Municipalidad Distrital de San Sebastián — Resolución 0315-2026

Mediante Orden de Inspección N° 2335-2022-SUNAFIL/IRE-CUS, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 26-2023- SUNAFIL/IRE-CUS (en adelante, el Acta de Infracción). En mérito a la denuncia formulada en aplicación del inciso c) del artículo 12 de la Ley General de Inspección del Trabajo (en adelante, LGIT).

Que, mediante Imputación de Cargos N° 292-2023-SUNAFIL/IRE-CUSCO/SIFN, de fecha 27 de abril de 2023, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 426-2023-SUNAFIL/IRE-CUSCO/SIFN, de fecha 28 de junio de 2023 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final de Instrucción y los actuados a la Sub Intendencia de Sanción de la Intendencia Regional de Cusco, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia de Sanción N° 739-2023-SUNAFIL/IRE CUSCO- SISA, de fecha 22 de setiembre de 2023, multó a la impugnante por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 14 de noviembre de 2023, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia de Sanción N° 739-2023-SUNAFIL/IRE CUSCO- SISA, solicitando que se declare la nulidad de la misma o que, en su defecto, se revoque dejando sin efecto la sanción impuesta.

Mediante Resolución de Intendencia N° 275-2023-SUNAFIL/IRE CUS, de fecha 05 de diciembre de 2023, la Intendencia Regional de Cusco declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, desestimando los argumentos deducidos y confirmando la sanción impuesta.

Con fecha 27 de diciembre de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Cusco el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 275-2023- SUNAFIL/IRE CUS.

La Intendencia Regional de Cusco admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 000024-2024-SUNAFIL/IRE- CUS, recibido el 15 de enero de 2024 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299812, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299813, en concordancia con el artículo 41 del LGIT4, el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR5, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR6 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”7.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que la Municipalidad Distrital de San Sebastián, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 275-2023- SUNAFIL/IRE CUS, que confirmó la sanción impuesta por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.5 del artículo 25 del RLGIT; y una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 de RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 12 de diciembre de 2023.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la Municipalidad Distrital de San Sebastián

Dado los argumentos expresados por la impugnante, este Tribunal debe realizar un análisis respecto a la aplicación del principio del debido procedimiento en el presente caso y su relación con la validez de los actos administrativos emitidos en el marco del expediente en alusión.

Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:

A su vez, el numeral 2 del artículo 248° del TUO de la LPAG señala que:

Concordante con ello, la LGIT desarrolla en su artículo 44 los principios generales del procedimiento sancionador, entre ellos: “(…) a) Observación del debido proceso, por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho (…)”.

Al respecto, el Tribunal Constitucional -máximo intérprete de la Constitución- se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia en relación a ello, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA:

En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional en el fundamento jurídico 5 de la Sentencia recaída en el Expediente N° 02098-2010-AA señaló que no solo existe base Constitucional o jurisprudencial para la configuración y desarrollo del derecho al debido procedimiento, sino que existe sustento Convencional, a saber:

Conforme a ello, dada la claridad expositiva del Tribunal Constitucional, así como de la norma contenida en el TUO de la LPAG y la LGIT, respecto de los alcances del derecho al debido procedimiento, debe analizarse el caso concreto a fin de contrastar la existencia de vulneración al respecto.

Con relación al derecho o garantía de la motivación de las decisiones que afecten los intereses de la impugnante, es importante recalcar que el principio del debido procedimiento se encuentra relacionado con la exigencia de la debida motivación del acto administrativo. Lo anterior, se desprende de la necesidad de que sea una garantía a favor de los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y producir pruebas y, a su vez, a obtener una decisión por parte de la autoridad administrativa motivada y fundada en derecho.

En ese contexto, en el mencionado principio se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.

Partiendo de ello, resulta relevante traer a colación el requisito de la motivación de las resoluciones señalado en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, en concordancia con el

Sobre el particular, el Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse en más de una ocasión estableciendo, incluso, criterios jurisprudenciales al respecto. A este entender, el propio Tribunal Constitucional recopiló en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00312- 2011-AA una serie de elementos vinculados a la motivación de los actos administrativos, resaltando la definición de la naturaleza jurídica de la motivación de actos administrativos: una garantía constitucional que busca evitar la arbitrariedad de la Administración. Señaló el Tribunal Constitucional, además, lo siguiente:

Conforme a ello, la motivación deberá ser expresa a efectos de que el acto administrativo que sustenta sea emitido a partir de una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso y donde se expongan las razones jurídicas que justifiquen su adopción; no siendo admisibles como motivación las fórmulas que, por su contradicción, no resulten esclarecedoras para la motivación del acto.

