SE RESUELVE
PRIMERO. - Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por el Ministerio Público – Gerencia General, en contra de la Resolución de Intendencia N° 386-2023- SUNAFIL/IRE-LIB, de fecha 29 de noviembre de 2023, emitida por la Intendencia de Regional de La Libertad, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 464-2022-SUNAFIL/IRE-LIB, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. - DEJAR SIN EFECTO la sanción impuesta mediante la Resolución de Sub Intendencia N° 003-2023-SUNAFIL/IR-LL/SISA, de fecha 03 de enero de 2023, confirmada a través de la Resolución de Intendencia N° 386-2023-SUNAFIL/IRE-LIB, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
TERCERO. – CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 386-2023-SUNAFIL/IRE-LIB, en el extremo referente a la infracción muy grave en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.20 del artículo 25 del RLGIT, así también, respecto a las infracciones muy graves en materia de seguridad social, tipificadas en el numeral 44-B.1 del artículo 44-B del RLGIT.
CUARTO. - Declarar agotada la vía administrativa, debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa en las materias de su competencia.
QUINTO. - Notificar la presente resolución al Ministerio Público – Gerencia General; y a la Intendencia Regional de La Libertad, para sus efectos y fines pertinentes.
El caso en detalle
Este expediente empieza como empiezan casi todos: con una orden de inspección. SUNAFIL abrió actuaciones inspectivas contra Ministerio Público – Gerencia General en La Libertad mediante la Orden de Inspección N.° 2900-2021, que terminaron con el Acta de Infracción N.° 1333-2021. La materia bajo revisión fue relaciones laborales y seguridad social, y en el expediente aparecen en concreto seguridad y salud en el trabajo, la jornada y las horas extras y las vacaciones.
Notificada la imputación de cargos, la empresa tuvo 5 días hábiles para presentar descargos. Ese plazo es corto y es determinante: lo que no se alega ni se prueba ahí llega debilitado a las instancias siguientes, porque el expediente se arma en esa etapa y después solo se revisa.
Qué alegó la empresa
Estos son los argumentos con los que Ministerio Público – Gerencia General sostuvo su recurso de revisión ante el Tribunal. Vale la pena leerlos con atención, porque muestran qué líneas de defensa se intentan en la práctica y cuáles terminan prosperando:
- Se evidencia interpretación errónea del numeral 25.20 del artículo 25 del RLGIT , y numeral 44 -B.1 del artículo 44 del RLGIT , advirtiendo una motivación aparente e insuficiente, al exigir el registro en planilla de trabajadores y pago de seguridad social y pensionario de personal tercero que no tiene la condición de trabajador, siendo el caso que brinda servicios de guardianía o vigilancia en las instalaciones del ministerio público.
- Las actividades de servicio de guardianía o vigilancia no se definen como actividad principal del Ministerio Público, la resolución impugnada advierte de la decisión de su representada en decidir por una contratación directa de servicios conforme a la Ley de contrataciones o efectuar contratación mediante tercerización de servicios.
- No existe en el procedimiento acreditación de que el sujeto inspeccionado ejerza subordinación, es decir, gozar de facultades de organización, reglamentación, fiscalización y sanción que integran el poder de dirección del empleador. La resolución sin mayor sustento que lo indicado en la Resolución de Sub Intendencia no identifica con mayor precisión la motivación de la decisión - que existan diversos contratos de locación de servicios en cualquier entidad del estado - no trae como consecuencia inmediata asumir que la continuidad del servicio sea considerado permanente.
- La sentencia del Tribunal Constitucional 3146-2012-PA/TC cuya aplicación al caso concreto es mediante numeral 31 desborda la propia Resolución Directoral 002-2023- SUNAFIL /DINI, que aprobó el Lineamiento N° 001-2023- SUNAFIL /DINI. En ese contexto, se pretende que un indicio genere convicción de una desnaturalización, cuando no esta acreditada la subordinación de modo fehaciente validado con hechos adicionales y copulativos, sin asunciones subjetivas de los hechos “constatados”.
- La remuneración no obedece a labores efectivas de trabajo, sino, a la existencia previa de la orden de servicios conforme determina la Ley de Contrataciones del Estado y su reglamento, no se establece en el análisis que se trate de una actividad principal ni connatural a las que realiza el ministerio público. En el caso de la subordinación no se desvirtúa sobre las fotografías al supuesto cuaderno de asistencia, documento que es invalido pues no existe ningún acto directo ni indirecto de reporte o supervisión de funciones registradas en ese documento.
Qué respondió el Tribunal
Sobre la supuesta vulneración al debido procedimiento 6.1 Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente: “Principio del debido procedimiento . - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo” (énfasis añadido). 6.2 El Tribunal Constitucional -máximo intérprete de la Constitución- se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento , estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA: “2. El Tribunal Constitucional estima oportuno recordar, co
El desenlace fue el siguiente: sanción sin efecto. Aquí la defensa consiguió lo más difícil: que la sanción caiga, total o en el extremo discutido. Suele lograrse atacando la tipificación concreta o la prueba que sostiene la infracción, no con alegaciones genéricas.
Cómo se compara con el resto de casos
Una resolución aislada dice poco. Por eso la contrastamos con las 1.950 resoluciones sobre relaciones laborales que tenemos indexadas del Tribunal de Fiscalización Laboral: un desenlace como el de este caso ocurre en el 6% de ellas.
Qué se lleva tu empresa de este caso
Aquí la defensa consiguió lo más difícil: que la sanción caiga, total o en el extremo discutido. Suele lograrse atacando la tipificación concreta o la prueba que sostiene la infracción, no con alegaciones genéricas.
Aplicado a lo concreto de este expediente, hay cosas que conviene tener resueltas antes de que llegue una fiscalización: mantener la documentación de seguridad y salud ordenada por trabajador y por materia, que es como la pide el inspector; cuadrar planilla, contratos y T-Registro antes de que lo haga la inspección; tener el récord de beneficios sociales calculado y sustentado con boletas.
Preguntas frecuentes sobre casos como este
¿Qué documentación de seguridad y salud revisa primero el inspector?
El registro de capacitaciones, la entrega de equipos de protección con cargo firmado, los exámenes médicos ocupacionales, la matriz IPERC y las actas del comité o del supervisor. Lo que no está documentado, para la inspección no ocurrió.
¿Qué pasa si un trabajador no está en planilla?
Es infracción muy grave y se calcula por cada trabajador afectado, así que el monto escala rápido. Además arrastra los beneficios sociales adeudados con intereses y la contingencia tributaria.
Base legal aplicable
La resolución analiza las infracciones tipificadas en el numeral 46.7 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo (Decreto Supremo N.° 019-2006-TR). El texto completo y oficial, con toda su fundamentación, está reproducido más abajo en esta misma página.
