SE RESUELVE
PRIMERO. – Declarar, por mayoría, FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE TORATA, en contra de la Resolución de Intendencia N° 065- 2023-SUNAFIL/IRE-LOR, notificada a la Procuraduría el 15 de diciembre de 2023, emitida por la Intendencia Regional de Loreto, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 077-2023-SUNAFIL/IRE-MOQ, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. – Declarar la NULIDAD PARCIAL de la Resolución de Sub Intendencia N° 191-2023- SUNAFIL/IRE.MOQ/SISA, notificada a la Procuraduría el 08 de agosto de 2023, y la de los sucesivos actos y actuaciones emitidos en el procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 077-2023-SUNAFIL/IRE-MOQ, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT.
TERCERO. – RETROTRAER el procedimiento administrativo sancionador al momento en que se produjo el vicio, esto es, a la emisión de la Resolución de Sub Intendencia N° 191-2023- SUNAFIL/IRE.MOQ/SISA, notificada a la Procuraduría el 08 de agosto de 2023, a fin de que la instancia competente emita un nuevo pronunciamiento, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, considerando los alcances señalados en la presente resolución.
CUARTO. – DEJAR SIN EFECTO la sanción impuesta mediante la Resolución de Sub Intendencia N° 191-2023-SUNAFIL/IRE.MOQ/SISA, notificada a la Procuraduría el 08 de agosto de 2023, confirmada a través de la Resolución de Sub Intendencia N° 248-2023-SUNAFIL/IRE-MOQ/SISA y Resolución de Intendencia N° 065-2023-SUNAFIL/IRE-LOR, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
QUINTO. - Declarar agotada la vía administrativa, respecto a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46° del RLGIT, debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa en las materias de su competencia.
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Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 0000000718-2022-SUNAFIL/IRE-MOQ, se dio inicio a
las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento de la normativa en materia de Seguridad y Salud en el Trabajo (en adelante, SST)1, que
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Condiciones de seguridad: en lugares de trabajo, Instalaciones civiles y maquinaria (Subgrupo: Condiciones de seguridad); Gestión Interna de Seguridad y Salud en el Trabajo (Subgrupo: Comité (o supervisor) de Seguridad y Salud en el Trabajo); Estándares de Higiene Ocupacional (Subgrupo: Comedor – Vestuario – Servicios Higiénicos); Instalaciones de trabajo (Subgrupo: Protección de zanjas y excavaciones: entibaciones, calzaduras, apuntalamientos, muros pantalla y taludes; Planes y programas de seguridad y salud en el trabajo (Subgrupo: Plan para la vigilancia, prevención y control de COVID-19 en el trabajo); Equipos de protección personal; Formación e información sobre seguridad y salud en el trabajo; Seguro complementario de trabajo de riesgo (Subgrupo: Cobertura en salud; cobertura en invalidez – sepelio); Identificación de peligros y evaluación de riesgos (IPER) (Subgrupo: Prevención de riesgos); Estándares de seguridad (Subgrupo: Protecciones colectivas [barandas; líneas de vida (horizontales y verticales)]).
culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 55-2023-SUNAFIL/IRE-MOQ (en adelante, el Acta de Infracción), en mérito al SDIE - OPERATIVO DE FISCALIZACIÓN SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO CONSTRUCCIÓN MOQUEGUA NOVIEMBRE 2022.
Que, mediante Imputación de Cargos N° 078-2023-SUNAFIL/IRE.MOQ/SIFN, notificada el 26 de abril de 2023, notificada a la Procuraduría el 04 de mayo de 20232, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (5) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 110-2023-SUNAFIL/IRE-MOQ/SIFN- IFI, notificado el 08 de junio de 2023, y a la Procuraduría el 13 de junio de 20233 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Sanción de la Intendencia Regional de Moquegua, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 191-2023-SUNAFIL/IRE.MOQ/SISA, notificada el 31 de julio de 2023, y notificada a la Procuraduría el 08 de agosto de 20234, multó a la impugnante por haber incurrido en las siguientes infracciones:
- Una (01) infracción GRAVE en materia de SST, por el incumplimiento de acreditar contar con Comité/Subcomité de SST para la obra de construcción civil, tipificada en el numeral 27.12 del artículo 27 del RLGIT.
- Una (01) infracción GRAVE en materia de SST, por el incumplimiento de acreditar estándares de higiene ocupacional en relación a comedor, vestuario y servicios higiénicos, de conformidad con la normativa vigente, tipificada en el numeral 27.9 del artículo 27 del RLGIT.
- Una (01) infracción GRAVE en materia de SST, por el incumplimiento de acreditar condiciones de seguridad en la obra de construcción, de conformidad con la normativa vigente, tipificada en el numeral 27.9 del artículo 27 del RLGIT.
- Una (01) infracción GRAVE en materia de SST, por el incumplimiento de acreditar contar con un Plan para la Vigilancia, Prevención y Control de Covid-19 en el trabajo implementado por profesionales de la salud con los requisitos mínimos para centros de trabajo TIPO 3, de conformidad con la normativa vigente, tipificada en el numeral 27.7 del artículo 27 del RLGIT.
- Una (01) infracción GRAVE en materia de SST, por el incumplimiento de acreditar la entrega de EPP básico para obras de construcción civil y EPP de bioseguridad, de conformidad con la normativa vigente, tipificada en el numeral 27.9 del artículo 27 del RLGIT.
- Una (01) infracción GRAVE en materia de SST, por el incumplimiento de acreditar haber brindado formación e información sobre seguridad y salud en el trabajo para
2 Notificación conforme cargo obrante en expediente físico, a folios 551 y 552. 3 Notificación conforme cargo obrante en expediente físico, a folios 578. 4 Notificación conforme cargo obrante en expediente físico a folios 794 y 795.
el sector de construcción civil, de conformidad con la normativa vigente, tipificada en el numeral 27.8 del artículo 27 del RLGIT.
- Una (01) infracción GRAVE en materia de SST, por el incumplimiento de acreditar la cobertura de trabajadores bajo el Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo en Salud e Invalidez – Sepelio, de conformidad con la norma vigente, tipificada en el numeral 27.15 del artículo 27 del RLGIT.
- Una (01) infracción GRAVE en materia de SST, por el incumplimiento de acreditar haber realizado el análisis de riesgos con la matriz IPERC, de conformidad con la normativa vigente, tipificada en el numeral 27.3 del artículo 27 del RLGIT.
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por incumplir al personal inspectivo comisionado la información y documentación necesaria, para el desarrollo de sus funciones que fue solicitada mediante requerimiento de información de fecha 07 de diciembre de 20225, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT.
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento debidamente notificada el 05 de enero de 2023, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
Con fecha 07 de agosto de 2023, la impugnante interpuso recurso de reconsideración contra la Resolución de Sub Intendencia N° 191-2023-SUNAFIL/IRE.MOQ/SISA.
Con Resolución de Sub Intendencia N° 248-2023-SUNAFIL/IRE-MOQ/SISA, notificada el 19 de septiembre de 2023, y notificada a la Procuraduría el 21 de septiembre de 20236, la Intendencia Regional de Moquegua declaró improcedente el recurso de reconsideración.
Con fecha 22 de septiembre de 2023, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 248-2023-SUNAFIL/IRE-MOQ/SISA.
Con Resolución de Gerencia General N° 235-2023-SUNAFIL-GG, de fecha 04 de octubre de 2023, se acepta la abstención del Intendente Regional de Moquegua y se designa a la Intendencia Regional de Loreto como autoridad encargada de emitir pronunciamiento en segunda instancia.
5 Conforme al requerimiento que obra en el expediente de actuaciones inspectivas de investigación. 6 Notificación conforme cargo obrante en expediente físico a folios 804, 805 y 806.
Mediante Resolución de Intendencia N° 065-2023-SUNAFIL/IRE-LOR, notificada el 15 de diciembre de 20237, y a la Procuraduría el 15 de diciembre de 20238, la Intendencia Regional de Loreto declaró fundado en parte el recurso de apelación y revocó en parte la Resolución de Sub Intendencia N° 248-2023-SUNAFIL/IRE-MOQ/SISA, que declaró improcedente el recurso de reconsideración contra la Resolución de Sub Intendencia N° 191-2023-SUNAFIL/IRE.MOQ/SISA.
Con fecha 26 de diciembre de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Moquegua, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 065- 2023-SUNAFIL/IRE-LOR.
La Intendencia Regional de Moquegua, admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-000154-2024- SUNAFIL/IRE-MOQ, recibido el 15 de febrero de 2024 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299819, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 2998110, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo11 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR12, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización
7 Notificación conforme cargo obrante en el expediente sancionador a folios 1159 8 Notificación conforme cargo obrante en el expediente sancionador a folios 1160 9 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 10“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.” 11 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 12“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 17. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia.”
Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR13 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por el Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el
13“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”14.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En este orden de ideas, resulta indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia sociolaboral -tanto adjetivo como sustantivo- así como vele por la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema de Inspección del Trabajo. La normativa adjetiva es aquella que garantiza a los administrados constituirse como sujetos del procedimiento administrativo dentro de la relación jurídico-procedimental establecida en el marco del Sistema de Inspección del Trabajo. Cabe precisar que dicho análisis garantiza la vigencia del debido proceso en sede administrativa, conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional15.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
De La Interposición Del Recurso De Revisión Por Parte De La Municipalidad Distrital De Torata
De la revisión de los actuados, se ha identificado que la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE TORATA, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 065- 2023-SUNAFIL/IRE-LOR, emitida por la Intendencia Regional de Loreto, que adecuó la sanción impuesta por la comisión, entre otras, de dos (02) infracciones MUY GRAVES a la labor inspectiva, tipificadas en los numerales 46.3 y 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 18 de diciembre de 2023.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos jurídicos, previstos en el ordenamiento jurídico corresponde analizar los argumentos planteados por MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE TORATA.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 26 de diciembre de 2023, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 065-2023-SUNAFIL/IRE-LOR, señalando los siguientes alegatos:
14 Artículo 14 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2017- TR. 15 Ver, por ejemplo, las Sentencias recaídas en los Expedientes N° 3741-2004-PA, 615-2009-PA/TC, 6136-2009-PA/TC, 6785-2006-PA/TC, 2608-2009-PA/TC, 6132-2008-PA/TC, 3792-2009-PA/TC y 2597-2009-PA/TC.
i) Existe una interpretación e inaplicación inadecuada del principio de presunción de veracidad toda vez que, conforme al TUO de la LPAG, los documentos y declaraciones presentados por los administrados deben presumirse verdaderos mientras no exista prueba en contrario. En el presente caso, la autoridad sancionadora desconoció la veracidad de la documentación presentada sin motivar adecuadamente, con hechos y pruebas suficientes, las razones que justifiquen tal apartamiento, evidenciándose una falta de motivación en la resolución de primera instancia. Asimismo, no se observaron los criterios desarrollados por el Tribunal de Fiscalización Laboral en la Resolución N° 104-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala respecto a la correcta aplicación del citado principio.
ii) Existe una vulneración del principio de razonabilidad en el ejercicio de la potestad sancionadora, al haberse calificado como infracción muy grave el supuesto incumplimiento de requerimientos inspectivos sin que previamente se hayan agotado los medios necesarios para corroborar los hechos atribuidos al administrado.
iii) Se vulneraron los principios de informalismo y simplicidad del procedimiento administrativo, previstos en el artículo IV del TUO de la LPAG, al no admitirse ni valorarse adecuadamente la documentación presentada por el administrado para acreditar el cumplimiento de los requerimientos formulados por la autoridad inspectiva. Cabe precisar que las infracciones imputadas tenían carácter subsanable, por lo que correspondía verificar la subsanación o el cumplimiento de las obligaciones antes de adoptar una decisión sancionadora.
iv) Mediante el escrito de apersonamiento y descargos presentado con fecha 02 de mayo de 2023, así como a través del Informe N° 158-2023-FAPC-RO-SGOP- GLYDURA/MDT, se acreditó documentalmente el cumplimiento de los requerimientos efectuados por la autoridad inspectiva. Entre dichos cumplimientos se encuentran la elección del comité o subcomité de Seguridad y Salud en el Trabajo, la implementación de condiciones de seguridad en la obra conforme a la normativa vigente, la elaboración del plan de vigilancia, prevención y control del COVID-19, la entrega de equipos de protección personal y de bioseguridad, la capacitación en materia de bioseguridad y seguridad y salud en el trabajo, la contratación del seguro complementario de trabajo de riesgo y la elaboración del IPERC, así como la absolución de la información requerida durante las actuaciones inspectivas.
v) No obstante, la autoridad administrativa no valoró dichos elementos probatorios ni los documentos presentados por el administrado, lo que generó un estado de indefensión y la vulneración de los principios de presunción de veracidad y verdad material. En efecto, la administración se encuentra obligada a verificar de manera objetiva los hechos y a valorar integralmente los medios probatorios presentados durante el procedimiento, a fin de determinar la real existencia o inexistencia de la infracción imputada.
vi) Finalmente, la resolución impugnada adolece de una debida motivación, puesto que no analiza ni se pronuncia de manera expresa sobre los argumentos, documentos y medios probatorios presentados por el administrado.
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre las infracciones Graves
En cuanto a la naturaleza del recurso de revisión, el artículo 218 del TUO de la LPAG determina que, solo en caso de que por ley o decreto legislativo se establezca expresamente, cabe la interposición del recurso administrativo de revisión. Para el presente caso, el artículo 49 de la LGIT, ley especial de la materia, señala lo siguiente:
"Artículo 49.- Recursos administrativos Los recursos administrativos del procedimiento administrativo sancionador son aquellos previstos en el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo Nº 004- 2019-JUS. El Recurso de revisión es de carácter excepcional y se interpone ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral. El Reglamento determina las demás condiciones para el ejercicio de los recursos administrativos.”
En esa línea argumentativa, el artículo 55 del RLGIT determina que el recurso de revisión es un recurso de carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia, siendo desarrolladas su procedencia y requisitos de admisibilidad en el Reglamento del Tribunal, tal y como se señaló en los puntos 3.4 de la presente resolución.
Respecto de la finalidad del recurso de revisión en específico, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que éste tiene por finalidad:
“…la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias” (énfasis añadido).
Entendiéndose, por parte de esta Sala, que la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
En ese sentido, el análisis de los argumentos de la impugnante se realizará bajo la competencia del Tribunal, vinculada con las infracciones Muy graves, e identificando si sobre estas se ha producido alguno de los supuestos previstos en el artículo 14 del reglamento citado en el numeral precedente, por lo que no corresponde que esta Sala se pronuncie sobre los alegatos formulados por el impugnante en relación a las infracciones Graves, ni valorar la subsanación de estas, por estar fuera de la competencia conferida por la LGIT y su reglamento, así como el artículo 14 del Reglamento del Tribunal.
Del mismo modo, debe tenerse en cuenta que mediante Resolución de Sala Plena N° 003- 2022-SUNAFIL/TFL, vigente desde el 18 de agosto de 2022, este Tribunal estableció el precedente de observancia obligatoria, señalando que:
“6.17. Sobre la base de lo previsto en el literal a) del artículo 16 y el inciso 18.1 del artículo 18 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral (Decreto Supremo Nº 004-2017-TR), tras el control de admisibilidad del recurso de revisión interpuesto, a cargo de la autoridad emisora de la decisión impugnada, este órgano de revisión tiene el deber de efectuar el control de procedencia del recurso. Así, se declarará la improcedencia del recurso de revisión en los siguientes supuestos:
i) Cuando el acto impugnado no corresponda a resoluciones de segunda instancia que se pronuncian sobre la imposición de sanciones; ii) Cuando la infracción materia de sanción que se impugna, no esté tipificada como muy grave en el RLGIT; o iii) Cuando el recurso de revisión no se sustente en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria emitidos por este Tribunal.
Lo anterior exige al administrado una mayor rigurosidad en la formulación de sus escritos de revisión, en la medida que, al tratarse de un recurso extraordinario, para que los fundamentos contenidos en este puedan ser conocidos y evaluados por el Tribunal, no basta que la resolución recurrida contenga la imposición de sanciones por infracciones muy graves, sino que su impugnación debe ceñirse estrictamente a los presupuestos básicos establecidos en el artículo 14 del Reglamento del Tribunal, esto es: 1) Debe cuestionar al menos una infracción tipificada y calificada como muy grave, en el RLGIT, o en caso de omisión, el razonamiento empleado es suficiente para deducir ello, y; 2) Este cuestionamiento debe sustentarse necesariamente, en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas que rigen el derecho laboral, y/o en el apartamiento inmotivado de algún precedente de observancia obligatoria emitido por este Tribunal, que haya incidido directa o indirectamente, en la determinación de las infracciones. 6.19. Y es que, en ciertos casos, se aprecia la existencia de recursos de revisión donde, impugnándose una resolución que confirma la imposición de una sanción económica por la comisión de alguna infracción tipificada como muy grave en el RLGIT; no se cuestiona expresamente dicha infracción de forma directa o siquiera indirecta (cuando no se plantea algún razonamiento que pueda permitir deducir ello). Tal situación implica que tales recursos promueven asuntos fuera de la competencia material de este Tribunal, debiendo este órgano colegiado declarar la improcedencia, conforme a la normativa que rige su actuación.”
Del recurso de revisión se evidencia que algunos alegatos son generales, no vinculados a los criterios antes señalados, esto es, algunos de los fundamentos del recurso no se sustentan en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas de
derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria emitidos por este Tribunal, así como tampoco se encuentran vinculados a las infracciones muy graves materia de sanción. Por lo tanto, corresponde a esta instancia analizar solo los fundamentos vinculados a los aspectos señalados en el precedente antes invocado y/o los referentes a la invocación de la afectación del debido procedimiento16, no correspondiendo pronunciarse sobre los alegatos que no se encuentren en dichos presupuestos.
Sobre la medida inspectiva de requerimiento
En el ejercicio de la labor inspectiva, los inspectores de trabajo se encuentran facultados a realizar sus labores orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, por lo que pueden adoptar acciones orientadas a ello, entre las que se encuentra la emisión de medidas inspectivas de requerimiento.
En ese orden de ideas, el artículo 14 de la LGIT, establece:
“Las medidas inspectivas de advertencia y requerimiento se reflejarán por escrito en la forma y modelo oficial que se determine reglamentariamente, debiendo notificarse al sujeto inspeccionado a la finalización de las actuaciones de investigación o con posterioridad a las mismas. Cuando el inspector actuante compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, requerirá al sujeto responsable de su comisión la adopción, en un plazo determinado, de las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vulneradas. En particular y en materia de prevención de riesgos laborales, requerirá que se lleven a cabo las modificaciones necesarias en las instalaciones, en el montaje o en los métodos de trabajo para garantizar el derecho a la seguridad y salud de los trabajadores. Los requerimientos que se practiquen se entienden siempre sin perjuicio de la posible extensión de acta de infracción y de la sanción que, en su caso, pueda imponerse”.
En similar sentido, el artículo 17 del RLGIT, establece en su numeral 17.2:
“Si en el desarrollo de las actuaciones de investigación o comprobatorias se advierte la comisión de infracciones, los inspectores del trabajo emiten medidas de advertencia, requerimiento, (…), según corresponda, a fin de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización” (énfasis añadido).
Como se evidencia de las normas acotadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento sancionador.
16 Resolución de Sala Plena N° 008-2023-SUNAFIL/TFL, publicado el 9 de mayo de 2023. “(…) 29. Por ello, es importante señalar que toda afectación o invocación al debido procedimiento por parte de los recurrentes –y en general a alguno de los principios identificados en el Título Preliminar del TUO de la LPAG– debe de encontrarse vinculada con una infracción de naturaleza muy grave, como parte del presupuesto de la competencia material de este Tribunal, además, de encontrarse debidamente fundamentada y delimitada por el solicitante de un recurso extraordinario (conforme se detalló en los fundamentos 6.17 a 6.19 de la Resolución de Sala Plena N° 003- 2022-SUNAFIL/TFL). 30. Por el contrario, aquellos recursos de revisión que contengan la invocación a situaciones que pueda evidenciar la vulneración al debido procedimiento, así como a otro principio reconocido por el TUO de la LPAG pero que verse sobre infracciones que no son de competencia de este Tribunal o que no se encuentren debidamente fundamentada y delimitada en el recurso extraordinario, deberán ser declarados como improcedentes.”