En efecto, nuestro ordenamiento jurídico ha establecido algunos alcances sobre la exigencia de la motivación de las resoluciones en el ámbito de la actuación administrativa, siendo que, en los numerales 1.2 y 1.11 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG se establecen dos reglas generales vinculadas a la motivación: (i) la obligación de la motivación en las decisiones que tome la Administración Pública, conforme al principio del debido procedimiento; y, (ii) la obligación de verificar plenamente los hechos que sustentan la decisión adoptada por la Administración Pública, conforme al principio de verdad material8.

Del marco expuesto se concluye que la motivación exige que, en la justificación de la decisión adoptada por parte de la Autoridad Administrativa respecto a la determinación de responsabilidad por conductas contra el ordenamiento administrativo, se realice la exposición de la valoración de los medios probatorios y/o argumentos que el administrado formule durante el desarrollo del procedimiento administrativo sancionador, en aras de desvirtuarlos conforme a la normativa vigente; ello como garantía del debido procedimiento administrativo. (énfasis añadido).

Además, conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 08 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA/TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.

Al respecto, la impugnante sostiene en el recurso de revisión que la Intendencia habría infringido la debida motivación y el debido procedimiento, dado que no se pronunció sobre todos los extremos del recurso de apelación ni se valoraron todos los medios de pruebas aportados, omitiendo el órgano de segunda instancia examinar y emitir pronunciamiento, concretamente, respecto de: i) la ausencia de notificación a la procuraduría pública durante el procedimiento inspectivo; ii) la aplicación del non bis in ídem; iii) el principio de razonabilidad en los plazos otorgados para el cumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento; iv) el cumplimiento de plazos en la emisión de resoluciones administrativas en concordancia con el Decreto Legislativo N° 1440, y su incidencia en la razonabilidad de la medida inspectiva de requerimiento; y, v) ambigüedad de la medida inspectiva de requerimiento por falta de claridad en la acción correctiva.

En ese sentido, de la revisión de lo actuado en el expediente sancionador, se observa que los argumentos centrales del recurso de apelación interpuesto por la impugnante el 14 de noviembre de 2023, fueron en concreto los siguientes:

A partir de los anterior, correspondía que la autoridad de segunda instancia evaluara de manera expresa cada una de las alegaciones señaladas, evaluando no solo una parte o la mayoría de ellas, sino que debía existir un pronunciamiento específico respecto de cada agravio sustentado por la parte impugnante, en observancia del deber de motivación y de las garantías del debido procedimiento, considerando el inciso 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, que establece que “el acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico”.

Este deber se complementa con lo previsto en el artículo 6, inciso 6.1, del mismo cuerpo normativo, el cual dispone que “La motivación debe ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a los anteriores justifican el acto adoptado”. Se trata, por tanto, de una exigencia de motivación integral que obliga a la autoridad a analizar los alegatos planteados y dar respuesta a los agravios fundamentados con el debido examen del procedimiento, en primer término, pero también de los hechos y las pruebas aportadas dentro del mismo.

Sobre el particular, cobra especial relevancia lo dispuesto en la Resolución de Sala Plena N° 011- 2024-SUNAFIL/TFL, publicada en el diario oficial El Peruano el 05 de junio de 2024, que enfatiza:

Es imperativo recalcar que las instancias del sistema responsables de la tramitación del procedimiento administrativo sancionador deben garantizar que la motivación comprenda todas las alegaciones de los administrados que resulten pertinentes para el análisis material y formal de la imputación efectuada (pudiendo descartarse argumentos temerarios, de mala fe o meramente insustanciales), lo que resulta necesario para una valoración adecuada de los fundamentos de hecho y de derecho en un caso particular. Asimismo, es preciso sustentar adecuadamente la aplicación, interpretación o integración normativa que corresponda a la absolución de las alegaciones planteadas por los administrados que cumplan con ser razonablemente relevantes en la discusión jurídica que un recurso administrativo o escrito de descargos pueda proponer, conforme a los precedentes o jurisprudencia constitucionalmente aplicables a cada caso. (…)” (énfasis añadido).

