Municipalidad Distrital de San Antonio

Mediante Orden de Inspección N° 737-2022-SUNAFIL/IRE-MOQ, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia de relaciones laborales1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 068-2022-SUNAFIL/IRE-MOQ (en adelante, el Acta de Infracción). En mérito al operativo de nombre “SDIE - OPERATIVO DE FISCALIZACIÓN FORMALIZACIÓN LABORAL CONSTRUCCIÓN MOQUEGUA NOVIEMBRE 2022” en aplicación del literal d) del artículo 12° de la Ley N°28806, Ley General de Inspección del Trabajo.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 099-2023-SUNAFIL/IRE.MOQ/SIFN, notificado el 12 de mayo de 20232, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006- TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 143-2023-SUNAFIL/IRE-MOQ/SIFN- IFI, notificado el 05 de julio de 20233 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual, procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Subintendencia de Sanción de la Intendencia Regional de Moquegua, la que mediante Resolución de Sub Intendencia N° 216-2023- SUNAFIL/IRE.MOQ/SISA, notificada el 31 de agosto de 20234, multó a la impugnante por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Mediante escrito de fecha 05 de setiembre de 2023, la impugnante presentó recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 216-2023-SUNAFIL/IRE.MOQ/SISA.

Cabe precisar que, a través del INFORME-000087-2023-SUNAFIL/IRE-MOQ de fecha 12 de setiembre de 2023, el Intendente Regional de Moquegua, informa al Gerente General de SUNAFIL que se encuentra inmerso en una causal de abstención, por haber una manifestación previa sobre el asunto como Subintendente de Fiscalización e Instrucción. Siendo que mediante Resolución de Gerencia General N° 219-2023-SUNAFIL-GG, de fecha 20 de setiembre de 2023, el Gerente General de SUNAFIL aprueba la abstención del Intendente Regional de Moquegua y designa a la Intendencia Regional de Ayacucho como autoridad encargada de emitir pronunciamiento en segunda instancia administrativa.

Mediante Resolución de Intendencia N° 139-2023-SUNAFIL/IRE-AYA, notificado el 18 de octubre de 20236, la Intendencia Regional de Ayacucho, declaró fundado en parte el recurso de apelación, revocó en parte la apelada y adecuo el monto de la multa impuesta.

Con fecha 09 de noviembre de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Moquegua el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 139- 2023-SUNAFIL/IRE-AYA.

La Intendencia Regional de Moquegua admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, recibido el 22 de noviembre de 2023, por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299817, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299818, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo9 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR10, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR11 (en adelante, el Reglamento

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de estos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”12.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que la Municipalidad Distrital de San Antonio, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 139-2023-SUNAFIL/IRE-AYA, por la comisión, entre otras, de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 19 de octubre de 2023.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la Municipalidad Distrital de San Antonio.

Conforme lo establece el numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT, los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. Sobre ello, el numeral 13.5 del artículo 13 del RLGIT establece que, dichas medidas, se adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refiere los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13 del mismo reglamento.

Al respecto, el artículo 14 de la LGIT, establece lo siguiente:

En similar sentido, el artículo 17 del RLGIT, establece en su numeral 17.2 que “si en el desarrollo de las actuaciones de investigación o comprobatorias se advierte la comisión de infracciones, los inspectores del trabajo emiten medidas de advertencia, requerimiento, cierre temporal del área de una unidad económica o de una unidad económica, paralización o prohibición de trabajos o tareas, según corresponda, a fin de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización” (énfasis añadido).

Como se evidencia de las normas glosadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento administrativo sancionador (PAS).

Cabe indicar que, la inobservancia o incumplimiento de la medida de requerimiento genera la infracción calificada como muy grave a la labor inspectiva, prevista en el inciso 46.7 del artículo 46 del RLGIT, por no cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas para el cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral. Asimismo, cabe precisar que, esta infracción a la labor inspectiva se generaría con independencia y en forma adicional a la identificada dentro del marco de la ejecución a la labor inspectiva en materias sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo.

