuaciones inspectivas de investigación”, emitidos y notificados a través de la casilla electrónica, por el personal inspectivo en fechas 05 de diciembre de 2022 y 20 de diciembre de 2022, dirigidos al sujeto inspeccionado. Mediante dichos requerimientos, el personal inspectivo dispuso que la documentación e información solicitada debía ser presentada dentro del plazo máximo de siete (07) días hábiles, contados desde su respectiva notificación. Asimismo, ambos requerimientos fueron emitidos bajo apercibimiento de imponer la sanción correspondiente en caso de incumplimiento. FIGURA N° 02 Requerimiento de información de fecha 05 de diciembre de 2022
FIGURA N° 03 Constancia de notificación del Requerimiento de Información de fecha 05 de
diciembre de 2022
FIGURA N° 04 Requerimiento de información de fecha 20 de diciembre de 2022
FIGURA N° 05 Constancia de notificación del Requerimiento de Información de fecha 20 de
diciembre de 2022
● Conforme se verifica en los numerales 4.4, 4.5 y 4.6.9 del acápite IV. Hechos Constatados del Acta de Infracción, el personal inspectivo dejó constancia de que la parte impugnante no cumplió con remitir en su integridad la documentación e información solicitada, a pesar de haber sido notificada conforme a ley. Esta omisión fue corroborada mediante las verificaciones realizadas a través de la comprobación de datos efectuada en fechas 19 de diciembre de 2022 y 06 de enero de 2023.
No obstante, respecto a las infracciones muy graves a la labor inspectiva, imputadas por el incumplimiento de los requerimientos de información de fechas 05 de diciembre de 2022 y 20 de diciembre de 2022, resulta pertinente citar lo establecido en la Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL, que contiene el precedente administrativo de observancia obligatoria23, en la cual se fijó el criterio aplicable a los casos de demora en la respuesta a un requerimiento de información formulado por el personal inspectivo, y su correcta subsunción en las disposiciones sancionadoras previstas en el numeral 45.2 del artículo 45° del RLGIT o en el numeral 46.3 del artículo 46° del RLGIT, según las circunstancias del caso. Al respecto, dicho pronunciamiento señala lo siguiente: “15. De esta manera, en la formulación de actas de infracción y en su calificación posterior, deberá observarse que, cuando la fiscalización pueda proseguir desplegando sus funciones,
23 En virtud del artículo 22° del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado mediante Decreto Supremo N° 004-2017-TR, establece la obligatoriedad de los pronunciamientos interpretativos del Tribunal de Fiscalización Laboral, por ser precedentes vinculantes de observancia obligatoria.
a pesar del comportamiento del inspeccionado que haya perturbado o retrasado la investigación, deberá imputarse la infracción prevista en el artículo 45.2 del RLGIT. En cambio, cuando la demora del sujeto inspeccionado frustre la fiscalización, la tipificación invocable será la del artículo 46.3 del RLGIT. 16. Para la aplicación de este criterio, siempre será determinante el examen de la motivación que consta en el Acta de Infracción, que debe ser no sólo puntual y concisa, sino también suficiente, para poder concluir que la conducta del administrado constituye una falta al deber de colaboración de acuerdo al artículo 45.2 del RLGIT, o al artículo 46.3 del RLGIT, según se haya acreditado en el procedimiento”. (Énfasis añadido).
En el caso analizado, respecto a los requerimientos de información de fechas 05 de diciembre de 2022 y 20 de diciembre de 2022, si bien el sujeto inspeccionado no presentó la documentación íntegra solicitada dentro de los plazos establecidos, se advierte que dicha circunstancia no impidió la continuidad de las actuaciones inspectivas. En efecto, conforme se desprende del expediente inspectivo, el personal inspectivo realizó una comprobación de datos en fecha 05 de diciembre de 202224, mediante la cual advirtió la existencia de una visita inspectiva efectuada el 30 de noviembre de 2022; de este modo, tales actuaciones permitieron continuar con la verificación del cumplimiento de las obligaciones sociolaborales del sujeto inspeccionado. Más aún, como resultado de dichas actuaciones, el inspector comisionado emitió y notificó una medida inspectiva de requerimiento de fecha 06 de enero de 2023. Esta circunstancia evidencia que la labor inspectiva no se vio frustrada, ya que el personal actuante pudo continuar con la verificación de las obligaciones sociolaborales del sujeto inspeccionado, en la medida que contó con información mínima para proseguir con las diligencias. Por tanto, no se habría configurado alguna frustración, sino por el contrario, esta Sala advierte que, se habría dado un retraso en las actuaciones inspectivas, conforme al tipo infractor establecido en el numeral 45.2 del artículo 45° del RLGIT.
En esa línea de razonamiento, esta Sala considera que se ha vulnerado el debido procedimiento, a través de su manifestación de la debida motivación, toda vez que, si bien la omisión de la impugnante a los requerimientos de información de fechas 05 de diciembre de 2022 y 20 de diciembre de 2022 no frustró las actuaciones inspectivas, sino que las actuaciones desarrolladas por el personal inspectivo —tales como la comprobación de datos efectuada el 05 de diciembre de 2022, mediante la cual se advirtió la existencia de la visita inspectiva realizada el 30 de noviembre de 2022— permitieron continuar con la verificación del cumplimiento de las obligaciones sociolaborales del sujeto inspeccionado, incluso emitiéndose y notificándose la medida inspectiva de requerimiento de fecha 06 de enero de 2023. Estas circunstancias evidencian que las conductas imputadas constituyeron únicamente un retraso, aspecto que será analizado en los considerandos siguientes.
Sobre el derecho al debido procedimiento administrativo
Dado los argumentos expresados por la impugnante, este Tribunal debe realizar un análisis respecto a la aplicación del Principio del Debido Procedimiento en el presente caso y su relación con la validez de los actos administrativos emitidos en el marco del expediente en alusión.
24 Cabe precisar que, la comprobación de datos se efectuó sobre las actuaciones inspectivas realizadas en la Orden de Inspección N° 739-2022-SUNAFIL/IRE-MOQ, de conformidad con lo señalado en el numeral 4.4 del acápite IV. Hechos Constatados del Acta de Infracción.
Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:
“Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo”. (Énfasis añadido).
A su vez, el numeral 2 del artículo 248° del TUO de la LPAG señala que:
“Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales: (…) 2. Debido procedimiento. - No se pueden imponer sanciones sin que se haya tramitado el procedimiento respectivo, respetando las garantías del debido procedimiento. Los procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora deben establecer la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, encomendándolas a autoridades distintas”.
Concordante a ello, la LGIT, desarrolla en su artículo 44°, los principios generales del procedimiento sancionador, entre ellos: “(…) a) Observación del debido proceso, por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho (…)”.
