Municipalidad Provincial del Cusco — Resolución 0369-2026

Mediante Orden de Inspección N° 155-2023-SUNAFIL/IRE-CUS, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 048-2023- SUNAFIL/IRE-CUS (en adelante, el Acta de Infracción). En mérito a la denuncia formulada en aplicación del inciso c) del artículo 12 de la Ley General de Inspección del Trabajo (en adelante, LGIT).

Que, mediante Imputación de Cargos N° 228-2023-SUNAFIL/IRE-CUSCO/SIFN, notificada al procurador público el 05 de junio de 2023, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006- TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 437-2023-SUNAFIL/IRE-CUSCO/SIFN, notificada al procurador público el 23 de agosto de 2023 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de la conducta infractora imputada a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final de Instrucción y los actuados a la Sub Intendencia de Sanción de la Intendencia Regional de Cusco, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia de Sanción N° 776-2023- SUNAFIL/IRE CUSCO-SISA, notificada al procurador público el 14 de noviembre de 2023, multó a la impugnante por haber incurrido en la siguiente infracción:

Con fecha 14 de noviembre de 2023, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia de Sanción N° 776-2023-SUNAFIL/IRE CUSCO-SISA, solicitando que se declare la nulidad de la sanción impuesta.

Mediante Resolución de Intendencia N° 003-2024-SUNAFIL/IRE CUS, notificada al procurador público el 26 de enero de 2024, la Intendencia Regional de Cusco declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, desestimando los argumentos deducidos y confirmando la sanción impuesta.

Con fecha 29 de enero de 2024, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Cusco el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 003-2024-SUNAFIL/IRE CUS.

La Intendencia Regional de Cusco admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-000081-2024-SUNAFIL/IRE- CUS, recibido el 05 de febrero de 2024 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299812, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299813, en concordancia con el artículo 41 de la LGIT4, el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR5, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR6 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”7.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que la Municipalidad Provincial del Cusco, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 003-2024- SUNAFIL/IRE CUS, que confirmó la sanción impuesta por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 de RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 29 de enero de 2024.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la Municipalidad Provincial del Cusco.

Sobre el particular, el TUO de la LPAG establece que, “la autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los partícipes del procedimiento realizan sus respectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe. La autoridad administrativa no puede actuar contra sus propios actos, salvo los supuestos de revisión de oficio contemplados en la presente Ley. Ninguna regulación del procedimiento administrativo puede interpretarse de modo tal que ampare alguna conducta contra la buena fe procedimental”8 (énfasis añadido).

Del mismo modo, el numeral 15.1 del artículo 15 del RLGIT establece que, “durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos obligados al cumplimiento de las normas sociolaborales, prestarán la colaboración que precisen los inspectores del trabajo para el adecuado ejercicio de las funciones encomendadas, de acuerdo con lo prescrito en el artículo 9 de la Ley”.

En ese sentido, de acuerdo con lo señalado en el artículo 9 de la LGIT: “Los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los Supervisores-Inspectores, los Inspectores del Trabajo y los Inspectores Auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y en cumplimiento de dicha obligación de colaboración deberán: (...) e) Facilitarles la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones”.

Cabe señalar que, “las actuaciones inspectivas, son las diligencias que la Inspección del Trabajo sigue de oficio, con carácter previo al inicio del procedimiento administrativo sancionador, para comprobar si se cumplen las disposiciones vigentes en materia sociolaboral y poder adoptar las medidas inspectivas que en su caso procedan, para garantizar el cumplimiento de las normas sociolaborales”. Asimismo, “la función inspectiva, es entendida como la actividad que comprende el ejercicio de la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo”. En ese entendido, el comportamiento del inspector comisionado debe orientarse al cumplimiento de las funciones establecidas en la LGIT y su Reglamento, tutelando el fin perseguido por dichas normas y debiendo adoptar medidas y acciones en el marco del principio de razonabilidad.9

Por su parte, en el numeral 3.1 del artículo 5 de la LGIT se establece que, “En el desarrollo de las funciones de inspección, los inspectores de trabajo que estén debidamente acreditados, están investidos de autoridad y facultados para proceder a practicar cualquier diligencia de investigación, examen o prueba que considere necesario para comprobar que las disposiciones legales se observan correctamente y, en particular, para requerir información, solo o ante testigos, al sujeto inspeccionado o al personal de la empresa sobre cualquier asunto relativo a la aplicación de las disposiciones legales, así como a exigir la identificación, o razón de su presencia, de las personas que se encuentren en el centro de trabajo inspeccionado”. En similar sentido, el artículo 11 del mismo dispositivo legal establece que “Las actuaciones inspectivas de investigación se desarrollan mediante requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica, visita de inspección a los centros y lugares de trabajo, mediante requerimiento de comparecencia del sujeto inspeccionado ante el inspector actuante para aportar documentación y/o efectuar las aclaraciones pertinentes o mediante comprobación de datos o antecedentes que obren en el Sector Público” (énfasis añadido).

