Municipalidad Provincial de Mariscal Nieto — Resolución 0082-2026

Mediante Orden de Inspección N° 746-2022-SUNAFIL/IRE-MOQ, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 065-2023-SUNAFIL/IRE-MOQ (en adelante, el Acta de Infracción). En mérito a la denuncia formulada en aplicación del inciso c) del artículo 12 de la LGIT.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 092-2023-SUNAFIL/IRE.MOQ/SIFN, notificada a la procuraduría publica de la impugnante el 08 de mayo de 2023, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 114-2023-SUNAFIL/IRE-MOQ/SIFN-IF, notificada a la procuraduría publica de la impugnante el 12 de junio de 2023 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Sanción de la Intendencia Regional de Moquegua, la que mediante Resolución de Sub Intendencia N° 186-2023-SUNAFIL/IRE.MOQ/SISA, notificada a la procuraduría publica de la impugnante el 01 de agosto de 2023, multó a la impugnante, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 22 de agosto de 2023, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 186-2023-SUNAFIL/IRE.MOQ/SISA.

Mediante Informe N° 00084-2023-SUNAFIL/IRE-MOQ, el Intendente Regional de Moquegua formuló abstención ante la Gerencia General para resolver en segunda instancia el presente procedimiento, en base a lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 99 del TUO de la LPAG. Así, mediante Resolución de Gerencia General N° 215-2023-SUNAFIL-GG, la Gerencia General

Mediante Resolución de Intendencia N° 069-2023-SUNAFIL/IRE-TAC, notificada a la procuraduría publica de la impugnante en fecha 23 de noviembre de 2023, la Intendencia Regional de Tacna, declaró fundado en parte el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, revocando en parte la Resolución impugnada, adecuando el monto de la sanción impuesta.

Con escrito de fecha 15 de diciembre de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Moquegua el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 069-2023-SUNAFIL/IRE-TAC.

La Intendencia Regional de Moquegua admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-001342-2023- SUNAFIL/IRE-MOQ, el mismo que fue recibido el 20 de diciembre de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299812, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299813, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo4 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de estos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por el Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL MARISCAL NIETO, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 069-2023-SUNAFIL/IRE-TAC, que confirmó la sanción impuesta, entre otras, por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 24 de noviembre de 2023.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL MARISCAL NIETO.

El artículo VI del Título Preliminar del TUO de la LPAG, dispone que aquellos actos administrativos que resuelven casos particulares, “interpretando de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación, constituirán precedentes administrativos de observancia obligatoria (…)”, constituyendo fuente de Derecho, de conformidad con el numeral 2.8 del artículo V de la norma en mención.

De igual forma, el Reglamento del Tribunal, mediante los artículos 3, 22 y 23, señala que constituye una competencia del Tribunal de Fiscalización Laboral – a través de su Sala Plena– el establecimiento de precedentes de observancia obligatoria, bajo los criterios establecidos por el TUO de la LPAG (interpretación de modo expreso y con carácter general), obligatorio para las entidades del Sistema de Inspección del Trabajo cuando así se precise expresamente, y siempre que una norma con rango de ley o decreto supremo no establezca lo contrario, entrando en vigencia al día siguiente de su publicación en el diario oficial El Peruano, salvo que el Tribunal expresamente disponga su vigencia diferida.

En esa línea argumentativa, mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022 SUNAFIL/TFL del 22 de abril de 2022, publicado el 06 de mayo de 2022 en el diario oficial El Peruano, se aprobaron los siguientes precedentes de observancia obligatoria, vigentes desde el día siguiente de su publicación:

De esta forma, la evaluación de los recursos de revisión interpuestos contra sanciones administrativas por inejecución de medidas de requerimiento deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad, razonabilidad y legalidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa vedada, como son las infracciones calificadas como graves y leves, que en expedientes como el presente, han adquirido firmeza con la expedición (y notificación) de la resolución de segunda instancia” (el resaltado es nuestro).

