Municipalidad Distrital de Surquillo — Resolución 0049-2026

Mediante Orden de Inspección N° 156-2020-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento de la normativa a la labor inspectiva1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 1015-2020 (en adelante, el Acta de Infracción). En mérito a la denuncia formulada en aplicación del inciso c) del artículo 12 de la Ley General de Inspección del Trabajo (en adelante, LGIT).

Corresponde indicar que, mediante Resolución de Sub Intendencia N° 1221-2021- SUNAFIL/ILM/SIRE3 de fecha 30 de noviembre de 2021 se declaró la caducidad del procedimiento administrativo sancionador iniciado contra la impugnante con la notificación de la Imputación de Cargos N° 353-2020-SUNAFIL/ILM/AI3; por lo que, dispuso que se ponga en conocimiento de la autoridad instructora dicho pronunciamiento.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 1668-2021-SUNAFIL/ILM/AI3, de fecha 13 de diciembre de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53° del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006- TR y modificatorias (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 916-2022-SUNAFIL/ILM/AI3, de fecha 29 de abril de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Sanción 5 de la Intendencia de Lima Metropolitana, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia de Sanción N° 914-2022- SUNAFIL/ILM/SISA5, de fecha 01 de setiembre de 2022, multó a la impugnante por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 06 de octubre de 2022 la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia de Sanción N° 914-2022-SUNAFIL/ILM/SISA5.

Mediante la Resolución de Intendencia N° 1223-2023-SUNAFIL/ILM, de fecha 11 de setiembre de 2023, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante.

Con fecha 03 de octubre de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 1223- 2023-SUNAFIL/ILM.

La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, recibido el 09 de noviembre de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1° de la Ley N° 299812, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7° de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15° de la Ley N° 299813, en concordancia con el artículo 41° de la Ley General de Inspección del Trabajo4 y modificatorias (en adelante, LGIT), el artículo 17° del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR5, y el artículo 2° del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR6 (en

El artículo 217° del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS y modificatorias (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49° de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55° del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”7.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17° del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes, al derecho, y de conformidad con el principio de legalidad, y que caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que la Municipalidad Distrital de Surquillo, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1223- 2023-SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, que confirmó la sanción impuesta, por la comisión de, entre otra, dos (02) infracciones MUY GRAVES a la labor inspectiva, tipificadas en el numeral 46.7 y 46.10 del artículo 46° del RLGIT; dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 14 de setiembre de 2023.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la Municipalidad Distrital de Surquillo.

Se debe precisar que, de la verificación de la resolución impugnada, se advierte que se ha sancionado a la impugnante por la comisión de una (01) infracción grave en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT; también, por la comisión de dos (02) infracciones muy graves a la labor inspectiva, tipificadas en el numeral 46.7 y 46.10 del artículo 46 del RLGIT.

En ese sentido, debe observarse la naturaleza del recurso de revisión; para ello, remitirnos al artículo 218 del TUO de la LPAG el cual establece que su interposición se faculta por Ley o Decreto Legislativo, en cuyo contenido debe establecerse de manera expresa tal facultad, encontrándose en la ley especial de la materia, la LGIT, específicamente el artículo 49 la siguiente redacción:

En esa línea argumentativa, el artículo 55 del RLGIT establece que el recurso de revisión es un recurso de carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia, siendo desarrolladas su procedencia y requisitos de admisibilidad en el Reglamento del Tribunal, tal y como se señaló en el punto 3.4 de la presente resolución.

Respecto de la finalidad del recurso de revisión en específico, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que éste tiene por finalidad:

En ese sentido, el análisis de los argumentos de la impugnante se realizará bajo la competencia del Tribunal, vinculadas con las infracciones muy graves, e identificando si sobre éstas se han producido alguno de los supuestos previstos en el artículo 14 del reglamento citado en el numeral precedente (énfasis añadido).

Por lo expuesto, no corresponde emitir pronunciamiento sobre alegatos efectuados por la impugnante vinculada a la infracción GRAVE, pues no es de competencia de este Tribunal.

El numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT, los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. Sobre ello, el inciso 13.5 del artículo 13 del RLGIT establece que, dichas medidas, se adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refiere los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13 del mismo reglamento.

El numeral 20.3 del artículo 20 del RLGIT, ha establecido que las medidas de requerimiento son órdenes dispuestas, por la inspección del trabajo, para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo. Así como que éstas pueden consistir en ordenar al empleador, siempre que se fundamente en el incumplimiento de la normatividad legal vigente, que en relación con un trabajador se le registre en planillas, se abonen las remuneraciones y beneficios laborales pendientes de pago, entre otras.

