SE RESUELVE
PRIMERO. - Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por la Municipalidad de Independencia, y, en consecuencia, NULA la Resolución de Subintendencia N° 1161-2022-SUNAFIL/ILM/SISA4, de fecha 14 de octubre de 2022, y la de los sucesivos actos y actuaciones emitidas en el procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 1936-2021-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. - RETROTRAER el procedimiento administrativo sancionador al momento en que se produjo el vicio, esto es, a la emisión de la Resolución de Subintendencia N° 1161-2022- SUNAFIL/ILM/SISA4, de fecha 14 de octubre de 2022, a fin de que la instancia competente emita un nuevo pronunciamiento, considerando los alcances señalados en la presente resolución.
TERCERO. -Remitir los actuados a la Intendencia de Lima Metropolitana, y a la Gerencia General de la SUNAFIL, a fin de que, de considerarlo conveniente, proceda conforme a sus atribuciones y de acuerdo con lo señalado en el considerando 6.43 de la presente resolución.
CUARTO. - Notificar la presente resolución a la Municipalidad de Independencia, y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes. QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
El caso en detalle
Este expediente empieza como empiezan casi todos: con una orden de inspección. SUNAFIL abrió actuaciones inspectivas contra Municipalidad de Independencia en Lima Metropolitana mediante la Orden de Inspección N.° 27373-2020, que terminaron con el Acta de Infracción N.° 3639-2020. La materia bajo revisión fue labor inspectiva, y en el expediente aparecen en concreto las notificaciones por casilla electrónica, seguridad y salud en el trabajo y las vacaciones.
Notificada la imputación de cargos, la empresa tuvo 5 días hábiles para presentar descargos. Ese plazo es corto y es determinante: lo que no se alega ni se prueba ahí llega debilitado a las instancias siguientes, porque el expediente se arma en esa etapa y después solo se revisa.
Qué alegó la empresa
Estos son los argumentos con los que Municipalidad de Independencia sostuvo su recurso de revisión ante el Tribunal. Vale la pena leerlos con atención, porque muestran qué líneas de defensa se intentan en la práctica y cuáles terminan prosperando:
- Las conductas que se les imputa son sobre trabajadores, de los cuales no quedó demostrado que no laboraron para su representada. Siendo así, constituye una clara vulneración al principio de tipicidad porque es su derecho conocer, claramente y sin ambigüedades, la conducta que estaba prohibido de realizar y la sanción a la que estaba sujeto.
- Precisa que, en su recurso de apelación ha cumplido con demostrar el registro de siete (07) trabajadores.
- Se hace referencia a la vulneración del principio de legalidad y responsabilidad, así como la Resolución de Superintendencia N° 062-2021- SUNAFIL .
- Manifiesta que, la Resolución N° 043-2021- SUNAFIL /TFL-Primera Sala deberá aplicarse al caso concreto, dado que cumplieron con la total colaboración de ofrecer los medios probatorios; sin embargo, no han sido valorados, faltando motivación en el pronunciamiento, habiendo señalado que la documentación no le genera convicción, pese a que han cumplido con lo requerido.
Qué respondió el Tribunal
De la vulneración al principio del debido procedimiento 6.1 En principio, dado los argumentos expresados por la impugnante, este Tribunal debe realizar un análisis respecto a la aplicación del principio del debido procedimiento en el presente caso y su relación con la validez de los actos administrativos emitidos en el marco del expediente en alusión. 6.2 El numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente: “Principio del debido procedimiento . - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten…” (énfasis añadido). 6.3 El Tribunal Constitucional, máximo intérprete de la Constitución, se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento , estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA: “2. E
El desenlace fue el siguiente: anulado y retrotraído. Retrotraer no es ganar: el procedimiento se rehace desde donde estuvo el vicio y la infracción sigue sobre la mesa. Lo que sí demuestra este caso es que los defectos de procedimiento se pueden hacer valer, siempre que se detecten y se aleguen por escrito en el momento correcto.
Cómo se compara con el resto de casos
Una resolución aislada dice poco. Por eso la contrastamos con las 5.508 resoluciones sobre labor inspectiva que tenemos indexadas del Tribunal de Fiscalización Laboral: un desenlace como el de este caso ocurre en el 19% de ellas.
Qué se lleva tu empresa de este caso
Retrotraer no es ganar: el procedimiento se rehace desde donde estuvo el vicio y la infracción sigue sobre la mesa. Lo que sí demuestra este caso es que los defectos de procedimiento se pueden hacer valer, siempre que se detecten y se aleguen por escrito en el momento correcto.
Aplicado a lo concreto de este expediente, hay cosas que conviene tener resueltas antes de que llegue una fiscalización: revisar la casilla electrónica de SUNAFIL con rutina fija, porque desde ahí corren los plazos aunque nadie la abra; exigir por escrito que cada infracción esté motivada de forma individual y no en bloque; mantener la documentación de seguridad y salud ordenada por trabajador y por materia, que es como la pide el inspector.
Preguntas frecuentes sobre casos como este
¿Desde cuándo corren los plazos si no abro la casilla electrónica?
Desde que la notificación se deposita en la casilla, no desde que la lees. Es el error más caro y más frecuente: cuando la empresa se entera, el plazo para descargos o para apelar ya venció y la sanción quedó firme sin haberse discutido.
¿Sirve alegar falta de motivación?