De igual modo, mediante Resolución de Sala Plena N° 003-2022-SUNAFIL/TFL de fecha 25 de julio de 2022, publicada el 17 de agosto en el diario oficial El Peruano, se resolvió establecer como precedentes administrativos de observancia obligatoria los siguientes criterios:

Lo anterior exige al administrado una mayor rigurosidad en la formulación de sus escritos de revisión, en la medida que, al tratarse de un recurso extraordinario, para que los fundamentos contenidos en este puedan ser conocidos y evaluados por el Tribunal, no basta que la resolución recurrida contenga la imposición de sanciones por infracciones muy graves, sino que su impugnación debe ceñirse estrictamente a los presupuestos básicos establecidos en el artículo 14 del Reglamento del Tribunal, esto es: 1) Debe cuestionar al menos una infracción tipificada y calificada como muy grave, en el RLGIT, o en caso de omisión, el razonamiento empleado es suficiente para deducir ello, y; 2) Este cuestionamiento debe sustentarse necesariamente, en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas que rigen el derecho laboral, y/o en el apartamiento inmotivado de algún precedente de observancia obligatoria emitido por este Tribunal, que haya incidido directa o indirectamente, en la determinación de las infracciones.

Y es que, en ciertos casos, se aprecia la existencia de recursos de revisión donde, impugnándose una resolución que confirma la imposición de una sanción económica por la comisión de alguna infracción tipificada como muy grave en el RLGIT; no se cuestiona expresamente dicha infracción de forma directa o siquiera indirecta (cuando no se plantea algún razonamiento que pueda permitir deducir ello). Tal situación implica que tales recursos promueven asuntos fuera de la competencia material de

En ese sentido, el análisis de los argumentos de la impugnante se realizará bajo la competencia del Tribunal, vinculada con las infracciones muy graves, e identificando si sobre éstas se han producido alguno de los supuestos previstos en el artículo 14 del Reglamento del Tribunal.

Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:

El Tribunal Constitucional -máximo intérprete de la Constitución- se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA:

En esa línea argumentativa, esta Sala identifica, desde un análisis formal, que tanto la Resolución de Sub Intendencia N° 186-2023-SUNAFIL/IRE.MOQ/SISA, como la Resolución de Intendencia N° 069-2023-SUNAFIL/IRE-TAC, han contemplado la argumentación y medios de prueba expuestos por la impugnante, advirtiéndose el cumplimiento de los requisitos referidos al cumplimiento del debido procedimiento como principio y derecho material, de los derechos de defensa y a la prueba, así como el cumplimiento de la garantía de la debida motivación.

Conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 08 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA/TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a

Del examen efectuado por esta Sala sobre las resoluciones emitidas en el Procedimiento Sancionador, se puede observar que estos 4 elementos pueden ser satisfactoriamente comprobados, por lo que, de manera formal y material, el debido procedimiento ha sido respetado dentro del trámite del procedimiento sancionador.

Asimismo, se corrobora, de los actuados, que ni el procedimiento inspectivo ni el sancionador, contravienen a la Constitución, a los principios del procedimiento administrativo, ni a las leyes o normas reglamentarias, además contiene los requisitos de validez del acto administrativo relacionados a la competencia, objeto o contenido, finalidad pública y procedimiento regular. Además, es necesario reiterar que, la resolución impugnada se encuentra debidamente motivada, al exponer una relación concreta y directa de los hechos probados durante el desarrollo del presente procedimiento, no verificándose la vulneración a los principios invocados por la impugnante. Por lo que, corresponde no acoger -los argumentos expuestos en este extremo del recurso.

Por tales razones, se debe desestimar la nulidad deducida por la impugnante, al no evidenciarse que, en el presente procedimiento, se haya incurrido en alguna causal de nulidad contemplada en el artículo 10 del TUO de la LPAG. Al haberse respetado el derecho al debido proceso administrativo de la recurrente. Por tanto, no cabe acoger este extremo del recurso.

El numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT, los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. Sobre ello, el inciso 13.5 del artículo 13 del RLGIT establece que, dichas medidas, se adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refiere los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13 del mismo reglamento.

El numeral 20.3 del artículo 20 del RLGIT, ha establecido que las medidas de requerimiento son órdenes dispuestas, por la inspección del trabajo, para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo. Así como que éstas pueden consistir en ordenar al empleador, siempre que se fundamente en el incumplimiento de la normatividad legal vigente, que en relación con un trabajador se le registre en planillas, se abonen las remuneraciones y beneficios laborales pendientes de pago, entre otras.

Así las cosas, corresponde indicar que la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una disposición ordenada por el servidor – inspector de trabajo- que puede tener como objeto el revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento sancionador (medida de requerimiento en modalidad de subsanación de una infracción determinada por la inspección del trabajo),8 existiendo otra variante por la que los inspectores conminan al sujeto inspeccionado a adecuar su comportamiento a lo prescrito en las normas de trabajo (medida de requerimiento en modalidad de rectificación de una infracción determinada por la inspección del trabajo).

Por ello, la inspeccionada tiene la carga de dar cumplimiento a lo ordenado por la autoridad inspectiva, caso contrario, su incumplimiento constituye infracción a la labor inspectiva, sancionable con multa, según lo dispuesto por el artículo 36 de la LGIT y el artículo 46 numeral 46.7 del RLGIT.

De autos, se observa que la medida inspectiva de requerimiento de fecha 06 de enero de 2023, ordenó a la inspeccionada cumpla en un plazo máximo de seis (06) días hábiles, con acreditar, lo siguiente, bajo apercibimiento de constituir, en caso de incumplimiento, infracción a la labor inspectiva sancionable con multa:

Conforme se advierte del Acta de infracción, la impugnante presentó una serie de documentos como respuesta a la medida de requerimiento señalada; sin perjuicio de ello, los Inspectores del Trabajo, luego de analizar los mismos, concluyeron que dichos documentos no lograron acreditar el cumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, configurándose la infracción a la labor inspectiva.

Como se puede verificar del Acta de Infracción, el incumplimiento de lo solicitado en la medida inspectiva de requerimiento fue imputado a título de “faltas graves”. Es decir, para efectos del análisis del recurso de revisión (enfocado en la presente infracción a la labor inspectiva), es ineludible la apreciación sobre la comisión o subsanación de los

Es oportuno señalar que, este Tribunal mediante Resolución de Sala Plena N° 001 2021- SUNAFIL/TFL, que constituye precedente de observancia obligatoria, reconoce la naturaleza independiente de las infracciones contra la labor inspectiva, señalando: “los actos o hechos que impiden o dificulten la labor inspectiva y que se consignan en el acta de infracción, constituyen infracciones que no tienen una naturaleza secundaria, adjunta ni dependiente respecto de posibles infracciones ocurridas y detectadas en la visita inspectiva, referentes a aspectos sustantivos objeto de control por la inspección del trabajo”. Por lo que, su configuración se efectúa independientemente de las infracciones al ordenamiento jurídico sociolaboral o en materia de SST, que se detecten.

Estando a lo señalado, se debe tener en cuenta que, respecto a las infracciones que son materia de solicitud de subsanación en la medida inspectiva de requerimiento, calificadas como infracciones graves en el acta de infracción, se ha agotado la vía administrativa, esto es, ha causado estado9, no correspondiendo analizar los argumentos del recurso de revisión relacionados con las referidas infracciones.

Asimismo, de la revisión de la medida inspectiva de requerimiento se advierte que los inspectores comisionados han realizado una correcta aplicación de los artículos 14 de la LGIT y 17.210 del RLGIT, referente a que, para la emisión de una medida inspectiva de requerimiento, resulta de vital importancia que se compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico, cumpliendo con la aplicación del principio de legalidad, conforme se advierte de los fundamentos de la misma, en la que se desarrollaron los argumentos para la configuración de las conductas infractoras.