En esa línea argumentativa, de conformidad con el precedente administrativo de observancia obligatoria aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022- SUNAFIL/TFL, publicado el 06 de mayo de 2022 en el diario oficial El Peruano, la evaluación de los alegatos relativos a las medidas inspectivas de requerimiento deben de encontrarse vinculadas bajo los siguientes criterios establecidos por dicho precedente:
“6.8 Así, los expedientes sancionadores que se tramitan en el Sistema de Inspección del Trabajo no son, sin embargo, unos que permitan distinguir imputaciones que solamente contengan casos “muy graves”, “graves” o bien “leves”, siendo habitual que en los casos sometidos a este Tribunal se encuentren imputaciones que contemplen infracciones calificadas normativamente como “muy graves” y alguna o algunas más de distinto grado. Ante este tipo de plataformas impugnatorias, el Tribunal de Fiscalización Laboral se encuentra obligado a distinguir lo que es materia de su estricta competencia de aquello que no lo es, conforme con la normativa glosada. 6.9 En ciertos casos —como el que es objeto de la presente resolución— el recurso de revisión propone el análisis de infracciones a la labor inspectiva consistentes en el incumplimiento de la medida de requerimiento contenidas en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, pero las materias objeto de la medida de requerimiento son calificadas por la normativa como faltas “graves” o “leves”, lo que deposita a tales causas fuera de la competencia material de este Tribunal. 6.10 De esta forma, la evaluación de los recursos de revisión interpuestos contra sanciones administrativas por inejecución de medidas de requerimiento deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad, razonabilidad y legalidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa vedada, como son las infracciones calificadas como graves y leves, que en expedientes como el presente, han adquirido firmeza con la expedición (y notificación) de la resolución de segunda instancia” (énfasis añadido).
Cabe indicar que, la inobservancia o incumplimiento de la medida de requerimiento genera la infracción calificada como muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, por no cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas para el cumplimiento de la normativa en SST. Asimismo, esta infracción a la labor inspectiva se genera con independencia y en forma adicional a las identificadas dentro del marco de la ejecución de la labor inspectiva en materias sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo.
En el presente caso, de la revisión de los actuados se advierte que el inspector comisionado emitió la medida inspectiva de requerimiento con fecha 05 de enero de 2023, otorgando un plazo de siete (07) días hábiles para que la inspeccionada adopte las medidas necesarias que acrediten el cumplimiento de las normas en materia de SST. Asimismo, se dejó expresa constancia de que el incumplimiento del requerimiento constituiría una infracción a la labor inspectiva sancionable con multa, conforme a lo señalado en la propia medida:
“Primero. - SE REQUIERE al sujeto inspeccionado para que procede a adoptar las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vigentes en materia de seguridad y salud en el trabajo sin perjuicio de la posible extensión del Acta de Infracción; por lo que, DEBERÁ realizar las siguientes acciones:
[1] Acreditar contar, como mínimo, con los siguientes servicios de bienestar: a) Servicios higiénicos: un total de cinco (5) puntos para lavado de manos, implementados con agua potable disponible, jabón líquido o desinfectante y papel toalla y tres (3) duchas. b) Comedor o comedores con los requisitos mínimos detallados en el numeral 7.10 de la Norma G.050. Asimismo, deberá colocar señalización en el mobiliario para respetar el distanciamiento de 1.5 metros. c) Vestuario o vestuarios con un casillero por cada trabajador de la TABLA N° 1 y con los requisitos mínimos detallados en el numeral 7.10 de la Norma G.050.
[2] Acreditar contar, como mínimo, con los siguientes servicios de bienestar: a) Servicios higiénicos: un total de cuatro (4) puntos para lavado de manos, implementados con agua potable disponible, jabón líquido o desinfectante y papel toalla y dos (2) duchas. b) Comedor o comedores con los requisitos mínimos detallados en el numeral 7.10 de la Norma G.050. Asimismo, deberá colocar señalización en el mobiliario del comedor (mesas, bancas/sillas) para respetar el distanciamiento de 1.5 metros. c) Vestuario o vestuarios con un casillero por cada trabajador de la TABLA N° 1 y con los requisitos mínimos detallados en el numeral 7.10 de la Norma G.050.
[3] Acreditar la subsanación de las observaciones en relación a condiciones de seguridad en la obra de construcción: a) Implementación de un punto de hidratación en cada frente de trabajo de la obra. b) Reemplazo de enchufes y tomacorrientes existentes por enchufes y tomacorrientes de tipo industrial, blindado, con tapa rebatible y sellado en el empalme con el cable. c) Resguardo de conductores eléctricos al contacto con el agua o la humedad y su implementación fuera de zonas de tránsito.
[4] Acreditar contar con un Plan para la vigilancia, Prevención y Control de COVID-19 en base a la normativa vigente: a) Remitir copia del Plan elaborado en base a la Directiva Administrativa N° 321- DGIESP/MINSA-2021 (norma vigente). El Plan deberá detallar los datos del Servicio de SST (Profesional(es) de la Salud) a cargo de la vigilancia de la salud de los trabajadores (ANEXO N° 1 de la norma vigente) y deberá desarrollar la estructura detallada en el ANEXO N° 5 de dicha norma. Asimismo, el Plan deberá contar la aprobación por el Comité o Supervisor de SST. b) Remitir evidencia fotográfica o multimedia del cumplimiento de las disposiciones para reducir el riesgo de transmisión del virus SARS-CoV-2 en la obra, de conformidad con la Directiva Administrativa N° 321- DGIESP/MINSA-2021 aprobada por la R.M. N° 1275-2021-MINSA.
[5] Acreditar el cumplimiento de las siguientes obligaciones en materia de EPP: a) Entrega de los EPP básicos para obras de construcción civil a los trabajadores de la TABLA N° 1. Esto es: zapatos de seguridad, casco, guantes de seguridad, lentes de seguridad y dos (2) juegos de uniforme de trabajo. b) Entrega de EPP de bioseguridad (mascarillas) a los trabajadores de la TABLA N° 1, de conformidad con el literal f) (Disposición 6: Medidas de protección personal) de la Directiva Administrativa N° 321- DGIESP/MINSA- 2021. c) Renovación o entrega de los EPP faltantes durante la visita inspectiva, de conformidad con el punto 5 de los Hechos Verificados.
[6] Acreditar el cumplimiento del deber de brindar formación e información, remitiendo los siguientes documentos: a) Registro de inducción de SST ingreso a obra (artículo 52, D.S. N° 022-2019-TR) b) Registro de capacitaciones en SST para el puesto de trabajo. c) Orientación / sensibilización sobre medidas preventivas frente al riesgo biológico virus SARS-CoV-2 que origina la infección por COVID-19.
[7] Acreditar la cobertura de los trabajadores entrevistados en la visita inspectiva (TABLA N° 1) con el Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo en Salud, para los periodos de noviembre y diciembre de 2022.
[8] Acreditar la cobertura de los trabajadores entrevistados en la visita inspectiva (TABLA N° 1) con el Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo en Invalidez - Sepelio (Pensiones), para los periodos de noviembre y diciembre de 2022.
[9] Acreditar haber realizado la identificación de peligros y evaluación de riesgos (IPERC), remitiendo: a) El procedimiento de elaboración de la matriz IPERC. b) La matriz (o matrices) de Identificación de Peligros y Evaluación de Riesgos con sus medidas de control de la obra materia de inspección, acreditando la participación de los trabajadores y/o miembros del comité de SST en su elaboración. IPER elaborado conforme a lo indicado en el Art. 20 del D.S. N° 011- 2019-TR y a los requisitos señalados en el artículo 77 del Decreto Supremo N° 005-2012-TR (modificado por la única disposición complementaria del D.S. N° 002-2020-TR)”.
Conforme consta en el numeral 4.19 de los Hechos Constatados del Acta de Infracción, la impugnante no acreditó el cumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento adoptada con fecha 05 de enero de 2023; no obstante, corresponde evaluar si dicha medida fue emitida respetando los principios de razonabilidad y legalidad, a fin de determinar si el incumplimiento puede válidamente configurar la infracción prevista en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
En este punto corresponde invocar el precedente administrativo aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 009-2023-SUNAFIL/TFL, publicado el 11 de junio de 2023 en el diario oficial El Peruano, referida a los elementos que debe contener una medida inspectiva de requerimiento, en los términos siguientes:
“6.26 La medida inspectiva de requerimiento, al ser una “orden dispuesta por la inspección de trabajo para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo”, debe contener un mandato claro y su entendimiento debe regirse por la razonabilidad, el deber de colaboración y la buena fe procedimental. En ese sentido, la medida de requerimiento debe cumplir con expresar el ámbito subjetivo y objetivo, siendo estos extremos suficientes para producir el resultado esperado por la medida: la rectificación de una situación antijurídica.
a) Ámbito subjetivo: En primer lugar, debe individualizar a los trabajadores afectados por el incumplimiento reprochado al sujeto inspeccionado; b) Ámbito objetivo: En segundo lugar, a) debe identificar la afectación resultante de un comportamiento imputable al empleador —como ocurre en el caso de autos, al describirse el número de horas en sobretiempo laboradas, así como su incumplimiento en el pago— y, b) establecer cómo es que debe cumplirse dicha medida, es decir, qué acciones debe ejecutar el inspeccionado a fin de revertir la conducta reprochada. En ese
sentido, el ámbito objetivo de la medida de requerimiento no se agota con la mención de la normativa legal vigente afectada o inobservada por el sujeto inspeccionado, sino que incluye el mandato de su cumplimiento, en la forma y modo esperado. (…)”.
Revisando el mandato en concreto contenido en la medida inspectiva de requerimiento de fecha 05 de enero de 2023, se verifica que se ha solicitado la subsanación de 9 incumplimientos constatados durante las actuaciones inspectivas.