Sí, y es una de las vías que más prospera ante el Tribunal, pero no basta con decir que la resolución está mal motivada. Hay que señalar qué argumento concreto se presentó y dónde consta que la autoridad no lo respondió.
¿Qué documentación de seguridad y salud revisa primero el inspector?
El registro de capacitaciones, la entrega de equipos de protección con cargo firmado, los exámenes médicos ocupacionales, la matriz IPERC y las actas del comité o del supervisor. Lo que no está documentado, para la inspección no ocurrió.
Base legal aplicable
La resolución analiza las infracciones tipificadas en el numeral 46.3 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo (Decreto Supremo N.° 019-2006-TR). El texto completo y oficial, con toda su fundamentación, está reproducido más abajo en esta misma página.
Análisis elaborado por el área laboral de LEGALIAPRO sobre una resolución pública del Tribunal de Fiscalización Laboral. Es información general para empresas y no sustituye la asesoría sobre un caso concreto.
Ver la resolución completa Texto oficial íntegro, unas 8.179 palabras · se abre aquí mismo
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 27373-2020-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 3639-2020-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción). “En mérito a la denuncia formulada en aplicación del inciso c) del artículo 12 de la LGIT”.
Que, mediante Imputación de Cargos N° 312-2022-SUNAFIL/ILM/AI3, de fecha 18 de febrero de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Certificado de trabajo (Subgrupo materia: Incluye todas), Bonificación no remunerativa (Subgrupo materia: Incluye todas), Remuneraciones (Subgrupos materias: Gratificaciones y Pago de la remuneración (sueldos y salarios)), Jornada, Horario de trabajo y descansos remunerados (Subgrupo materia: Vacaciones) y Compensación por tiempo de servicios (Subgrupo materia: Depósito de CTS).
conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006- TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 1111-2022-SUNAFIL/ILM/AI3, de fecha 23 de mayo de 2022, (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Subintendencia de Sanción 4 de la Intendencia de Lima Metropolitana, la cual mediante Resolución de Subintendencia N° 1161-2022-SUNAFIL/ILM/SISA4, de fecha 14 de octubre de 2022, multó a la impugnante por haber incurrido en las siguientes infracciones:
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no facilitar la información y/o documentación solicitada mediante requerimiento de información, notificado el 11 de noviembre de 2020; tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT.
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no facilitar la información y/o documentación solicitada mediante requerimiento de información, notificado el 23 de noviembre de 2020; tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT.
Con fecha 24 de octubre de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación2 contra la Resolución de Subintendencia N° 1161-2022-SUNAFIL/ILM/SISA4.
Mediante Resolución de Intendencia N° 1067-2023-SUNAFIL/ILM, de fecha 16 de agosto de 2023, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante.
Con fecha 10 de octubre de 20233, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 1067- 2023-SUNAFIL/ILM.
La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-003466-2023- SUNAFIL/ILM, recibido el 09 de noviembre de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299814, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma
2 Conforme la Resolución de Subintendencia N° 1380-2023-SUNAFIL/ILM/SISA4 de fecha 15 de junio de 2023. 3 Cabe precisar que, conforme obra en autos, si bien no obra la notificación de la resolución impugnada a la Procuraduría Pública correspondiente, dicha situación no ha producido afectación al derecho de defensa, pues el recurso de revisión fue interpuesto por el procurador público, no habiéndose formulado observación alguna respecto de la falta de notificación. Por tanto, debe considerarse que la finalidad de la notificación — poner en conocimiento de la referida procuraduría el contenido del acto para el ejercicio de su derecho de defensa— se ha cumplido materialmente, conforme el Informe – N° 000546-2023-ORH-OGAF-MDI de fecha 02 de octubre de 2023 que fue anexado en el recurso de revisión; por lo que corresponde tener por presentado el recurso de revisión y continuar con el trámite del recurso.” 4 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad
Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299815, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo6 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR7, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR8 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 5“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)” 6 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 7“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. 8“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de estos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias9.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
9 Decreto Supremo N° 016-2017-TR, Artículo 14 y Decreto Supremo N°004-2017-TR, Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, Artículo 14.
De La Interposición Del Recurso De Revisión Por Parte De La Municipalidad De Independencia
De la revisión de los actuados, se ha identificado que la Municipalidad de Independencia, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1067-2023-SUNAFIL/ILM, que confirmó la sanción impuesta por la comisión de dos (02) infracciones MUY GRAVES a la labor inspectiva, tipificadas en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 21 de agosto de 2023.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la Municipalidad de Independencia.
De Los Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 10 de octubre de 2023, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1067-2023-SUNAFIL/ILM, señalando los siguientes argumentos:
i. Las conductas que se les imputa son sobre trabajadores, de los cuales no quedó demostrado que no laboraron para su representada. Siendo así, constituye una clara vulneración al principio de tipicidad porque es su derecho conocer, claramente y sin ambigüedades, la conducta que estaba prohibido de realizar y la sanción a la que estaba sujeto.
ii. Precisa que, en su recurso de apelación ha cumplido con demostrar el registro de siete (07) trabajadores.
iii. Se hace referencia a la vulneración del principio de legalidad y responsabilidad, así como la Resolución de Superintendencia N° 062-2021-SUNAFIL.
iv. Manifiesta que, la Resolución N° 043-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala deberá aplicarse al caso concreto, dado que cumplieron con la total colaboración de ofrecer los medios probatorios; sin embargo, no han sido valorados, faltando motivación en el pronunciamiento, habiendo señalado que la documentación no le genera convicción, pese a que han cumplido con lo requerido.
