Municipalidad Provincial de Chiclayo — Res. 423-2024

Mediante Orden de Inspección N° 057-2022-SUNAFIL/IRE-LAM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 64-2022-SUNAFIL/IRE-LAM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de dos (02) infracciones muy graves a la labor inspectiva, como parte del operativo denominado “IRE-LAM-OPERATIVO- NSL-ENERO 2022”.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 242-2022-SUNAFIL/IRE-LAM/SIAI de fecha 20 de abril de 2022, notificada el 25 de abril de 20222, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 292-2022/SUNAFIL/IRE-LAM/SIAI, de fecha 11 de mayo de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Lambayeque, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 374-2022-SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE, de fecha 10 de junio de 2022, notificada el 28 de junio de 20223, multó a la impugnante por la suma de S/ 169,188.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 11 de julio de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 374-2022-SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE, argumentando lo siguiente, entre otros:

Mediante Resolución de Intendencia N° 291-2022-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE, de fecha 21 de noviembre de 20224, la Intendencia Regional de Lambayeque declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 29 de noviembre de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Lambayeque el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 291- 2022-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE.

La Intendencia Regional de Lambayeque admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-001321-2022- SUNAFIL/IRE-LAM, recibido el 02 de diciembre de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299815, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299816, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo7 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR8, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR9 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante,

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”10.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE CHICLAYO, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 291- 2022-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE, emitida por la Intendencia Regional de Lambayeque, que confirmó la sanción impuesta de S/ 169,188.00 por la comisión de dos (02) infracciones MUY GRAVES a la labor inspectiva, tipificadas en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 24 de noviembre de 2022.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE CHICLAYO

En el ejercicio de la labor inspectiva, los inspectores de trabajo se encuentran facultados a realizar sus labores orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, por lo que pueden adoptar acciones orientadas a ello11, entre las que se encuentra la emisión de los requerimientos de comparecencia y de las medidas inspectivas de requerimiento.

Por ende, se observa que las medidas inspectivas se emiten a razón que intrínsecamente hay un deber de colaboración por parte de los empleadores, trabajadores y representantes de ambos, tal como refiere el numeral 15.1 del artículo 15 del RLGIT, de conformidad con el artículo 9 de la Ley.

Por su parte, en el numeral 3.1 del inciso 3 del artículo 5 de la LGIT se establece que, “en el desarrollo de las funciones de inspección, los inspectores de trabajo que estén debidamente acreditados, están investidos de autoridad y facultados para proceder a practicar cualquier diligencia de investigación, examen o prueba que considere necesario para comprobar que las disposiciones legales se observan correctamente y, en particular, para requerir información, solo o ante testigos, al sujeto inspeccionado o al personal de la empresa sobre cualquier asunto relativo a la aplicación de las disposiciones legales, así como a exigir la identificación, o razón de su presencia, de las personas que se encuentren en el centro de trabajo inspeccionado”. En similar sentido, el artículo 11 del mismo dispositivo legal establece que “las actuaciones inspectivas de investigación se desarrollan mediante requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica, visita de inspección a los centros y lugares de trabajo, mediante requerimiento de comparecencia del sujeto inspeccionado ante el inspector actuante para aportar documentación y/o efectuar las aclaraciones pertinentes o mediante comprobación de datos o antecedentes que obren en el Sector Público” (énfasis añadido).

Consecuentemente, de acuerdo con el artículo 36 de la LGIT, son infracciones a la labor inspectiva contrarias al deber de colaboración, las acciones u omisiones de los sujetos obligados, sus representantes, personas dependientes o de su ámbito organizativo, sean o no trabajadores, que perjudiquen la labor de los Supervisores–Inspectores, Inspectores del Trabajo o Inspectores Auxiliares.

Y es que, de acuerdo con lo señalado en el artículo 9 de la LGIT, “los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los Supervisores-Inspectores, los Inspectores del Trabajo y los Inspectores Auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y en cumplimiento de dicha obligación de colaboración deberán: (...) e) Facilitarles la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones”.

Como se evidencia de las normas acotadas, las actuaciones inspectivas están orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, previo al procedimiento administrativo sancionador. Dada la trascendencia de dichas actuaciones, la naturaleza jurídica de las infracciones a la labor inspectiva es inequívocamente, de carácter principal e independiente de otras posibles infracciones referentes a aspectos sustantivos.

Por lo que, de acuerdo a lo dispuesto en el numeral 7.12.4 del ítem 7.12 “REQUERIMIENTO DE INFORMACIÓN POR MEDIO DE SISTEMAS DE COMUNICACIÓN ELECTRÓNICA” de la Directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII, denominada “DIRECTIVA SOBRE EL EJERCICIO DE LA FUNCIÓN INSPECTIVA Versión 02”, aprobada mediante Resolución de Superintendencia N° 216-2021-SUNAFIL, del 10 de agosto de 2021, se dispone que “La negativa del sujeto inspeccionado a proporcionar al inspector comisionado la información solicitada mediante esta modalidad y bajo apercibimiento, constituye infracción a la labor inspectiva, según lo previsto por el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, siempre que haya sido notificado según lo establecido en el TUO de la LPAG y normas sobre la materia. Para que se configure la negativa, tiene que haberse advertido que la información y documentación exigida exista a la fecha del requerimiento, y que ésta deba ser necesaria para el desarrollo de las funciones del inspector comisionado”.