Por otro lado, el Tribunal Constitucional -máximo intérprete de la Constitución- se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA/TC:
“2. El Tribunal Constitucional estima oportuno recordar, conforme lo ha manifestado en reiterada y uniforme jurisprudencia, que el debido proceso, como principio constitucional, está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. Vale decir que cualquier actuación u omisión
de los órganos estatales dentro de un proceso, sea este administrativo -como en el caso de autos- o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal”. (Énfasis añadido).
En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional, en el quinto fundamento jurídico de la Sentencia recaída en el Expediente N° 02098-2010-PA/TC señaló que, no solo existe base constitucional o jurisprudencial para la configuración y desarrollo del derecho al debido procedimiento, sino que existe sustento convencional, a saber:
“5. Tal como ya lo tiene expresado este Tribunal en uniforme y reiterada jurisprudencia, el derecho al debido proceso tiene un ámbito de proyección sobre cualquier tipo de proceso o procedimiento, sea éste judicial, administrativo o entre particulares. Así, se ha establecido que el derecho reconocido en el inciso 3) del artículo 139 de la Constitución no sólo tiene un espacio de aplicación en el ámbito "judicial", sino también en el ámbito administrativo" y, en general, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos lo ha sostenido, puede también extenderse a "cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, (el que) tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal, en los términos del artículo 8 de la Convención Americana". (Caso Tribunal Constitucional del Perú, párrafo 71). De igual modo la Corte Interamericana sostiene –en doctrina que ha hecho suya este Colegiado en la sentencia correspondiente al Exp. N° 2050-2002-AA/TC– que "si bien el artículo 8° de la Convención Americana se titula “Garantías Judiciales”, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, sino al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a efectos de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos"(párrafo 69). (…)”. (Énfasis añadido).
El numeral 3 del artículo 139° de la Constitución establece, como derecho de todo justiciable y principio de la función jurisdiccional, la observancia del debido proceso. Dicho derecho, a tenor de lo que establece nuestra jurisprudencia, admite dos dimensiones: una formal, procesal o procedimental, y otra de carácter sustantivo o material. En la primera de las mencionadas, está concebido como un derecho continente que abarca diversas garantías y reglas (las cuales, a su vez, son derechos que parten de un gran derecho con una estructura compuesta o compleja) que garantizan un estándar de participación justa o debida durante la secuela o desarrollo de todo tipo de procedimiento o proceso (sea este judicial, administrativo, corporativo, particular o de cualquier otra índole). En la segunda de sus dimensiones, exige que los pronunciamientos o resoluciones con los que se pone término a todo tipo de proceso respondan a un referente mínimo de justicia o razonabilidad, determinado con sujeción a su respeto por los derechos y valores constitucionales.
El debido proceso, dentro de la perspectiva formal, comprende un repertorio de derechos que forman parte de su contenido constitucionalmente protegido, entre ellos, el derecho al procedimiento preestablecido, el derecho de defensa, el derecho a la pluralidad de instancias, el derecho a la motivación de las resoluciones, el derecho a los medios de prueba, el derecho a un proceso sin dilaciones indebidas, etc. La sola inobservancia de cualquiera de estas reglas, como de otras que forman parte del citado contenido, convierte al proceso en irregular, legitimando con ello la necesidad de ejercer labores de control constitucional. (Énfasis añadido).
En este sentido, el derecho de defensa se encuentra reconocido en el numeral 14 del artículo 139° de la Constitución, el cual establece: “el principio de no ser privado del derecho de defensa en ningún estado del proceso”.
Al respecto, en la sentencia emitida por el Tribunal Constitucional en el Expediente N° 5871-2005-AA/TC, mediante los fundamentos jurídicos 12 y 13, el máximo intérprete de la Constitución sostuvo que el derecho de defensa:
“12. (...) se proyecta (...) como un principio de contradicción de los actos procesales que pudieran repercutir en la situación jurídica de algunas de las partes de un proceso o de un tercero con interés (...). 13. La observancia y el respeto del derecho de defensa es consustancial a la idea de un debido proceso, propio de una democracia constitucional que tiene en el respeto de la dignidad humana al primero de sus valores. Por su propia naturaleza, el derecho de defensa es un derecho que atraviesa transversalmente a todo el proceso judicial, cualquiera [que] sea su materia.”
La posibilidad de su ejercicio presupone, que quienes participan en un proceso para la determinación de sus derechos y obligaciones jurídicas tengan conocimiento, previo y oportuno, de los diferentes actos procesales que los pudieran afectar, a fin de que tengan la oportunidad de ejercer, según la etapa procesal de que se trate, los derechos procesales que correspondan.
Conforme a ello, dada la claridad expositiva del Tribunal Constitucional, así como de la norma contenida en el TUO de la LPAG, respecto de los alcances del derecho al debido procedimiento, debe analizarse el caso concreto en relación con la vulneración alegada.
Sobre la presunta vulneración a la motivación de las resoluciones
Con relación al derecho o garantía de la motivación de las decisiones que afecten los intereses de la impugnante, es importante recalcar que el Principio de Debido Procedimiento se encuentra relacionado con la exigencia de la debida motivación del acto administrativo. Lo anterior se desprende de la necesidad de que sea una garantía a favor de los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y producir pruebas y, a su vez, a obtener una decisión por parte de la autoridad administrativa motivada y fundada en derecho. (Énfasis añadido).
En ese contexto, en el mencionado principio se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.
Partiendo de ello, resulta relevante traer a colación el requisito de la motivación de las resoluciones, señalado en el numeral 4 del artículo 3° del TUO de la LPAG, en concordancia con el artículo 6° del citado instrumento; en virtud del cual, todo acto
administrativo debe estar motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico.