De la revisión de la medida inspectiva de requerimiento se advierte que los inspectores comisionados han realizado una correcta aplicación de los artículos 14 de la LGIT y 17.217 del RLGIT, normas que establecen que la emisión de una medida inspectiva de requerimiento presupone la verificación previa de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral. En ese sentido, de los fundamentos expuestos en la medida se desprende que los inspectores determinaron la existencia de incumplimientos en materia de SST imputables a la impugnante.
Ahora bien, habiéndose verificado que las conductas se encontraban determinadas, resulta oportuno efectuar el análisis de razonabilidad respecto de las acciones requeridas como mecanismo de subsanación, así como si el plazo otorgado resultaba razonable en atención a las infracciones advertidas y todas las acciones a adoptar. Para dicho efecto se debe tener en cuenta que este Tribunal, mediante Resolución de Sala Plena N° 018-2024- SUNAFIL/TFL, que constituye precedente de observancia obligatoria, determinó el siguiente criterio:
“6.14 El Tribunal de Fiscalización Laboral recuerda que la aplicación del principio de razonabilidad es vinculante para la actuación de los servidores a cargo de la fiscalización. En ese sentido, de decidirse proceder en un caso con una medida de requerimiento, debe tenerse un análisis concreto ante casos complejos, donde existan diversos comportamientos que sean objeto de la misma medida. Así, es importante recordar a todos los órganos y servidores del Sistema de Inspección del Trabajo que, dentro de una medida de requerimiento, el inspector podría solicitar al sujeto inspeccionado la acreditación cabal del cumplimiento de ciertas reglas objeto de supervisión dentro de la normativa sociolaboral y seguridad y salud en el trabajo, siendo exigible que, ex ante, se establezcan plazos razonables para su ejecución por parte del empleador; o bien que, ex post la Administración del Trabajo valore lo lapsos distinguibles para cumplir con las medidas de requerimiento que comprendan a varios comportamientos exigidos al empleador.”
En relación con la Medida Inspectiva de Requerimiento, debe señalarse que no se ha señalado expresamente en la misma la subsanación del incumplimiento vinculado con la obligación de contar con un Comité de SST. Sin embargo, corresponde precisar que la realización del procedimiento de elección de los representantes de los trabajadores y la
17 RLGIT, “Artículo 17.- Finalización de las actuaciones inspectivas (…) 17.2 Si en el desarrollo de las actuaciones de investigación o comprobatorias se advierte la comisión de infracciones, los inspectores del trabajo emiten medidas de advertencia, requerimiento, cierre temporal del área de una unidad económica o de una unidad económica, paralización o prohibición de trabajos o tareas, según corresponda, a fin de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización. La autoridad competente puede ordenar su seguimiento o control, mediante visita de inspección, comparecencia o comprobación de datos, para la verificación de su cumplimiento. Transcurrido el plazo otorgado para que el sujeto inspeccionado subsane las infracciones sin que éste las haya subsanado, se extiende el acta de infracción correspondiente, dando fin a la etapa de fiscalización. El acta de infracción hace las veces del informe al que aluden los dos últimos párrafos del artículo 13 de la Ley, debiendo contener como mínimo la información a que se refiere el artículo 54.
posterior instalación del comité de SST demandan aproximadamente diecisiete (17) días18.
Cabe señalar que algunos de los requerimientos formulados, como el levantamiento de observaciones al Plan para la Vigilancia, Prevención y Control de COVID-19 en el Trabajo, se encuentran condicionados a la previa constitución del Comité de SST, toda vez que corresponde a dicho órgano, en el ejercicio de sus funciones, evaluar y adoptar las acciones necesarias para su implementación y adecuación. De igual manera ocurre la Identificación de Peligros y Evaluación de Riesgos (IPER), cuya gestión también se vincula directamente con la actuación del referido comité. Por tanto, además del plazo para la constitución del Comité de SST, debe adicionarse el tiempo requerido para subsanar cada incumplimiento antes citado. De este modo, el plazo de siete (07) días hábiles otorgado en la medida inspectiva de requerimiento no resulta razonable.
Del mismo modo, vistos los demás incumplimientos señalados en la medida inspectiva de requerimiento, relativos a condiciones de seguridad, equipos de protección personal, contratación del Seguros Complementario de Trabajo de Riesgo (en Salud y en Pensiones), además de acreditar acciones de formación e información en materia de seguridad y salud en el trabajo, se advierte que el plazo otorgado para subsanar dichas observaciones, considerado conjuntamente con las demás acciones exigidas en la medida, tampoco resulta razonable.
En ese entendido, se advierte que, si bien los comisionados han efectuado la determinación de las conductas infractoras objeto de subsanación, no han considerado la razonabilidad del plazo otorgado para el cumplimiento de todas las conductas requeridas, las acciones requeridas para su cumplimiento, vulnerando los principios de razonabilidad y legalidad.
En consecuencia, corresponde dejar sin efecto la sanción impuesta por la infracción tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, referida a la inejecución de la medida de requerimiento, toda vez que esta no fue emitida conforme a los parámetros normativos y jurisprudenciales aplicables.
Del mismo modo, no corresponde efectuar un mayor análisis de los demás argumentos expuestos en el recurso de revisión vinculados a dicha infracción, dado que la sanción correspondiente ha sido dejada sin efecto.
18 Se debe considerar que el análisis efectuado se efectúa en atención al plazo otorgado en la medida y en atención al mandato expresamente señalado en la misma.
Sobre el derecho al debido procedimiento administrativo
Dado los argumentos expresados por la impugnante, este Tribunal debe realizar un análisis respecto a la aplicación del principio del debido procedimiento en el presente caso y su relación con la validez de los actos administrativos emitidos en el marco del expediente en alusión.
Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:
“Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo” (énfasis añadido).
A su vez, el numeral 2 del artículo 248° del TUO de la LPAG establece que:
Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa
La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales: (…) 2. Debido procedimiento. - No se pueden imponer sanciones sin que se haya tramitado el procedimiento respectivo, respetando las garantías del debido procedimiento. Los procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora deben establecer la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, encomendándolas a autoridades distintas.
Concordante a ello, la LGIT desarrolla en su artículo 44 los principios generales del procedimiento sancionador, entre ellos: “(…) a) Observación del debido proceso, por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho (…)”.
Al respecto, el Tribunal Constitucional -máximo intérprete de la Constitución- se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA:
“2. El Tribunal Constitucional estima oportuno recordar, conforme lo ha manifestado en reiterada y uniforme jurisprudencia, que el debido proceso, como principio constitucional, está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. Vale decir que cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un
proceso, sea este administrativo -como en el caso de autos- o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal” (énfasis añadido).
En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional en el Fundamento Jurídico 5 de la Sentencia recaída en el Expediente N° 02098-2010-AA señaló que no solo existe base Constitucional o jurisprudencial para la configuración y desarrollo del derecho al debido procedimiento, sino que existe sustento Convencional, a saber:
“Tal como ya lo tiene expresado este Tribunal en uniforme y reiterada jurisprudencia, el derecho al debido proceso tiene un ámbito de proyección sobre cualquier tipo de proceso o procedimiento, sea éste judicial, administrativo o entre particulares. Así, se ha establecido que el derecho reconocido en el inciso 3) del artículo 139.° de la Constitución no sólo tiene un espacio de aplicación en el ámbito "judicial", sino también en el ámbito administrativo" y, en general, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos lo ha sostenido, puede también extenderse a "cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, (el que) tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal, en los términos del artículo 8° de la Convención Americana". (Caso Tribunal Constitucional del Perú, párrafo 71). De igual modo la Corte Interamericana sostiene – en doctrina que ha hecho suya este Colegiado en la sentencia correspondiente al Exp. N.º 2050-2002-AA/TC– que "si bien el artículo 8° de la Convención Americana se titula “Garantías Judiciales”, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, sino al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a efectos de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos"(párrafo 69). (…)” (énfasis agregado)
Conforme a ello, dada la claridad expositiva del Tribunal Constitucional, así como de la norma contenida en el TUO de la LPAG y la LGIT, respecto de los alcances del derecho al debido procedimiento, debe analizarse el caso concreto.
Sobre el derecho a la debida motivación de las resoluciones
Con relación al derecho o garantía de la motivación de las decisiones que afecten los intereses de la impugnante, es importante recalcar que el principio de debido procedimiento se encuentra relacionado con la exigencia de la debida motivación del acto administrativo. Lo anterior se desprende de la necesidad de que sea una garantía a favor de los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y producir pruebas y, a su vez, a obtener una decisión por parte de la autoridad administrativa motivada y fundada en derecho.
En ese contexto, en el mencionado principio se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa, el atribuir a
la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.
Partiendo de ello, resulta relevante traer a colación el requisito de la motivación de las resoluciones señalado en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, en concordancia con el artículo 6 del citado instrumento; en virtud del cual, todo acto administrativo debe estar motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico.
Sobre el particular, el Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse en más de una ocasión estableciendo, incluso, criterios jurisprudenciales al respecto. A este entender, el propio Tribunal Constitucional recopiló en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00312-2011-AA una serie de elementos vinculados a la motivación de los actos administrativos, resaltando la definición de la naturaleza jurídica de la motivación de actos administrativos: una garantía constitucional que busca evitar la arbitrariedad de la Administración. Señaló el Tribunal Constitucional, además, lo siguiente:
“4. Este Tribunal ha tenido oportunidad de expresar su posición respecto a la motivación de los actos administrativos, expresando que:
“[…][E]l derecho a la motivación de las resoluciones administrativas es de especial relevancia. Consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía de todo administrado a que las sentencias estén motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican. […]
La motivación de la actuación administrativa, es decir, la fundamentación con los razonamientos en que se apoya es una exigencia ineludible para todo tipo de actos administrativos, imponiéndose las mismas razones para exigirla tanto respecto de actos emanados de una potestad reglada como discrecional.
El tema de la motivación del acto administrativo es una cuestión clave en el ordenamiento jurídico-administrativo, y es objeto central de control integral por el juez constitucional de la actividad administrativa y la consiguiente supresión de los ámbitos de inmunidad jurisdiccional.