En esa línea argumentativa, de conformidad con el precedente administrativo de observancia obligatoria aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022- SUNAFIL/TFL del 22 de abril de 2022, publicado el 06 de mayo de 2022 en el Diario Oficial El Peruano, en su fundamento 6.10 precisa que la evaluación de los recursos de revisión interpuestos contra sanciones administrativas por inejecución de medidas de requerimiento deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad, razonabilidad y legalidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa vedada, como son las infracciones calificadas como graves y leves, que en expedientes como el presente, han adquirido firmeza con la expedición (y notificación) de la resolución de segunda instancia. Por tanto, la evaluación de los alegatos relativos a las medidas inspectivas de requerimiento deben de encontrarse vinculadas bajo estos aspectos. (énfasis añadido)

Así, en tanto el objeto de la medida inspectiva de requerimiento es la de revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado. En la búsqueda de dicho cumplimiento, el inspector de trabajo le otorga al entonces inspeccionado un plazo

De acuerdo con el numeral 4.6.10 de los hechos constatados del acta de infracción, la impugnante no acreditó el cumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, configurándose con ello, la infracción al numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

En el caso de autos, se advierte que la autoridad sancionadora ha fundamentado en el considerando 12 de la Resolución de Sub Intendencia N° 216-2023- SUNAFIL/IRE.MOQ/SISA, que respecto de tres (03) trabajadores (Gutiérrez, Ticona y Huarcaya; en el cargo de enfermeros y prevencionista respectivamente), la autoridad inspectiva no tenía competencia; por lo tanto, se evidencia la ilegalidad en la emisión la medida inspectiva de requerimiento respecto al cumplimiento de inscripción en la planilla electrónica, seguridad social en salud y pensiones, entrega de boletas de pago, constancias de alta y pago de remuneraciones, respecto a los trabajadores mencionados. Por tanto, no se ha evidenciado la afectación resultante de un comportamiento imputable al empleador, afectando el ámbito objetivo de la medida inspectiva de requerimiento en estos extremos.

Por otro lado, respecto a la entrega de boletas de pago, conforme a los fundamentos del 30 al 41 de la Resolución de Sub Intendencia N° 216-2023-SUNAFIL/IRE.MOQ/SISA, se evidencia que el administrado realizó la entrega de boletas de pago en favor de ocho (08) trabajadores, fuera del plazo establecido de cinco (05) días hábiles otorgados en la medida inspectiva de requerimiento, y posterior al inicio del procedimiento administrativo sancionador. Por tanto, se consuma la infracción tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

En este punto, debemos indicar que la Resolución de Sala Plena N° 010-2025- SUNAFIL/TFL, publicada en el Diario Oficial El Peruano el 22 de octubre de 2025, se establecieron como criterios de observancia obligatoria lo siguiente:

Asimismo, el administrado mantiene el deber de colaboración previsto en el artículo 9º de la LGIT, lo que implica atender y cumplir los mandatos subsanables válidamente dispuestos, aun cuando discrepe de alguno en particular. Ello guarda coherencia con las facultades del inspector de ordenar medidas correctivas en el marco de sus competencias y asegura que la medida cumpla su finalidad de tutela del orden sociolaboral. De este modo, la interpretación razonable y proporcional del requerimiento no admite que la supuesta invalidez de un extremo se extienda a los demás, pues ello desnaturalizaría la propia función correctiva de esta medida inspectiva.

Ahora bien, si el administrado acredita ante el inspector actuante el cumplimiento de lo reprochado en el plazo conferido, o incluso ex ante del inicio del procedimiento administrativo sancionador -conforme a lo precisado el precedente de observancia obligatoria contenido en la Resolución de Sala Plena Nº 019-2024-SUNAFIL/TFL- , el efecto jurídico no es la propuesta de una sanción administrativa, sino la emisión de un informe de actuaciones inspectivas o, en su caso, la no imposición de sanción, según corresponda. Ello reafirma la finalidad preventiva y correctiva de esta medida en el marco de las actuaciones inspectivas.” (énfasis añadido)

Del análisis efectuado por esta Sala, se advierte que la medida de requerimiento emitida por el inspector comisionado resulta conforme al principio de razonabilidad, debida motivación y legalidad, pues la materia de inspección está orientada al cumplimiento de la normativa en materia de relaciones laborales (entrega de boletas de pago). Además, el inspector ha cumplido con establecer el ámbito subjetivo y objetivo en el presente caso, advirtiéndose, además, que el plazo otorgado de cinco (05) días hábiles resulta razonable para dicho fin.