Asimismo de acuerdo a lo señalado en el numeral 7.8.2 de la versión 03 del Protocolo N° 005-2020-SUNAFIL/INII “PROTOCOLO SOBRE EL EJERCICIO DE LA INSPECCIÓN DEL TRABAJO, DENTRO DEL MARCO DE LA DECLARATORIA DE EMERGENCIA SANITARIA Y NACIONAL POR LAS GRAVES CIRCUNSTANCIAS QUE AFECTAN LAS ACTIVIDADES LABORALES Y ECONÓMICAS A CONSECUENCIA DEL CORONAVIRUS (COVID 19) EN EL TERRITORIO NACIONAL”, aprobado por Resolución de Superintendencia N° 189-2021- SUNAFIL, de fecha 28 de junio de 2021, se dispone que, “si se verifica que el sujeto inspeccionado se niega a proporcionar al inspector comisionado la información solicitada mediante esta modalidad y bajo apercibimiento, incurre en la infracción a la labor inspectiva”.

Debe recordarse que el TUO de la LPAG establece, en el quinto párrafo del numeral 20.4 del artículo 20, que las entidades pueden asignar al administrado una casilla electrónica para notificarle actuaciones diversas, “siempre que cuente con el consentimiento expreso del administrado” y que, con la opinión favorable de la PCM y el MINJUS, “puede aprobar la obligatoriedad de la notificación vía casilla electrónica”. Esta alternativa a la voluntariedad ha sido satisfecha, conforme se describe en el quinto párrafo de la parte considerativa de la norma especial, el Decreto Supremo Nº 003-2020-TR.

Es también relevante para el análisis sobre la obligatoriedad de la casilla electrónica que el Decreto Supremo Nº 003-2020-TR, emitió, en su Primera Disposición Complementaria Final, un cronograma para su implementación. El mismo que fue aprobado a través de la Resolución de Superintendencia Nº 058-2020-SUNAFIL e, incluso, fue modificado

En este extremo es preciso añadir que, el artículo 51 de la Constitución reconoce al principio de publicidad, declarando su carácter “esencial para la vigencia de toda norma del Estado”. Sobre este principio basal del Sistema Jurídico, el Tribunal Constitucional — en la Sentencia de fecha 28 de mayo de 2020 recaída en el Expediente 0001-2017-PI/TC— ha afirmado que tiene “naturaleza esencial” respecto de “todo Estado Constitucional de Derecho” (Fj. 6) y que “tiene una estrecha relación con la protección de los principios democrático-constitucionales de transparencia y seguridad jurídica” (Fj. 49).

Igualmente, cabe rescatar que el Tribunal Constitucional ha manifestado en la Sentencia de fecha 1 de julio de 2021 recaída en el expediente 01023-2021-PA/TC, lo siguiente:

Así también cabe recordar que, en la Sentencia de fecha 22 de junio de 2011 recaída en el expediente Nº 02098-2010-PA/TC —un caso referido al ejercicio de facultades sancionadoras, aunque de carácter disciplinario—, el Tribunal Constitucional ha resuelto lo siguiente:

En esa línea argumentativa, se observa del expediente inspectivo que los requerimientos de información fueron remitidos a la impugnante conforme a las Constancias de Notificación Electrónica obrantes a folios 03 y 05 del expediente sancionador, enviados los días 01 y 10 de febrero de 2022, sin que los requerimientos hayan sido atendidos, conforme se detalla en los numerales 4.5 y 4.7 de la sección IV (Hechos Constatados) del Acta de Infracción.

Cabe señalar que conforme a los artículos 16 y 47 de la LGIT, los hechos constatados por los inspectores actuantes que se formalicen en las actas de infracción observando los requisitos que se establezcan, se presumen ciertos sin perjuicio de las pruebas que, en defensa de sus respectivos derechos e intereses, puedan aportar los interesados.

En atención a lo sostenido por la impugnante en su recurso de revisión – y al a luz del principio de impulso de oficio – esta Sala pudo verificar, a través del reporte generado por el Sistema Informático de Notificación Electrónica, que la impugnante presenta accesos a dicho sistema desde julio del año 2021, conforme se aprecia en la siguiente imagen:

Encontrándose que la impugnante también presenta registro de contactos desde el 07 de julio de 2021, conforme se observa en la siguiente imagen:

Por ende, se identifica que la impugnante fue correctamente notificada, de acuerdo con los alcances del Decreto Supremo N° 003-2020-TR y el TUO de la LPAG, no evidenciándose vulneración alguna al principio de legalidad invocado por ésta; ni relación con las resoluciones emitida por esta Sala, cuya postura valoró la falta de remisión de las alertas de notificación, situación distinta al expediente de autos.