Análisis elaborado por el área laboral de LEGALIAPRO sobre una resolución pública del Tribunal de Fiscalización Laboral. Es información general para empresas y no sustituye la asesoría sobre un caso concreto.
Ver la resolución completa Texto oficial íntegro, unas 9.809 palabras · se abre aquí mismo
Antecedentes
Mediante la Orden de Inspección N° 2900-2021-SUNAFIL/IRE-LIB, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 1333-2021-SUNAFIL/IRE-LIB (en adelante, el Acta de Infracción). En mérito a la denuncia formulada en aplicación del inciso c) del artículo 12 de la LGIT.
A través de la Imputación de Cargos N° 794-2022-SUNAFIL/IRE-LIB/SIFN-IC, de fecha 03 de junio de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Contratos de trabajo (Sub materia: Formalidades), Planillas o registros que la sustituyan (Sub materia: Registro trabajadores y otros en la planilla), y Seguridad Social (Sub materia: Inscripción en la seguridad).
Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, Decreto Supremo N° 019-2006- TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 1220-2022-SUNAFIL/IRE-LIB/SIFN-IF, de fecha 28 de noviembre de 2022, (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Sanción de la Intendencia de Regional de la Libertad, la que mediante la Resolución de Sub Intendencia N° 003-2023- SUNAFIL/IR-LL/SISA, de fecha 03 de enero de 2023, multó a la impugnante por haber incurrido en las siguientes infracciones:
- Una (01) infracción MUY GRAVE, por no cumplir con el registro de los trabajadores en la planilla de la empresa, tipificada en el numeral 25.20 del artículo 25 del RLGIT.
- Una (01) infracción MUY GRAVE, por no cumplir con la inscripción de los trabajadores en sistema de seguridad social en pensiones, tipificada en el numeral 44-B.1 del artículo 44-B del RLGIT.
- Una (01) infracción MUY GRAVE, por no cumplir con la inscripción de los trabajadores en sistema de seguridad social en salud, tipificada en el numeral 44- B.1 del artículo 44-B del RLGIT.
- Una (01) infracción MUY GRAVE, por el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento debidamente notificada, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
Con fecha 26 de enero de 2023 y con escrito de fecha 01 de marzo de 2023, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 003-2023- SUNAFIL/IR-LL/SISA.
Mediante la Resolución de Intendencia N° 386-2023-SUNAFIL/IRE-LIB, de fecha 29 de noviembre de 2023, la Intendencia Regional de La Libertad declaró fundado en parte el recurso de apelación interpuesto.
Con fecha 22 de diciembre de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia de Regional de La Libertad el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 386-2023-SUNAFIL/IRE-LIB.
La Intendencia Regional de La Libertad admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante el Memorándum N°13-2024- SUNAFIL/IRE-LIB, recibido el 08 de enero de 2024, por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299812, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma
2 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley
28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 1. Creación y finalidad
Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299813, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo4 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR5, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR6 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo
técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover,
supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el
trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas
materias.”
3 “Ley N° 29981, Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral
El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las
materias de su competencia.
El Tribunal constituye la última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento,
mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de
observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo
su competencia.
(…)”.
4 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo
Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras
(…)
El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio
nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su
admisión se establecen en el reglamento.
El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según
corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.”
5 “Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL.
Artículo 17.- Instancia Administrativa
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante
la interposición del recurso de revisión.
6 “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización
Laboral
Artículo 2.- Sobre el Tribunal
El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el
territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión,
según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa.
El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando
sometido a mandato imperativo alguno.
Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos
de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de estos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”7.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
7 Artículo 14 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por el Decreto Supremo N°004-2017-
TR.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DEL Ministerio Público – Gerencia General
De la revisión de los actuados, se ha identificado que el Ministerio Público – Gerencia General, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 386- 2023-SUNAFIL/IRE-LIB, emitida por la Intendencia Regional de La Libertad, que confirmó la sanción impuesta por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.20 del artículo 25 del RLGIT; dos (02) infracciones MUY GRAVES en materia de seguridad social, tipificadas en el numeral 44- B.1 del artículo 44-B del RLGIT respectivamente; así como una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 04 de diciembre de 2023.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por el Ministerio Público – Gerencia General.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 22 de diciembre de 2023, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 386-2023-SUNAFIL/IRE-LIB, argumentando lo siguiente:
i. Se evidencia interpretación errónea del numeral 25.20 del artículo 25 del RLGIT, y numeral 44-B.1 del artículo 44 del RLGIT, advirtiendo una motivación aparente e insuficiente, al exigir el registro en planilla de trabajadores y pago de seguridad social y pensionario de personal tercero que no tiene la condición de trabajador, siendo el caso que brinda servicios de guardianía o vigilancia en las instalaciones del ministerio público.
ii. Las actividades de servicio de guardianía o vigilancia no se definen como actividad principal del Ministerio Público, la resolución impugnada advierte de la decisión de su representada en decidir por una contratación directa de servicios conforme a la Ley de contrataciones o efectuar contratación mediante tercerización de servicios.
iii. No existe en el procedimiento acreditación de que el sujeto inspeccionado ejerza subordinación, es decir, gozar de facultades de organización, reglamentación, fiscalización y sanción que integran el poder de dirección del empleador. La resolución sin mayor sustento que lo indicado en la Resolución de Sub Intendencia no identifica con mayor precisión la motivación de la decisión - que existan diversos contratos de locación de servicios en cualquier entidad del estado - no trae como consecuencia inmediata asumir que la continuidad del servicio sea considerado permanente.