Al respecto, el artículo 14 de la LGIT, establece:

En similar sentido, el artículo 17 del RLGIT, establece en su numeral 17.2 que “si en el desarrollo de las actuaciones de investigación o comprobatorias se advierte la comisión de infracciones, los inspectores del trabajo emiten medidas de advertencia, requerimiento, cierre temporal del área de una unidad económica o de una unidad económica, paralización o prohibición de trabajos o tareas, según corresponda, a fin de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización” (énfasis añadido).

Como se evidencia de las normas glosadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el sujeto inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento administrativo sancionador.

Cabe indicar que, la inobservancia o incumplimiento de la medida de requerimiento genera la infracción calificada como muy grave a la labor inspectiva, prevista en el inciso 46.7 del artículo 46 del RLGIT, por no cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas para el cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral. Asimismo, cabe precisar que, esta infracción a la labor inspectiva se generaría con independencia y en forma adicional a la identificada dentro del marco de la ejecución a la labor inspectiva en materias sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo.

Es pertinente señalar que, mediante Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL, que constituye precedente de observancia obligatoria, este Tribunal reconoce la naturaleza independiente de las infracciones contra la labor inspectiva, estableciendo que: “los actos o hechos que impiden o dificulten la labor inspectiva y que se consignan en el acta de infracción, constituyen infracciones que no tienen una naturaleza secundaria, adjunta ni dependiente respecto de posibles infracciones ocurridas y detectadas en la visita inspectiva, referentes a aspectos sustantivos objeto de control por la inspección del trabajo”. Por lo tanto, su configuración se realiza de manera independiente a las infracciones detectadas en relación con el ordenamiento jurídico sociolaboral o en materia de seguridad y salud en el trabajo.

Sumado a ello, debe de tenerse presente los criterios de observancia obligatoria aprobados en la Resolución de Sala Plena N° 002-2022-SUNAFIL/TFL, de los cuales prescribe que, del análisis de las infracciones a la labor inspectiva tipificados en el numeral 46.7 del artículo 46° del RLGIT, deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la legalidad, proporcionalidad y razonabilidad de tales medidas. Así como a la luz de los alcances establecidos en la Resolución de Sala Plena N° 009-2023-SUNAFIL/TFL.

En ese sentido, se aprecia que la medida inspectiva de requerimiento de fecha 07 de julio de 2020, obrante en el expediente inspectivo, dispuso al administrado en su calidad de

En el presente caso, de acuerdo con lo desarrollado en el Acta de Infracción, la impugnante no cumplió con lo exigido en la medida inspectiva de requerimiento.

Sin embargo, del análisis realizado a la propia medida inspectiva de requerimiento, se observa vulneración a los principios de razonabilidad y proporcionalidad en la emisión de dicha medida. Esto debido a que, el plazo otorgado mediante la medida inspectiva de requerimiento no resultó idóneo ni suficiente para ejecutar las gestiones internas, coordinaciones administrativas y procedimientos presupuestarios indispensables para la asignación, autorización y ejecución del gasto requerido para el cumplimiento de la obligación sociolaboral observada. Cabe recordar que la finalidad de dicha medida es esencialmente correctiva, orientada a que los sujetos inspeccionados adopten acciones para subsanar los incumplimientos advertidos durante la actuación inspectiva. Por ello, el personal inspectivo debe ponderar las circunstancias particulares de cada caso, de modo que el plazo otorgado guarde una relación proporcional con la complejidad y etapas de los procedimientos administrativos y presupuestarios involucrados. En el

En ese sentido, a criterio de esta Sala, al haberse advertido la vulneración a los principios de Razonabilidad y Proporcionalidad —por haberse otorgado un plazo insuficiente para el cumplimiento de la medida—, corresponde dejar sin efecto la sanción impuesta como consecuencia del incumplimiento de dicha medida, toda vez que esta no cumplió con las características mínimas que definen su naturaleza jurídica.

Finalmente, al haberse determinado que la infracción debe ser dejada sin efecto por las consideraciones anteriormente expuestas, no corresponde continuar con el análisis de otros aspectos planteados en el presente caso, al haber perdido objeto en atención a lo ya resuelto.

El artículo 9 de la LGIT, establece que “los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los supervisores- inspectores, lo inspectores de trabajo y los inspectores auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y en cumplimiento de dicha obligación de colaboración deberán: (…) Colaborar con ocasión de sus visitas u otras actuaciones inspectivas”9. Así, se debe precisa que la comparecencia es una de las modalidades de actuación inspectiva conforme el artículo 1110 de la LGIT. (énfasis añadido)

Asimismo, el artículo 17 de la LGIT prescribe:

Por su parte, el literal b) numeral 12.1 del artículo 12 del RLGIT, establece que: “En cumplimiento de las órdenes de inspección recibidas, los inspectores o equipos designados iniciarán las actuaciones de investigación mediante alguna de las siguientes modalidades: (…) exige la presencia del sujeto inspeccionado ante el inspector del trabajo, en la oficina pública que se señale, para aportar la documentación que se requiera en cada caso y/o para efectuar las aclaraciones pertinentes. El requerimiento de comparecencia se realiza conforme a lo previsto en los artículos 69 y 70 del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS." (énfasis añadido).