Es de indicar que dicha medida fue emitida dentro de las actuaciones inspectivas derivadas de la Orden de Inspección, y en relación con los hallazgos que posteriormente fueron consolidados en el Acta de Infracción; por lo que la impugnante se encontraba en el deber de cumplir con lo dispuesto por la autoridad inspectiva, al no evidenciarse una vulneración en la emisión de la medida inspectiva de requerimiento, que transgreda lo dispuesto por el artículo 14 de la LGIT y el numeral 17.2 del artículo 17 del RLGIT.

Las ordenes de inspección son disposiciones de actuaciones inspectivas que pueden ser concretas o genéricas y que tiene el propósito de verificar el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo. Dicha disposición es expedida por la autoridad competente designando al inspector del trabajo o equipo de inspección del

El artículo 17° de la LGIT establece la capacidad para obrar ante la inspección del trabajo:

En el presente caso, se verifica que la impugnante tenía conocimiento de la existencia de la casilla electrónica, no solo por la obligatoriedad determinada con la entrada en vigencia del Decreto Supremo N° 003-2020-TR, sino también con el hecho de que accedió a la misma previo a las notificaciones realizadas y se le remitieron las alertas correspondientes. Por lo que, considerando la vigencia del Decreto Supremo N° 003-2020-TR, la impugnante se encontraba en la obligación de efectuar la revisión de su casilla electrónica de manera periódica. Por tanto, no puede alegar la falta de agotamiento de mecanismos de notificación, desconocimiento de la existencia de la casilla electrónica, desconocimiento de las notificaciones efectuadas o falta de remisión de las alertas, pues tenía pleno conocimiento de la casilla electrónica creada y registró sus datos de contacto, no configurándose vulneración del derecho de defensa.

Por otro lado, se debe tener presente que, de conformidad con el artículo 47 de la Constitución Política del Perú de 1993, la defensa de los intereses del Estado se encuentra a cargo de los Procuradores Públicos conforme a ley.

Así, el artículo 27 numeral 27.1 del Decreto Legislativo N° 1326, Decreto Legislativo del Sistema de Defensa Jurídica del Estado, establece que los Procuradores Públicos del Poder Ejecutivo ejercen la defensa jurídica de los intereses del Estado por mandato constitucional. Por su sola designación, le son aplicables las disposiciones que corresponden al representante legal y/o al apoderado judicial, en lo que sea pertinente.

De ese modo, el numeral 14.2 del artículo 14 del Reglamento del Decreto Legislativo N° 1326, Decreto Legislativo que reestructura el Sistema Administrativo de Defensa Jurídica del Estado y crea la Procuraduría General del Estado, aprobado por el Decreto Supremo N° 018-2019-JUS, establece la obligación de notificar a las Procuradurías Públicas en su domicilio real o procesal14. En ese entendido, cuando el Estado sea emplazado, se debe

Ahora bien, es importante mencionar que durante el desarrollo de la etapa investigatoria el inspector comisionado puede detectar conductas infractoras, las cuales serán plasmadas como una propuesta de sanción en el Acta de Infracción. Lo anterior no supone que el administrado ha sido sancionado por la sola emisión de la citada acta, lo cual deberá realizarse únicamente previo procedimiento administrativo sancionador.

Sobre el particular, el propio TUO de la LPAG ha previsto esta situación y le ha otorgado un régimen jurídico particular, distinta a la regulación precisada para los procedimientos administrativos, dado que involucra el ejercicio de una potestad distinta a la sancionadora: la potestad de fiscalización.

De esta forma, el TUO de la LPAG, en base a la modificación introducida inicialmente mediante el Decreto Legislativo Nº 1272, ha incorporado a la denominada “actividad administrativa de fiscalización” como parte de la regulación establecida a efectos de configurar un régimen jurídico específico para el ejercicio de la potestad de fiscalización.

Conforme a lo anterior, dado que se trata de una competencia distinta, la regulación aplicable también resulta diferente. En efecto, el propio TUO de la LPAG establece un capítulo especial (Capítulo II del Título IV) y distinto al que corresponde al procedimiento administrativo sancionador (Capítulo III del Título IV). Por tanto, las diferentes instancias del sistema, así como los sujetos del procedimiento no deben confundir la regulación

De esta forma, dado que aún no había culminado la actuación inspectiva, enmarcada en la actividad administrativa de fiscalización y no en la potestad sancionadora de SUNAFIL, tales actuaciones corresponden ser notificadas y actuadas con los representantes de la entidad sujeta a la potestad fiscalizadora.