En tal sentido, se advierte que los Inspectores del Trabajo ha efectuado la correcta determinación y fundamentación de la configuración de las conductas infractoras imputadas, las normas aplicables y no cumplidas, los trabajadores comprendidos, así como la forma de subsanación de dichas infracciones. Por lo que la medida de requerimiento referida se encuentra correctamente emitida.

Si bien el plazo otorgado en la medida de requerimiento fue de seis (06) días hábiles para que el empleador acredite el cumplimiento de obligaciones sustanciales en materia de seguridad y salud en el trabajo y relaciones laborales, como acreditar la contratación del

Asimismo, aunque el texto de la medida utiliza la expresión “acreditar”, su contenido y finalidad trascienden una simple solicitud de información, configurándose como una verdadera medida de requerimiento conforme al artículo 20.3 del RLGIT. En primer lugar, tiene un propósito correctivo, al no limitarse a solicitar documentación, sino exigir la subsanación de infracciones previamente constatadas como la falta el pago de la compensación por tiempo de servicios, el pago de la asignación familiar y el pago de la remuneración mínima vital, conforme a Ley, advertidas desde el inicio de las diligencias inspectivas. En segundo lugar, el requerimiento fue emitido bajo apercibimiento y con un plazo perentorio de tres días hábiles, lo que evidencia su carácter obligatorio y no meramente informativo. Además, aunque el contenido aparente una solicitud de medios probatorios, estos se exigen con la finalidad de verificar la efectiva corrección de las

En este punto es importante precisar que el cumplimiento de una medida de requerimiento no se limita únicamente a la presentación de documentos por parte del empleador. Para que exista un cumplimiento efectivo, dichos documentos deben acreditar de manera suficiente y conforme a lo ordenado expresamente por la autoridad inspectiva. En ese sentido, aunque el empleador presentó información en atención a la medida emitida, esta no logró demostrar que se haya subsanado integralmente cada uno de los incumplimientos identificados, por lo que no puede considerarse cumplida en todos sus extremos.

Por lo tanto, la impugnante se encontraba en la obligación de dar cumplimiento a dicha medida de requerimiento de manera íntegra, esto es, a cada uno de los requerimientos efectuados; supuesto que, como han determinado la Inspectora del Trabajo y constatado las instancias previas, no ha cumplido de manera íntegra dentro del plazo otorgado en la medida de requerimiento ni previo a la notificación de la imputación de cargos. Por lo tanto, conforme se advierte del acta de infracción, los medios probatorios presentados por la impugnante fueron valorados por la comisionada y en su oportunidad por las instancias previas.

En tal sentido, en aplicación del principio de razonabilidad, y luego de la valoración, por parte de la inspectora comisionada, las instancias previas y esta Sala, de los hechos y medios probatorios aportados, se evidencia el incumplimiento del deber de colaboración por parte de la impugnante, así como el no cumplimiento de lo solicitado en la medida inspectiva de requerimiento, correspondiendo confirmar la sanción por dicha infracción.

Por otra parte, si bien la Inspeccionada señala que, cumplió con presentar la información solicitada por los requerimientos de información a través de la Carta N° 425-2022- SGPBS/GA/MPMN, la cual fue recibida por SUNAFIL, en fecha 23 de diciembre de 2022,no obstante, el numeral 4.6 del Acta de Infracción ha dejado constancia de lo siguiente: “(…) se tomó conocimiento de la Carta N° 425-2022-SGPBS/GA/MPMN de fecha 23/12/2022, emitida por el sujeto inspeccionado e ingresada mediante Mesa de Partes de SUNAFIL con Hoja de Ruta N° 226053-2022 y registrada en la misma fecha; al respecto, pese a que dicha carta menciona expresamente que se presenta información de la obra materia de inspección, los documentos adjuntos corresponden a una obra diferente”. Sin perjuicio de ello, conforme se ha descrito en los numerales precedentes, se ha dejado constancia de que los documentos exhibidos por el Sujeto Inspeccionado con fecha posterior no cumplían con lo requerido por Ley, por consiguiente, se ha constado que no se cumplido con la medida inspectiva de requerimiento.