Teniendo este marco normativo, de la lectura de la Resolución de Intendencia N° 275-2023- SUNAFIL/IRE CUS, se observa que en sus fundamentos únicamente se examinó y existió pronunciamiento respecto de los puntos i), v), vi) y vii) que se han reseñado anteriormente. Es decir, no existió análisis respecto de los agravios contenidos en los puntos ii), iii) y iv), referentes a la inexistencia de responsabilidad administrativa por la comisión de la infracción prevista en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, por invalidez de la emisión de la medida inspectiva de requerimiento de fecha 05 de enero de 2023, al haber quebrantado está el principio de razonabilidad –otorgando un plazo para el cumplimiento de las acciones correctivas que

Es propio añadir que, los elementos objetados por la impugnante respecto de la emisión de la medida inspectiva de requerimiento, merecían análisis y valoración a fin de determinar la comisión de la infracción muy grave prevista en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, teniendo en cuenta los criterios vinculantes expresados por este Tribunal sobre la misma, en la Resolución de Sala Plena N° 002-2022-SUNAFIL/TFL, publicada el 06 de mayo de 2022 en el diario oficial El Peruano, la Resolución de Sala Plena N° 014-2022-SUNAFIL/TFL, publicada el 29 de diciembre de 2022, la Resolución de Sala Plena N° 009-2023-SUNAFIL/TFL, publicada el 11 de junio de 2023, y la Resolución de Sala Plena N° 003-2024-SUNAFIL/TFL, publicada el 23 de abril de 2024.

En consecuencia, esta Sala verifica que la autoridad de segunda instancia no examino y emitió pronunciamiento respecto de cada uno de los argumentos y agravios expresados por la impugnante en su recurso de apelación, presentando una fórmula de respuesta genérica parcialmente sustraída del análisis de las cuestiones planteadas en el recurso impugnatorio respecto de la responsabilidad administrativa de la inspeccionada por la comisión de la infracción muy grave prevista en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. No evaluando las normas sustantivas y procedimentales objetadas, ni las alegaciones efectuadas por la impugnante del recurso de apelación resumidas en los puntos ii), iii) y iv) anteriormente señalados, a pesar incluso de que estas fueron parcialmente resumidas también en los antecedentes de la resolución recurrida. En consecuencia, se configura una omisión sustancial al no haberse efectuado un pronunciamiento específico sobre el fondo de los argumentos y pruebas presentadas.

En tal sentido, la omisión de motivación en que incurrió la segunda instancia vulnera los principios de debido procedimiento y de verdad material, así como el derecho de defensa de la administrada. Debe recordarse, además, que conforme al numeral 2 del artículo 10 del TUO de la LPAG, constituye causal de nulidad del acto administrativo la omisión de alguno de sus requisitos de validez, entre los cuales se encuentra la debida motivación.

Por consiguiente, resulta necesario que la autoridad administrativa competente reevalúe de manera integral los hechos, se pronuncie de forma expresa respecto a la pertinencia de los alegatos planteados teniendo en cuenta los precedentes obligatorios establecidos por este Tribunal, determinando con base en una motivación correcta y suficiente si aquellos resultan idóneos para desvirtuar o no la infracción imputada.

De lo expuesto en los fundamentos precedentes, es imperativo recalcar que las instancias del sistema responsables de la tramitación del procedimiento administrativo sancionador deben garantizar que la motivación comprenda todas las alegaciones de los administrados, analizando sus fundamentos de hecho y de derecho; así como sustentando adecuadamente la aplicación, interpretación o integración normativa que corresponda a la absolución de cada una de las alegaciones planteadas, conforme a los precedentes o jurisprudencia constitucionalmente establecidos.

Respecto a la forma específica del vicio del acto administrativo identificado, debe precisarse que el Tribunal Constitucional en reiterada jurisprudencia no solo ha identificado sino ratificado el contenido constitucionalmente garantizado del derecho a la debida motivación de las resoluciones, por ejemplo, en la Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente N° 00728-2008-PHC/TC, precisa:

En consecuencia, esta Sala encuentra acreditada la vulneración al debido procedimiento, sustentado en una motivación aparente, la cual se configura ya que la Intendencia si bien da la apariencia de motivación al analizar únicamente una parte de los argumentos y agravios alegados en el recurso de apelación, sustrayéndose de examinar una parte esencial de la defensa de la inspeccionada relacionada a la imposición de la infracción prevista en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Así, bajo los estándares de justificación y motivación establecidos por el Tribunal Constitucional, la motivación en este aspecto carece de sustancia y es meramente superflua ya que no analizó los agravios expuestos en el recurso impugnatorio con relación a la infracción señalada, dando respuesta íntegra y garantizando el derecho de defensa en este extremo. Se produjo, por tanto, un pronunciamiento incompleto y meramente superficial de la impugnación por parte de la Intendencia.