Asimismo, el inciso 3) del artículo 36° de la LGIT establece “Son infracciones a la labor inspectiva las acciones u omisiones de los sujetos obligados, sus representantes, personas dependientes o de su ámbito organizativo, sean o no trabajadores, contrarias al deber de colaboración por parte de los sujetos inspeccionados por los Supervisores-Inspectores, Inspectores del Trabajo o Inspectores Auxiliares, establecidas en la presente Ley y su Reglamento. Tales infracciones pueden consistir en: (…) 3. La inasistencia a la diligencia, cuando las partes hayan sido debidamente citadas, por el Inspector o la Autoridad Administrativa de Trabajo y éstas no concurren” (énfasis añadido).

En ese contexto, el RLGIT establece en el numeral 46.10 del artículo 46, “La inasistencia del sujeto inspeccionado ante un requerimiento de comparecencia”. Así las cosas, se evidencia que para la configuración de este tipo infractor solo se requiere la inasistencia del sujeto inspeccionado ante el requerimiento de comparecencia; hecho que constituye infracción muy grave a la labor inspectiva, la cual es pasible de sanción económica.

En el caso en particular, a folios 150 del expediente inspectivo se aprecia el requerimiento de comparecencia de fecha 09 de enero de 2020, documento que ha sido notificado a personal con el cargo de asistente legal de la oficina de recursos humanos del sujeto inspeccionado, en la misma fecha. Asimismo, del referido documento se verifica que se efectuó el siguiente apercibimiento: “Cabe recordarle que su inasistencia constituirá INFRACCIÓN A LA LABOR INSPECTIVA, sancionable con multa (…)”, conforme se aprecia a continuación:

Sin embargo, en la diligencia de comparecencia, en el día y hora fijado, el sujeto inspeccionado incurrió en inasistencia a la comparecencia, conforme ha sido recogido en el punto 4.13 de los hechos constatados del Acta de Infracción.

Sobre el argumento relacionado con la existencia de la pandemia, corresponde señalar que, la inasistencia a la comparecencia constituye una infracción instantánea, esto es, una conducta ilícita que se produce y se consuma en un único instante o momento, sin que ésta se prolongue o perdure en el tiempo; además, se lleva a cabo en un solo acto. En el presente caso, la infracción fue consumada el 20 de enero de 2020. De otra parte, a raíz de la pandemia, a partir del 15 de marzo de 2020, el gobierno decretó la cuarenta obligatoria, y desde dicha fecha se dispuso el inicio de una serie de medidas estrictas para controlar la propagación del virus, entre ellas, la restricción del derecho al libre tránsito, el cierre de fronteras y el cierre de comercios y empresas, exceptuando bancos, farmacias y locales que vendieran productos de primera necesidad. Por consiguiente, la existencia de la pandemia no exime, excluye o enerva la responsabilidad de la impugnante, máxime la infracción fue cometida con anterioridad al 15 de marzo de 2020. Asimismo, la

En ese sentido, en el artículo 47 del RLGIT, se dispuso además de los criterios de graduación señalados en la LGIT, que la determinación de la sanción debe respetar los principios de razonabilidad y proporcionalidad según lo dispuesto por el artículo 248 numeral 3) del TUO de la LPAG12. Considerando ello, con relación a la inasistencia a la comparecencia, en la resolución de primera instancia, al momento de realizar la imposición de la sanción de multa, se realiza ello, sobre la base de lo sustentado y de acuerdo a la normativa vigente.

Cabe indicar que los montos de las multas contenidas en la tabla del RLGIT son fijas y predeterminadas, sin que la autoridad sancionadora ni Intendencia puedan imponer o ajustar el monto de la multa a valor distinto; por lo que, en este extremo, no se verifica ninguna afectación en los términos alegados en el recurso de revisión, debiendo ser desestimados.

Con respecto al alegato de la resolución impugnada sobre la debida motivación y otros criterios, producto del análisis de dicha resolución, con relación a la infracción vinculada con la inasistencia a la comparecencia, se advierte que en sus fundamentos se han absuelto todos los extremos alegados por la impugnante en su recurso de apelación. Del mismo modo, la instancia de apelación ha expuesto una fundamentación jurídica que sustenta su decisión, acompañada de un análisis detallado de los medios probatorios actuados, así como de los hechos constatados en el Acta de Infracción. Todo lo anterior evidencia el respeto al principio del debido procedimiento y otros, previsto en el artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG, que garantiza que las decisiones administrativas se adopten con imparcialidad, razonabilidad y con pleno respeto del derecho de defensa.

Por tanto, se concluye que la impugnante no participó de la referida diligencia incurriendo en una infracción a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, la multa subsistente como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.