Análisis Del Recurso De Revisión
De la vulneración al principio del debido procedimiento
En principio, dado los argumentos expresados por la impugnante, este Tribunal debe realizar un análisis respecto a la aplicación del principio del debido procedimiento en el presente caso y su relación con la validez de los actos administrativos emitidos en el marco del expediente en alusión.
El numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:
“Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten…” (énfasis añadido).
El Tribunal Constitucional, máximo intérprete de la Constitución, se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA:
“2. El Tribunal Constitucional estima oportuno recordar, conforme lo ha manifestado en reiterada y uniforme jurisprudencia, que el debido proceso, como principio constitucional, está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. Vale decir que cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea este administrativo -como en el caso de autos- o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal” (énfasis añadido).
En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional, en el Fundamento Jurídico 5 de la Sentencia recaída en el Expediente N° 02098-2010-AA, señaló que no solo existe base Constitucional o jurisprudencial para la configuración y desarrollo del derecho al debido procedimiento, sino que existe sustento Convencional, a saber:
“Tal como ya lo tiene expresado este Tribunal en uniforme y reiterada jurisprudencia, el derecho al debido proceso tiene un ámbito de proyección sobre cualquier tipo de proceso o procedimiento, sea éste judicial, administrativo o entre particulares. Así, se ha establecido que el derecho reconocido en el inciso 3) del artículo 139° de la Constitución no sólo tiene un espacio de aplicación en el ámbito "judicial", sino también en el ámbito administrativo" y, en general, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos lo ha sostenido, puede también extenderse a "cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, (el que) tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal, en los términos del artículo 8° de la Convención Americana". (Caso Tribunal Constitucional del Perú, párrafo 71). De igual modo la Corte Interamericana sostiene –en doctrina que ha hecho suya este Colegiado en la sentencia correspondiente al Exp. N° 2050-2002-AA/TC– que "si bien el artículo 8° de la Convención Americana se titula “Garantías Judiciales”, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, sino al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a efectos de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos"(párrafo 69). (…)” (énfasis añadido).
Conforme a ello, dada la claridad expositiva del Tribunal Constitucional, así como de la norma contenida en el TUO de la LPAG, respecto de los alcances del derecho al debido procedimiento, debe analizarse el caso concreto en relación con la vulneración alegada por la impugnante, respecto de la debida motivación de las resoluciones.
El Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse en más de una ocasión estableciendo criterios jurisprudenciales que deben ser tenidos en cuenta por quienes deban administrar justicia, al momento de resolver, de acuerdo al artículo VII del Código Procesal Constitucional10. A este entender, en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00312-2011-AA, estableció una serie de elementos vinculados a la motivación de los actos administrativos, resaltando la definición de la naturaleza jurídica de la motivación de actos administrativos: una garantía constitucional que busca evitar la arbitrariedad de la Administración. Señalando, además, lo siguiente:
“4. Este Tribunal ha tenido oportunidad de expresar su posición respecto a la motivación de los actos administrativos, expresando que:
“[…][E]l derecho a la motivación de las resoluciones administrativas es de especial relevancia. Consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía de todo administrado a que las sentencias estén motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican. […]
La motivación de la actuación administrativa, es decir, la fundamentación con los razonamientos en que se apoya es una exigencia ineludible para todo tipo de actos administrativos, imponiéndose las mismas razones para exigirla tanto respecto de actos emanados de una potestad reglada como discrecional.
El tema de la motivación del acto administrativo es una cuestión clave en el ordenamiento jurídico-administrativo, y es objeto central de control integral por el juez constitucional de la actividad administrativa y la consiguiente supresión de los ámbitos de inmunidad jurisdiccional.
Constituye una exigencia o condición impuesta para la vigencia efectiva del principio de legalidad, presupuesto ineludible de todo Estado de derecho. (…)
En esa medida, este Tribunal debe enfatizar que la falta de motivación o su insuficiencia constituye una arbitrariedad e ilegalidad, en la medida en que es una condición impuesta por la Ley N.° 27444. Así, la falta de fundamento racional suficiente de una actuación administrativa es por sí sola contraria a las garantías del debido procedimiento
10 Numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG “Los jueces interpretan y aplican las leyes o toda norma con rango de ley y los reglamentos según los preceptos y principios constitucionales conforme a la interpretación que resulte de las resoluciones del Tribunal Constitucional”.
administrativo.” (STC 00091-2005-PA, fundamento 9, párrafos 3, 5 a 8, criterio reiterado en STC 294-2005-PA, STC 5514-2005-PA, entre otras).
Adicionalmente se ha determinado en la STC 8495-2006-PA/TC que: “un acto administrativo dictado al amparo de una potestad discrecional legalmente establecida resulta arbitrario cuando sólo expresa la apreciación individual de quien ejerce la competencia administrativa, o cuando el órgano administrativo, al adoptar la decisión, no motiva o expresa las razones que lo han conducido a adoptar tal decisión. De modo que, motivar una decisión no sólo significa expresar únicamente bajo qué norma legal se expide el acto administrativo, sino, fundamentalmente, exponer en forma sucinta –pero suficiente– las razones de hecho y el sustento jurídico que justifican la decisión tomada” (énfasis añadido).