Por tanto, se vulneró el derecho de defensa del administrado9, la debida motivación y al debido procedimiento. Debe recordarse que recae en la Administración el deber de acreditar fehacientemente la conducta antijurídica del imputado, luego de un procedimiento llevado a cabo con las garantías constitucionalmente reconocidas y reseñadas líneas arriba.

En consecuencia, esta Sala encuentra acreditada la vulneración al debido procedimiento, sustentado en la existencia de una motivación aparente en la Resolución de Intendencia N° 275- 2023-SUNAFIL/IRE CUS. Cabe precisar que realizado el análisis de conservación del acto conforme al artículo 14° del TUO de la LPAG, el vicio resulta trascendente y no comprendido en las causales taxativamente consideradas en el precitado artículo por no tratarse de una motivación insuficiente o parcial, sino de una motivación aparente que no muestra el análisis completo de todas las aristas que constituyeron el sustrato impugnatorio ante la Intendencia respectiva respecto de la infracción prevista en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, generando un pronunciamiento superficial sobre las cuestiones planteadas por la administrada en su recurso de apelación respecto de de la infracción prevista en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Por ello, conforme al numeral 2 del artículo 10° del TUO de la LPAG, el acto deviene en nulo.

Por tanto, resulta imposible convalidar el vicio de motivación advertido en la Resolución de Intendencia N° 275-2023-SUNAFIL/IRE CUS, conviniendo por tanto este Tribunal que la

El artículo 15 de la Ley N° 29981 señala que el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. En ese sentido, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema”.

En el caso concreto, se han identificado vicios en el trámite del procedimiento administrativo sancionador que acarrean la nulidad de al menos un acto administrativo expedido por una autoridad del Sistema de Inspección del Trabajo, particularmente en el extremo relativo a la imposición de la infracción muy grave, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

En tal sentido, considerando que, la Resolución de Intendencia N° 275-2023-SUNAFIL/IRE CUS, de fecha 05 de diciembre de 2023, ha sido emitida vulnerando el derecho al debido procedimiento administrativo al infringir el derecho a la debida motivación, de conformidad con el numeral 12.1 del artículo 12 y el numeral 13.2 del artículo 13 del TUO de la LPAG10; corresponde declarar la nulidad parcial de la citada resolución en el extremo relacionado con la infracción muy grave tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

Conforme a lo anterior, se deberá retrotraer el procedimiento administrativo sancionador al momento en el cual se produjo el vicio inicial; esto es, al momento de emisión de la Resolución de Intendencia respectiva, a efectos que dicha instancia emita una nueva decisión respecto de la infracción muy grave tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, considerando los argumentos precedentes contenidos en la presente Resolución, conforme a lo prescrito en el numeral 12.1 del artículo 12 del TUO de la LPAG.

Asimismo, se remite la presente Resolución al Intendente respectivo y a la Gerencia General de SUNAFIL, a efectos que -de ser el caso- procedan conforme a sus competencias, en el marco del ejercicio de la potestad disciplinaria de la Administración regulada en el Sistema

Es pertinente recordar que el funcionamiento y la actuación del Sistema de Inspección del Trabajo, así como de los servidores que lo integran, se rigen, entre otros principios ordenadores, por el de legalidad, con sometimiento pleno a la Constitución Política del Estado, las leyes, reglamentos y demás normas vigentes.

En esa línea, la Inspección del Trabajo, es el servicio público encargado de vigilar el cumplimiento de las normas sociolaborales y exigir las responsabilidades administrativas que procedan. En atención a ello, surge la necesidad de supervisar el cumplimiento de la legislación laboral, considerando que las normas establecidas para tal fin son de carácter obligatorio.