Así las cosas, conforme lo expuesto en los numerales precedentes, el argumento de la impugnante, referido a que las actuaciones inspectivas constituyen un procedimiento administrativo, sobre el cual la inspeccionada (Municipalidad Distrital de San Antonio) debe ejercer su derecho de defensa a través de su procuraduría pública, debe ser desestimada. En este marco, aún no estamos ante un procedimiento administrativo sancionador propiamente dicho que requiera la intervención de la Procuraduría Publica de la Municipalidad Distrital de San Antonio.

Dado que la Procuraduría Pública se constituye en el órgano de defensa jurídica y en el momento de ejercer la potestad fiscalizadora no existe aún si quiera el inicio de un procedimiento administrativo sancionador, no se ha afectado los intereses del Estado al no existir una imputación de cargos contra la impugnante.

Por lo expuesto, no se evidencia la existencia de algún tipo de irregularidad en la tramitación del procedimiento inspectivo, habiéndose verificado que el inspector comisionado cumplió con su obligación de notificar los requerimientos y las constancias de actuación inspectiva, siendo facultad y quedando a discreción del fiscalizado el ponerlo de conocimiento el Procurador Público encargado de la defensa jurídica, de conformidad con lo previsto en el numeral 6 del artículo 242 del TUO de la LPAG, el cual señala que son derechos de los administrados fiscalizados el llevar asesoría profesional a las diligencias si el administrado lo considera.

Sobre la notificación del Informe Final de Instrucción al procurador público de la Municipalidad Distrital de San Antonio, esta Sala evidencia de la cedula de notificación N° 20902-202316, que en fecha 05 de julio de 2023 se notificó el referido documento al procurador público en la dirección Av Central Mz D Lote 4 en el distrito de San Antonio, provincia de Mariscal Nieto, departamento de Moquegua, domicilio consignado por el procurador público para los efectos de ley.

En tal sentido, corresponde no acoger los argumentos del recurso de revisión, declarando infundado el mismo,

El Tribunal Constitucional —máximo intérprete de la Constitución— se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el expediente N° 04289-2004-AA:

En esa línea argumentativa, esta Sala identifica, desde un análisis formal, que tanto la Resolución de Subintendencia como la Resolución impugnada han contemplado la argumentación y medios de prueba expuestos por la impugnante, advirtiendo el cumplimiento de los requisitos referidos al cumplimiento del debido procedimiento como principio y derecho material, de los derechos de defensa y a la prueba, así como el cumplimiento de la garantía de la debida motivación.

Asimismo, conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 08 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA/TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.

En ese entendido del examen efectuado por esta Sala sobre la resolución emitida por la instancia de apelaciones, se puede observar que los cuatro elementos antes referidos pueden ser satisfactoriamente comprobados; toda vez que, de la resolución impugnada, se verifica que se han absuelto los extremos alegados por la impugnante en su recurso de apelación, de manera suficiente y congruente. Del mismo modo, atendiendo al desarrollo de la resolución impugnada, se advierte que la instancia de apelaciones establece la fundamentación jurídica que respalda su decisión; asimismo, efectuó el análisis detallado de los medios probatorios que respaldan la misma, así como los hechos constatados en el acta de infracción.

Siendo así, de manera formal y material, el debido procedimiento ha sido respetado dentro del trámite del procedimiento sancionador, pues, no se verifica un supuesto de nulidad, al no evidenciarse vulneración alguna al debido procedimiento, al deber de motivación, a los principios administrativos, ni falta de valoración de los medios probatorios aportados y obtenidos en las actuaciones inspectivas, no correspondiendo acoger dichos extremos del recurso de revisión.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.

Que, el ordenamiento jurídico vigente ha establecido un procedimiento de forma expresa en el TUO de la LPAG17, las cuales tienen rango de ley, sobre la tramitación de la abstención de una autoridad administrativa.

En este punto debe invocarse lo expresado por el Tribunal Constitucional en el expediente N° 135-96/AA-TC, que indica: “(…) las relaciones jurídicas de Derecho Público en el cual el funcionario tiene que limitarse a las funciones de su competencia expresamente establecidas”. (Énfasis añadido).