Por otra parte, el Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse en más de una ocasión estableciendo criterios jurisprudenciales que deben ser tenidos en cuenta por quienes deban administrar justicia, al momento de resolver, de acuerdo al artículo VII del Código Procesal Constitucional. A este entender, en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00312-2011-PA/TC, estableció una serie de elementos vinculados a la motivación de los actos administrativos, resaltando la definición de la naturaleza jurídica de la motivación de actos administrativos: una garantía constitucional que busca evitar la arbitrariedad de la Administración. Señalando, además, lo siguiente:
“4. Este Tribunal ha tenido oportunidad de expresar su posición respecto a la motivación de los actos administrativos, expresando que:
“[…][E]l derecho a la motivación de las resoluciones administrativas es de especial relevancia. Consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía de todo administrado a que las sentencias estén motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican. […] La motivación de la actuación administrativa, es decir, la fundamentación con los razonamientos en que se apoya es una exigencia ineludible para todo tipo de actos administrativos, imponiéndose las mismas razones para exigirla tanto respecto de actos emanados de una potestad reglada como discrecional. El tema de la motivación del acto administrativo es una cuestión clave en el ordenamiento jurídico-administrativo, y es objeto central de control integral por el juez constitucional de la actividad administrativa y la consiguiente supresión de los ámbitos de inmunidad jurisdiccional. Constituye una exigencia o condición impuesta para la vigencia efectiva del principio de legalidad, presupuesto ineludible de todo Estado de derecho. A ello, se debe añadir la estrecha vinculación que existe entre la actividad administrativa y los derechos de las personas. Es indiscutible que la exigencia de motivación suficiente de sus actos es una garantía de razonabilidad y no arbitrariedad de la decisión administrativa. En esa medida, este Tribunal debe enfatizar que la falta de motivación o su insuficiencia constituye una arbitrariedad e ilegalidad, en la medida en que es una condición impuesta por la Ley N° 27444. Así, la falta de fundamento racional suficiente de una actuación administrativa es por sí sola contraria a las garantías del debido procedimiento administrativo.” (STC 00091-2005-PA, fundamento 9, párrafos 3, 5 a 8, criterio reiterado en STC 294-2005-PA, STC 5514-2005-PA, entre otras). Adicionalmente se ha determinado en la STC 8495-2006-PA/TC que: “un acto administrativo dictado al amparo de una potestad discrecional legalmente establecida resulta arbitrario cuando sólo expresa la apreciación individual de quien ejerce la competencia administrativa, o cuando el órgano administrativo, al adoptar la decisión, no motiva o expresa las razones que lo han conducido a adoptar tal decisión. De modo que, motivar una decisión no sólo significa expresar únicamente bajo qué norma legal se expide el acto administrativo, sino, fundamentalmente, exponer en forma sucinta –pero suficiente– las razones de hecho y el sustento jurídico que justifican la decisión tomada”. (Énfasis añadido).
Así, las cosas, la motivación deberá ser expresa a efectos de que el acto administrativo que sustenta sea emitido a partir de una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso y donde se expongan las razones jurídicas que justifiquen su adopción; no siendo admisibles como motivación las fórmulas que, por su contradicción, no resulten esclarecedoras para la motivación del acto.
En efecto, nuestro ordenamiento jurídico ha establecido algunos alcances sobre la exigencia de la motivación de las resoluciones en el ámbito de la actuación administrativa,
siendo que, en los numerales 1.2 y 1.11 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG se establecen dos reglas generales vinculadas a la motivación: (i) la obligación de la motivación en las decisiones que tome la Administración Pública, conforme al Principio del Debido Procedimiento; y, (ii) la obligación de verificar plenamente los hechos que sustentan la decisión adoptada por la Administración Pública, conforme al Principio de Verdad Material25.
Del marco expuesto se concluye que la motivación exige que, en la justificación de la decisión adoptada por parte de la Autoridad Administrativa respecto a la determinación de responsabilidad por conductas contra el ordenamiento administrativo, se realice la exposición de la valoración de los medios probatorios y/o argumentos que el administrado formule durante el desarrollo del procedimiento administrativo sancionador, en aras de desvirtuarlos conforme a la normativa vigente; ello como garantía del debido procedimiento administrativo. (Énfasis añadido).
Sobre los presuntos vicios de motivación en el procedimiento administrativo sancionador
Conforme se detalla en la Resolución de Sub Intendencia N° 0209-2023- SUNAFIL/IRE.MOQ/SISA, notificada a la Procuraduría Pública de la impugnante el 04 de agosto de 2023, no se efectuó una correcta subsunción de los hechos constatados en el tipo infractor imputado. Ello se verifica respecto de las presuntas omisiones de atención a los requerimientos de información de fechas 05 de diciembre de 2022 y 20 de diciembre de 2022, las cuales fueron calificadas como infracciones muy graves tipificadas en el numeral 46.3 del artículo 46° del RLGIT. En este caso, la calificación realizada no corresponde al tipo infractor aplicable, lo que determina un vicio de nulidad en la asignación de responsabilidades hacia la impugnante.
Es imperativo recalcar que las instancias del sistema responsables de la tramitación del procedimiento administrativo sancionador deben garantizar que la motivación comprenda todas las alegaciones de los administrados, analizando sus fundamentos de
25 Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo (…) 1.11. Principio de verdad material. - En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas. En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estará facultada a verificar por todos los medios disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, sin que ello signifique una sustitución del deber probatorio que corresponde a estas. Sin embargo, la autoridad administrativa estará obligada a ejercer dicha facultad cuando su pronunciamiento pudiera involucrar también al interés público”.
hecho y de derecho; así como sustentando adecuadamente la aplicación, interpretación o integración normativa que corresponda a la absolución de cada una de las alegaciones planteadas, conforme a los precedentes o jurisprudencia constitucionalmente establecidos.
Respecto de la forma específica del vicio del acto administrativo identificado, debe precisarse que el Tribunal Constitucional en reiterada jurisprudencia no solo ha identificado sino ratificado el contenido constitucionalmente garantizado del derecho a la debida motivación de las resoluciones, por ejemplo, en la Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente N° 00728-2008-PHC/TC, precisa:
“7. El derecho a la debida motivación de las resoluciones judiciales es una garantía del justiciable frente a la arbitrariedad judicial y garantiza que las resoluciones no se encuentren justificadas en el mero capricho de los magistrados, sino en datos objetivos que proporciona el ordenamiento jurídico o los que se derivan del caso. Sin embargo, no todo ni cualquier error en el que eventualmente incurra una resolución judicial constituye automáticamente la violación del contenido constitucionalmente protegido del derecho a la motivación de las resoluciones judiciales. Así, en el Exp. N.° 3943-2006-PA/TC y antes en el voto singular de los magistrados Gonzales Ojeda y Alva Orlandini (Exp. N.° 1744-2005-PA/TC), este Colegiado Constitucional ha precisado que el contenido constitucionalmente garantizado de este derecho queda delimitado, entre otros, en los siguientes supuestos: a) Inexistencia de motivación o motivación aparente. Está fuera de toda duda que se viola