iv. La sentencia del Tribunal Constitucional 3146-2012-PA/TC cuya aplicación al caso concreto es mediante numeral 31 desborda la propia Resolución Directoral 002-2023-SUNAFIL/DINI,
que aprobó el Lineamiento N° 001-2023-SUNAFIL/DINI. En ese contexto, se pretende que un indicio genere convicción de una desnaturalización, cuando no esta acreditada la subordinación de modo fehaciente validado con hechos adicionales y copulativos, sin asunciones subjetivas de los hechos “constatados”. v. La remuneración no obedece a labores efectivas de trabajo, sino, a la existencia previa de la orden de servicios conforme determina la Ley de Contrataciones del Estado y su reglamento, no se establece en el análisis que se trate de una actividad principal ni connatural a las que realiza el ministerio público. En el caso de la subordinación no se desvirtúa sobre las fotografías al supuesto cuaderno de asistencia, documento que es invalido pues no existe ningún acto directo ni indirecto de reporte o supervisión de funciones registradas en ese documento. vi. Los fundamentos 36, 37, 38 y 39 de la resolución impugnada atribuyen que el ingreso de personal de guardianía o vigilancia no se aplica el concurso público, sin tomar en cuenta las Casaciones Laborales N° 21521-2018-LA LIBERTAD, 11169-2014-La Libertad, asimismo, el inspector a cargo debió acreditar cual es la naturaleza de la actividad de guardianía o vigilancia en la relación con las actividades principales que realiza el ministerio público, porque no se presume la naturaleza de las labores. No se puede excluir el análisis de exigencias para el ingreso a la carrera administrativa, considerando el punto sexto de la Casación N°4336-2015 ICA, en tanto que no se ha acreditado la calidad de trabajador con vinculo vigente. vii. Existe prohibición de alterar o modificar el artículo 6 de la Ley del Presupuesto 3163, así como la Ley del Empleado Público permite únicamente el ingreso de todo empleado o servidor mediante concurso público indistintamente al régimen laboral al que pertenezca. No puede interpretarse erróneamente la conducta atribuida, el personal tercero no cumple con labores principales y permanentes, así como, no existe subordinación como elemento crucial, no estamos ante hechos que restrinjan derechos laborales. Se pretende aplicar la Ley N°31298 cuando no existe mayor reglamentación, menos existe pronunciamiento sobre lo antes descrito en el acta de infracción, no puede corregirse fundamentos no identificados en la investigación. viii. Se advierte carencia de motivación en la calificación diferenciada de las infracciones imponiendo multas irrazonables que vulneran el debido procedimiento. ix. Se han apartado inmotivadamente del precedente de observancia obligatoria emitido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, establecido por la Resolución de Sala Plena N° 014- 2022-SUNAFIL/TFL de fecha 29 de diciembre de 2022, debiendo motivar respecto al plazo otorgado para cumplir con la medida inspectiva de requerimiento, en especial cuando se trata de instituciones públicas enlazadas con la afectación al presupuesto asignado. El plazo de nueve (09) días hábiles otorgado resulta ser muy limitado, toda vez que, las acciones a realizar requieren de mayor tiempo más aún teniendo en cuenta que el sujeto inspeccionado por ser institución pública tiene que justificar el ingreso a planilla de remuneraciones a un personal tercero que no figura en el CAP, verificar su presupuesto y tramite administrativo conforme a la Ley Marco Empleo Público, por lo que el plazo otorgado no resulta razonable para exigir tales cumplimientos. x. Se cuenta con los siguientes pronunciamientos favorables relacionados al caso: Casación N° 11169-2014-La Libertad y Casación N° 14440-2013-Lima, Tribunal Constitucional, Sentencia N° 01846-2005-PA/TC5, además del Expediente 05057-2013-PA/TC expedido por esta misma instancia.
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre la supuesta vulneración al debido procedimiento
Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:
“Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten.
La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo” (énfasis añadido).
El Tribunal Constitucional -máximo intérprete de la Constitución- se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA:
“2. El Tribunal Constitucional estima oportuno recordar, conforme lo ha manifestado en reiterada y uniforme jurisprudencia, que el debido proceso, como principio constitucional, está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. Vale decir que cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea este administrativo -como en el caso de autos- o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal” (énfasis añadido).
En esa línea argumentativa, esta Sala identifica, desde un análisis formal, que tanto la Resolución de Sub Intendencia N° 003-2023-SUNAFIL/IR-LL/SISA, como la Resolución de Intendencia N° 386-2023-SUNAFIL/IRE-LIB, han contemplado la argumentación y medios de prueba expuestos por la impugnante, advirtiéndose el cumplimiento de los requisitos referidos al cumplimiento del debido procedimiento como principio y derecho material, de los derechos de defensa y a la prueba, así como el cumplimiento de la garantía de la debida motivación.
Conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 08 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA/TC), toda decisión judicial debe cumplir
con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.
Del examen efectuado por esta Sala sobre las resoluciones emitidas en el Procedimiento Sancionador, se puede observar que estos 4 elementos pueden ser satisfactoriamente comprobados, por lo que, de manera formal y material, el debido procedimiento ha sido respetado dentro del trámite del procedimiento sancionador.
Asimismo, se corrobora, de los actuados, que ni el procedimiento inspectivo ni el sancionador, contravienen a la Constitución, a los principios del procedimiento administrativo, ni a las leyes o normas reglamentarias, además contiene los requisitos de validez del acto administrativo relacionados a la competencia, objeto o contenido, finalidad pública y procedimiento regular. Además, es necesario reiterar que, la resolución impugnada se encuentra debidamente motivada, al exponer una relación concreta y directa de los hechos probados durante el desarrollo del presente procedimiento, no verificándose la vulneración a los principios invocados por la impugnante. Por lo que, corresponde no acoger -los argumentos expuestos en este extremo del recurso.
Por tales razones, se debe desestimar la nulidad deducida por la impugnante, al no evidenciarse que, en el presente procedimiento, se haya incurrido en alguna causal de nulidad contemplada en el artículo 10 del TUO de la LPAG. Al haberse respetado el derecho al debido proceso administrativo de la recurrente. Por tanto, no cabe acoger este extremo del recurso.
Sobre la desnaturalización de la relación laboral
La impugnante alega una interpretación errónea de los numerales 25.20 del artículo 25 y 44- B.1 del artículo 44-B del RLGIT, señalando que la resolución presenta una motivación aparente e insuficiente al exigir la inclusión en planilla y el pago de aportes sociales y previsionales respecto de un tercero que presta servicios de guardianía o vigilancia; las mismas que no constituyen función principal del Ministerio Público, la cual se puede realizar conforme a la Ley de Contrataciones del Estado o Tercerización de servicios.
En principio, debemos señalar que, el funcionamiento y la actuación del Sistema de Inspección del Trabajo, así como de los servidores que lo integran se rigen, entre otros principios ordenadores por el de legalidad, con sometimiento a la Constitución Política del Perú, leyes, reglamentos y demás normas vigentes. El numeral 1 del artículo 4 de la LGIT establece: “(…) la actuación de la Inspección del Trabajo se extiende a todos los sujetos obligados o responsables del cumplimiento de las normas sociolaborales, ya sean personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, y se ejerce en: 1. Las empresas, los centros de trabajo y, en general, los lugares en que se ejecute la prestación laboral, aun cuando el empleador sea del Sector Público o de empresas pertenecientes al ámbito de la actividad empresarial del Estado, siempre y cuando estén sujetos al régimen laboral de la actividad privada.” (énfasis añadido).
Del desarrollo de las actuaciones inspectivas de investigación efectuadas, el inspector comisionado dejó constancia en el punto 4.19 de los hechos constatados del Acta de Infracción, que los (47) cuarenta y siete trabajadores afectados habrían realizado labores para el sujeto inspeccionado como seguridad desde el mes de noviembre de 2021.