Así las cosas, la motivación deberá ser expresa a efectos de que el acto administrativo que sustenta sea emitido a partir de una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso y donde se expongan las razones jurídicas que justifiquen su adopción; no siendo admisibles como motivación las fórmulas que, por su contradicción, no resulten esclarecedoras para la motivación del acto.
En efecto, nuestro ordenamiento jurídico ha establecido algunos alcances sobre la exigencia de la motivación de las resoluciones en el ámbito de la actuación administrativa, siendo que, en los numerales 1.2 y 1.11 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG se establecen dos reglas generales vinculadas a la motivación: (i) la obligación de la motivación en las decisiones que tome la Administración Pública, conforme al principio del debido procedimiento; y, (ii) la obligación de verificar plenamente los hechos que sustentan la decisión adoptada por la Administración Pública, conforme al principio de verdad material11.
Del marco expuesto se concluye que la motivación exige que, en la justificación de la decisión adoptada por parte de la Autoridad Administrativa respecto a la determinación de responsabilidad por conductas contra el ordenamiento administrativo, se realice la exposición de la valoración de los medios probatorios y/o argumentos que el administrado formule durante el desarrollo del procedimiento administrativo sancionador, en aras de desvirtuarlos conforme a la normativa vigente; ello como garantía del debido procedimiento administrativo.
Sobre los presuntos vicios de motivación en el procedimiento administrativo sancionador
Sobre el Requerimiento de Información de fecha 11 de noviembre de 2020: Conforme al numeral 3 del artículo 5 de la LGIT, en el desarrollo de las funciones de inspección, los inspectores de trabajo que estén debidamente acreditados están investidos de autoridad y facultados de proceder a practicar cualquier diligencia de investigación, examen o prueba que considere necesario para comprobar que las disposiciones legales se observen
11 “TUO de la LPAG Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo (…) 1.11. Principio de verdad material. - En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas. En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estará facultada a verificar por todos los medios disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, sin que ello signifique una sustitución del deber probatorio que corresponde a estas. Sin embargo, la autoridad administrativa estará obligada a ejercer dicha facultad cuando su pronunciamiento pudiera involucrar también al interés público”.
correctamente, y en particular, para requerir información al sujeto inspeccionado, situación que se condice con lo dispuesto en el literal d) del artículo 12 del RLGIT, que precisa que, en cumplimiento de las ordenes de inspección recibidas, los inspectores de trabajo iniciaran las actuaciones de investigación, entre otras modalidades, mediante el requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica (énfasis añadido).
Del mismo modo, numeral 15.1 del artículo 15 del RLGIT, establece: “Durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos obligados al cumplimiento de las normas sociolaborales, prestarán la colaboración que precisen los inspectores del trabajo para el adecuado ejercicio de las funciones encomendadas, de acuerdo con lo prescrito en el artículo 9 de la Ley”.
En ese sentido, de acuerdo con lo señalado en el artículo 9 de la LGIT, “Los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los Supervisores-Inspectores, los Inspectores del Trabajo y los Inspectores Auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y en cumplimiento de dicha obligación de colaboración deberán: (...) e) Facilitarles la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones”. Por lo que, queda entendido que constituye una obligación ineludible de los empleadores, el colaborar con el desarrollo de las actuaciones inspectivas, coadyuvando a que las mismas se logren desarrollar en atención a su finalidad, esto es, la verificación del cumplimiento de las normas sociolaborales y/o en materia de seguridad y salud en el trabajo.
Asimismo, el artículo 11 de la LGIT, establece que “Las actuaciones inspectivas de investigación se desarrollan mediante requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica, visita de inspección a los centros y lugares de trabajo, mediante requerimiento de comparecencia del sujeto inspeccionado ante el inspector actuante para aportar documentación y/o efectuar las aclaraciones pertinentes o mediante comprobación de datos o antecedentes que obren en el Sector Público” (énfasis añadido).
El tipo administrativo contenido en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, está orientado a sancionar una negativa del sujeto inspeccionado o de sus representantes a facilitar la información y documentación necesaria; no una mera omisión o falta de respuesta, sino una conducta claramente establecida en la que la impugnante o su representante se niegan a entregar la información solicitada.
Del expediente inspectivo se verifica que el documento denominado “Requerimiento de Información para verificación de cumplimiento normas sociolaborales”, del 11 de noviembre de 2020, fue notificado válidamente por correo electrónico, conforme consta en autos. Asimismo, se efectuó el apercibimiento de sanción en caso de no presentar la información, dentro del plazo de tres (03) días hábiles. Sin embargo, no cumplió con remitir toda la información solicitada, incurriendo en infracción a la labor inspectiva, conforme el punto 4.3 de los hechos constatados del Acta de Infracción.
Asimismo, conforme lo desarrollado en el Acta de Infracción, el personal inspectivo propuso como número de trabajadores afectados a tres (03). No obstante, de la documentación que obra en autos se advierte la existencia de una (01) constancia de alta del trabajador correspondiente a un trabajador registrado bajo el régimen laboral del Decreto Legislativo N° 1057, régimen exclusivo del sector público. Pese a ello, el personal inspectivo no ha sustentado ni justificado las razones por las cuales dicho trabajador fue considerado como parte del número de trabajadores afectados propuestos. En ese sentido, se observa la inexistencia de una adecuada delimitación del universo de trabajadores afectados, lo que incide directamente en la determinación de dicho número, aspecto fundamental para la correcta graduación de la sanción, conforme a lo establecido en el artículo 38 de la LGIT.