Asimismo, de acuerdo a lo señalado en el numeral 7.12.4 de la versión 02 de la Directiva N° 001- 2020-SUNAFIL/INII, Directiva sobre el Ejercicio de la Función Inspectiva, aprobado por Resolución de Superintendencia N° 216-2021-SUNAFIL, de fecha 10 de agosto de 2021, se dispone que, “7.12.4. La negativa del sujeto inspeccionado a proporcionar al inspector comisionado la información solicitada mediante esta modalidad y bajo apercibimiento, constituye infracción a la labor inspectiva, según lo previsto por el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, siempre que haya sido notificado según lo establecido en el TUO de la LPAG y normas sobre la materia. Para que se configure la negativa, tiene que haberse advertido que la información y documentación exigida exista a la fecha del requerimiento, y que ésta deba ser necesaria para el desarrollo de las funciones del inspector comisionado.”.

Es pertinente recordar que el artículo 36 de la LGIT10, establece que el comportamiento subsumible dentro de las infracciones a la labor inspectiva “puede ser directo o indirecto, perjudicando o dilatando la labor del inspector actuante de manera tal que no permita el cumplimiento de la fiscalización, o negándose a prestarle el apoyo necesario” (énfasis añadido).

El tipo administrativo contenido en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, está orientada a sancionar una negativa del sujeto inspeccionado o de sus representantes el facilitar la información y documentación necesaria; no una mera omisión o falta de respuesta, sino una conducta claramente establecida en la que la impugnante o su representante pese a estar correctamente notificados con el acto de requerimiento informativo, se niegan a entregar la información solicitada por el inspector comisionado.

Así, corresponde analizar el cumplimiento del principio de tipicidad11. Sobre el particular, recuerda la doctrina que “el mandato de tipificación que este principio conlleva, no solo se impone al legislador cuando redacta el ilícito, sino a la autoridad administrativa cuando instruye un procedimiento sancionador y debe realizar la subsunción de una conducta en los tipos legales existentes”12.

Debemos señalar que de la lectura de las normas que sancionan los incumplimientos a la labor inspectiva, la responsabilidad administrativa no solo admite el comportamiento doloso, pues bajo el principio de culpabilidad se admite también factores subjetivos de responsabilidad, tales como la falta de diligencia13. Tal es el estándar que en este caso se debe establecer, al desacatarse una norma de orden público (revisar la casilla electrónica para cumplir con los diversos requerimientos que pudieran recibirse de parte de la inspección del trabajo).14

Cabe agregar también que el Tribunal de Fiscalización Laboral, en la línea de procurar la más estricta aplicación del principio de tipicidad, emitió el primer precedente sobre la materia, establecido en la Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL, que en su fundamento 15 determina lo siguiente: “De esta manera, en la formulación de actas de infracción y en su calificación posterior, deberá observarse que, cuando la fiscalización pueda proseguir desplegando sus funciones, a pesar del comportamiento del inspeccionado que haya perturbado o retrasado la investigación, deberá imputarse la infracción prevista en el artículo 45.215 del RLGIT. En cambio, cuando la demora del sujeto inspeccionado frustre la fiscalización, la tipificación invocable será la del artículo 46.3 del RLGIT”.

Ahora bien, en el caso concreto, del análisis del expediente inspectivo, se advierte la emisión del requerimiento de información de fecha 13 de enero de 2023, notificado vía casilla electrónica en la misma fecha, mediante el cual se solicitó información relacionada a las materias de inspección, esto es, la verificación del despido arbitrario, otorgando para su cumplimiento el plazo de dos (02) días hábiles conforme a lo previsto en el numeral 7.1 de la Directiva 003-2020- SUNAFIL/DINI. Obsérvense las siguientes imágenes: Figura N° 01: Requerimiento de información del 13 de enero de 2023

No obstante, conforme se dejó constancia en el numeral 4.1 de los Hechos Constatados del Acta de Infracción, vencido el plazo concedido la inspeccionada no cumplió con presentar la información requerida. Por ello, el comisionado concluyó calificando la conduta observada en la infracción prevista en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT.

En torno a la revisión de la validez de la notificación del requerimiento informativo, de la consulta efectuada en el aplicativo “Consulta de Notificaciones” implementado por la Oficina de Tecnologías de la Información y Comunicaciones (OTIC), se corrobora que la impugnante registró sus datos de contacto en el Sistema de Casilla Electrónica con fecha anterior a la notificación del requerimiento informativo. De este modo, en el sistema se corrobora el envío correcto de las alertas de notificación previstas en el artículo 6 del Decreto Supremo N° 003-2020-TR al correo electrónico registrado. Véanse las siguientes capturas del sistema de consulta de notificaciones. Figura N° 03: Registro de datos

De esta forma, esta Sala corrobora que, no solo por el mandato de obligatoriedad del uso de la casilla electrónica previsto en el Decreto Supremo 003-2020-TR, sino por la comprobación de que la inspeccionada fue debidamente notificada con los requerimientos de información, recibiendo las alertas correspondientes del artículo 6 del mencionado texto legislativo, queda demostrado que la impugnante tuvo acceso al conocimiento del contenido de la solicitud informativa efectuada por el inspector comisionado, y que, sin embargo, vencido el plazo otorgado en el mismo, no cumplió con entregar la información requerida.