el derecho a una decisión debidamente motivada cuando la motivación es inexistente o cuando la misma es solo aparente, en el sentido de que no da cuenta de las razones mínimas que sustentan la decisión o de que no responde a las alegaciones de las partes del proceso, o porque solo intenta dar un cumplimiento formal al mandato, amparándose en frases sin ningún sustento fáctico o jurídico. b) Falta de motivación interna del razonamiento. La falta de motivación interna del razonamiento [defectos internos de la motivación] se presenta en una doble dimensión; por un lado, cuando existe invalidez de una inferencia a partir de las premisas que establece previamente el Juez en su decisión; y, por otro lado, cuando existe incoherencia narrativa, que a la postre se presenta como un discurso absolutamente confuso incapaz de transmitir, de modo coherente, las razones en las que se apoya la decisión. Se trata, en ambos casos, de identificar el ámbito constitucional de la debida motivación mediante el control de los argumentos utilizados en la decisión asumida por el Juez o Tribunal; sea desde la perspectiva de su corrección lógica o desde su coherencia narrativa. c) Deficiencias en la motivación externa; justificación de las premisas. El control de la motivación también puede autorizar la actuación del juez constitucional cuando las premisas de las que parte el Juez no han sido confrontadas o analizadas respecto de su validez fáctica o jurídica. Esto ocurre por lo general en los casos difíciles, como los identifica Dworkin, es decir, en aquellos casos donde suele presentarse problemas de pruebas o de interpretación de disposiciones normativas. La motivación se presenta en este caso como una garantía para validar las premisas de las que parte el Juez o Tribunal en sus decisiones. Si un Juez, al fundamentar su decisión: 1) ha establecido la existencia de un daño; 2) luego, ha llegado a la conclusión de que el daño ha sido causado por “X”, pero no ha dado razones sobre la vinculación del hecho con la participación de “X” en tal supuesto, entonces estaremos ante una carencia de justificación de la premisa fáctica y, en consecuencia, la aparente corrección formal del razonamiento y de la decisión podrán ser enjuiciadas por el juez [constitucional] por una deficiencia en la justificación externa del razonamiento del juez. Hay que precisar, en este punto y en línea de principio, que el hábeas corpus no puede reemplazar la actuación del juez ordinario en la valoración de los medios de prueba, actividad que le corresponde de modo exclusivo a éste, sino de controlar el razonamiento o la carencia de argumentos constitucionales; bien para respaldar el valor probatorio que se le confiere a determinados hechos; bien tratándose de problemas de interpretación,
para respaldar las razones jurídicas que sustentan determinada comprensión del derecho aplicable al caso. Si el control de la motivación interna permite identificar la falta de corrección lógica en la argumentación del juez, el control en la justificación de las premisas posibilita identificar las razones que sustentan las premisas en las que ha basado su argumento. El control de la justificación externa del razonamiento resulta fundamental para apreciar la justicia y razonabilidad de la decisión judicial en el Estado democrático, porque obliga al juez a ser exhaustivo en la fundamentación de su decisión y a no dejarse persuadir por la simple lógica formal. d) La motivación insuficiente. Se refiere, básicamente, al mínimo de motivación exigible atendiendo a las razones de hecho o de derecho indispensables para asumir que la decisión está debidamente motivada. Si bien, como ha establecido este Tribunal en reiterada jurisprudencia, no se trata de dar respuestas a cada una de las pretensiones planteadas, la insuficiencia, vista aquí en términos generales, sólo resultará relevante desde una perspectiva constitucional si es que la ausencia de argumentos o la "insuficiencia" de fundamentos resulta manifiesta a la luz de lo que en sustancia se está decidiendo. e) La motivación sustancialmente incongruente. El derecho a la debida motivación de las resoluciones obliga a los órganos judiciales a resolver las pretensiones de las partes de manera congruente con los términos en que vengan planteadas, sin cometer, por lo tanto, desviaciones que supongan modificación o alteración del debate procesal (incongruencia activa). Desde luego, no cualquier nivel en que se produzca tal incumplimiento genera de inmediato la posibilidad de su control. El incumplimiento total de dicha obligación, es decir, el dejar incontestadas las pretensiones, o el desviar la decisión del marco del debate judicial generando indefensión, constituye vulneración del derecho a la tutela judicial y también del derecho a la motivación de la sentencia (incongruencia omisiva). Y es que, partiendo de una concepción democratizadora del proceso como la que se expresa en nuestro texto fundamental (artículo 139°, incisos 3 y 5), resulta un imperativo constitucional que los justiciables obtengan de los órganos judiciales una respuesta razonada, motivada y congruente de las pretensiones efectuadas; pues precisamente el principio de congruencia procesal exige que el juez, al momento de pronunciarse sobre una causa determinada, no omita, altere o se exceda en las peticiones ante él formuladas. f) Motivaciones cualificadas. - Conforme lo ha destacado este Tribunal, resulta indispensable una especial justificación para el caso de decisiones de rechazo de la demanda, o cuando, como producto de la decisión jurisdiccional, se afectan derechos fundamentales como el de la libertad. En estos casos, la motivación de la sentencia opera como un doble mandato, referido tanto al propio derecho a la justificación de la decisión como también al derecho que está siendo objeto de restricción por parte del Juez o Tribunal”. (Énfasis añadido).
En consecuencia, esta Sala encuentra acreditada la vulneración al debido procedimiento, sustentada en una motivación aparente, la cual se configura ya que, si bien la Subintendencia de Sanción y la Intendencia respectiva dan la apariencia de motivación al citar normas y reiterar los hechos constatados por el personal inspectivo, no realizaron un análisis ni subsumieron correctamente las infracciones muy graves imputadas, relativas al numeral 46.3 del artículo 46° del RLGIT, vinculadas a los requerimientos de
información de fechas 05 de diciembre de 2022 y 20 de diciembre de 2022. Esta omisión determinó que la decisión emitida carezca de sustento jurídico suficiente, al no demostrarse de manera debida cómo los hechos atribuidos configuraban las infracciones tipificadas.
Cabe precisar que, realizado el análisis de conservación del acto conforme al artículo 14° del TUO de la LPAG26, el vicio resulta trascendente y no comprendido en las causales taxativamente consideradas en el precitado artículo por no tratarse de una motivación insuficiente o parcial sino una aparente. Por ello, conforme al numeral 2 del artículo 10° del TUO de la LPAG, el acto deviene en nulo.
“Artículo 10.- Causales de nulidad Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes: (…) 2. El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los supuestos de conservación del acto a que se refiere el artículo 14”. (Énfasis añadido).
En efecto, no resulta aplicable la conservación del acto prevista en el artículo 14° del TUO de la LPAG, dado que el vicio identificado trasciende la mera insuficiencia o parcialidad de la motivación, constituyendo una motivación aparente que afecta directamente la validez del procedimiento administrativo. La omisión de un análisis integral y razonado respecto de la correcta subsunción de los hechos constatados en el tipo infractor imputado —las dos infracciones muy graves tipificadas en el numeral 46.3 del artículo 46° del RLGIT, vinculadas a los requerimientos de información de fechas 05 de diciembre de 2022 y 20 de diciembre de 2022— constituye un defecto sustancial que compromete el núcleo del derecho al debido procedimiento y el Principio de Razonabilidad, al no demostrarse cómo los hechos atribuidos configuraban dichas infracciones ni cómo se satisfacían los presupuestos normativos para su configuración.
En ese sentido, toda imputación debía sustentarse en un análisis completo de los hechos y del tipo infractor aplicable, verificando que los hechos atribuidos se ajusten correctamente al marco normativo. Sin embargo, en el presente caso, la Subintendencia de Sanción y la Intendencia competente no efectuaron dicho análisis integral, limitándose a reiterar los hechos constatados por el personal inspectivo sin aclarar de manera suficiente cómo éstos encuadraban en los tipos infractores señalados.