Por lo tanto, no corresponde acoger los argumentos del recurso de revisión referidos a la infracción objeto de análisis.

Sin perjuicio de lo expuesto precedentemente, esta Sala, en mayoría, advierte que, en los numerales 4.2.21 al 4.3.26 de la Resolución de Intendencia N° 069-2023-SUNAFIL/IRE-TAC, notificada en el 23 de noviembre de 2023, la Intendencia Regional de Tacna, incurre en error

En esa línea, se observa que, se realiza una aplicación indebida del numeral 48.1-C del RLGIT que en detalle alude específica y únicamente a las conductas establecidas en los tipos infractores contemplados en los numerales 46.1, 46.12, 46.13 y 46.14 del RLGIT, en lo que refiere a la labor inspectiva. Por lo tanto, es evidente que el fundamento normativo invocado por la Intendencia, no guarda relación con la conducta típica descrita en el numeral 46.7 del artículo 47 del RLGIT materia de análisis del presente procedimiento. En ese contexto, es clara la inobserva a las disposiciones descritas en los numerales 38 de la LGIT y 47 del RLGIT, por cuanto, el cálculo de la cuantía y aplicación de los montos de multa debía determinarse conforme a lo establecido en la tabla consignada en el numeral 48.1 del RLGIT. No obstante, a fin de no afectar la garantía de prohibición de la reforma peyorativa o reformatio in peius11, esta Sala, considera que se debe continuar con el procedimiento administrativo sancionador, toda vez que, en virtud de esta garantía no se puede efectuar modificación en este extremo.

Por estas consideraciones, corresponde exhortar a la Intendencia Regional de Tacna a observar dicho actuar conforme los mandatos prescritos en la LGIT y RLGIT, tomando en cuenta lo señalado precedentemente; así como, en los futuros casos a su cargo, tener mayor cuidado al momento de determinar el cálculo de la cuantía y aplicación de los montos de multa materia de apelación.

Con relación a lo alegado por la impugnante, es preciso traer a colación al artículo 38 de la LGIT, que establece los tipos de sanciones y criterios de la graduación de las sanciones, precisando que:

En ese sentido, en el artículo 47 del RLGIT, se dispuso además de los criterios de graduación señalados en la LGIT, que la determinación de la sanción debe respetar los principios de razonabilidad y proporcionalidad según lo dispuesto por el artículo 246 numeral 3) del TUO

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.

Que, el ordenamiento jurídico vigente ha establecido un procedimiento de forma expresa en el TUO de la LPAG13, las cuales tienen rango de ley, sobre la tramitación de la abstención de una autoridad administrativa.

En este punto debe invocarse lo expresado por el Tribunal Constitucional en el expediente N° 135-96/AA-TC, que indica: “(…) las relaciones jurídicas de Derecho Público en el cual el funcionario tiene que limitarse a las funciones de su competencia expresamente establecidas”. (Énfasis añadido).

Complementariamente, el Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse, en la sentencia recaída en el expediente N° 0013-2003-CC/TC, respecto de las competencias de los actos estatales de raigambre constitucional, identificando como una de las notas condicionantes de la competencia del acto estatal a la taxatividad, a saber:

En ese sentido, el TUO de la LPAG, de forma expresa señala que en caso la autoridad se encuentre en alguna causal de abstención debe informar a su superior jerárquico inmediato, conforme así se desprende de su artículo 100°:

Siendo que el artículo 101° del mismo cuerpo normativo, prescribe:

Así, la administración Pública, se encuentra sometida a la Ley, lo que incumbe a “(…) todo el sistema normativo, desde los principios generales del derecho y la Constitución Nacional, hasta los simples precedentes administrativos (…)”14.