Sobre el particular, debemos precisar que, el extremo referente a la desnaturalización de la relación de los contratos de locación de servicios, en las resoluciones de mérito se ha desarrollado y motivado dicho extremo. Sin perjuicio de ello, a mayor abundancia, debemos tener en cuenta que el contrato de locación de servicios es una forma de vinculación contractual, regulado por el Código Civil Peruano, mediante el cual el locador de servicios, sin encontrarse subordinado, se obliga al comitente a prestar servicios mediante un plazo determinado, a cambio de una merced conductiva; así, existe un consenso en la doctrina por el cual “el contrato de locación de servicios es una herramienta jurídica que permite la contratación de servicios personales en un régimen de autonomía y no de subordinación, lo que implicará que el locador principalmente no se encontrará obligado a concurrir al local del comitente, no estará obligado a observar una jornada, así como un horario para la prestación de servicios, etc.”8.
Asimismo, en la configuración legal del contrato de locación de servicios, la propia doctrina refiere que tal contrato podrá encuadrarse en cualquier prestación de servicios de carácter autónomo, en cuanto la misma conllevará a la evasión (como consecuencia) de la legislación laboral en cada caso en concreto9. Por ello, el artículo 1764° del Código Civil prescribe que: "El locador se obliga, sin estar subordinado al comitente, a prestarle sus servicios por cierto tiempo o para un trabajo determinado, a cambio de una retribución".
En lo que respecta al contrato de trabajo regulado en el Texto Único Ordinario del Decreto Legislativo N° 728, Ley de Productividad y Competitividad Laboral previsto en el Decreto Legislativo N° 003-97-TR, la doctrina laboralista ha definido que la misma es un "acuerdo de voluntades por el cual una de las partes (esto es, el trabajador) se compromete a prestar personalmente sus servicios en relación de subordinación a favor de la otra llamada empleador, quien a su vez está obligado a pagar a favor de aquél una remuneración por los servicios prestados; en tal sentido, resultará claro colegir que el contrato de trabajo es una relación jurídica específica por el cual una persona se obliga a trabajar por cuenta ajena y bajo la dependencia de otra o a estar simplemente a sus órdenes, recibiendo como
8 Cornejo Vargas, C., “Algunas consideraciones sobre la contratación laboral”, Revista Derecho y Sociedad - Asociación Civil, N° 37, Pág. N° 138 - 150. 9 Sanguinetti Raymond, W., "Locación de Servicios y Contrato de Trabajo: Balance y perspectivas de reforma tras quince años de vigencia del Código Civil", publicado como estudio introductorio a la segunda edición del libro "El contrato de locación de servicios", Lima, Gaceta Jurídica, 2000, Pág. N° 13-31.
compensación una retribución en dinero"10. Siendo los elementos constitutivos de esta clase de contrato: a) la prestación personal de servicios, b) la remuneración, y, c) la subordinación; los cuales serán constitutivos y necesarios, por cuanto la falta de uno de ellos daría lugar a una relación jurídica diferente a la que es materia de protección por el Derecho Laboral. Del mismo modo, este último elemento es considerado como el distintivo entre el contrato de trabajo y el contrato de locación de servicios, el cual adopta una serie de manifestaciones cuyo descubrimiento nos lleva a concluir el carácter laboral de una relación contractual.
Sobre el particular, en reiteradas jurisprudencias, tales como en las sentencias recaídas en los expedientes N° 01846-2005-PA/TC, N° 3012-2004-AA/TC, N° 833- 2004-AA/TC, N° 1944- 2002-AA/TC y N° 0833-2004-AA/TC, el Tribunal Constitucional Peruano ha precisado:
"Con relación al contrato de trabajo, este Tribunal considera necesario precisar que se presume la existencia de un contrato de trabajo cuando concurren tres elementos: la prestación personal de servicios, la subordinación y la remuneración (prestación subordinada de servicios a cambio de una remuneración). Es decir, el contrato de trabajo presupone el establecimiento de una relación laboral permanente entre el empleador y el trabajador, en virtud de la cual éste se obliga a prestar servicios en beneficio de aquél de manera diaria, continua y permanente, cumpliendo un horario de trabajo. Por su parte el contrato de locación de servicios ha sido definido en el artículo 1764° del Código Civil como aquel acuerdo de voluntades por el cual el locador se obliga, sin estar subordinado al comitente, a prestarle sus servicios por cierto tiempo o para un trabajo determinado, a cambio de una retribución. Es evidente que de la definición dada por el Código Civil el elemento esencial de este contrato es la independencia del locador frente al comitente en la prestación de sus servicios (...) De lo expuesto se aprecia que el elemento determinante, característico y diferenciador del contrato de trabajo en relación con el contrato de locación de servicios es el de la subordinación del trabajador con respecto al empleador, lo cual le otorga a este último la facultad de dar órdenes, instrucciones o directrices a los trabajadores con relación al trabajo por el que se les contrató (poder de dirección), así como la de imponerle sanciones ante el incumplimiento de sus obligaciones de trabajo (poder sancionador o disciplinario) (...) Si en la relación civil se encuentran los tres elementos citados, estaríamos indefectiblemente en presencia de una relación laboral; más aún, si se aprecia que el comitente ha ejercido los poderes que le son inherentes al empleador, como son el poder de dirección y el poder sancionador, se estará te una relación laboral que ha sido encubierta como un contrato de naturaleza civil, por lo que es en este caso de aplicación el principio de primacía de la realidad.(...) En tal sentido, se presume la existencia de un contrato de trabajo indeterminado cuando concurren tres elementos: la prestación personal de servicios, la subordinación y la remuneración (prestación subordinada de servicios a cambio de una remuneración)".
Asimismo, el mismo Tribunal Constitucional en la sentencia de fecha 22 de octubre de 2012 recaída en el Expediente N° 03146-2012-PA/TC, señala lo siguiente:
“3.3.3. Pues bien, para determinar si existió una relación de trabajo entre las partes encubierta mediante un contrato civil, este Tribunal debe evaluar si en los hechos se presentó, en forma alternativa y no concurrente, alguno de los siguientes rasgos de laboralidad: a) control sobre la prestación o la forma en que ésta se ejecuta; b) integración del demandante en la estructura organizacional de la emplazada; c) prestación ejecutada dentro de un horario determinado; d) prestación de cierta duración y continuidad; e) suministro de herramientas y materiales a la demandante para la prestación del servicio; f) pago de remuneración al demandante; y, g) reconocimiento de derechos laborales, tales como las vacaciones anuales, las gratificaciones y los descuentos para los sistemas de pensiones y de salud”.