26 Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo 14.- Conservación del acto 14.1 Cuando el vicio del acto administrativo por el incumplimiento a sus elementos de validez, no sea trascendente, prevalece la conservación del acto, procediéndose a su enmienda por la propia autoridad emisora. 14.2 Son actos administrativos afectados por vicios no trascendentes, los siguientes: 14.2.1 El acto cuyo contenido sea impreciso o incongruente con las cuestiones surgidas en la motivación. 14.2.2 El acto emitido con una motivación insuficiente o parcial. 14.2.3 El acto emitido con infracción a las formalidades no esenciales del procedimiento, considerando como tales aquellas cuya realización correcta no hubiera impedido o cambiado el sentido de la decisión final en aspectos importantes, o cuyo incumplimiento no afectare el debido proceso del administrado. 14.2.4 Cuando se concluya indudablemente de cualquier otro modo que el acto administrativo hubiese tenido el mismo contenido, de no haberse producido el vicio. 14.2.5 Aquellos emitidos con omisión de documentación no esencial. 14.3 No obstante la conservación del acto, subsiste la responsabilidad administrativa de quien emite el acto viciado, salvo que la enmienda se produzca sin pedido de parte y antes de su ejecución.
En tal sentido, se configura la causal de nulidad prevista en el numeral 2 del artículo 10° del TUO de la LPAG, dado que se ha advertido un defecto en un requisito esencial de validez del acto administrativo consistente en la motivación, previsto en el numeral 4 del artículo 3° del TUO de la LPAG. Dicho requisito exige que todo acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción a su contenido y conforme al ordenamiento jurídico, considerando todos los elementos fácticos y jurídicos relevantes para la decisión.
En el caso concreto, aun cuando las actuaciones inspectivas recopilaron hechos sobre los incumplimientos a los requerimientos de información de fechas 05 de diciembre de 2022 y 20 de diciembre de 2022, las instancias de mérito no efectuaron una valoración integral que permita concluir de manera razonada que los hechos configuraban los tipos infractores imputados, esto es, las dos infracciones muy graves tipificadas en el numeral 46.3 del artículo 46° del RLGIT. Por el contrario, la motivación se apoyó en afirmaciones genéricas que no otorgan coherencia fáctica y jurídica al reproche administrativo, afectando directamente el derecho de defensa de la impugnante y comprometiendo la validez del acto administrativo.
Por tanto, no resulta posible convalidar las actuaciones realizadas por la Subintendencia de Sanción ni por la Intendencia competente, en tanto ambas instancias omitieron efectuar una evaluación integral y razonada respecto de la correcta subsunción de los hechos constatados en los tipos infractores imputados, generándose una vulneración al debido procedimiento y a las garantías constitucionales y legales aplicables.
Estando a lo expuesto, este Tribunal ha identificado que la Resolución de Sub Intendencia N° 0209-2023-SUNAFIL/IRE.MOQ/SISA, notificada el 04 de agosto de 2023, confirmada por la Resolución de Intendencia N° 084-2023-SUNAFIL/IRE-PUN, incurre en vicio de nulidad en los extremos referidos a la tipificación de los hechos relativos a los requerimientos de información de fechas 05 de diciembre de 2022 y 20 de diciembre de 2022. Ello obedece a que dichas instancias sustentaron su decisión sobre una motivación meramente aparente, sin efectuar un análisis integral, razonado y coherente que permita determinar de manera clara cómo los hechos atribuibles configuraban los tipos infractores imputados —las dos infracciones muy graves previstas en el numeral 46.3 del artículo 46° del RLGIT—. La omisión de dicha valoración afecta directamente un requisito esencial de validez del acto administrativo: la debida motivación. En consecuencia, se configura un supuesto de nulidad contemplado en el numeral 2 del artículo 10° del TUO de la LPAG, al existir un vicio en el acto administrativo por motivación aparente.
Cabe indicar que la nulidad parcial de un acto administrativo se produce cuando el vicio que la causa afecta solo a una parte de dicho acto y no a su totalidad, siendo necesario que la parte afectada y el resto del acto administrativo sean claramente diferenciables e independientes para que se pueda seccionar únicamente la parte que adolece de
nulidad27. Por tanto, cuando se afirma que existe un acto que sufre de nulidad parcial, también se afirma, implícitamente, que en ese mismo acto existe, necesariamente, un acto parcialmente válido, correspondiente a la parte que no adolece de vicio alguno o cuya validez no se encuentra en análisis. Tal situación se evidencia en el presente caso, en el que subsisten las dos infracciones leves tipificadas en el numeral 23.2 del artículo 23° del RLGIT, así como la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46° del RLGIT; mientras que, las infracciones muy graves previstas en el numeral 46.3 del artículo 46° del RLGIT quedan afectadas por la nulidad parcial.
Sobre la potestad del Tribunal para declarar la nulidad de los actos emitidos por las autoridades conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo
El artículo 15° de la Ley N° 29981 señala que el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. En ese sentido, el artículo 14° del Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema”. Precisa, además, que se sustenta en la “inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal”.
En este expediente se han identificado vicios al debido procedimiento, al momento de motivar sobre las presuntas infracciones cometidas por la impugnante, que acarrearon la imposición de multa por las dos infracciones muy graves a la labor inspectiva previstas en el numeral 46.3 del artículo 46° del RLGIT, vinculadas al incumplimiento de los requerimientos de información de fechas 05 de diciembre de 2022 y 20 de diciembre de 2022.
Considerando lo expuesto, la Resolución de Sub Intendencia N° 0209-2023- SUNAFIL/IRE.MOQ/SISA, notificada a la Procuraduría Pública de la impugnante el 04 de agosto de 2023, ha sido emitida vulnerando el derecho al debido procedimiento administrativo, de conformidad con el numeral 12.1 del artículo 12° y los numerales 13.1 y 13.2 del artículo 13° del TUO de la LPAG; tal resolución carece de efectos y, en consecuencia, corresponde declarar la nulidad parcial de la citada resolución en los extremos relacionados con las dos infracciones muy graves a la labor inspectiva tipificadas en el numeral 46.3 del artículo 46° del RLGIT, vinculadas al incumplimiento de los requerimientos de información de fechas 05 de diciembre de 2022 y 20 de diciembre de 2022, y de los sucesivos actos u actuaciones del procedimiento en dichos extremos, al haberse vulnerado los Principios de Debido Procedimiento y Motivación.
Cabe mencionar que, la figura de la nulidad parcial permite anular una parte del acto y dejar intacta la otra, separando según la independencia que las mismas puedan brindar respecto de la otra parte. De igual manera permite reconocer otros efectos distintos al acto nulo28.