En dicho contexto, el principio de legalidad15, piedra angular del derecho administrativo, exige actuar de la administración con sometimiento a la Constitución Política del Estado, las leyes, reglamentos y demás normas vigentes, así como del principio de observación del debido procedimiento16. Admitir lo contrario implicaría vulnerar dicho principio de legalidad y con ello del derecho y principio al debido proceso.

Siendo que al estar consignado de forma expresa en la LPAG y el TUO de la LPAG el proceso de la abstención, así como a la competencia de quién la declara, no existe interpretación de la LGIT o del RLGIT que pueda vaciar de contenido al TUO de la LPAG; es decir, que las garantías y derechos establecidos a favor de los administrados contenidas en la norma común no podrán ser menoscabadas por la regulación establecida en las normas especiales.

Como se aprecia entonces, en el marco de los procedimientos administrativos contenidos en la LGIT o la RLGIT, así como al ejercicio de la actividad administrativa de fiscalización por parte de los servidores de los órganos conformantes del sistema de Inspección del Trabajo, se aplican necesariamente todas las garantías y derechos a los administrados contenidos

Por ello, toda actuación de la administración pública -indistintamente de la calificación que ésta reciba- debe ser acorde con los principios y el contenido del TUO del LPAG, como una manifestación misma de la validez de sus procedimientos, materializada en actos administrativos que no pueden generarse en contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias (según el numeral 1 del artículo 10° del TUO de la LPAG).

En ese entendido, es oportuno hacer referencia que en todo procedimiento administrativo sancionador existe la obligación de observar las reglas que informan y regulan el procedimiento administrativo. En esa línea, conforme ha señalado el Tribunal Constitucional, el fundamento de dicha obligación nace de la Constitución Política del Perú, que en su artículo 139° establece como un derecho de la función jurisdiccional, aplicable en sede administrativa, la “observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional”17.

De lo descrito precedentemente, queda claro que, la autoridad administrativa en la inspección laboral se encuentra sometida a lo dispuesto en la LPAG y el TUO de la LPAG, en consecuencia, debe aplicar, garantizar y regirse por sus disposiciones, ello en estricto cumplimiento del principio de legalidad y debido procedimiento.

Que, mediante Resolución de Superintendencia N° 171-2017-SUNAFIL, se aprobó la “Directiva que regula el Procedimiento Sancionador del Sistema de la Inspección del Trabajo” – Directiva N° 001-2017-SUNAFIL/INII-, publicada el 29 de agosto de 2017 en el Diario Oficial El Peruano, en artículo 2, dispuso:

Sin embargo, dicha Resolución de Superintendencia que aprobó la primera versión de la Directiva N° 001-2017-SUNAFIL/INII, fue dejada sin efecto, con la aprobación de la versión 2 de la Directiva N° 001-2017-SUANFIL/INII aprobada por la Resolución de Superintendencia N° 190-2021-SUNAFIL. Por ello, no puede sostenerse que pese a la emisión de la versión 2 de dicha directiva, aún se mantendría en vigor lo dispuesto en la primera versión ni de la Resolución de Superintendencia N° 171-2017-SUNAFIL, que la aprobó.

Tal es así que la Resolución de Superintendencia N° 190-2021-SUNAFIL, de fecha 28 de junio de 2021, que aprueba la versión 2 de la Directiva N° 001-2017-SUNAFIL/INII, no prescribe que lo señalado en su versión primigenia mantenga vigencia, tampoco precisa o alude alguna delegación autorizada por parte de la Superintendencia de la SUNAFIL a la Gerencia General para los procedimientos de abstención.