Por ende, ante la falta de una correcta delimitación del número de trabajadores afectados genera, una vulneración al derecho de defensa del sujeto inspeccionado, así como una vulneración de los principios de razonabilidad y proporcionalidad en la imposición de las posteriores multas que sobre este se impongan. Siendo así, corresponde invocar los precedentes administrativos establecidos en los numerales 6.12, 6.13 y 6.15 de la Resolución de Sala Plena N° 012-2024-SUNAFIL/TFL, que abordan directamente la problemática relacionada con la deficiente identificación de trabajadores afectados en los procedimientos sancionadores. En dichos extremos, establecen que:
“6.12 A consideración de esta Sala, la interposición de una sanción sin haberse identificado correctamente la identidad y, con ello, el número de trabajadores afectados —elemento sustancial para la determinación de la cuantía de la multa a imponer— genera serios cuestionamientos a la aplicación de la potestad sancionadora en los casos analizados por la inspección del trabajo y por los órganos sancionadores de la SUNAFIL. 6.13 En este extremo, con el fin de subrayar el control que debe practicarse sobre el particular desde la instauración del procedimiento sancionador, es importante recordar que la versión 02 de la “Directiva N° 001-2017-SUNAFIL/ INII - Directiva que regula el Procedimiento Sancionador del Sistema de Inspección del Trabajo” aprobada mediante Resolución de Superintendencia N° 190-2021-SUNAFIL del 28 de junio de 2021, le confiere a la autoridad sancionadora de primera instancia (la Sub Intendencia de Resolución) la potestad de estimar la suficiencia del Informe Final de Instrucción, pudiendo disponer la realización de actuaciones complementarias, siempre que las considere estrictamente indispensables para resolver el procedimiento (literales “c” y “g” del punto 6.4.2.4). (…). 6.15 En ese sentido, la falta de una correcta determinación de los trabajadores afectados atendiendo a las condiciones identificadas durante las actuaciones inspectivas de investigación – y complementadas durante la etapa instructiva - conlleva a una afectación a los principios de razonabilidad y proporcionalidad; incurriéndose además en un supuesto de indebida motivación de las infracciones impuestas o a imponer”.
En consecuencia, la omisión de identificar de manera precisa a los trabajadores involucrados en el requerimiento de información de fecha 11 de noviembre de 2020 compromete gravemente la legalidad del procedimiento sancionador, afectando tanto la validez del acto administrativo como los derechos fundamentales del sujeto inspeccionado.
Es importante recordar que, el numeral 10 del artículo 66° del TUO de la LPAG establece que los administrados tienen derecho a que las actuaciones de las entidades que les afecten sean llevadas a cabo en la forma menos gravosa posible.
La exigencia de una motivación adecuada ha sido desarrollada de manera precisa por la Primera Sala de este Tribunal, al pronunciarse sobre el alcance del derecho a la presunción de inocencia, tal como se recoge en el fundamento 6.18 de la Resolución N° 025-2021- SUNAFIL/TFL-Primera Sala. En dicho pronunciamiento, se establece que ninguna sanción puede imponerse si no se acredita de forma debida la responsabilidad de administrado respecto del hecho imputado, con base en elementos objetivos y más allá de toda duda razonable. Así, no es posible la imposición de sanción alguna bajo el fundamento de “meras sospechas”, ni tampoco sobre la base de que el imputado no ha demostrado su inocencia12.
En esa línea de razonamiento, esta Sala considera que se ha vulnerado el debido procedimiento, a través de su manifestación de la debida motivación
Sobre el Requerimiento de Información de fecha 23 de noviembre de 2020: En el presente caso, es necesario determinar si durante las actuaciones inspectivas, el requerimiento de información de fecha 23 de noviembre de 2020, se realizó o no la notificación del requerimiento con las formalidades legales establecidas en el TUO de la LPAG.
El Artículo 20 del TUO de la LPAG, respecto a las modalidades de la notificación, establece:
“Artículo 20. Modalidades de notificación
Las notificaciones son efectuadas a través de las siguientes modalidades, según este respectivo orden de prelación:
Notificación personal al administrado interesado o afectado por el acto, en su domicilio. 20.1.2 Mediante telegrama, correo certificado, telefax; o cualquier otro medio que permita comprobar fehacientemente su acuse de recibo y quien lo recibe, siempre que el empleo de cualquiera de estos medios hubiese sido solicitado expresamente por el administrado. 20.1.3 Por publicación en el Diario Oficial o en uno de los diarios de mayor circulación en el territorio nacional, salvo disposición distinta de la ley. Adicionalmente, la autoridad competente dispone la publicación del acto en el respectivo Portal Institucional, en caso la entidad cuente con este mecanismo.
12 Carmona Ruano, M. (1990). Prueba de la infracción administrativa y derecho fundamental a la presunción de inocencia. Jueces para la Democracia, (9), 24.
La autoridad no puede suplir alguna modalidad con otra ni modificar el orden de prelación establecido en el numeral anterior, bajo sanción de nulidad de la notificación. Puede acudir complementariamente a aquellas u otras, si así lo estime conveniente para mejorar las posibilidades de participación de los administrados.
Tratamiento igual al previsto en este capítulo corresponde a los citatorios, los emplazamientos, los requerimientos de documentos o de otros actos administrativos análogos.