Complementariamente, el Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse, en la sentencia recaída en el expediente N° 0013-2003-CC/TC, respecto de las competencias de los actos estatales de raigambre constitucional, identificando como una de las notas condicionantes de la competencia del acto estatal a la taxatividad, a saber:

En ese sentido, el TUO de la LPAG, de forma expresa señala que en caso la autoridad se encuentre en alguna causal de abstención debe informar a su superior jerárquico inmediato, conforme así se desprende de su artículo 100°:

Siendo que el artículo 101° del mismo cuerpo normativo, prescribe:

Así, la administración Pública, se encuentra sometida a la Ley, lo que incumbe a “(…) todo el sistema normativo, desde los principios generales del derecho y la Constitución Nacional, hasta los simples precedentes administrativos (…)”18.

En dicho contexto, el Principio de Legalidad19, piedra angular del derecho administrativo, exige actuar de la administración con sometimiento a la Constitución Política del Estado, las leyes, reglamentos y demás normas vigentes, así como del Principio de Observación del Debido Procedimiento20. Admitir lo contrario implicaría vulnerar dicho Principio de Legalidad y con ello del derecho y Principio al Debido Proceso.

Siendo que al estar consignado de forma expresa en la LPAG y el TUO de la LPAG el proceso de la abstención, así como a la competencia de quién la declara, no existe interpretación de la LGIT o del RLGIT que pueda vaciar de contenido al TUO de la LPAG; es decir, que las garantías y derechos establecidos a favor de los administrados contenidas en la norma común no podrán ser menoscabadas por la regulación establecida en las normas especiales.

Como se aprecia entonces, en el marco de los procedimientos administrativos contenidos en la LGIT o la RLGIT, así como al ejercicio de la actividad administrativa de fiscalización por parte de los servidores de los órganos conformantes del sistema de Inspección del Trabajo, se aplican necesariamente todas las garantías y derechos a los administrados contenidos en el TUO de la LPAG. Solo en aquellos casos en los cuales la norma especial (LGIT o la RLGIT) establece una regulación más favorable a los administrados es que se aplican tales

Por ello, toda actuación de la administración pública -indistintamente de la calificación que ésta reciba- debe ser acorde con los principios y el contenido del TUO del LPAG, como una manifestación misma de la validez de sus procedimientos, materializada en actos administrativos que no pueden generarse en contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias (según el numeral 1 del artículo 10° del TUO de la LPAG).

En ese entendido, es oportuno hacer referencia que en todo procedimiento administrativo sancionador existe la obligación de observar las reglas que informan y regulan el procedimiento administrativo. En esa línea, conforme ha señalado el Tribunal Constitucional, el fundamento de dicha obligación nace de la Constitución Política del Perú, que en su artículo 139° establece como un derecho de la función jurisdiccional, aplicable en sede administrativa, la “observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional”21.

De lo descrito precedentemente, queda claro que, la autoridad administrativa en la inspección laboral se encuentra sometida a lo dispuesto en la LPAG y el TUO de la LPAG, en consecuencia, debe aplicar, garantizar y regirse por sus disposiciones, ello en estricto cumplimiento del Principio de Legalidad y Debido Procedimiento.

Que, mediante Resolución de Superintendencia N° 171-2017-SUNAFIL, se aprobó la “Directiva que regula el Procedimiento Sancionador del Sistema de la Inspección del Trabajo” – Directiva N° 001-2017-SUNAFIL/INII-, publicada el 29 de agosto de 2017 en el Diario Oficial El Peruano, en artículo 2, dispuso:

Sin embargo, dicha Resolución de Superintendencia que aprobó la primera versión de la Directiva N° 001-2017-SUNAFIL/INII, fue dejada sin efecto, con la aprobación de la versión 2 de la Directiva N° 001-2017-SUANFIL/INII aprobada por la Resolución de Superintendencia N° 190-2021-SUNAFIL. Por ello, no puede sostenerse que pese a la emisión de la versión 2 de dicha directiva, aún se mantendría en vigor lo dispuesto en la primera versión ni de la Resolución de Superintendencia N° 171-2017-SUNAFIL, que la

Tal es así que la Resolución de Superintendencia N° 190-2021-SUNAFIL, de fecha 28 de junio de 2021, que aprueba la versión 2 de la Directiva N° 001-2017-SUNAFIL/INII, no prescribe que lo señalado en su versión primigenia mantenga vigencia, tampoco precisa o alude alguna delegación autorizada por parte de la Superintendencia de la SUNAFIL a la Gerencia General para los procedimientos de abstención.