Constituye una exigencia o condición impuesta para la vigencia efectiva del principio de legalidad, presupuesto ineludible de todo Estado de derecho. A ello, se debe añadir la estrecha vinculación que existe entre la actividad administrativa y los derechos de las personas. Es indiscutible que la exigencia de motivación suficiente de sus actos es una garantía de razonabilidad y no arbitrariedad de la decisión administrativa.
En esa medida, este Tribunal debe enfatizar que la falta de motivación o su insuficiencia constituye una arbitrariedad e ilegalidad, en la medida en que es una condición impuesta por la Ley N.° 27444. Así, la falta de fundamento racional suficiente de una actuación administrativa es por sí sola contraria a las garantías del debido procedimiento administrativo.” (STC 00091-2005-PA, fundamento 9, párrafos 3, 5 a 8, criterio reiterado en STC 294-2005-PA, STC 5514-2005-PA, entre otras).
Adicionalmente se ha determinado en la STC 8495-2006-PA/TC que: “un acto administrativo dictado al amparo de una potestad discrecional legalmente establecida resulta arbitrario cuando sólo expresa la apreciación individual de quien ejerce la competencia administrativa, o cuando el órgano administrativo, al adoptar la decisión, no motiva o expresa las razones que lo han conducido a adoptar tal decisión. De modo que, motivar una decisión no sólo significa expresar únicamente bajo qué norma legal se expide el acto administrativo, sino, fundamentalmente, exponer en forma
sucinta –pero suficiente– las razones de hecho y el sustento jurídico que justifican la decisión tomada” (énfasis añadido)
Conforme a ello, la motivación deberá ser expresa a efectos de que el acto administrativo que sustenta sea emitido a partir de una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso y donde se expongan las razones jurídicas que justifiquen su adopción; no siendo admisibles como motivación las fórmulas que, por su contradicción, no resulten esclarecedoras para la motivación del acto.
Sobre los presuntos vicios de motivación incurridos en el caso concreto
Respecto a las infracciones muy graves contenidas en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, corresponde precisar que el artículo 11 de la LGIT dispone que la actuación inspectiva comprende, entre otros, el requerimiento de información, la comparecencia y la visita de inspección, como modalidades destinadas a verificar el cumplimiento de la normativa sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo.
Por su parte, el artículo 12 del RLGIT señala que el requerimiento de información es una modalidad de actuación inspectiva mediante la cual los inspectores del trabajo requieren al sujeto inspeccionado la presentación de documentos, datos o antecedentes vinculados con el objeto de la inspección, dentro del plazo que se señale en la diligencia. De este modo, su finalidad se limita a solicitar información o documentación necesaria para el desarrollo de la investigación, sin que ello suponga la imposición de medidas correctivas o mandatos de hacer.
En el caso concreto, de la revisión de las actuaciones inspectivas se advierte que el requerimiento de información de fecha 07 de diciembre de 2022 contenía el siguiente mandato:
[1] Declaración jurada efectuada por el representante legal (…) [2] Formato TR5 del T-registro de la planilla electrónica (…) [3] Relación de los trabajadores activos de la obra materia de inspección (…) [4] Comité/Subcomité de SST de la obra (…) [5] Equipos de protección personal (…) [6] Formación e Información sobre Seguridad y Salud en el Trabajo (SST) (…) [7] Identificación de peligros y evaluación de riesgos (IPER) (…) [8] Remitir Mapa de Riesgos correspondiente a la obra visitada (…) [9] Contrato, Póliza y constancias de cobertura de todos los trabajadores activos con el Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo (SCTR) en Salud e Invalidez - Sepelio (Pensiones) para el mes de noviembre 2022 (…) [10] Plan para la Vigilancia, Prevención y Control de COVID-19 (…)
[11] Expediente digital del levantamiento de observaciones: Documentación idónea para acreditar la adopción de medidas necesarias para el levantamiento de las observaciones señaladas en el CHECK-LIST notificado conjuntamente con la constancia de actuaciones inspectivas de investigación (…)
En relación con el requerimiento antes citado, de acuerdo con el precedente administrativo de observancia obligatoria contenido en la Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL, publicada el 08 de agosto de 2021 en el diario oficial El Peruano, la tipificación aplicable a las conductas que afectan el desarrollo de las actuaciones inspectivas depende del grado de afectación generado y de su incidencia en la continuidad del procedimiento inspectivo. En efecto, en sus fundamentos 15 y 16, se estableció que:
“15. De esta manera, en la formulación de actas de infracción y en su calificación posterior, deberá observarse que, cuando la fiscalización pueda proseguir desplegando sus funciones, a pesar del comportamiento del inspeccionado que haya perturbado o retrasado la investigación, deberá imputarse la infracción prevista en el artículo 45.2 del RLGIT. En cambio, cuando la demora del sujeto inspeccionado frustre la fiscalización, la tipificación invocable será la del artículo 46.3 del RLGIT. 16. Para la aplicación de este criterio, siempre será determinante el examen de la motivación que consta en el Acta de Infracción, que debe ser no sólo puntual y concisa, sino también suficiente, para poder concluir que la conducta del administrado constituye una falta al deber de colaboración de acuerdo al artículo 45.2 del RLGIT, o al artículo 46.3 del RLGIT, según se haya acreditado en el procedimiento”. (Énfasis añadido).
En el caso concreto, el inspector comisionado dejó señalado, en el numeral 4.4 del apartado IV del Acta de Infracción, que no se encontró respuesta de la inspeccionada al requerimiento de información debidamente notificado, por lo que se configura la infracción muy grave prevista en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT.
Sin embargo, conforme consta en los numerales siguientes del apartado IV del referido documento, pese a ello, la fiscalización prosiguió con normalidad, emitiéndose el 05 de enero de 2023 la medida inspectiva de requerimiento, habiéndose observado las siguientes materias:
• Gestión interna de seguridad y salud en el trabajo: Comité de Seguridad y Salud en el Trabajo.
• Estándares de higiene ocupacional: comedor — vestuario — servicios higiénicos. • Condiciones de seguridad en lugares de trabajo, instalaciones civiles y
maquinaria. • Planes y Programas de Seguridad y Salud en el Trabajo: Plan para la Vigilancia,
Prevención y Control de — COVID-19 en el trabajo. • Equipos de Protección Personal. • Formación e información sobre Seguridad y Salud en el Trabajo. • Seguro complementario de trabajo de riesgo, sub materia Cobertura en Salud. • Seguro complementario de trabajo de riesgo, sub materia Cobertura en Invalidez
– Sepelio. • Identificación de peligros y Evaluación de riesgos (IPER).
Del mismo modo, en relación a las materias “Instalaciones de trabajo, sub materia Protección de zanjas y excavaciones: entibaciones, calzaduras, apuntalamientos, muros pantalla y taludes”, “Estándares de Seguridad, sub materia Protecciones Colectivas, sub
materia Barandas”, “Estándares de Seguridad, sub materia Protecciones Colectivas, sub materia Líneas de vida (Horizontales y Verticales)”, el inspector de trabajo deja señalado, en la misma Acta de Infracción, que no se detectaron infracciones en relación a dichas materias.
De esta forma, no se evidencia que la conducta del sujeto inspeccionado haya frustrado las actuaciones inspectivas dada cuenta que, del contenido del Acta de Infracción, se observa que el inspector de trabajo ha logrado fiscalizar todas las materias de la Orden de Inspección. De este modo, en aplicación del precedente citado, el supuesto descrito no encuadra en el tipo infractor del numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, sino, en todo caso, en el numeral 45.2 del artículo 45 del mismo reglamento, que sanciona la perturbación o retraso en el cumplimiento de las obligaciones de colaboración.
Por su parte, la Resolución de Sub Intendencia N° 191-2023-SUNAFIL/IRE.MOQ/SISA, tampoco desarrolla de forma suficiente la motivación que permita concluir que las actuaciones inspectivas fueron frustradas. Por el contrario, en su considerando 86 afirma que “(…) la renuencia a dar cumplimiento al requerimiento de información de fecha 07 de diciembre de 2022, era relevante para la actuación inspectiva (…)”, cuando el propio inspector deja constancia que se pudo fiscalizar todas las materias y la propia resolución sanciona por infracciones sustantivas. Esta contradicción interna afecta la coherencia lógica del acto administrativo y vulnera el deber de motivación establecido en los artículos 3 y 6 del TUO de la LPAG.
En ese contexto, al no haberse acreditado ni motivado la concurrencia del elemento esencial del tipo infractor, esto es, la frustración de la labor inspectiva, se configura un vicio sustancial de motivación y tipificación, que afecta la validez del acto administrativo conforme al artículo 10 numeral 2 del TUO de la LPAG.
En consecuencia, corresponde declarar la nulidad de los extremos referidos a las infracciones muy graves tipificadas en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, por haberse emitido sin la debida motivación fáctica y jurídica que sustente la configuración del tipo infractor, y por contravenir los criterios vinculantes establecidos en la Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL.
De lo expuesto en los fundamentos precedentes, resulta imperativo enfatizar que las instancias del sistema responsables de la tramitación del procedimiento administrativo sancionador deben garantizar el respeto irrestricto de los principios del procedimiento administrativo -entre los cuales se encuentran los principios de Debido Procedimiento y Verdad Material19-. En tal sentido, la motivación de sus actos debe comprender el análisis
19 Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo “(...)
integral de las alegaciones de los administrados, evaluando sus fundamentos de hecho y de derecho; así como sustentando adecuadamente la aplicación, interpretación o integración normativa que corresponda a la absolución de cada una de las alegaciones planteadas, conforme a los precedentes o jurisprudencia constitucionalmente establecidos.
A consideración de esta Sala, la interposición de una sanción sin haberse delimitado correctamente los tipos infractores genera serios cuestionamientos a la aplicación de la potestad sancionadora en el caso de autos. En esa línea de razonamiento, se advierte que se ha vulnerado el debido procedimiento, a través de su manifestación de la debida motivación.