10 De Ferrari, F., "Derecho del Trabajo", Segunda Edición, Volumen II, Edit. Depalma, Buenos Aires, 1969, Pág. 73.
En el caso en particular, se ha analizado la desnaturalización del contrato de locación de servicios llevado a cabo entre el trabajador afectado y la impugnante, determinándose en el acta de infracción la configuración de los elementos antes referidos, al desarrollar en el numeral 4.19 de los hechos verificados en dicho documento, lo siguiente: “4.19 Que, de la presente fiscalización se llegó a verificar con las actuaciones inspectivas desarrolladas lo siguiente. - (…) prestan los servicios de manera personal, en las distintas oficinas con que cuenta el Ministerio Público en La Libertad, ya que solo ellos pueden realizar los servicios contratados. Así se desprende de los términos de referencia en el ITEM, LUGAR Y PLAZO DE LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO. - Que, como se evidencia, para realizar los servicios contratados, muy por el contrario con los términos de referencia que como ya se ha señalado establecen en el documento “prestado de forma independiente por el proveedor, careciendo de subordinación respecto de la entidad”, documento que no se condice con la realidad toda vez que, como se aprecia los servidores tiene un horario de 12 horas diarias, que pueden desarrollarse en forma rotativa de noche o en el día entre 07:00 a 19:00 y de 19:00 a 07:00, la misma que se presta de manera efectiva en los locales del Ministerio Publico en La Libertad, así mismo de los términos de referencia, se establecen en el numeral 9.2 – F. ELEMENTOS DE CONTROL. Una serie de mecanismos o formas en que la entidad fiscalizad Ministerio Publico, controlar las labores de los servidores, entre los que se encuentra UN CUADERNO DE CONTROL DE INGRESO Y AGENTES DE SEGURIDAD Y VIGILANCIA, que si bien no se ha presentado por parte del ministerio público cuando se ha requerido, del documento en mención se desprende la existencia del mismo, hecho corroborado con los cuadernos de ocurrencia diaria presentados, donde se registra igual la hora de ingreso y salida de personal de vigilancia. Figura N° 01
Que, también la inspeccionada ha informado que se ha contratado al personal, debido a que la empresa ESVISAC., quien brindaba el servicio de vigilancia lo presto hasta el 12 octubre del 2020, y que luego por pandemia y por qué los concursos sufrieron declaración de nulidad y otro quedo desierto, se tuvo que contratar por locación de servicios al personal de vigilancia, que es evidente que con esta misma información se deja establecido que las naturaleza de la labores de vigilancia que se prestan son de naturaleza laboral y de conocimiento de la inspeccionada, puesto que como lo informado estos puestos anteriormente estaba cubierto por vigilantes de una servís, que de acuerdo a ley y por la naturaleza del servicio que se presta se realizan con trabajadores dependientes, plenamente subordinados, como en todo momento debieron de ser considerados y contratados por el Ministerio Publico, quien como ha informado también cuenta con trabajadores dentro del régimen privado, por lo que, de manera temporal ha podido utilizar los diferentes contratos que permite la normatividad en mención. Que, como se aprecia por los servicios prestados, como contraprestación se abona la suma de S/. 2,600 soles mensuales, que si bien se paga mediante ordenes de servicios, esto en nada condice que se realiza como contraprestación por los servicios prestados, por tanto, estamos ante una remuneración ya que es de libre disposición de los servidores. Que, aun cuando la inspeccionada ha manifestado que la relación contractual es de naturaleza Civil, los hechos constatados mediante las actuaciones inspectivas, han determinado, que en la relación que existe entre la Inspeccionada Ministerio Público, y los servidores de vigilancia, se evidencian los tres elementos del contrato de trabajo como son: Prestación personal de servicio, el cual consiste en la obligación que tiene el trabajador de poner a disposición del empleador su propia actividad, la cual tiene carácter personalísimo, en el caso en concreto, pues los trabajadores señalados en el Cuadro N° 1 ejecuta de manera personal la actividad como seguridad; hecho que se encuentran respaldado por el mismo documento denominado términos de referencia. Remuneración, Es el íntegro de lo que el trabajador recibe por sus servicios como contraprestación, en dinero o en especie, cualquiera sea la forma o denominación que se le dé, siempre que sea de su libre disposición, en el caso que nos ocupa el monto de dichas remuneraciones se encuentras acreditadas con los órdenes de servicios y el documento de términos de referencia donde se establece un pago de S/. 2,600.00, por 30 días de labores. Subordinación, que es el vínculo de sujeción que tiene el trabajador hacia el empleador en una relación laboral, de dicho vínculo nace el poder de dirección que faculta al empleador a dirigir, fiscalizar y sancionar dentro de los criterios de razonabilidad, en este caso dicho elemento se ha puesto de manifiesto cuando el trabajador se encuentra sometido a un horario y jornada de trabajo, según se verifica de los cuadro presentado por la inspeccionada donde aparece los horarios de labores de 12 horas diarias, en horario de 07:00 a 19:00 y de 19:00 a 07:00, así mismo de los cuadernos de ocurrencia y de los controles impuesto en el documento de términos de referencia. (…)”
En tal sentido, se evidencia la configuración de los elementos de laboralidad; así, la prestación personal, ha sido acreditada con el hecho de que los trabajadores afectados en el tiempo de la prestación de servicios, ejecutaron las actividades de manera personal en el Distrito Fiscal La Libertad, no evidenciándose que dicha actividad fue ejecutada por cualquier persona a discrecionalidad. Por el contrario, de los actuados se evidencia que las funciones han sido realizadas solo por los trabajadores afectados y sujetos a un horario establecido por la Inspeccionada, así como con responsabilidades asignadas. De otra parte, la remuneración, ha quedado acreditado el pago de la contraprestación efectuada por la impugnante a favor de los trabajadores, según los documentos de términos de referencia.
Asimismo, respecto a la subordinación, el comisionado ha acreditado que el denunciante se encontraba sujeto al cumplimiento de una jornada de 12 horas diarias, en horario de 07:00 a 19:00 y de 19:00 a 07:00, lo que implica el sometimiento a las disposiciones brindadas por la impugnante en su calidad de empleadora. Asimismo, el comisionado ha acreditado que para efectos de la ejecución de las funciones la impugnante les impuso a los trabajadores
afectados, la responsabilidad sobre los cuadernos de ocurrencia y de los controles, el cual debía realizarse diariamente, y conforme a los lineamientos y o procedimientos establecidos por su entidad, conforme se detalla en el documento de términos de referencia. Por lo que, acreditado el elemento subordinación, se corrobora la existencia de la naturaleza laboral del vínculo entre el los trabajadores afectados y la impugnante.
Por lo tanto, el personal inspectivo tenía la potestad de fiscalizar las actividades de los trabajadores afectados, y corroborar que los mismos se encuentran sujetos al régimen de actividad privada, debiendo la impugnante acreditar su inscripción en la planilla electrónica, por lo que, al verificarse que la impugnante no acreditó dichas inscripciones conforme los hechos verificados del Acta de infracción, corresponde confirmar las infracciones impuestas, respecto de los 47 trabajadores afectados. Por lo que, al no haber efectuado dicho registro, ha quedado acreditada la infracción imputada, tipificada en el numeral 25.20 del artículo 25 del RLGIT.