El administrado interesado o afectado por el acto que hubiera consignado en su escrito alguna dirección electrónica que conste en el expediente puede ser notificado a través de ese medio siempre que haya dado su autorización expresa para ello. Para este caso no es de aplicación el orden de prelación dispuesto en el numeral 20.1.
La notificación dirigida a la dirección de correo electrónico señalada por el administrado se entiende válidamente efectuada cuando la entidad reciba la respuesta de recepción de la dirección electrónica señalada por el administrado o esta sea generada en forma automática por una plataforma tecnológica o sistema informático que garantice que la notificación ha sido efectuada. La notificación surte efectos el día que conste haber sido recibida, conforme lo previsto en el numeral 2 del artículo 25.
En caso de no recibirse respuesta automática de recepción en un plazo máximo de dos (2) días hábiles contados desde el día siguiente de efectuado el acto de notificación vía correo electrónico, se procede a notificar por cédula conforme al inciso 20.1.1, volviéndose a computar el plazo establecido en el numeral 24-1 del artículo 24. Para la notificación por correo electrónico, la autoridad administrativa, si lo considera pertinente, puede emplear firmas y certificados digitales conforme a lo estipulado en la ley de la materia. (…)” (énfasis añadido).
Ahora bien, respecto a la notificación electrónica de los actos administrativos, Morón Urbina señala lo siguiente: “(…) la denominada indistintamente como notificación electrónica o notificación telemática podemos definirla como aquella efectuada por medios electrónicos. (…) la notificación electrónica consiste en la comunicación dirigida al domicilio virtual o dirección electrónica del usuario, que es asumido para estos efectos como su ubicación habitual en Internet (…)”13.
En esta misma línea, Morón Urbina, en cuanto a la respuesta de recepción de la dirección electrónica del administrado, señala lo siguiente:
“El aspecto esencial de esta modalidad de notificación es determinar el momento de vigencia del acto administrativo que se transmite. (…) Como se puede apreciar, esta opción garantista y recomendada en el Derecho comparado implicaba que la validez de la notificación dependía del acuse de recibo, esto es, del procedimiento electrónico que genera el correo receptor, registrando la recepción de la notificación electrónica personal recibido en el domicilio electrónico, de modo tal que impide rechazar el envío y da certeza al remitente de que el envío y la recepción han tenido lugar en una fecha y hora determinada. En caso de no recibirse acuse de recibo en dos días hábiles, la autoridad debe proceder a la notificación personal. Esta regla se mantiene, pero ya no es la única, sino que ahora se agrega otra opción de comprobación de la notificación. La norma actual, en una modificación inusual en el Derecho comparado ha establecido que la notificación se entiende
13 MORON URBINA, Juan Carlos (2023). “Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General.” Lima: Gaceta Jurídica Editores. 17 Edición. Tomo I. Página 309.
“válidamente efectuada cuando la entidad reciba la respuesta de recepción de la dirección electrónica señalada por el administrado o esta sea generada en forma automática por una plataforma tecnológica o por el sistema informático de la propia entidad, como elementos de comprobación de la realización de la notificación” El cambio es fundamental porque se ubica en el mismo pie de igualdad el acuse de recibo que expide el propio administrado y la respuesta de recepción o de depósito en la dirección electrónica generada en forma automática por una plataforma tecnológica o por el sistema informático de la propia entidad, como elementos de comprobación de la realización de la notificación”14 (énfasis añadido).
De lo señalado en los párrafos precedentes, se desprende que para que sea válida la notificación vía correo electrónico, las entidades de la administración pública deberán cumplir, cuando menos, con las siguientes condiciones: i) que el administrado haya consignado su dirección electrónica en el expediente objeto de notificación, ii) que el administrado haya autorizado expresamente que se use esta modalidad de notificación y, iii) que el sistema de correo electrónico utilizado permita la confirmación de recepción del correo enviado.
Ante lo expuesto en la normativa vigente, de la verificación de las actuaciones inspectivas, se verifica que el requerimiento de información de fecha 23 de noviembre de 2020 fue remitido por correo electrónico, conforme se puede apreciar a fojas 139 del expediente investigatorio.
En este sentido corresponde determinar si la notificación vía correo electrónico, cumple con las condiciones necesarias para ser válida su notificación, por lo que del caso en concreto, se verifica que si bien el requerimiento de información fue remitido al correo electrónico; sin embargo, no se advierte la respuesta de recepción de la dirección electrónica, requisito indispensable para la validez de la notificación, de modo tal que se tenga certeza de que el envío y la recepción han tenido lugar en una fecha y hora determinada.
Por consiguiente, al no advertirse el respectivo acuse de recibo, el personal inspectivo está en la obligación de cumplir con las formalidades establecidas para la respectiva modalidad de notificación, como lo es en este caso lo regulado en el numeral 20.4 del artículo 20 del TUO de la LPAG. Por lo que, en cumplimiento del marco normativo, en caso de no recibirse acuse de recibo en dos (02) días hábiles, se debió proceder con la notificación personal.