Siendo que en el numeral 6.4.4.3 de la versión 2 de la Directiva N° 001-2017-SUNAFIL/INII- “Directiva que regula el Procedimiento Sancionador del Sistema de la Inspección del Trabajo”, aprobada por la Resolución de Superintendencia N° 190-2021-SUANIFIL, prescribe:

En consecuencia, conforme se ha reiterado previamente, la regulación de la abstención en el marco del procedimiento administrativo se encuentra expresamente regulado en la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General y compendiada en el TUO de la LPAG. Lo anterior supone que una modificación a este trámite pre establecido en nuestro ordenamiento jurídico requiere de una norma con igual rango; la cual no se satisface con lo dispuesto y/o señalado en la Directiva N° 001-2017-SUNAFIL/INII, aprobada por la Resolución de Superintendencia N° 190-2021-SUNAFIL.

En el caso que nos compete, del organigrama de la SUNAFIL, así como de los artículos 40°18 y 42°19 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL- aprobado por el

Del análisis del expediente sancionador, se evidencia que mediante Informe N° 084-2023- SUNAFIL/IRE-MOQ, de fecha 05 de septiembre de 2023, el Intendente Regional de Moquegua, informa al Gerente General de SUNAFIL que se encuentra inmerso en una causal de abstención, por haber emitido pronunciamiento en la fase instructora en la Intendencia Regional de Moquegua durante el periodo en que se desarrolló el procedimiento sancionador de primera instancia vinculadas al presente expediente. En atención a ello, mediante Resolución de Gerencia General N° 215-2023-SUNAFIL-GG, de fecha 08 de septiembre de 2023, el Gerente General de SUNAFIL aprueba la abstención del Intendente Regional de Moquegua y designa a la Intendencia Regional de Tacna como autoridad encargada de emitir pronunciamiento en segunda instancia administrativa.

Posteriormente, con fecha 23 de noviembre de 2023, la Intendencia Regional de Tacna emite pronunciamiento en segunda instancia administrativa sobre el recurso de apelación interpuesto en el expediente sancionador N° 091-2023-SUNAFIL/IRE-MOQ.

Ahora bien, de la revisión del Informe N° 084-2023-SUNAFIL/IRE-TAC, de fecha 05 de septiembre de 2023, se identifica que debió dirigir al superior jerárquico inmediato del servidor público que se abstiene, en este caso el Superintendente de la SUNAFIL, sin embargo, no fue así realizado, transgrediéndose el principio de legalidad, ya que el TUO

Consecuentemente, en el presente caso se corrobora que correspondía que el órgano competente a través de una decisión debidamente sustentada en el marco jurídico específico respectivo y motivada en derecho identifique la competencia material que ostentaba para decidir sobre el asunto.

En este contexto, la Intendencia Regional de Tacna no tenía competencia para resolver en segunda instancia administrativa el presente procedimiento; toda vez que no se siguió el procedimiento establecido en el TUO de la LPAG; esto es, que el superior jerárquico inmediato era quien debía disponer la autoridad que debía avocarse a dicha causa. No obstante, dicho procedimiento legalmente establecido no fue cumplido en el presente caso, encontrándonos así ante una vulneración del principio de legalidad, que exige actuar con sometimiento a la Constitución Política del Estado, las leyes, reglamentos y demás normas vigentes, así como del principio de observación del debido proceso, en tanto que, la omisión incurrida impide emitir una resolución fundada en hechos y en derecho.

Complementariamente, se configura una vulneración al principio del debido procedimiento cuando la Intendencia da la apariencia de motivación al citar normativa y efectuar un recuento de los hechos constatados durante el procedimiento administrativo sancionador, pero no sustenta su competencia para emitir un acto administrativo un documento que carecía de las formas jurídicas exigidas para su configuración como acto administrativo.

En consecuencia, al encontrarse acreditada la vulneración a los principios de legalidad y de debido procedimiento, corresponde declarar su nulidad por estas causales.

Adicionalmente, deberá comunicarse a la Gerencia General el presente voto singular a efectos que realice las acciones de su competencia que evite incurrir en vicios de nulidad en el trámite de los procedimientos administrativos sancionadores.