Municipalidad Distrital de Salas Ica

Mediante Orden de Inspección N° 2006-2021-SUNAFIL/IRE-ICA, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 337-2022- SUNAFIL/IRE-ICA (en adelante, el Acta de Infracción). En mérito a la denuncia formulada en aplicación del inciso c) del artículo 12 de la Ley General de Inspección del Trabajo (en adelante, LGIT).

Que, mediante Imputación de Cargos N° 723-2022-SUNAFIL/SIFN-IRE-ICA, notificada al procurador público el 31 de enero de 2023, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 351-2023-SUNAFIL/IRE-SIFN-ICA, notificada al procurador público el 28 de junio de 2023 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Subintendencia de Sanción de la Intendencia Regional de Ica, la cual mediante Resolución de Subintendencia N° 710-2023- SUNAFIL/IRE-SISA-ICA, notificada el 07 de setiembre de 2023, multó a la impugnante por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 22 de setiembre de 2023 la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Subintendencia N° 710-2023-SUNAFIL/IRE-SISA-ICA, solicitando que se declare la nulidad de la misma.

Mediante Resolución de Intendencia N° 014-2024-SUNAFIL/IRE-ICA, notificada al procurador público el 30 de enero de 2024, la Intendencia Regional de Ica declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, desestimando los argumentos deducidos y confirmando la sanción impuesta.

Con fecha 16 de febrero de 2024, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Ica el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 014-2024-SUNAFIL/IRE- ICA.

La Intendencia Regional de Ica admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-000194-2024-SUNAFIL/IRE-ICA, recibido el 19 de febrero de 2024 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299812, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299813, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo (en adelante, LGIT)4, el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR5, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR6 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de estos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”7.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En este orden de ideas, resulta indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia sociolaboral -tanto adjetivo como sustantivo- así como vele por la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema de Inspección del Trabajo. La normativa adjetiva es aquella que garantiza a los administrados constituirse como sujetos del procedimiento administrativo dentro de la relación jurídico-procedimental establecida en el marco del Sistema de Inspección del Trabajo. Cabe precisar que dicho análisis garantiza la vigencia del debido proceso en sede administrativa, conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional8.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que la Municipalidad Distrital de Salas Ica, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 014-2024- SUNAFIL/IRE-ICA, que confirmó la sanción impuesta por la comisión de dos (02) infracciones MUY GRAVES a la labor inspectiva, tipificadas en el numeral 46.3 del artículo 46 de RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 31 de enero de 2024.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la Municipalidad Distrital de Salas Ica

En virtud a los agravios alegados, este Tribunal debe realizar un análisis respecto a la aplicación del principio del debido procedimiento en el presente caso y su relación con la validez de los actos administrativos emitidos en el marco del expediente en alusión.

Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:

A su vez, el numeral 2 del artículo 248° del TUO de la LPAG señala que:

Concordante con ello, la LGIT desarrolla en su artículo 44 los principios generales del procedimiento sancionador, entre ellos: “(…) a) Observación del debido proceso, por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho (…)”.

Al respecto, el Tribunal Constitucional -máximo intérprete de la Constitución- se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia en relación a ello, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA:

En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional en el fundamento jurídico 5 de la Sentencia recaída en el Expediente N° 02098-2010-AA señaló que no solo existe base Constitucional o jurisprudencial para la configuración y desarrollo del derecho al debido procedimiento, sino que existe sustento Convencional, a saber:

Conforme a ello, dada la claridad expositiva del Tribunal Constitucional, así como de la norma contenida en el TUO de la LPAG y la LGIT, respecto de los alcances del derecho al debido procedimiento, debe analizarse el caso concreto a fin de contrastar la existencia de vulneración al respecto.

Con relación al derecho o garantía de la motivación de las decisiones que afecten los intereses de la impugnante, es importante recalcar que el principio del debido procedimiento se encuentra relacionado con la exigencia de la debida motivación del acto administrativo. Lo anterior, se desprende de la necesidad de que sea una garantía a favor de los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y producir pruebas y, a su vez, a obtener una decisión por parte de la autoridad administrativa motivada y fundada en derecho.