En efecto, la verificación del cumplimiento de lo dispuesto en el numeral 20.4 del artículo 20 del TUO de la LPAG resulta fundamental para determinar que la notificación sea
14 MORON URBINA, Juan Carlos (2023). “Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General.” Lima: Gaceta Jurídica Editores. 17 Edición. Tomo I. Página 316.
válidamente efectuada y produzca los efectos jurídicos correspondientes. Ello permite asegurar que el entonces sujeto inspeccionado fue debidamente informado del contenido del requerimiento de información de fecha 23 de noviembre de 2020, garantizando así el ejercicio pleno de su derecho de defensa.
De la revisión de autos, se desprende que la Subintendencia al momento de emitir la Resolución de Subintendencia N° 1161-2022-SUNAFIL/ILM/SISA4, debió realizar un análisis jurídico y fáctico con respecto a la formalidad dispuesta para la notificación mediante correo electrónico del requerimiento de información emitido por el personal inspectivo, ya que la falta de notificación en la forma y oportunidad a que se refiere el precitado artículo 20 del TUO de la LPAG, implica, además, la vulneración de su derecho de defensa.
De lo expuesto en los fundamentos precedentes, es imperativo recalcar que las instancias del sistema responsables de la tramitación del procedimiento administrativo sancionador deben garantizar que la motivación comprenda todas las alegaciones de los administrados, analizando sus fundamentos de hecho y de derecho; así como sustentando adecuadamente la aplicación, interpretación o integración normativa que corresponda a la absolución de cada una de las alegaciones planteadas, conforme a los precedentes o jurisprudencia constitucionalmente establecidos.
Respecto de la forma específica del vicio del acto administrativo identificado, debe precisarse que el Tribunal Constitucional en reiterada jurisprudencia no solo ha identificado sino ratificado el contenido constitucionalmente garantizado del derecho a la debida motivación de las resoluciones, por ejemplo, en la Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente N° 00728-2008-PHC/TC, precisa:
“7. El derecho a la debida motivación de las resoluciones judiciales es una garantía del justiciable frente a la arbitrariedad judicial y garantiza que las resoluciones no se encuentren justificadas en el mero capricho de los magistrados, sino en datos objetivos que proporciona el ordenamiento jurídico o los que se derivan del caso. Sin embargo, no todo ni cualquier error en el que eventualmente incurra una resolución judicial constituye automáticamente la violación del contenido constitucionalmente protegido del derecho a la motivación de las resoluciones judiciales. (…)
a) Inexistencia de motivación o motivación aparente. Está fuera de toda duda que se viola el derecho a una decisión debidamente motivada cuando la motivación es inexistente o cuando la misma es solo aparente, en el sentido de que no da cuenta de las razones mínimas que sustentan la decisión o de que no responde a las alegaciones de las partes del proceso, o porque solo intenta dar un cumplimiento formal al mandato, amparándose en frases sin ningún sustento fáctico o jurídico.
b) Falta de motivación interna del razonamiento. La falta de motivación interna del razonamiento [defectos internos de la motivación] se presenta en una doble dimensión; por un lado, cuando existe invalidez de una inferencia a partir de las premisas que establece previamente el Juez en su decisión; y, por otro lado, cuando existe incoherencia narrativa, que a la postre se presenta como un discurso absolutamente confuso incapaz de transmitir, de modo coherente, las razones en las que se apoya la decisión. (…)
c) Deficiencias en la motivación externa; justificación de las premisas. El control de la motivación también puede autorizar la actuación del juez constitucional cuando las premisas de las que parte el Juez no han sido confrontadas o analizadas respecto de su validez fáctica o jurídica. (…)
d) La motivación insuficiente. Se refiere, básicamente, al mínimo de motivación exigible atendiendo a las razones de hecho o de derecho indispensables para asumir que la decisión está debidamente motivada. (…)
e) La motivación sustancialmente incongruente. El derecho a la debida motivación de las resoluciones obliga a los órganos judiciales a resolver las pretensiones de las partes de manera congruente con los términos en que vengan planteadas, sin cometer, por lo tanto, desviaciones que supongan modificación o alteración del debate procesal (incongruencia activa). (…)
f) Motivaciones cualificadas. - Conforme lo ha destacado este Tribunal, resulta indispensable una especial justificación para el caso de decisiones de rechazo de la demanda, o cuando, como producto de la decisión jurisdiccional, se afectan derechos fundamentales como el de la libertad. En estos casos, la motivación de la sentencia opera como un doble mandato, referido tanto al propio derecho a la justificación de la decisión como también al derecho que está siendo objeto de restricción por parte del Juez o Tribunal.” (énfasis agregado).
En consecuencia, esta Sala encuentra acreditada la vulneración al debido procedimiento, sustentado en una motivación aparente, la cual se configura ya que la Sub Intendencia si bien da la apariencia de motivación al existir citas normativas y reiterar los hechos constatados por el personal inspectivo, no analiza la validez de la notificación por correo electrónico, sin verificar los requisitos legales exigidos para este medio; por tanto, su decisión carece de sustento jurídico alguno. Asimismo, se aprecia la falta de una debida identificación y justificación del número de trabajadores supuestamente afectados por la conducta imputada, lo cual compromete aún más la validez de la motivación ofrecida y evidencia la ausencia de un sustento jurídico claro y suficiente en la decisión adoptada.
Cabe precisar que, realizado el análisis de conservación del acto conforme al artículo 14° del TUO de la LPAG, el vicio resulta trascendente y no comprendido en las causales taxativamente consideradas en el precitado artículo por no tratarse de una motivación insuficiente o parcial sino una aparente. Por ello, conforme al numeral 2 del artículo 10° del TUO de la LPAG, el acto deviene en nulo.