En atención a las consideraciones antes expuestas, se extienden dichos efectos a las infracciones imputadas, tipificadas en el numeral 44-B.1 del artículo 44-B del RLGIT, sobre inscripción en el régimen de seguridad social en pensiones y salud, por lo que, como correlato de la existencia del vínculo laboral, a los trabajadores le asisten los derechos legalmente establecidos, entre los que encontramos los derechos de la seguridad social en pensiones y salud desde el momento que ingresa a laborar.
Respecto a la inaplicación del artículo 5 de la Ley N° 28175, Ley Marco del Empleo Público
Sobre el particular, la Ley Marco del Empleo Público - Ley N° 28175 en su artículo 5, referente al acceso al empleo público establece: “El acceso al empleo público se realiza mediante concurso público y abierto, por grupo ocupacional, en base a los méritos y capacidad de las personas, en un régimen de igualdad de oportunidades”.
Al respecto, de la verificación de los fundamentos de hecho del acta de infracción se evidencia que los trabajadores afectados laboraban para la Inspeccionada en calidad de trabajadores bajo el régimen de locación de servicios, con órdenes de servicios, y desempeñando las actividades de vigilantes en sus instalaciones.
Así, estando a los hechos verificados por los inspectores comisionados, es oportuno señalar que, si bien Ley Marco del Empleo Público N° 2817511 establece que el acceso al empleo público se realiza por concurso público y abierto, debemos considerar que “cuando se discute únicamente la desnaturalización de los contratos modales o civiles hacia una de carácter laboral a plazo indeterminado debido a que el demandante ostenta una relación laboral
11 Dicho presupuesto fue desarrollado con carácter de precedente vinculante por el Tribunal Constitucional en la sentencia desarrollada para el expediente N° 05057-2013-PA/TC.
vigente, (…) lo que significa que la exigencia de los requisitos dados en el precedente Huatuco son solo para el caso de la reposición y no de la desnaturalización de contrato propiamente dicha”12.
En esa misma línea, es preciso señalar que, los guardias de seguridad dentro de las instituciones públicas no se encuentran dentro de la Ley marco del Empleado Público dado que no forman parte del grupo de trabajadores inmersos en su Art. 4° de dicha ley13, ni tampoco realizan carrera pública al no poder ascender dentro de su rango de funciones.
Finalmente, por encima de la Ley Marco del Empleo Público y de Ley de Presupuesto se encuentran los derechos laborales reconocidos constitucionalmente por ser inherentes a la persona humana que es el fin supremo de la sociedad y el Estado conforme al Art. 1 de la Constitución Política del Perú17. Por lo que, no se evidencia vulneración alguna de lo previsto en el artículo 5 de la norma antes citada, y estando a los hechos constatados por los inspectores comisionados, la impugnante se encontraba en la obligación de dar cumplimiento a las obligaciones sociolaborales respecto a los trabajadores afectados. Por tanto, no resulta amparable dicho extremo del recurso interpuesto por la impugnante.
Sobre la medida inspectiva de requerimiento infracción tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT
Conforme lo establece el numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT, los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el
12 Casación Laboral N° 11169-2014 — LA LIBERTAD, fundamento décimo sexto. 13 Ley N° 28175, “Artículo 4.- Clasificación El personal del empleo público se clasifica de la siguiente manera: 1. Funcionario público. - El que desarrolla funciones de preeminencia política, reconocida por norma expresa, que representan al Estado o a un sector de la población, desarrollan políticas del Estado y/o dirigen organismos o entidades públicas. 2. El Funcionario Público puede ser: a) De elección popular directa y universal o confianza política originaria. b) De nombramiento y remoción regulados. c) De libre nombramiento y remoción. 2. Empleado de confianza. - El que desempeña cargo de confianza técnico o político, distinto al del funcionario público. Se encuentra en el entorno de quien lo designa o remueve libremente y en ningún caso será mayor al 5% de los servidores públicos existentes en cada entidad. El Consejo Superior del Empleo Público podrá establecer límites inferiores para cada entidad. En el caso del Congreso de la República esta disposición se aplicará de acuerdo a su Reglamento. 3. Servidor público. - Se clasifica en: a) Directivo superior. - El que desarrolla funciones administrativas relativas a la dirección de un órgano programa o proyecto, la supervisión de empleados públicos, la elaboración de políticas de actuación administrativa y la colaboración en la formulación de políticas de gobierno. A este grupo se ingresa por concurso de méritos y capacidades de los servidores ejecutivos y especialistas, su porcentaje no excederá del 10% del total de empleados de la entidad. La ineficiencia en este cargo da lugar al regreso a su grupo ocupacional. Una quinta parte del porcentaje referido en el párrafo anterior puede ser designada o removida libremente por el titular de la entidad. No podrán ser contratados como servidores ejecutivos o especialistas salvo que cumplan las normas de acceso reguladas en la presente Ley. b) Ejecutivo.- El que desarrolla funciones administrativas, entiéndese por ellas al ejercicio de autoridad, de atribuciones resolutivas, las de fe pública, asesoría legal preceptiva, supervisión, fiscalización, auditoría y, en general, aquellas que requieren la garantía de actuación administrativa objetiva, imparcial e independiente a las personas. Conforman un grupo ocupacional. c) Especialista.- El que desempeña labores de ejecución de servicios públicos. No ejerce función administrativa. Conforman un grupo ocupacional. d) De apoyo.- El que desarrolla labores auxiliares de apoyo y/o complemento. Conforman un grupo ocupacional.”
requerimiento. Sobre ello, el numeral 13.5 del artículo 13 del RLGIT establece que, dichas medidas, se adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refiere los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13 del mismo reglamento.
A su vez, el numeral 20.3 del artículo 20 del RLGIT, ha establecido que las medidas de requerimiento son órdenes dispuestas, por la inspección del trabajo, para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo. Así como que éstas pueden consistir en ordenar al empleador, siempre que se fundamente en el incumplimiento de la normatividad legal vigente, la paralización o prohibición inmediata de trabajo o tareas por inobservancia de la normativa sobre prevención de riesgos laborales, entre otras.
Como se evidencia de las normas glosadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento administrativo sancionador (PAS).
Cabe indicar que, la inobservancia o incumplimiento de la medida de requerimiento genera la infracción calificada como muy grave a la labor inspectiva, prevista en el inciso 46.7 del artículo 46 del RLGIT, por no cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas para el cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral. Asimismo, cabe precisar que, esta infracción a la labor inspectiva se generaría con independencia y en forma adicional a la identificada dentro del marco de la ejecución a la labor inspectiva en materias sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo.