Cabe precisar que tal omisión, frente al conocimiento del requerimiento informativo válidamente notificado, constituye una acción denegatoria contraria a los deberes de colaboración de la impugnante, pues como se ha establecido en la Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL, la acción omisiva que se subsume dentro del tipo infractor del numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, es aquella que incumple con la entrega de la información requerida oportunamente frustrando el desarrollo de las actuaciones inspectivas, tal cual ha ocurrido en el presente caso en el que se limitó la recolección de los datos y la información necesaria para la verificación de hechos materia de inspección. Así, la impugnante incurrió en un incumplimiento a su deber de colaboración, al no haber atendido el requerimiento de información dentro del plazo otorgado por el personal inspectivo, haciéndose efectivo el apercibimiento decreto en el mismo requerimiento informativo, tipificándose la conducta observada por la impugnante en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT.

En este extremo, la impugnante sostiene que en el procedimiento inspectivo se vulneró el numeral 1 del artículo 242 del TUO de la LPAG, por cuanto no se informó el objeto de la actividad de fiscalización. Al respecto es preciso señalar que el requerimiento de información del 13 de enero de 2023, contemplaba dentro de su contenido el tenor expreso del asunto o materia de inspección (“VERIFICACIÓN DE SUPUESTO DESPIDO), la normativa en la que sustentó el inicio de la inspección (el artículo 11 de la LGIT y el inciso d) del artículo 12 del RLGIT), el número de la orden de inspección, el nombre del trabajador afectado y el apercibimiento correspondiente en caso de que la inspeccionada incumpliera con el requerimiento informativo. En consecuencia, se desestima lo alegado por la inspeccionada en este extremo, confirmándose la validez y corrección del inicio y la tramitación del procedimiento inspectivo.

Por otra parte, la impugnante también alega que no se tuvo en cuenta su condición de entidad de derecho público y que, por tanto, para dar cumplimiento a la medida de requerimiento se requiere de un trámite burocrático imposible de cumplir en el plazo otorgado; asimismo, añade que no se consideró que durante el periodo del requerimiento de información hubo transición

En ese sentido, el otorgamiento del plazo de dos (02) días hábiles en el requerimiento de información del 13 de enero de 2023, fue suficiente para que la inspeccionada cumpliera con otorgar la información requerida, teniendo en cuenta que el plazo contemplado en la orden de inspección para las actuaciones respectiva fue solo de cuatro (4) días hábiles, dado que la materia de inspección, “verificación de despido arbitrario”, contempla dicho margen de tiempo para su realización conforme a la Directiva N° 003-2020-SUNAFIL/DINI. Cabe remarcar que la información solicitada por el inspector no demandaba complejidad alguna, al tratarse de documentación laboral que la entidad edil inspeccionada, en su calidad de empleador, debía conservar y mantener a su alcance inmediato, mucho más considerando que el término de la relación de trabajo –según el acta de verificación de despido arbitrario– se habría dado el 31 de diciembre de 2022, esto es, tan solo doce (12) días antes de la notificación del requerimiento informativo.

En sentido similar, con relación a la transición de servidores y funcionarios, debe precisarse que conforme al artículo 8 del Decreto Supremo N° 003-2020-TR, es obligación de la impugnante como empleador, revisar constantemente su casilla electrónica, contestando a los requerimientos de información emitidos en el marco de un procedimiento inspectivo del cual es objeto. Cumpliendo así con los deberes de colaboración que le corresponden conforme al artículo 9 de la LGIT y el artículo 15 del RLGIT, independientemente de los cambios internos en el recurso humano o en los representantes electos de la entidad edil, mucho más cuando una adecuada gestión administrativa en el proceso de cambio de personal y servidores públicos hacia previsible la atención del requerimiento informativo, demostrando que el incumplimiento se debe a la falta de diligencia de la entidad.

Con relación a la existencia de problemas informativos o tecnológicos para cumplir con el requerimiento de información del 13 de enero de 2023, debe precisarse que el literal a) del numeral 1 del artículo 257° de la LPAG, establece que la alegación de una circunstancia de fuerza mayor o caso fortuito como eximente de responsabilidad, debe ser debidamente acreditada por el sujeto administrado. En consecuencia, este extremo del recurso de revisión tampoco resulta

Así, las alegaciones efectuadas en el recurso de revisión corresponden ser desestimadas, reafirmándose la comisión de la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, al haber incumplido la inspeccionada con el requerimiento de información del 13 de enero de 2023, pese a haber sido debidamente notificada, negándose así a brindar la información solicitada por el inspector, frustrando la comprobación de las materias de inspección en cumplimiento de la función inspectiva.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador sería la que corresponde a la siguiente infracción:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.