27 Cabanellas, G. (1989). Diccionario enciclopédico de derecho usual (23.ª ed., Tomo V, pp. 549). Buenos Aires, Argentina: Heliasta S.R.L.
28 Morón Urbina, J (2019). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444. Lima: Gaceta Jurídica S.A., Décimo Cuarta Edición, Tomo I, p. 269.
En tal sentido, subsisten los extremos de la Resolución de Sub Intendencia N° 0209-2023- SUNAFIL/IRE.MOQ/SISA, notificada a la Procuraduría Pública de la impugnante el 04 de agosto de 2023, así como de la Resolución de Intendencia N° 084-2023-SUNAFIL/IRE-PUN, no vinculados a la causal de nulidad antes señalada.
Conforme a lo anterior, se deberá retrotraer el procedimiento administrativo sancionador al momento en el cual se produjo el vicio inicial; esto es, al momento de emisión de la Resolución de Sub Intendencia N° 0209-2023-SUNAFIL/IRE.MOQ/SISA, a efectos que dicha instancia emita una nueva decisión respecto de las dos infracciones muy graves a la labor inspectiva contenidas en el numeral 46.3 del artículo 46° del RLGIT, vinculadas al incumplimiento de los requerimientos de información de fechas 05 de diciembre de 2022 y 20 de diciembre de 2022, considerando los argumentos contenidos en la presente resolución, conforme a lo prescrito en el numeral 12.1 del artículo 12° del TUO de la LPAG.
En consecuencia, corresponde remitir los actuados del presente procedimiento administrativo sancionador al Intendente respectivo y a la Gerencia General de SUNAFIL, a efectos que –de ser el caso– procedan conforme a sus competencias, en el marco del ejercicio de la potestad disciplinaria de la Administración regulada en el Sistema Administrativo de Gestión de los Recursos Humanos y conforme al Título V del TUO de la LPAG.
VII. INFORMACIÓN ADICIONAL 7.1. Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes —sin perjuicio del pronunciamiento que se emita como efecto de la nulidad desarrollada en la presente resolución—, como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:
N° Conducta infractora Tipificación legal y clasificación
No acreditar la entrega de boletas de pago a los t Numeral 23.2 del
1 rabajadores comprendidos en el cuadro N° 1 del Acta artículo 23° del RLGIT
de Infracción. LEVE
No acreditar la entrega de las constancias de altas Numeral 23.2 del
2 (formulario 1604-1) a sus trabajadores comprendidos en artículo 23° del RLGIT
el cuadro N° 1 del Acta de Infracción. LEVE
3 No cumplir con la medida de requerimiento notificada Numeral 46.7 del en fecha 06 de enero de 2023, respecto de los artículo 46° del RLGIT trabajadores comprendidos en el cuadro N° 1 del Acta de Infracción. MUY GRAVE
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR.
SE RESUELVE:
PRIMERO. – Declarar, por mayoría, FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por la Municipalidad Provincial Mariscal Nieto, en contra de la Resolución de Intendencia N° 084-2023-SUNAFIL/IRE-PUN, notificada a la Procuraduría Pública de la impugnante el 27 de noviembre de 2023, emitida por la Intendencia Regional de Puno, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 094-2023-SUNAFIL/IRE- MOQ, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. – Declarar la NULIDAD PARCIAL de la Resolución de Sub Intendencia N° 0209-2023- SUNAFIL/IRE.MOQ/SISA, notificada a la Procuraduría Pública de la impugnante el 04 de agosto de 2023 y la de los sucesivos actos y actuaciones emitido s en el procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 094-2023-SUNAFIL/IRE-MOQ, en el extremo referente a las infracciones muy graves a la labor inspectiva, tipificadas en el numeral 46.3 del artículo 46° del RLGIT.
TERCERO. – RETROTRAER el procedimiento administrativo al momento en el que se produjo el vicio, esto es, a la emisión de la Resolución de Sub Intendencia N° 0209-2023- SUNAFIL/IRE.MOQ/SISA, notificada a la Procuraduría Pública de la impugnante el 04 de agosto de 2023, a fin de que la instancia competente emita un nuevo pronunciamiento, en el extremo referente a las infracciones muy graves a la labor inspectiva, tipificadas en el numeral 46.3 del artículo 46° del RLGIT, considerando los alcances señalados en la presente resolución.
CUARTO. – CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 084-2023-SUNAFIL/IRE-PUN, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46° del RLGIT. QUINTO. – Declarar agotada la vía administrativa, respecto a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46° del RLGIT, debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa en las materias de su competencia. SEXTO. – Remitir los actuados a la Intendencia Regional de Moquegua, y a la Gerencia General de la SUNAFIL, a fin de que, de considerarlo conveniente, procedan conforme a sus atribuciones y de acuerdo con lo señalado en el considerando 6.86 de la presente resolución. SÉPTIMO. – Notificar la presente resolución a la Municipalidad Provincial Mariscal Nieto, y a la Intendencia Regional de Moquegua, para sus efectos y fines pertinentes. OCTAVO. – Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
20260318MABJ – HR: 162679-2023
VOTO EN DISCORDIA DEL VOCAL LUIS GABRIEL PAREDES MORALES
Con el debido respeto por la opinión de mis colegas vocales, discrepo jurídicamente de la posición mayoritaria adoptada por este colegiado con la cual se ha resuelto el recurso de revisión interpuesto.
Considero que, con el mayor aprecio, la mayoría del Tribunal no ha convenido la necesidad de analizar jurídicamente el procedimiento de abstención administrativa prescrito en el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, el TUO de la LPAG), en el marco de las normas propias del derecho administrativo. Esta situación previa al análisis de fondo del expediente supone –a mi parecer– no solo la vulneración de normas legales expresas sino, además, sienta un precedente que definitivamente genera espacios de arbitrariedad en la actuación de las instancias del Sistema de Inspección del Trabajo.
Sintetizo el sustento de mi posición en las siguientes consideraciones:
Respecto Al Procedimiento De Abstención En El Tuo De La Lpag En El Marco De Las Normas Del Derecho Administrativo
Que, el ordenamiento jurídico vigente ha establecido un procedimiento de forma expresa en el TUO de la LPAG29, las cuales tienen rango de ley, sobre la tramitación de la abstención de una autoridad administrativa.
En este punto debe invocarse lo expresado por el Tribunal Constitucional en el expediente N° 135-96/AA-TC, que indica: “(…) las relaciones jurídicas de Derecho Público en el cual el funcionario tiene que limitarse a las funciones de su competencia expresamente establecidas”. (Énfasis añadido).