Siendo que en el numeral 6.4.4.3 de la versión 2 de la Directiva N° 001-2017-SUNAFIL/INII- “Directiva que regula el Procedimiento Sancionador del Sistema de la Inspección del Trabajo”, aprobada por la Resolución de Superintendencia N° 190-2021-SUNAFIL, prescribe:

En consecuencia, conforme se ha reiterado previamente, la regulación de la abstención en el marco del procedimiento administrativo se encuentra expresamente regulado en la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General y compendiada en el TUO de la LPAG. Lo anterior supone que una modificación a este trámite pre establecido en nuestro ordenamiento jurídico requiere de una norma con igual rango; la cual no se satisface con lo dispuesto y/o señalado en la Directiva N° 001-2017-SUNAFIL/INII, aprobada por la Resolución de Superintendencia N° 190-2021-SUNAFIL.

En el caso que nos compete, del organigrama de la SUNAFIL, así como de los artículos 40°22 y 42°23 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL- aprobado por el Decreto Supremo N° 010-2022-TR, se aprecia que el superior jerárquico inmediato de las Intendencias Regionales es el Superintendente.

Del análisis del expediente sancionador, se evidencia que mediante INFORME-000087- 2023-SUNAFIL/IRE-MOQ de fecha 12 de setiembre de 2023, el Intendente Regional de Moquegua, informa al Gerente General de SUNAFIL que se encuentra inmerso en una causal de abstención, por haber una manifestación previa sobre el asunto como Subintendente de Fiscalización e Instrucción. Siendo que mediante Resolución de Gerencia General N° 219-2023-SUNAFIL-GG, de fecha 20 de setiembre de 2023, el Gerente General de SUNAFIL aprueba la abstención del Intendente Regional de Moquegua y designa a la Intendencia Regional de Ayacucho como autoridad encargada de emitir pronunciamiento en segunda instancia administrativa.

Posteriormente, con fecha 13 de octubre de 2023, la Intendencia Regional de Ayacucho emite pronunciamiento en segunda instancia administrativa sobre el recurso de apelación interpuesto en el expediente sancionador N° 096-2023-SUNAFIL/IRE-MOQ.

Ahora bien, de la revisión del INFORME N° 000087-2023-SUNAFIL/IRE-MOQ, de fecha 12 de setiembre de 2023, se identifica que debió dirigir al superior jerárquico inmediato del servidor público que se abstiene, en este caso el Superintendente de la SUNAFIL, sin embargo, no fue así realizado, transgrediéndose el Principio de Legalidad, ya que el TUO de la LPAG24 plantea un procedimiento claro y expreso sobre el particular; pese a lo cual, dicho informe fue remitido al Gerente General de la SUNAFIL.

Consecuentemente, en el presente caso se corrobora que correspondía que el órgano

En este contexto, la Intendencia Regional de Ayacucho no tenía competencia para resolver en segunda instancia administrativa el presente procedimiento; toda vez que no se siguió el procedimiento establecido en el TUO de la LPAG; esto es, que el superior jerárquico inmediato era quien debía disponer la autoridad que debía avocarse a dicha causa. No obstante, dicho procedimiento legalmente establecido no fue cumplido en el presente caso, encontrándonos así ante una vulneración del Principio de Legalidad, que exige actuar con sometimiento a la Constitución Política del Estado, las leyes, reglamentos y demás normas vigentes, así como del Principio de Observación del Debido Proceso, en tanto que, la omisión incurrida impide emitir una resolución fundada en hechos y en derecho.

Complementariamente, se configura una vulneración al Principio del Debido Procedimiento cuando la Intendencia da la apariencia de motivación al citar normativa y efectuar un recuento de los hechos constatados durante el procedimiento administrativo sancionador, pero no sustenta su competencia para emitir un acto administrativo un documento que carecía de las formas jurídicas exigidas para su configuración como acto administrativo.

En consecuencia, al encontrarse acreditada la vulneración a los Principios de Legalidad y de Debido Procedimiento, corresponde declarar su nulidad por estas causales.

Adicionalmente, deberá comunicarse a la Gerencia General el presente voto a efectos que realice las acciones de su competencia que evite incurrir en vicios de nulidad en el trámite de los procedimientos administrativos sancionadores.

Por las consideraciones expuestas y de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR; mi voto es porque se declare FUNDADO EN PARTE, y, en consecuencia, NULA la Resolución de Intendencia N° 139-2023-SUNAFIL/IRE-AYA, notificado el 18 de octubre de 2023, y la de los sucesivos actos y actuaciones emitidas en el procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 096-2023-SUNAFIL/IRE-MOQ.