En tal sentido, resulta necesario que la Autoridad Sancionadora realice una correcta subsunción de los hechos constatados bajo las conductas sancionadas para la asignación de responsabilidades hacia la Inspeccionada. Por lo tanto, la Resolución de Sub Intendencia incurre en una falta de motivación y análisis de las actuaciones realizadas, vulnerando el debido procedimiento.
Respecto de la forma específica del vicio del acto administrativo identificado, debe precisarse que el Tribunal Constitucional en reiterada jurisprudencia no solo ha identificado sino ratificado el contenido constitucionalmente garantizado del derecho a la debida motivación de las resoluciones, por ejemplo, en la Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente N° 00728-2008-PHC/TC, precisa:
“7. El derecho a la debida motivación de las resoluciones judiciales es una garantía del justiciable frente a la arbitrariedad judicial y garantiza que las resoluciones no se encuentren justificadas en el mero capricho de los magistrados, sino en datos objetivos que proporciona el ordenamiento jurídico o los que se derivan del caso. Sin embargo, no todo ni cualquier error en el que eventualmente incurra una resolución judicial constituye automáticamente la violación del contenido constitucionalmente protegido del derecho a la motivación de las resoluciones judiciales.
Así, en el Exp. N.º 3943-2006-PA/TC (…) ha precisado que el contenido constitucionalmente garantizado de este derecho queda delimitado, entre otros, en los siguientes supuestos:
a) Inexistencia de motivación o motivación aparente. Está fuera de toda duda que se viola el derecho a una decisión debidamente motivada cuando la motivación es inexistente o cuando la misma es solo aparente, en el sentido de que no da cuenta de las razones mínimas que sustentan la decisión o de que no responde a las alegaciones
Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. (…) 1.11. Principio de verdad material. – En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas. En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estará facultada a verificar por todos los medios disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, sin que ello signifique una sustitución del deber probatorio que corresponde a estas. Sin embargo, la autoridad administrativa estará obligada a ejercer dicha facultad cuando su pronunciamiento pudiera involucrar también al interés público.”
de las partes del proceso, o porque solo intenta dar un cumplimiento formal al mandato, amparándose en frases sin ningún sustento fáctico o jurídico.
b) Falta de motivación interna del razonamiento. La falta de motivación interna del razonamiento [defectos internos de la motivación] se presenta en una doble dimensión; por un lado, cuando existe invalidez de una inferencia a partir de las premisas que establece previamente el Juez en su decisión (…)
c) Deficiencias en la motivación externa; justificación de las premisas. El control de la motivación también puede autorizar la actuación del juez constitucional cuando las premisas de las que parte el Juez no han sido confrontadas o analizadas respecto de su validez fáctica o jurídica. Esto ocurre por lo general en los casos difíciles, como los identifica Dworkin, es decir, en aquellos casos donde suele presentarse problemas de pruebas o de interpretación de disposiciones normativas. (…)
d) La motivación insuficiente. Se refiere, básicamente, al mínimo de motivación exigible atendiendo a las razones de hecho o de derecho indispensables para asumir que la decisión está debidamente motivada. (…).
e) La motivación sustancialmente incongruente. El derecho a la debida motivación de las resoluciones obliga a los órganos judiciales a resolver las pretensiones de las partes de manera congruente con los términos en que vengan planteadas, sin cometer, por lo tanto, desviaciones que supongan modificación o alteración del debate procesal (incongruencia activa). (…)
f) Motivaciones cualificadas. - Conforme lo ha destacado este Tribunal, resulta indispensable una especial justificación para el caso de decisiones de rechazo de la demanda, o cuando, como producto de la decisión jurisdiccional, se afectan derechos fundamentales como el de la libertad. (…).” (énfasis agregado)
En consecuencia, esta Sala encuentra acreditada la vulneración al debido procedimiento, sustentado en una motivación aparente, la cual se configura ya que la Subintendencia si bien da la apariencia de motivación al citar normas y reiterar los hechos detectados por el personal inspectivo, no analiza y subsume la infracción imputada a la impugnante en el tipo infractor correspondiente.
Cabe precisar que, realizado el análisis de conservación del acto conforme al artículo 14° del TUO de la LPAG, el vicio resulta trascendente y no comprendido en las causales taxativamente consideradas en el precitado artículo por no tratarse de una motivación insuficiente o parcial sino una aparente. Por ello, conforme al numeral 2 del artículo 10° del TUO de la LPAG, el acto deviene en nulo.
Artículo 10.- Causales de nulidad
Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes: (…) 2. El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los supuestos de conservación del acto a que se refiere el artículo 14. (énfasis agregado)
Por tanto, resulta imposible convalidar la incongruencia advertida por parte de la Subintendencia, que debió de evaluar de manera adecuada los hechos que motivaron el presente procedimiento sancionador, al imputar la infracción muy grave a la labor inspectiva al tenor del tipo legal contenido en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT.
En ese sentido, se evidencia que no se ha efectuado la correcta subsunción de la conducta del administrado con el hecho infractor tipificado como sancionable por el incumplimiento a la labor inspectiva. Lo anterior generó la vulneración del derecho de defensa del administrado20 y al debido procedimiento. Debe recordarse que recae en la Administración el deber de acreditar fehacientemente la conducta antijurídica en el imputado, luego de un procedimiento llevado a cabo con las garantías constitucionalmente reconocidas y reseñadas líneas arriba.
Estando a lo expuesto, la Resolución de Sub Intendencia N° 191-2023- SUNAFIL/IRE.MOQ/SISA, notificada a la Procuraduría el 08 de agosto de 2023, confirmada por la Resolución de Sub Intendencia N° 248-2023-SUNAFIL/IRE-MOQ/SISA y confirmada en parte por la Resolución de Intendencia N° 065-2023-SUNAFIL/IRE-LOR, incurre en vicio de nulidad parcial en los extremos referentes a la infracción muy grave tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del mismo cuerpo normativo, encontrándose dentro del supuesto de hecho contemplado en el numeral 2 del artículo 10° del TUO de la LPAG, dada la existencia de un vicio en el acto administrativo constituido por la motivación aparente.
Cabe indicar que la nulidad parcial de un acto administrativo se produce cuando el vicio que la causa afecta solo a una parte de dicho acto y no a su totalidad, siendo necesario que la parte afectada y el resto del acto administrativo sean claramente diferenciables e independientes para que se pueda seccionar solo la parte que adolece de nulidad21. Por tanto, cuando se afirma que existe un acto que sufre de nulidad parcial, también se afirma, implícitamente, que en ese mismo acto existe, necesariamente, un acto parcialmente valido, en la parte que no adolece de vicio alguno, tal como se evidencia en el presente caso.
En tal sentido, considerando que la Resolución de Sub Intendencia N° 191-2023- SUNAFIL/IRE.MOQ/SISA, en los extremos referentes a la infracción muy grave tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, ha sido emitida vulnerando el derecho a la debida motivación; corresponde declarar la nulidad parcial de la citada resolución, y de los sucesivos actos u actuaciones del procedimiento vinculados a dicho extremo, de conformidad con el numeral 12.1 del artículo 12 y el numeral 13.1 y 13.222 del artículo 13 del TUO de la LPAG.
20 Fundamento jurídico 14, Exp. N° 02098-2010-PA/TC. 21 CABANELLAS, Guillermo. Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual. Tomo V, Buenos Aires: Editorial Heliasta, p. 549. 22 Artículo 13.- Alcances de la nulidad (…) 13.2 La nulidad parcial del acto administrativo no alcanza a las otras partes del acto que resulten independientes de la parte nula, salvo que sea su consecuencia, ni impide la producción de efectos para los cuales, no obstante, el acto pueda ser idóneo, salvo disposición legal en contrario.
Cabe mencionar que, la nulidad parcial permite anular una parte del acto y dejar intacta la otra, separando según la independencia que las mismas puedan brindar respecto de la otra parte. De igual manera permite reconocer otros efectos distintos al acto nulo23.
Conforme a lo anterior, se deberá retrotraer el procedimiento administrativo sancionador al momento en el cual se produjo el vicio inicial que motiva la nulidad parcial; esto es, al momento de emisión de la Resolución de Sub Intendencia respectiva, a efectos que dicha instancia emita una nueva decisión en los extremos referentes a la infracción muy grave tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, acorde a los argumentos contenidos en la presente resolución.
Sobre la potestad del Tribunal para declarar la nulidad de los actos emitidos por las autoridades conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo
El artículo 15 de la Ley N° 29981 señala que el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. En ese sentido, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema”.
En este expediente se han identificado vicios al debido procedimiento de la impugnante, al momento de motivar sobre las presuntas infracciones cometidas por la impugnante, que acarrearon la imposición de una multa.
En tal sentido, considerando que, la Resolución de Sub Intendencia N° 191-2023- SUNAFIL/IRE.MOQ/SISA, ha sido emitida vulnerando el derecho al debido procedimiento administrativo, de conformidad con el numeral 12.1 del artículo 12 y el numeral 13.2 del artículo 13 del TUO de la LPAG24; corresponde declarar la nulidad parcial de la citada resolución en los extremos referentes a la infracción muy grave tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, al haberse vulnerado los principios de debido procedimiento y motivación.
Conforme a lo anterior, se deberá retrotraer el procedimiento administrativo sancionador al momento en el cual se produjo el vicio inicial; esto es, al momento de emisión de la
23 Morón Urbina, J (2019). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444. Lima: Gaceta Jurídica S.A., Décimo Cuarta Edición, Tomo I, p. 269. 24 Artículo 13.- Alcances de la nulidad 13.2 La nulidad parcial del acto administrativo no alcanza a las otras partes del acto que resulten independientes de la parte nula, salvo que sea su consecuencia, ni impide la producción de efectos para los cuales, no obstante, el acto pueda ser idóneo, salvo disposición legal en contrario.
Resolución de Sub Intendencia respectiva, a efectos que dicha instancia emita una nueva decisión en el extremo referente a la infracción muy grave tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del mismo cuerpo normativo, considerando los argumentos contenidos en la presente Resolución, conforme a lo prescrito en el numeral 12.1 del artículo 12 del TUO de la LPAG.