Complementariamente, el Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse, en la sentencia recaída en el expediente N° 0013-2003-CC/TC, respecto de las competencias de los actos estatales de raigambre constitucional, identificando como una de las notas condicionantes de la competencia del acto estatal a la taxatividad, a saber:
“10.6 De las notas condicionantes de la competencia del acto estatal La competencia para realizar actos estatales tiene como notas condicionantes las cuatro siguientes: la indelegabilidad, la taxatividad, la razonabilidad y la proporcionalidad. Al respecto, veamos lo siguiente: (…) b) La taxatividad El ejercicio de la competencia constitucional está limitado o reducido a lo expresamente conferido. Esta competencia no puede ser ampliada o extendida en modo alguno. Más aún, las facultades conferidas a las autoridades de los órganos u organismos estatales son objeto de interpretación restrictiva. En el ámbito del derecho constitucional opera el apotegma jurídico que dice que “sólo le está permitido al Estado aquello que expresamente le ha sido conferido”, ello a diferencia de lo dispuesto para la ciudadanía, la que se rige por el principio de que “aquello que no está prohibido, está permitido”. (Énfasis añadido).
29 Artículos 99° al 103 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS.
En ese sentido, el TUO de la LPAG, de forma expresa señala que en caso la autoridad se encuentre en alguna causal de abstención debe informar a su superior jerárquico inmediato, conforme así se desprende de su artículo 100°:
“Artículo 100.- Promoción de la abstención 100.1 La autoridad que se encuentre en alguna de las circunstancias señaladas en el artículo anterior, dentro de los dos (2) días hábiles siguientes a aquel en que comenzó a conocer el asunto, o en que conoció la causal sobreviniente, plantea su abstención en escrito razonado, y remite lo actuado al superior jerárquico inmediato, al presidente del órgano colegiado o al pleno, según el caso, para que, sin más trámite, se pronuncie sobre la abstención dentro del tercer día. (…)”. (Énfasis añadido).
Siendo que el artículo 101° del mismo cuerpo normativo, prescribe:
“Artículo 101.- Disposición superior de abstención 101.1 El superior jerárquico inmediato ordena, de oficio, o a pedido de los administrados, la abstención del agente incurso en alguna de las causales a que se refiere el artículo 100. 101.2. En este mismo acto designa a quien continuará conociendo del asunto, preferentemente entre autoridades de igual jerarquía, y le remitirá el expediente”. (Énfasis añadido).
Así, la administración Pública, se encuentra sometida a la Ley, lo que incumbe a “(…) todo el sistema normativo, desde los principios generales del derecho y la Constitución Nacional, hasta los simples precedentes administrativos (…)”30.
En dicho contexto, el Principio de Legalidad31, piedra angular del derecho administrativo, exige actuar de la administración con sometimiento a la Constitución Política del Estado, las leyes, reglamentos y demás normas vigentes, así como del Principio de Observación del Debido Procedimiento32. Admitir lo contrario implicaría
30 COMADIRA, Julio. Derecho Administrativo. Abeledo-Perrot- Lexis Nexis, 2° edición, Buenos Aíres, 2003. Pp. 126. 31 Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General aprobado por Decreto
Supremo N° 004-2019-JUS Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: 1.1. Principio de legalidad. - Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitución, la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas. 32 Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo:
vulnerar dicho Principio de Legalidad y con ello del derecho y Principio al Debido Proceso.
Siendo que al estar consignado de forma expresa en la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General (en adelante, la LPAG) y el TUO de la LPAG el proceso de la abstención, así como a la competencia de quién la declara, no existe interpretación de la LGIT o del RLGIT que pueda vaciar de contenido al TUO de la LPAG; es decir, que las garantías y derechos establecidos a favor de los administrados contenidas en la norma común no podrán ser menoscabadas por la regulación establecida en las normas especiales.
Como se aprecia entonces, en el marco de los procedimientos administrativos contenidos en la LGIT o la RLGIT, así como al ejercicio de la actividad administrativa de fiscalización por parte de los servidores de los órganos conformantes del sistema de Inspección del Trabajo, se aplican necesariamente todas las garantías y derechos a los administrados contenidos en el TUO de la LPAG. Solo en aquellos casos en los cuales la norma especial (LGIT o la RLGIT) establece una regulación más favorable a los administrados es que se aplican tales normas en lugar de la norma común (TUO de la LPAG). Lo antedicho es de especial relevancia para la determinación y ejercicio de la potestad sancionadora y la imposición de tipos de sanciones.
Por ello, toda actuación de la administración pública -indistintamente de la calificación que ésta reciba- debe ser acorde con los principios y el contenido del TUO del LPAG, como una manifestación misma de la validez de sus procedimientos, materializada en actos administrativos que no pueden generarse en contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias (según el numeral 1 del artículo 10° del TUO de la LPAG).
En ese entendido, es oportuno hacer referencia que en todo procedimiento administrativo sancionador existe la obligación de observar las reglas que informan y regulan el procedimiento administrativo. En esa línea, conforme ha señalado el Tribunal Constitucional, el fundamento de dicha obligación nace de la Constitución Política del Perú, que en su artículo 139° establece como un derecho de la función jurisdiccional, aplicable en sede administrativa, la “observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional”33.
De lo descrito precedentemente, queda claro que, la autoridad administrativa en la inspección laboral se encuentra sometida a lo dispuesto en la LPAG y el TUO de la LPAG, en consecuencia, debe aplicar, garantizar y regirse por sus disposiciones, ello en estricto cumplimiento del Principio de Legalidad y Debido Procedimiento.
(…) 1.2. Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. (…). 33 Fundamento 12 de la Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente 4944-2011-AA, que señala: “el derecho al debido proceso previsto por el artículo 139.9° de la Constitución Política del Perú, aplicable no sólo a nivel judicial sino también en sede administrativa e incluso entre particulares, supone el cumplimiento de todas las garantías, requisitos y normas de orden público que deben observarse en las instancias procesales de todos los procedimientos, incluidos los administrativos y conflictos entre privados, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto que pueda afectarlos”.
Respecto A La Facultad De La Autoridad En El Procedimiento De Abstención
Que, mediante Resolución de Superintendencia N° 171-2017-SUNAFIL, se aprobó la “Directiva que regula el Procedimiento Sancionador del Sistema de la Inspección del Trabajo” – Directiva N° 001-2017-SUNAFIL/INII-, publicada el 29 de agosto de 2017 en el Diario Oficial El Peruano, en artículo 2°, dispuso:
"Artículo 2.- DELEGAR en el Secretario General de la SUNAFIL la facultad de resolver los pedidos de abstención a los que se refiere el numeral 6.4.4.3 de la Directiva aprobada según el artículo de la presente resolución, que presenten las Intendencias Regionales”.
Sin embargo, dicha Resolución de Superintendencia que aprobó la primera versión de la Directiva N° 001-2017-SUNAFIL/INII, fue dejada sin efecto, con la aprobación de la versión 2 de la Directiva N° 001-2017-SUANFIL/INII aprobada por la Resolución de Superintendencia N° 190-2021-SUNAFIL. Por ello, no puede sostenerse que pese a la emisión de la versión 2 de dicha directiva, aún se mantendría en vigor lo dispuesto en la primera versión ni de la Resolución de Superintendencia N° 171-2017-SUNAFIL, que la aprobó.