El artículo 4 del Decreto Supremo N° 003-97-TR - Texto Único Ordenado del Decreto Legislativo N° 728 (Ley de Productividad y Competitividad Laboral, en adelante, LPCL), dispone que:

En tal sentido, el artículo 4 del Decreto Legislativo N° 728, reconoce como regla general la contratación a tiempo indeterminado, la cual no está sujeta al cumplimiento de formalidad alguna. Por el contrario, la contratación laboral de duración determinada denominada “sujeto a modalidad” tiene carácter excepcional, nunca se presume y procede únicamente cuando el objeto del contrato sea el desarrollo de labores con un alcance limitado en el tiempo, sea por la concurrencia de determinadas circunstancias o por la naturaleza temporal o accidental del servicio que se va a prestar, y como resultado de este carácter excepcional, la ley establece formalidades, requisitos, condiciones y plazos especiales para este tipo de contratos, e incluso establece sanciones cuando a través de estos se comete simulación o fraude para evadir la contratación por tiempo indeterminado (énfasis añadido).

De conformidad con el artículo 53 del TUO de la LPCL, los contratos de trabajo sujeto a modalidad pueden celebrarse cuando así lo requieran las necesidades del mercado o mayor producción de la empresa, así como cuando lo exija la naturaleza temporal o accidental del servicio que se va a prestar o de la obra que se ha de ejecutar; excepto los contratos a plazo intermitente o de temporada que por su naturaleza pueden ser permanentes.

Aunado a ello, el artículo 72 del citado cuerpo normativo establece los requisitos formales para la validez de los contratos modales, conforme se puede apreciar:

De igual manera el artículo 73, respecto a los requisitos formales, señala que:

Asimismo, el literal d) del artículo 77, establece que:

Siendo así, en virtud a lo dispuesto por la Ley General de Inspección del Trabajo-Ley Nº 28806 (LGIT), la Inspección del Trabajo tiene como función esencial garantizar el cumplimiento efectivo de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo, estando facultada para intervenir tanto de forma preventiva como correctiva ante eventuales infracciones. Así, el artículo 3 establece que corresponde al sistema inspectivo vigilar el respeto al ordenamiento jurídico laboral y promover su cumplimiento a través de acciones directas. En esa misma línea, el artículo 5 reconoce a los inspectores de trabajo la potestad de requerir al sujeto inspeccionado la adopción de medidas concretas, dentro de un plazo determinado, para corregir situaciones contrarias a la normativa vigente, siendo esta una herramienta fundamental para revertir los efectos de una conducta infractora o impedir su continuación.

El Reglamento de la LGIT tipifica como infracción muy grave el incumplimiento de las normas que regulan la contratación a plazo determinado, independientemente del nombre que adopten dichos contratos, así como su utilización con fines fraudulentos. En el presente caso, esta infracción se configura cuando se verifica que el contrato temporal carece de una justificación objetiva, circunstancia que evidencian su desnaturalización.

Siguiendo el criterio interpretativo adoptado por este Tribunal, de conformidad con el precedente administrativo de observancia obligatoria aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 015-2023 SUNAFIL/TFL, publicado el 28 de diciembre de 2023 en el diario oficial El Peruano, sobre la determinación de la causa objetiva en los contratos a plazo determinado, se deben considerar los siguientes aspectos:

En la misma línea de lo señalado, la consignación de la causa objetiva de contratación temporal y su explicación adecuada y suficiente en el contrato que se celebra por escrito en estos casos, no pueden ser considerados como meras formalidades de los contratos sujetos a modalidad, pues su inobservancia acarrearía la invalidez de la cláusula referente a la temporalidad de la contratación, lo cual implica ser considerados como contratos a plazo indeterminado. Así, la remisión a la causa objetiva, por la excepcionalidad de esta contratación, no significa que baste con una indicación genérica de la causa, sino que deberá detallarse y explicarse adecuada y suficientemente, por qué la causa señalada motiva una contratación sujeta a modalidad determinada” (énfasis añadido).

En ese entendido, la determinación de la causa objetiva en los contratos de trabajo modales exige no solo su consignación y explicación suficiente y adecuada, sino también, la acreditación probatoria correspondiente de dicha causa objetiva.

Ahora bien, sobre el contrato de trabajo a plazo fijo por obra determinada o servicio específico, el artículo 63 de la LPCL, señala que:

En ese sentido, es que la Cuarta Sala de Derecho Constitucional y Social de la Corte Suprema de la República, a través de la Casación Laboral N° 24881-2022 La Libertad, de fecha 29 de agosto de 2024, ha señalado lo siguiente:

La contratación por obra determinada o servicio específico, de este modo, posee características esenciales que habilitan su utilización en la contratación de trabajo, las cuales requieren que la prestación de servicios se circunscriba a la realización de una actividad específica en un espacio, proyecto o área determinada, cuya duración es temporal; de manera que aun cuando las actividades sean habituales al rubro empresarial del empleador, su modalidad se sustenta en el parámetro finito de su vigencia, el cual es previamente conocible o factible de estimar.