En esa línea argumentativa, de conformidad con el precedente administrativo de observancia obligatoria aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022-SUNAFIL/TFL, publicada el 06 de mayo de 2022 en el diario oficial El Peruano, la evaluación de los alegatos relativos a las medidas inspectivas de requerimiento deben de encontrarse vinculadas bajo los siguientes aspectos:
“6.8 Así, los expedientes sancionadores que se tramitan en el Sistema de Inspección del Trabajo no son, sin embargo, unos que permitan distinguir imputaciones que solamente contengan casos “muy graves”, “graves” o bien “leves”, siendo habitual que en los casos sometidos a este Tribunal se encuentren imputaciones que contemplen infracciones calificadas normativamente como “muy graves” y alguna o algunas más de distinto grado. Ante este tipo de plataformas impugnatorias, el Tribunal de Fiscalización Laboral se encuentra obligado a distinguir lo que es materia de su estricta competencia de aquello que no lo es, conforme con la normativa glosada. 6.9 En ciertos casos —como el que es objeto de la presente resolución—el recurso de revisión propone el análisis de infracciones a la labor inspectiva consistentes en el incumplimiento de la medida de requerimiento contenidas en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT10, pero las materias objeto de la medida de requerimiento son calificadas por la normativa como
faltas “graves” o “leves”, lo que deposita a tales causas fuera de la competencia material de este Tribunal.
De esta forma, la evaluación de los recursos de revisión interpuestos contra sanciones administrativas por inejecución de medidas de requerimiento deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad, razonabilidad y legalidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa vedada, como son las infracciones calificadas como graves y leves, que en expedientes como el presente, han adquirido firmeza con la expedición (y notificación) de la resolución de segunda instancia” (énfasis añadido).
En cuanto el plazo de la medida de requerimiento, el contexto del caso y el lapso transcurrido para la adopción de acciones requeridas, este Tribunal ha definido ciertos parámetros a considerar, mediante Resolución de Sala Plena Nº 014-2022-SUNAFIL/TFL, de fecha 05 de diciembre de 2022, el cual tiene la condición de precedente de observancia obligatoria, sobre la base de los siguientes términos:
“6.10 Sin embargo, existen supuestos específicos —como el caso materia de autos— en el cual la naturaleza de los incumplimientos y la reincidencia en el incumplimiento de las conductas obligan a efectuar un análisis que comprenda tanto al plazo otorgado por los inspectores comisionados (evaluando si el mismo era suficiente para el cumplimiento de lo conminado), como al lapso transcurrido durante en el que el sujeto inspeccionado pudo adoptar acciones tendientes a cumplir con conductas que le eran conocidas de antemano, al haber sido objeto de sanción previamente o al haber tomado conocimiento de los acontecimientos constituyentes de incumplimiento durante las actuaciones inspectivas. 6.14 Un análisis circunscrito únicamente al plazo otorgado en la medida inspectiva de requerimiento conllevaría a concluir, apriorísticamente, el quiebre del principio de razonabilidad (arguyéndose a la “razonabilidad” del tiempo otorgado al sujeto inspeccionado como fundamento). Sin embargo, tal conclusión constituye un resultado que es contradictorio al contenido de dicho principio, como manifestación de una adecuada proporción entre los medios y fines dispuestos ante un caso concreto. Por ello, el plazo otorgado en la medida inspectiva de requerimiento debe analizarse de acuerdo con el contexto en el que dicha facultad de la inspección del trabajo es ejercida, lo que incluye a los hechos derivados del propio expediente, así como a situaciones directamente acreditadas en otros expedientes que puedan ser un antecedente concretamente invocable. 6.16 En ese sentido, al expedirse la medida inspectiva de requerimiento no solo se debe de contemplar el plazo a otorgar al sujeto inspeccionado frente al plazo restante de las actuaciones inspectivas, sino también las particularidades del caso concreto, lo cual implica la gravedad de la infracción o las infracciones al ordenamiento jurídico sociolaboral debidamente comprobadas (por el impacto que causen hacia el trabajador o los trabajadores afectados) y el comportamiento previo del sujeto inspeccionado (si conocía de antemano la infracción, o si había sido sancionado previamente bajo la misma causa); y otros supuestos derivados del contexto en el que se desarrolló el procedimiento inspectivo, que justifiquen la adopción de dicha medida.” (el subrayado es propio).
En ese mismo sentido, respecto al contenido y finalidad de la medida de requerimiento, este Tribunal ha adicionado consideraciones a evaluar en dicha herramienta inspectiva, mediante Resolución de Sala Plena Nº 009-2023-SUNAFIL/TFL, de fecha 23 de mayo de 2023, el cual también tiene la condición de precedente de observancia obligatoria, sobre la base de los siguientes términos:
“6.26. La medida inspectiva de requerimiento, al ser una “orden dispuesta por la inspección de trabajo para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el
trabajo”14, debe contener un mandato claro y su entendimiento debe regirse por la razonabilidad, el deber de colaboración y la buena fe procedimental. En ese sentido, la medida de requerimiento debe cumplir con expresar el ámbito subjetivo y objetivo, siendo estos extremos suficientes para producir el resultado esperado por la medida: la rectificación de una situación antijurídica. a) Ámbito subjetivo: En primer lugar, debe individualizar a los trabajadores afectados por el incumplimiento reprochado al sujeto inspeccionado; b) Ámbito objetivo: En segundo lugar, a) debe identificar la afectación resultante de un comportamiento imputable al empleador —como ocurre en el caso de autos, al escribirse el número de horas en sobretiempo laboradas, así como su incumplimiento en el pago— y, b) establecer cómo es que debe cumplirse dicha medida, es decir, qué acciones debe ejecutar el inspeccionado a fin de revertir la conducta reprochada. En ese sentido, el ámbito objetivo de la medida de requerimiento no se agota con la mención de la normativa legal vigente afectada o inobservada por el sujeto inspeccionado, sino que incluye el mandato de su cumplimiento, en la forma y modo esperado. d) Así las cosas, un análisis circunscrito únicamente a la determinación del quantum a cancelar por los incumplimientos en materia de relaciones laborales de significado económico, como supuesto de quiebre del principio de legalidad (arguyéndose la “necesidad” de una identificación específica del monto a cancelar por parte del sujeto inspeccionado por los incumplimientos laborales de naturaleza económica), resulta erróneo; toda vez que el bloque de legalidad invocable (conforme con lo dispuesto por los artículos 5 y 14 de la LGIT y los artículos 13 y 17 del RLGIT) no establece como requisito sine qua non que la medida inspectiva de requerimiento deba identificar el monto dinerario que adeuda el sujeto inspeccionado.
(…).” (el resaltado es propio).