En el caso concreto, se han identificado vicios en el trámite del procedimiento administrativo sancionador que acarrean la nulidad parcial de la Resolución de Sub Intendencia N° 191-2023-SUNAFIL/IRE.MOQ/SISA, y de los actos o actuaciones vinculados a los extremos declarados nulos, conforme a los fundamentos expuestos en los numerales precedentes de la presente resolución.
En consecuencia, se remite la presente resolución al Intendente respectivo y a la Gerencia General de SUNAFIL, a efectos que -de ser el caso- procedan conforme a sus competencias, en el marco del ejercicio de la potestad disciplinaria de la Administración regulada en el Sistema Administrativo de Gestión de los Recursos Humanos y conforme al Título V del TUO de la LPAG.
Finalmente, por las consideraciones antes dichas, no corresponde pronunciarse sobre los otros alegatos planteados en dicho extremo en el recurso de revisión.
Información Adicional
Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes —sin perjuicio del pronunciamiento que se emita como efecto de la nulidad desarrollada en la presente resolución—, como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:
N° Materia Conducta Infractora Tipificación legal y clasificación
El sujeto inspeccionado no acreditó que
1 SST sus comedores, servicios higiénicos, y Numeral 27.9 del vestuarios reúnan las condiciones artículo 27 del RLGIT indicadas en la Norma Técnica G.0.50, conforme se indica en el sub numeral 4.8 GRAVE
de los Hechos Constatados.
El sujeto inspeccionado no acreditó
haber subsanado las observaciones
detectadas durante la visita inspectiva y Numeral 27.9 del
2 SST en consecuencia no acreditó las artículo 27 del RLGIT
condiciones de seguridad, conforme se GRAVE
indica en el sub numeral 4.9 de los
Hechos Constatados. .
El sujeto inspeccionado no acreditó la
elaboración de un Plan de Vigilancia,
Prevención y Control de Covid-19 de la Numeral 27.7 del
3 SST obra, que cumpla con los requisitos que artículo 27 del RLGIT
exigen la norma, confirme se indica en el GRAVE
sub numeral 4.11 de los Hechos
Constatados.
El sujeto inspeccionado no acreditó
haber realizado la entrega de EPP básico
para obras de construcción civil y EPP de Numeral 27.9 del
4 SST bioseguridad de acuerdo a la normativa artículo 27 del RLGIT
vigente, conforme se indica en el sub GRAVE
numeral 4.12 de los Hechos
Constatados.
El sujeto inspeccionado no acreditó la
contratación del SCTR -Cobertura Salud, Numeral 27.15 del
5 SST a favor de sus trabajadores, conforme se artículo 27 del RLGIT
indica en el sub numeral 4.15 de los GRAVE
Hechos Constatados.
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho y de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral- SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley de Procedimiento Administrativo General aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR.
SE RESUELVE:
PRIMERO. – Declarar, por mayoría, FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE TORATA, en contra de la Resolución de Intendencia N° 065- 2023-SUNAFIL/IRE-LOR, notificada a la Procuraduría el 15 de diciembre de 2023, emitida por la Intendencia Regional de Loreto, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 077-2023-SUNAFIL/IRE-MOQ, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. – Declarar la NULIDAD PARCIAL de la Resolución de Sub Intendencia N° 191-2023- SUNAFIL/IRE.MOQ/SISA, notificada a la Procuraduría el 08 de agosto de 2023, y la de los sucesivos actos y actuaciones emitidos en el procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 077-2023-SUNAFIL/IRE-MOQ, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT.
TERCERO. – RETROTRAER el procedimiento administrativo sancionador al momento en que se produjo el vicio, esto es, a la emisión de la Resolución de Sub Intendencia N° 191-2023- SUNAFIL/IRE.MOQ/SISA, notificada a la Procuraduría el 08 de agosto de 2023, a fin de que la instancia competente emita un nuevo pronunciamiento, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, considerando los alcances señalados en la presente resolución.
CUARTO. – DEJAR SIN EFECTO la sanción impuesta mediante la Resolución de Sub Intendencia N° 191-2023-SUNAFIL/IRE.MOQ/SISA, notificada a la Procuraduría el 08 de agosto de 2023, confirmada a través de la Resolución de Sub Intendencia N° 248-2023-SUNAFIL/IRE-MOQ/SISA y Resolución de Intendencia N° 065-2023-SUNAFIL/IRE-LOR, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
QUINTO. - Declarar agotada la vía administrativa, respecto a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46° del RLGIT, debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa en las materias de su competencia.
SEXTO. - Remitir los actuados a la Intendencia Regional de Moquegua y a la Gerencia General de la SUNAFIL, a fin de que, de considerarlo conveniente, procedan conforme a sus atribuciones y de acuerdo con lo señalado en el considerando 6.67 de la presente resolución.
SÉTIMO. - Notificar la presente resolución a la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE TORATA, y a la Intendencia Regional de Moquegua, para sus efectos y fines pertinentes.
OCTAVO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
VOTO EN DISCORDIA DEL VOCAL LUIS GABRIEL PAREDES MORALES
Con el debido respeto por la opinión de mis colegas vocales, discrepo jurídicamente de la posición mayoritaria adoptada por este colegiado con la cual se ha resuelto el recurso de revisión interpuesto.
Considero que, con mayor aprecio, la mayoría del Tribunal no ha convenido la necesidad de
analizar jurídicamente el procedimiento de abstención administrativa prescrito en el TUO de la LPAG, en el marco de las normas propias del derecho administrativo. Esta situación previa al análisis de fondo del expediente supone -a mi parecer- no solo la vulneración de normas legales expresas sino, además, sienta un precedente que definitivamente genera espacios de arbitrariedad en la actuación de las instancias del Sistema de Inspección del Trabajo.
Sintetizo el sustento de mi posición en las siguientes consideraciones:
Respecto Al Procedimiento De Abstención En El Tuo De La Lpag En El Marco De Las Normas Del Derecho Administrativo
Que, el ordenamiento jurídico vigente ha establecido un procedimiento de forma expresa en el TUO de la LPAG25, el cual tiene rango de ley, sobre la tramitación de la abstención de una autoridad administrativa.
En este punto debe invocarse lo expresado por el Tribunal Constitucional en el expediente N° 135-96/AA-TC, que indica: “(…) las relaciones jurídicas de Derecho Público en el cual el funcionario tiene que limitarse a las funciones de su competencia expresamente establecidas”. (Énfasis añadido).
Complementariamente, el Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse, en la sentencia recaída en el expediente N° 0013-2003-CC/TC, respecto de las competencias de los actos estatales de raigambre constitucional, identificando como una de las notas condicionantes de la competencia del acto estatal a la taxatividad, a saber:
“10.6 De las notas condicionantes de la competencia del acto estatal La competencia para realizar actos estatales tiene como notas condicionantes las cuatro siguientes: la indelegabilidad, la taxatividad, la razonabilidad y la proporcionalidad. Al respecto, veamos lo siguiente: (…) b) La taxatividad El ejercicio de la competencia constitucional está limitado o reducido a lo expresamente conferido. Esta competencia no puede ser ampliada o extendida en modo alguno. Más aún, las facultades conferidas a las autoridades de los órganos u organismos estatales son objeto de interpretación restrictiva. En el ámbito del derecho constitucional opera el apotegma jurídico que dice que “sólo le está permitido al Estado aquello que expresamente le ha sido conferido”, ello a diferencia de lo dispuesto para la ciudadanía, la que se rige por el principio de que “aquello que no está prohibido, está permitido”. (Énfasis añadido).
25 Artículos 99° al 103 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS. 1.4. En ese sentido, el TUO de la LPAG, de forma expresa señala que en caso la autoridad se encuentre en alguna causal de abstención debe informar a su superior jerárquico inmediato, conforme así se desprende de su artículo 100°:
“Artículo 100.- Promoción de la abstención 100.1 La autoridad que se encuentre en alguna de las circunstancias señaladas en el artículo anterior, dentro de los dos (2) días hábiles siguientes a aquel en que comenzó a conocer el asunto, o en que conoció la causal sobreviniente, plantea su abstención en escrito razonado, y remite lo actuado al superior jerárquico inmediato, al presidente del órgano colegiado o al pleno, según el caso, para que, sin más trámite, se pronuncie sobre la abstención dentro del tercer día. (…)”. (Énfasis añadido)
Siendo que el artículo 101° del mismo cuerpo normativo, prescribe:
“Artículo 101.- Disposición superior de abstención 101.1 El superior jerárquico inmediato ordena, de oficio, o a pedido de los administrados, la abstención del agente incurso en alguna de las causales a que se refiere el artículo 100. 101.2 En este mismo acto designa a quien continuará conociendo del asunto, preferentemente entre autoridades de igual jerarquía, y le remitirá el expediente”. (Énfasis añadido).
Así, la administración Pública, se encuentra sometida a la Ley, lo que incumbe a “(…) todo el sistema normativo, desde los principios generales del derecho y la Constitución Nacional, hasta los simples precedentes administrativos (…)”26.
En dicho contexto, el principio de legalidad27, piedra angular del derecho administrativo, exige actuar de la administración con sometimiento a la Constitución Política del Estado, las leyes, reglamentos y demás normas vigentes, así como del principio de observación del debido procedimiento28. Admitir lo contrario implicaría vulnerar dicho principio de legalidad y con ello del derecho y principio al debido proceso.
Siendo que al estar consignado de forma expresa en la LPAG y el TUO de la LPAG el proceso de la abstención, así como a la competencia de quién la declara, no existe
26 COMADIRA, Julio. Derecho Administrativo. Abeledo-Perrot- Lexis Nexis, 2° edición, Buenos Aíres, 2003. Pp. 126. 27 Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General aprobado por Decreto
Supremo N° 004-2019-JUS Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: 1.1. Principio de legalidad. - Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitución, la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas. 28 Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.2. Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. (…).
interpretación de la LGIT o del RLGIT que pueda vaciar de contenido al TUO de la LPAG; es decir, que las garantías y derechos establecidos a favor de los administrados contenidas en la norma común no podrán ser menoscabadas por la regulación establecida en las normas especiales.