Por otro lado, es preciso indicar que, de acuerdo con lo regulado en el numeral 11 del artículo 248 del TUO de la LPAG, el principio de non bis in ídem, como principio de la potestad sancionadora administrativa, señala que “No se podrán imponer sucesiva o simultáneamente una pena y una sanción administrativa por el mismo hecho en los casos en que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento. Dicha prohibición se extiende también a las sanciones administrativas, salvo la concurrencia del supuesto de continuación de infracciones a que se refiere el inciso 7”.

Con relación al principio de non bis in ídem, Morón Urbina ha señalado, sobre la concurrencia de la triple identidad de sujetos, hechos y fundamentos para la exclusión de una segunda sanción, lo siguiente:

Respecto a la vulneración alegada en el caso concreto, la impugnante alega que la medida de requerimiento constituye una violación al principio de non bis in ídem, pues se impone doble sanción por un solo hecho, que es propiamente el supuesto incumplimiento de normas sociolaborales, respecto del cual se propone una sanción en forma individual.

Con relación al principio non bis in ídem, se reitera que las infracciones a la labor inspectiva tienen naturaleza independiente de las demás infracciones que versen sobre incumplimientos sociolaborales, como se ha detallado también en el numeral 6.6 de la presente resolución. Por ello, si bien el fundamento en ambas es el mismo (basado en el quebrantamiento del deber de colaboración frente a la autoridad inspectiva), los incumplimientos son individuales, y corresponden a fechas distintas. Por lo tanto, no corresponde acoger lo alegado por la impugnante, en este extremo.

De lo expuesto, cabe señalar que, no se ha impuesto sanción de multa por los mismos hechos, por tanto, no se ha vulnerado el principio de non Bis In Ídem.

Sobre el particular, debe tenerse presente que, para el caso de las entidades públicas, en “los procedimientos sancionadores instaurados en su contra, la autoridad competente en cada instancia o fase debe notificar también a los procuradores de estas entidades los actos administrativos y documentos emitidos, para su conocimiento y consideración, y así no vulnerar los derechos de defensa y al debido proceso consagrados en la Constitución”16. Esta disposición es coherente con lo establecido en el artículo 47 de la Constitución Política del Perú de 1993, según el cual, la defensa de los intereses del Estado se encuentra a cargo de los Procuradores Públicos.

Así, el artículo 27 numeral 27.1 del Decreto Legislativo N° 1326, Decreto Legislativo del Sistema de Defensa Jurídica del Estado, establece que los Procuradores Públicos del Poder Ejecutivo ejercen la defensa jurídica de los intereses del Estado por mandato constitucional. Por su sola designación, le son aplicables las disposiciones que corresponden al representante legal y/o al apoderado judicial, en lo que sea pertinente.

Por esa razón, el numeral 14.2 del artículo 14 del el Decreto Supremo N° 018-2019-JUS, que reglamenta el Decreto Legislativo N° 1326 crea la Procuraduría General del Estado, y establece la obligación de notificar a las Procuradurías Públicas en su domicilio real o procesal17. En ese entendido, cuando el Estado sea emplazado, se debe notificar a dichos servidores en el domicilio oficial, dentro del horario previsto para las actividades de las entidades del Estado, sin perjuicio del uso de la dirección electrónica y/o el domicilio procesal alternativo para sucesivas notificaciones18.

En el caso de autos, y conforme lo han señalado las instancias previas, no se ha producido un “emplazamiento” o actuación que requiera la participación del Procurador Público con la notificación de las comparecencias programadas, en tanto éstas se desarrollan como parte de las actuaciones inspectivas de investigación. Esta Sala ha señalado su posición a través de los considerandos 6.28 a 6.38 de la Resolución N° 736-2023-SUNAFIL/TFL- Primera Sala del 09 de agosto de 2023, en donde se reconoce de manera expresa que durante la realización de las actuaciones inspectivas de investigación por parte de los inspectores comisionados, no se requiere la intervención de la Procuraduría Pública de las entidades inspeccionadas.

Conforme se desarrolló en el numeral 6.10 y siguientes de la presente resolución, el requerimiento de información fue correctamente notificado de acuerdo con la normativa vigente (TUO de la LPAG). Por ello, no es coherente con el deber de colaboración antes detallado que, pese a haberse notificado de manera correcta el pedido de información, la entonces inspeccionada no cumpla con dicha orden buscando justificar su conducta invocando una indebida notificación.

Al respecto, y conforme se ha detallado líneas arriba, la notificación fue efectuada bajo los alcances de TUO de la LPAG y el Decreto Supremo N° 003-2020-TR, depositándose los requerimientos en la casilla asignada a la entidad y remitiéndose la alerta del depósito de los requerimientos de información en la casilla electrónica a los datos del contacto registrado por la propia impugnante en el Sistema Informático de Notificación Electrónica de la SUNAFIL (SINEL SUNAFIL).

Finalmente, respecto de la invocación de la presunta vulneración a distintos derechos invocados, esta Sala no identifica que tal afectación se haya producido, debiéndose desestimar lo alegado por la impugnante en este extremo.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, la multa subsistente como resultado del procedimiento administrativo sancionador sería la que corresponde a la siguiente infracción:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.