Frente al marco normativo expuesto anteriormente, de la revisión de los actuados, se advierte que la infracción del numeral 25.5 del artículo 25 del RLGIT, se sustenta en la desnaturalización de la contratación modal ejercida respecto del trabajador Pedro Anchaya, respecto de la cual en el numeral 4.4.2 de los Hechos Constatados del Acta de Infracción, el inspector comisionado dejo constancia de lo siguiente: Figura N° 01:

De este modo, el inspector comisionado a partir de la visita al centro de trabajo de fecha 06 de diciembre de 2022, realizada en la Orden de Inspección N° 2331-2022-SUNAFIL/IRE-CUS, logró constatar que a pesar de que la inspeccionada había suscrito con el trabajador afectado los contratos modales por obra determinada señalados en el numeral 4.4 de los Hechos Constatados del Acta de Infracción, en la realidad el trabajador se encontraba prestando servicios distintos para los que fue contratado, en un lugar también disímil al consignado en el contrato. Así, queda demostrado que la inspeccionada suscribió contratos modales de manera simulada a fin de recortar el derecho a la estabilidad de trabajo del afectado, lo cual conforme al literal d) del artículo 77 de la LPCL, conlleva la desnaturalización del contrato de trabajo y la consecuente determinación de una vinculación laboral de carácter indeterminado.

Cabe señalar, que este hecho es incluso reconocido por la propia inspeccionada en su recurso de revisión, quien alude que la desnaturalización de la contratación del trabajador afectado fue discutida y sentenciada por el Poder Judicial en el Expediente N° 00611-2023-0-1001-JR- LA-01, tramitado ante el Primer Juzgado de Trabajo de Cusco de la Corte Superior de Justicia de Cusco; fallo jurisdiccional consentido y que originó la reposición definitiva del trabajador en su puesto de trabajo anterior. Por tanto, dado que es un hecho pacífico que la contratación modal a la que fue sometido el trabajador denunciante no cumplió con las normativas propias de su utilización y que, a partir de ello, la causa objetiva contemplada en ella no correspondió con la realidad del trabajo encomendado, siguiendo el artículo 63 y 77 del TUO de la LPAG y en aplicación del precedente contenido en la Resolución de Sala Plena N° 015-2023 SUNAFIL/TFL, esta Sala confirma que la conducta de la impugnante, de acuerdo con lo comprobado, califica como infracción muy grave, de conformidad con lo establecido en el numeral 25.5 del artículo 25 del RLGIT, referida a la desnaturalización y la utilización fraudulenta o indebida de los contratos sujetos a modalidad sin causa objetiva válida. Mereciendo, por tanto, confirmar la resolución impugnada en este extremo.

La impugnante en este ámbito sostiene en su recurso de revisión que existiendo un pronunciamiento judicial firme emitido por el Primer Juzgado de Trabajo de Cusco de la Corte Superior de Justicia de Cusco en el Expediente N° 00611-2023-0-1001-JR-LA-01, que otorgó al trabajador el derecho de reposición a la entidad edil, estableciendo previamente la sujeción de este a una contratación a plazo indeterminado, que la Administración en el presente procedimiento sancionador proceda a sancionarle por los mismos hechos constituye una infracción al principio non bis in ídem. De modo que, al existir identidad de sujeto, hecho y fundamento (triple identidad) la Administración no puede imponer sanción por ello, correspondiendo así dejar sin efecto la infracción subsistente prevista en el numeral 25.5 del artículo 25 del RLGIT.

Con relación a este extremo del recurso de revisión, debemos precisar que el principio non bis in ídem impide que una misma persona sea sancionada más de una vez por el mismo hecho, siempre que concurra identidad de sujeto, hecho y fundamento. Este mismo es desarrollado por el Tribunal Constitucional en sus diversas resoluciones11 –como en el fundamento 3.3 del expediente N° 02704-2012-PHC/TC– estableciendo que: “La non bis in ídem es un principio que informa la potestad sancionadora del Estado, el cual impide –en su formulación material- que una persona sea sancionada o castigada dos (o más veces) por una misma infracción cuando exista identidad de sujeto, hecho y fundamento”.