Como se aprecia entonces, en el marco de los procedimientos administrativos contenidos en la LGIT o la RLGIT, así como al ejercicio de la actividad administrativa de fiscalización por parte de los servidores de los órganos conformantes del sistema de Inspección del Trabajo, se aplican necesariamente todas las garantías y derechos a los administrados contenidos en el TUO de la LPAG. Solo en aquellos casos en los cuales la norma especial (LGIT o la RLGIT) establece una regulación más favorable a los administrados es que se aplican tales normas en lugar de la norma común (TUO de la LPAG). Lo antedicho es de especial relevancia para la determinación y ejercicio de la potestad sancionadora y la imposición de tipos de sanciones.
Por ello, toda actuación de la administración pública -indistintamente de la calificación que ésta reciba- debe ser acorde con los principios y el contenido del TUO del LPAG, como una manifestación misma de la validez de sus procedimientos, materializada en actos administrativos que no pueden generarse en contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias (según el numeral 1 del artículo 10° del TUO de la LPAG).
En ese entendido, es oportuno hacer referencia que en todo procedimiento administrativo sancionador existe la obligación de observar las reglas que informan y regulan el procedimiento administrativo. En esa línea, conforme ha señalado el Tribunal Constitucional, el fundamento de dicha obligación nace de la Constitución Política del Perú, que en su artículo 139° establece como un derecho de la función jurisdiccional, aplicable en sede administrativa, la “observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional”29.
De lo descrito precedentemente, queda claro que, la autoridad administrativa en la inspección laboral se encuentra sometida a lo dispuesto en la LPAG y el TUO de la LPAG, en consecuencia, debe aplicar, garantizar y regirse por sus disposiciones, ello en estricto cumplimiento del principio de legalidad y debido procedimiento.
29 Fundamento 12 de la Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente 4944-2011-AA, que señala: “el derecho al debido proceso previsto por el artículo 139.9° de la Constitución Política del Perú, aplicable no sólo a nivel judicial sino también en sede administrativa e incluso entre particulares, supone el cumplimiento de todas las garantías, requisitos y normas de orden público que deben observarse en las instancias procesales de todos los procedimientos, incluidos los administrativos y conflictos entre privados, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto que pueda afectarlos”. II. RESPECTO A LA FACULTAD DE LA AUTORIDAD EN EL PROCEDIMIENTO DE ABSTENCIÓN
Que, mediante Resolución de Superintendencia N° 171-2017-SUNAFIL, se aprobó la “Directiva que regula el Procedimiento Sancionador del Sistema de la Inspección del Trabajo” – Directiva N° 001-2017-SUNAFIL/INII-, publicada el 29 de agosto de 2017 en el Diario Oficial El Peruano, en artículo 2, dispuso:
"Artículo 2.- DELEGAR en el Secretario General de la SUNAFIL la facultad de resolver los pedidos de abstención a los que se refiere el numeral 6.4.4.3 de la Directiva aprobada según el artículo de la presente resolución, que presenten las Intendencias Regionales”.
Sin embargo, dicha Resolución de Superintendencia que aprobó la primera versión de la Directiva N° 001-2017-SUNAFIL/INII, fue dejada sin efecto, con la aprobación de la versión 2 de la Directiva N° 001-2017-SUNAFIL/INII aprobada por la Resolución de Superintendencia N° 190-2021-SUNAFIL. Por ello, no puede sostenerse que pese a la emisión de la versión 2 de dicha directiva, aún se mantendría en vigor lo dispuesto en la primera versión ni de la Resolución de Superintendencia N° 171-2017-SUNAFIL, que la aprobó.
Tal es así que la Resolución de Superintendencia N° 190-2021-SUNAFIL, de fecha 28 de junio de 2021, que aprueba la versión 2 de la Directiva N° 001-2017-SUNAFIL/INII, no prescribe que lo señalado en su versión primigenia mantenga vigencia, tampoco precisa o alude alguna delegación autorizada por parte de la Superintendencia de la SUNAFIL a la Gerencia General para los procedimientos de abstención.
Siendo que en el numeral 6.4.4.3 de la versión 2 de la Directiva N° 001-2017- SUNAFIL/INII- “Directiva que regula el Procedimiento Sancionador del Sistema de la Inspección del Trabajo”, aprobada por la Resolución de Superintendencia N° 190-2021- SUANIFIL, prescribe:
“6.4.4. Abstención de autoridades (…) 6.4.4.3. En el caso de la SUNAFIL, los pedidos de abstención de los servidores civiles dependientes de una IRE o de la ILM serán evaluados y resueltos por el Intendente Regional. En el caso que sea el Intendente Regional quien estuviera inmerso en alguna de las causales de abstención, los pedidos sobre el particular son evaluados y resueltos por la Gerencia General de la SUNAFIL o a quién designe. En los casos indicados, en el mismo acto que resuelve la abstención, se designa a quien continuará conociendo del asunto. (…)”.
En consecuencia, conforme se ha reiterado previamente, la regulación de la abstención en el marco del procedimiento administrativo se encuentra expresamente regulado en la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General y compendiada en el TUO de la LPAG. Lo anterior supone que una modificación a este trámite pre establecido en nuestro ordenamiento jurídico requiere de una norma con igual rango; la cual no se satisface con lo dispuesto y/o señalado en la Directiva N° 001-2017- SUNAFIL/INII, aprobada por la Resolución de Superintendencia N° 190-2021-SUNAFIL.
III. APLICACIÓN AL CASO CONCRETO 3.1. En el caso que nos compete, del organigrama de la SUNAFIL, así como de los artículos 40°30 y 42°31 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL- aprobado por el Decreto Supremo N° 010-2022-TR, se aprecia que el superior jerárquico inmediato de las Intendencias Regionales es el Superintendente. Figura N° 01
Del análisis del expediente sancionador, se evidencia que mediante INFORME-000098- 2023-SUNAFIL/IRE-MOQ, de fecha 29 de setiembre del 2023, el Intendente Regional de Moquegua, informa al Gerente General de SUNAFIL que se encuentra inmerso en una causal de abstención, por haber ejercido funciones como Sub Intendente de
30 Decreto Supremo que aprueba la Sección Primera del Reglamento de Organización y Funciones de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR Artículo 40. Intendencia de Lima Metropolitana (…) La Intendencia de Lima Metropolitana resuelve en segunda instancia el procedimiento administrativo sancionador, en el ámbito territorial de Lima Metropolitana. Depende de la Superintendencia.
31 Decreto Supremo que aprueba la Sección Primera del Reglamento de Organización y Funciones de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR Artículo 42. Intendencias Regionales (…) La Intendencia Regional resuelve en segunda instancia el procedimiento administrativo sancionador, en el ámbito territorial de su competencia. Depende de la Superintendencia. Fiscalización e Instrucción en la Intendencia Regional de Moquegua. En atención a ello, mediante Resolución de Gerencia General N° 235-2023-SUNAFIL-GG, de fecha 04 de octubre de 2023, el Gerente General de SUNAFIL aprueba la abstención del Intendente Regional de Moquegua y designa a la Intendencia Regional de Loreto como autoridad encargada de emitir pronunciamiento en segunda instancia administrativa.
Posteriormente, con fecha 13 de diciembre de 2023, la Intendencia Regional de Loreto emite pronunciamiento en segunda instancia administrativa sobre el recurso de apelación interpuesto en el expediente sancionador N° 077-2023-SUNAFIL/IRE-MOQ.
Ahora bien, de la revisión del INFORME-000098-2023-SUNAFIL/IRE-MOQ, de fecha 29 de setiembre del 2023, se identifica que debió dirigir al superior jerárquico inmediato del servidor público que se abstiene, en este caso el Superintendente de la SUNAFIL, sin embargo, no fue así realizado, transgrediéndose el principio de legalidad, ya que el TUO de la LPAG32 plantea un procedimiento claro y expreso sobre el particular; pese a lo cual, dicho informe fue remitido al Gerente General de la SUNAFIL.
Consecuentemente, en el presente caso se corrobora que correspondía que el órgano competente a través de una decisión debidamente sustentada en el marco jurídico específico respectivo y motivada en derecho identifique la competencia material que ostentaba para decidir sobre el asunto.
En este contexto, la Intendencia Regional de Loreto no tenía competencia para resolver en segunda instancia administrativa el presente procedimiento; toda vez que no se siguió el procedimiento establecido en el TUO de la LPAG; esto es, que el superior jerárquico inmediato era quien debía disponer la autoridad que debía avocarse a dicha causa. No obstante, dicho procedimiento legalmente establecido no fue cumplido en el presente caso, encontrándonos así ante una vulneración del principio de legalidad, que exige actuar con sometimiento a la Constitución Política del Estado, las leyes, reglamentos y demás normas vigentes, así como del principio de observación del debido proceso, en tanto que, la omisión incurrida impide emitir una resolución fundada en hechos y en derecho.
Complementariamente, se configura una vulneración al principio del debido procedimiento cuando la Intendencia da la apariencia de motivación al citar normativa y efectuar un recuento de los hechos constatados durante el procedimiento administrativo sancionador, pero no sustenta su competencia para emitir un acto administrativo un documento que carecía de las formas jurídicas exigidas para su configuración como acto administrativo.
En consecuencia, al encontrarse acreditada la vulneración a los principios de legalidad y de debido procedimiento, corresponde declarar su nulidad por estas causales.
Adicionalmente, deberá comunicarse a la Gerencia General el presente voto singular a efectos que realice las acciones de su competencia que evite incurrir en vicios de nulidad en el trámite de los procedimientos administrativos sancionadores.
Por las consideraciones expuestas y de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-
32 Numeral 100.1 del artículo 100° del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS.
TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR; mi voto es porque se declare FUNDADO EN PARTE, y, en consecuencia, NULA la Resolución de Intendencia N° 065- 2023-SUNAFIL/IRE-LOR, notificada a la Procuraduría el 15 de diciembre de 2023, y la de los sucesivos actos y actuaciones emitidas en el procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 077-2023-SUNAFIL/IRE-MOQ. LUIS GABRIEL PAREDES MORALES
20260318RZR – HR 184598-2023
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