“Artículo 10.- Causales de nulidad Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes: (…) 2. El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los supuestos de conservación del acto a que se refiere el artículo 14. (énfasis agregado)”.
Por tanto, resulta imposible convalidar la incongruencia advertida por parte de la Sub Intendencia de Sanción, que debió de evaluar de manera adecuada los hechos que motivaron el presente procedimiento sancionador, ni se aplicó el marco normativo
correspondiente. Ello, en relación con el requerimiento de información de fecha 23 de noviembre de 2020, el cual no fue efectuado conforme a la formalidad establecida para la notificación mediante correo electrónico, omitiéndose la verificación del cumplimiento de los requisitos legales exigido para otorgar validez a dicha actuación. Asimismo, contrariamente a lo exigido por la normativa vigente, la Subintendencia no efectuó una identificación precisa de los trabajadores afectados por el incumplimiento del requerimiento de información de fecha 11 de noviembre de 2020.
Lo anterior generó la vulneración del derecho de defensa del administrado15 y al debido procedimiento. Debe recordarse que recae en la Administración el deber de acreditar fehacientemente la conducta antijurídica en el imputado, luego de un procedimiento llevado a cabo con las garantías constitucionalmente reconocidas y reseñadas líneas arriba.
Estando a lo expuesto, este Tribunal ha identificado que la Resolución de Subintendencia N° 1161-2022-SUNAFIL/ILM/SISA4, y confirmada por la Resolución de Intendencia N° 1067- 2023-SUNAFIL/ILM, incurre en vicio de nulidad en el extremo referido de las infracciones a la labor inspectiva, tipificadas en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, y se encuentra dentro del supuesto de hecho contemplado en el numeral 2 del artículo 10° del TUO de la LPAG, dada la existencia de un vicio en el acto administrativo constituido por la motivación aparente.
Por lo expuesto y a fin de garantizar el debido procedimiento, corresponde remitir los actuados a la autoridad de primera instancia a efectos de que, en el marco de sus atribuciones, emita el pronunciamiento correspondiente, teniendo en cuenta los alcances previamente indicados. Cabe recordar que, en atención al numeral 5 del artículo 255 del TUO de la LPAG, se contempla la realización de actuaciones complementarias.
De la potestad del Tribunal para declarar la nulidad de los actos emitidos por las autoridades conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo
El artículo 15 de la Ley N° 29981 señala que el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. Asimismo, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema”. Precisa, además, que se sustenta en la “inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal”.
En este procedimiento se han identificado vicios en el trámite del Procedimiento Administrativo Sancionador, que acarrean la nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo.
En tal sentido, considerando que, la Resolución de Subintendencia N° 1161-2022- SUNAFIL/ILM/SISA4 ha sido emitida vulnerando el derecho al debido procedimiento administrativo, de conformidad con el numeral 12.1 del artículo 12 y el numeral 13.1 del artículo 13 del TUO de la LPAG; tal resolución carece de efectos y, en consecuencia, corresponde declarar la nulidad de la citada resolución, y de los sucesivos actos u actuaciones del procedimiento, al haberse vulnerado los principios de debido procedimiento y motivación.
15 Fundamento jurídico 14, Exp. N° 02098-2010-PA/TC.
Conforme a lo anterior, se deberá retrotraer el procedimiento administrativo sancionador al momento en el cual se produjo el vicio inicial; esto es, al momento de emisión de la Resolución de Subintendencia respectiva, a efectos que dicha instancia emita una nueva decisión considerando los argumentos contenidos en la presente Resolución, conforme a lo prescrito en el numeral 12.1 del artículo 12 del TUO de la LPAG.
En consecuencia, corresponde remitir los actuados del presente procedimiento sancionador al Intendente respectivo y a la Gerencia General de SUNAFIL, a efectos que - de ser el caso- procedan conforme a sus competencias, en el marco del ejercicio de la potestad disciplinaria de la Administración regulada en el Sistema Administrativo de Gestión de los Recursos Humanos y conforme al Título V del TUO de la LPAG.
Finalmente, por las consideraciones antes dichas, no corresponde pronunciarse sobre los otros alegatos planteados en el recurso de revisión.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;
SE RESUELVE:
PRIMERO. - Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por la Municipalidad de Independencia, y, en consecuencia, NULA la Resolución de Subintendencia N° 1161-2022-SUNAFIL/ILM/SISA4, de fecha 14 de octubre de 2022, y la de los sucesivos actos y actuaciones emitidas en el procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 1936-2021-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. - RETROTRAER el procedimiento administrativo sancionador al momento en que se produjo el vicio, esto es, a la emisión de la Resolución de Subintendencia N° 1161-2022- SUNAFIL/ILM/SISA4, de fecha 14 de octubre de 2022, a fin de que la instancia competente emita un nuevo pronunciamiento, considerando los alcances señalados en la presente resolución.
TERCERO. -Remitir los actuados a la Intendencia de Lima Metropolitana, y a la Gerencia General de la SUNAFIL, a fin de que, de considerarlo conveniente, proceda conforme a sus atribuciones y de acuerdo con lo señalado en el considerando 6.43 de la presente resolución.
CUARTO. - Notificar la presente resolución a la Municipalidad de Independencia, y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes. QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
LUIS GABRIEL PAREDES MORALES
20260115SPDC- HR: 4164-2020
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