De acuerdo con ello, tenemos que esta Sala ha establecido como supuestos de hecho que la validez de la medida de requerimiento exige una evaluación de dos ámbitos marcados. Por un lado, la referente al contenido y la finalidad de la misma, para lo cual de manera expresa se requerirá: la identificación de los trabajadores afectados, establecer la afectación resultante de la conducta del empleador y determinar el modo y la forma (acciones) del cumplimiento. Por otro lado, en cuanto al ámbito asociado a la razonabilidad del plazo de la misma y el lapso transcurrido para la adopción de medidas para el cumplimiento del mandato de la medida de requerimiento por parte de la administrada, bajo la necesidad de tomar en cuenta el contexto del caso concreto y el comportamiento previo del sujeto inspeccionado. Toda omisión sobre dichas consideraciones constituirá una afectación a los principios de razonabilidad, proporcionalidad y legalidad.
Finalmente, corresponde tomar en cuenta lo dispuesto en la Directiva Nº 001-2020- SUNAFIL/INII, denominada “Directiva sobre el ejercicio de la Función Inspectiva”, versión Nº
14 Numeral 20.3 del artículo 20 del RLGIT.
1 y 2, respecto de las consideraciones a tomar en cuenta por el comisionado al momento de definir el plazo de la medida de requerimiento, así tenemos:
Figura N°02
En base al contexto normativo anteriormente establecido, se observa de la revisión de los actuados, que el inspector comisionado emitió la medida inspectiva de requerimiento de fecha 17 de diciembre de 2021, notificada en la misma fecha, en la cual se requirió a la impugnante la subsanación de 03 incumplimientos detectados en materia de relaciones laborales (en materia de: ingreso a planilla e inscripción en el régimen de seguridad en salud y pensiones, de los (47) cuarenta y siete trabajadores afectados otorgando para ello el plazo de tres (03) días hábiles, conforme se observa en el siguiente:
Figura N° 03:
No obstante, como consigna el inspector de trabajo en el numeral 4.20 de los Hechos Constatados del Acta de Infracción, cumplido el plazo otorgado la inspeccionada no acreditó la adopción de las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vulneradas que fueron detalladas en la medida inspectiva de requerimiento. La impugnante, al respecto, sostiene en su recurso de revisión que el plazo otorgado de tres (03) días hábiles es muy limitado, toda vez que, las acciones a realizar requieren de mayor tiempo más aun, teniendo en cuenta que el sujeto inspeccionado por ser institución pública.
Así, con el objetivo de corroborar si la Administración actuó conforme a los criterios de razonabilidad y proporcionalidad que le son exigibles, o si, por el contrario, omitió tales parámetros y adoptó decisiones que podrían ser consideradas arbitrarias, se verifica que en la medida inspectiva de requerimiento de fecha 17 de diciembre de 2021, se exige la realización de acciones de mediana y alta complejidad gestora, tales como “ingreso a planilla e inscripción en el régimen de seguridad en salud y pensiones” a favor de los 47 trabajadores afectados desde la fecha de su ingreso.
Cabe destacar que, para una entidad de derecho público como la impugnante, la ejecución de estas medidas, no solo por su naturaleza sino también por las condiciones previas necesarias para su implementación —disposición de presupuesto —, requiere de plazos sustancialmente mayores al límite de tres (03) días fijado por la inspectora comisionada en
la medida de requerimiento, particularmente porque como entidad pública, la actuación gestora y adquisitiva de la impugnante se encuentra estrictamente sujeta a los principios de legalidad y previsión presupuestaria. En tal sentido, toda erogación económica debe someterse a procedimientos administrativos y presupuestarios previamente regulados, los cuales dilatan la ejecución inmediata de actividades que, además, resultan no ser sencillas, como es la gestión presupuestal que se ajusten a las disposiciones legislativas pertinentes. Tales medidas involucran autorizaciones, filtros de gestión, disponibilidad presupuestaria, lo cual hace evidente que el plazo otorgado resultaba desproporcionado frente a las posibilidades reales de cumplimiento. El inspector comisionado debió ponderar que el plazo otorgado de tres (03) días hábiles era objetivamente exiguo e insuficiente para que la entidad pública pudiera atender la totalidad de las exigencias impuestas.
En base a lo expuesto, este Tribunal determina que la medida inspectiva de requerimiento de fecha 17 de diciembre de 2021, fue emitida vulnerando los criterios de razonabilidad y proporcionalidad que le son propios, en tanto dispuso el cumplimiento de acciones complejas a cargo de una entidad burocrática de derecho público, sujetada por normas imperativas de presupuesto, en un periodo de tiempo demasiado corto, lo que implica que la imposición de multa por la infracción del numeral 46.7 del artículo 46° del RLGIT, pierde validez y corresponde ser dejada sin efecto. Careciendo de sentido pronunciarse sobre los demás extremos.
Información Adicional
Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían la que corresponde a las siguientes infracciones:
N° Materia Conducta Infractora Tipificación legal y calificación
Numeral 25.20 del
1 Relaciones El sujeto inspeccionado no cumplió con artículo 25 del Laborales el registro en las planillas. RLGIT
MUY GRAVE
El sujeto inspeccionado no acredito la Numeral 44-B.1
2 Seguridad Social inscripción de los trabajadores en el del artículo 44-B sistema de seguridad social en del RLGIT
pensiones. MUY GRAVE
3 Seguridad Social El sujeto inspeccionado no acredito la Numeral 44-B.1 inscripción de los trabajadores en el del artículo 44-B sistema de seguridad social en salud. del RLGIT MUY GRAVE
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral- SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley de Procedimiento Administrativo General aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;
SE RESUELVE:
PRIMERO. - Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por el Ministerio Público – Gerencia General, en contra de la Resolución de Intendencia N° 386-2023- SUNAFIL/IRE-LIB, de fecha 29 de noviembre de 2023, emitida por la Intendencia de Regional de La Libertad, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 464-2022-SUNAFIL/IRE-LIB, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. - DEJAR SIN EFECTO la sanción impuesta mediante la Resolución de Sub Intendencia N° 003-2023-SUNAFIL/IR-LL/SISA, de fecha 03 de enero de 2023, confirmada a través de la Resolución de Intendencia N° 386-2023-SUNAFIL/IRE-LIB, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
TERCERO. – CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 386-2023-SUNAFIL/IRE-LIB, en el extremo referente a la infracción muy grave en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.20 del artículo 25 del RLGIT, así también, respecto a las infracciones muy graves en materia de seguridad social, tipificadas en el numeral 44-B.1 del artículo 44-B del RLGIT.
CUARTO. - Declarar agotada la vía administrativa, debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa en las materias de su competencia.
QUINTO. - Notificar la presente resolución al Ministerio Público – Gerencia General; y a la Intendencia Regional de La Libertad, para sus efectos y fines pertinentes.
SEXTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
20260225PHAT - HR: 98192-2021
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