En esa misma línea, el numeral 11 del artículo 248° del TUO de la LPAG, precisa que: “No se podrán imponer sucesiva o simultáneamente una pena y una sanción administrativa por el mismo hecho en los casos en que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento. Dicha prohibición se extiende también a las sanciones administrativas, salvo la concurrencia del supuesto de continuación de infracciones a que se refiere el inciso 7”.

Al respecto, corresponde traer a colación lo establecido en la Resolución de Sala Plena N° 013- 2022-SUNAFIL/TFL, publicada en el diario oficial “El Peruano” el 26 de noviembre de 2022, la cual señala lo siguiente:

En tal sentido, de lo descrito precedentemente, se aprecia que se configura una afectación del principio de non bis in ídem, al evidenciarse (i) la identidad subjetiva, que consiste en que ambas pretensiones punitivas sean ejercidas contra el mismo administrado; (ii) la identidad de hecho u objetiva, que consiste en que la conducta incurrida por el administrado debe ser la misma en ambas pretensiones punitivas, bajo los mismos criterios de objetivación (el acto reprochado, durante el mismo periodo fiscalizado); y (iii) la identidad de fundamento, que consiste en que el bien jurídico protegido y los intereses tutelados por las distintas normas sancionadores sean los mismos.

Es preciso recordar que, conforme con la dogmática, el non bis in ídem es un principio que adquiere una faz material, que impide la aplicación de dos o más sanciones ante la verificación de la llamada “triple identidad”; así como una faz procedimental, que impide desplegar múltiples procedimientos sancionadores, cuando entre ellos se pueda deducir la llamada triple identidad. Esto último, claro está, sin perjuicio de la punición de actos continuos o de infracciones permanentes, lo que corresponde a hechos y/o fundamentos distinguibles, cada vez.

En particular, es importante que el órgano de la Administración que conociere un caso donde se invoca al non bis in ídem, deba verificar la identidad de sujetos, hechos y, singularmente (por requerir un análisis más detenido y en algunas ocasiones obviado), la llamada identidad de fundamento punitivo. Por esta última identidad, se entiende que “busca determinar si las normas concurrentes protegen o no un mismo bien jurídico”.12 De esta forma, es preciso que los órganos de la Administración verifiquen si dos procesamientos significan o no la superposición de regímenes sancionadores con idénticos o distintos bienes jurídicos. (énfasis añadido)

En atención al marco expuesto, corresponde desestimar el recurso de revisión en este extremo, toda vez que no se configura la vulneración del principio non bis in ídem alegada por la impugnante. Si bien es cierto que el pronunciamiento judicial firme emitido en el Expediente N° 00611-2023-0-1001-JR-LA-01 se sustenta en hechos que también han sido objeto de fiscalización

En efecto, el proceso judicial laboral tuvo como objeto el restablecimiento de derechos subjetivos individuales del trabajador demandante, mediante la declaración de la existencia de una relación laboral a plazo indeterminado y la consecuente reposición, en atención a las pretensiones formuladas y a la tutela jurisdiccional efectiva. Por su parte, el procedimiento administrativo sancionador seguido en el marco del Sistema de Inspección del Trabajo tiene por finalidad verificar el cumplimiento de las normas sociolaborales y, de ser el caso, sancionar la comisión de infracciones administrativas tipificadas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, en ejercicio de la potestad sancionadora del Estado.

En tal sentido, aun cuando exista coincidencia parcial en los hechos fácticos analizados, no concurre identidad de fundamento ni de bien jurídico protegido, pues mientras el proceso judicial persigue la protección de derechos laborales individuales sentenciado el cumplimiento de obligaciones de dar, hacer o no hacer a favor del demandante, el procedimiento sancionador administrativo tutela el interés público en la observancia del ordenamiento sociolaboral y en la eficacia del sistema de fiscalización. En consecuencia, ambos procedimientos resultan autónomos no excluyentes entre sí, sin que la existencia de un pronunciamiento judicial firme impida a la Administración ejercer válidamente su potestad sancionadora, razón por la cual corresponde confirmar la infracción subsistente prevista en el numeral 25.5 del artículo 25 del RLGIT.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes —sin perjuicio del pronunciamiento que se emita como efecto de la nulidad desarrollada en la presente resolución—, como resultado del procedimiento administrativo sancionador sería la que corresponde a la siguiente infracción:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.