Tal es así que la Resolución de Superintendencia N° 190-2021-SUNAFIL, de fecha 28 de junio de 2021, que aprueba la versión 2 de la Directiva N° 001-2017-SUNAFIL/INII, no prescribe que lo señalado en su versión primigenia mantenga vigencia, tampoco precisa o alude alguna delegación autorizada por parte de la Superintendencia de la SUNAFIL a la Gerencia General para los procedimientos de abstención.
Siendo que en el numeral 6.4.4.3 de la versión 2 de la Directiva N° 001-2017- SUNAFIL/INII – “Directiva que regula el Procedimiento Sancionador del Sistema de la Inspección del Trabajo”, aprobada por la Resolución de Superintendencia N° 190-2021- SUNAFIL, prescribe:
“6.4.4. Abstención de autoridades (…) 6.4.4.3. En el caso de la SUNAFIL, los pedidos de abstención de los servidores civiles dependientes de una IRE o de la ILM serán evaluados y resueltos por el Intendente Regional. En el caso que sea el Intendente Regional quien estuviera inmerso en alguna de las causales de abstención, los pedidos sobre el particular son evaluados y resueltos por la Gerencia General de la SUNAFIL o a quién designe. En los casos indicados, en el mismo acto que resuelve la abstención, se designa a quien continuará conociendo del asunto. (…)”. (Énfasis añadido).
En consecuencia, conforme se ha reiterado previamente, la regulación de la abstención en el marco del procedimiento administrativo se encuentra expresamente regulado en la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General y compendiada en el TUO de la LPAG. Lo anterior supone que una modificación a este trámite pre establecido en nuestro ordenamiento jurídico requiere de una norma con igual rango; la cual no se satisface con lo dispuesto y/o señalado en la Directiva N° 001-2017-SUNAFIL/INII, aprobada por la Resolución de Superintendencia N° 190-2021-SUNAFIL.
III. APLICACIÓN AL CASO CONCRETO 3.1. En el caso que nos compete, del organigrama de la SUNAFIL, así como de los artículos 40°34 y 42°35 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL –aprobado por el Decreto Supremo N° 010-2022-TR–, se aprecia que el superior jerárquico inmediato de las Intendencias Regionales es el Superintendente. FIGURA N° 01
Del análisis del expediente sancionador, se evidencia que mediante INFORME-000085- 2023-SUNAFIL/IRE-MOQ, de fecha 05 de setiembre de 2023, el Intendente Regional de Moquegua, informa al Gerente General de SUNAFIL que se encuentra inmerso en una causal de abstención, por haber emitido pronunciamiento previo durante la fase
34 Decreto Supremo que aprueba la Sección Primera del Reglamento de Organización y Funciones de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR Artículo 40. Intendencia de Lima Metropolitana (…) La Intendencia de Lima Metropolitana resuelve en segunda instancia el procedimiento administrativo sancionador, en el ámbito territorial de Lima Metropolitana. Depende de la Superintendencia.
35 Decreto Supremo que aprueba la Sección Primera del Reglamento de Organización y Funciones de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR Artículo 42. Intendencias Regionales (…) La Intendencia Regional resuelve en segunda instancia el procedimiento administrativo sancionador, en el ámbito territorial de su competencia. Depende de la Superintendencia.
instructora. Y mediante la Resolución de Gerencia General N° 215-2023-SUNAFIL-GG, de fecha 08 de setiembre de 2023, el Gerente General de SUNAFIL aprueba la abstención del Intendente Regional de Moquegua y designa a la Intendencia Regional de Puno como autoridad encargada de emitir pronunciamiento en segunda instancia administrativa.
Posteriormente, con fecha 17 de noviembre de 2023, la Intendencia Regional de Puno emite pronunciamiento en segunda instancia administrativa sobre el recurso de apelación interpuesto en el expediente sancionador N° 094-2023-SUNAFIL/IRE-MOQ.
Ahora bien, de la revisión del INFORME-000085-2023-SUNAFIL/IRE-MOQ, de fecha 05 de setiembre de 2023, se identifica que debió dirigir al superior jerárquico inmediato del servidor público que se abstiene, en este caso el Superintendente de la SUNAFIL, sin embargo, no fue así realizado, transgrediéndose el Principio de Legalidad, ya que el TUO de la LPAG36 plantea un procedimiento claro y expreso sobre el particular; pese a lo cual, dicho informe fue remitido al Gerente General de la SUNAFIL.
Consecuentemente, en el presente caso se corrobora que correspondía que el órgano competente a través de una decisión debidamente sustentada en el marco jurídico específico respectivo y motivada en derecho identifique la competencia material que ostentaba para decidir sobre el asunto.
En este contexto, la Intendencia Regional de Puno no tenía competencia para resolver en segunda instancia administrativa el presente procedimiento; toda vez que no se siguió el procedimiento establecido en el TUO de la LPAG; esto es, que el superior jerárquico inmediato era quien debía disponer la autoridad que debía avocarse a dicha causa. No obstante, dicho procedimiento legalmente establecido no fue cumplido en el presente caso, encontrándonos así ante una vulneración del Principio de Legalidad, que exige actuar con sometimiento a la Constitución Política del Estado, las leyes, reglamentos y demás normas vigentes, así como del Principio de Observación del Debido Proceso, en tanto que, la omisión incurrida impide emitir una resolución fundada en hechos y en derecho.
Complementariamente, se configura una vulneración al Principio del Debido Procedimiento cuando la Intendencia da la apariencia de motivación al citar normativa y efectuar un recuento de los hechos constatados durante el procedimiento administrativo sancionador, pero no sustenta su competencia para emitir un acto administrativo un documento que carecía de las formas jurídicas exigidas para su
36 Numeral 100.1 del artículo 100° del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS.
configuración como acto administrativo. 3.8. En consecuencia, al encontrarse acreditada la vulneración a los Principios de Legalidad
y de Debido Procedimiento, corresponde declarar su nulidad por estas causales. 3.9. Adicionalmente, deberá comunicarse a la Gerencia General el presente voto a efectos
que realice las acciones de su competencia que evite incurrir en vicios de nulidad en el trámite de los procedimientos administrativos sancionadores. Por las consideraciones expuestas y de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR; mi voto es porque se declare FUNDADO EN PARTE, y, en consecuencia, NULA la Resolución de Intendencia N° 084- 2023-SUNAFIL/IRE-PUN, notificada el 27 de noviembre de 2023 , y la de los sucesivos actos y actuaciones emitidas en el procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 094-2023-SUNAFIL/IRE-MOQ. LUIS GABRIEL PAREDES MORALES
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