En ese contexto, en el mencionado principio se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.

Partiendo de ello, resulta relevante traer a colación el requisito de la motivación de las resoluciones señalado en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, en concordancia con el artículo 6 del citado instrumento; en virtud del cual, todo acto administrativo debe estar motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico.

Sobre el particular, el Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse en más de una ocasión estableciendo, incluso, criterios jurisprudenciales al respecto. A este entender, el propio Tribunal Constitucional recopiló en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00312- 2011-AA una serie de elementos vinculados a la motivación de los actos administrativos, resaltando la definición de la naturaleza jurídica de la motivación de actos administrativos: una garantía constitucional que busca evitar la arbitrariedad de la Administración. Señaló el Tribunal Constitucional, además, lo siguiente:

Conforme a ello, la motivación deberá ser expresa a efectos de que el acto administrativo que sustenta sea emitido a partir de una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso y donde se expongan las razones jurídicas que justifiquen su adopción; no

En efecto, nuestro ordenamiento jurídico ha establecido algunos alcances sobre la exigencia de la motivación de las resoluciones en el ámbito de la actuación administrativa, siendo que, en los numerales 1.2 y 1.11 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG se establecen dos reglas generales vinculadas a la motivación: (i) la obligación de la motivación en las decisiones que tome la Administración Pública, conforme al principio del debido procedimiento; y, (ii) la obligación de verificar plenamente los hechos que sustentan la decisión adoptada por la Administración Pública, conforme al principio de verdad material9.

Del marco expuesto se concluye que la motivación exige que, en la justificación de la decisión adoptada por parte de la Autoridad Administrativa respecto a la determinación de responsabilidad por conductas contra el ordenamiento administrativo, se realice la exposición de la valoración de los medios probatorios y/o argumentos que el administrado formule durante el desarrollo del procedimiento administrativo sancionador, en aras de desvirtuarlos conforme a la normativa vigente; ello como garantía del debido procedimiento administrativo.

Además, conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA/TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.

Con el fin de analizar el cumplimiento de las garantías señaladas en el marco anterior en la configuración de la infracción impuesta a la impugnante, es importante partir por considerar que de acuerdo al artículo 1 de la LGIT, las actuaciones inspectivas son las diligencias que la Inspección del Trabajo sigue de oficio, con carácter previo al inicio del procedimiento administrativo sancionador, para comprobar si se cumplen las disposiciones vigentes en materia sociolaboral y poder adoptar las medidas inspectivas que en su caso procedan, para garantizar el cumplimiento de las normas sociolaborales. Asimismo, “la función inspectiva, es entendida como la actividad que comprende el ejercicio de la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo”. En ese entendido, el comportamiento de la autoridad inspectiva comisionada debe orientarse al cumplimiento de las funciones establecidas en la LGIT y su reglamento, tutelando el fin perseguido por dichas normas y debiendo adoptar medidas y acciones en el marco del principio de razonabilidad.

Ahora, conforme al numeral 3 del artículo 5 de la LGIT, en el desarrollo de las funciones de inspección, los inspectores de trabajo que estén debidamente acreditados están investidos de autoridad y facultados de proceder a practicar cualquier diligencia de investigación, examen o prueba que considere necesario para comprobar que las disposiciones legales se observen correctamente, y en particular, para requerir información al sujeto inspeccionado, situación que se condice con lo dispuesto en el literal d) del artículo 12 del RLGIT, que precisa que, en cumplimiento de las ordenes de inspección recibidas, los inspectores de trabajo iniciaran las actuaciones de investigación, entre otras modalidades, mediante el requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica (énfasis añadido).

De igual manera, el artículo 11 de la LGIT establece que “Las actuaciones inspectivas de investigación se desarrollan mediante requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica, visita de inspección a los centros y lugares de trabajo, mediante requerimiento de comparecencia del sujeto inspeccionado ante el inspector actuante para aportar documentación y/o efectuar las aclaraciones pertinentes o mediante comprobación de datos o antecedentes que obren en el Sector Público” (énfasis añadido).

Por su parte, el numeral 15.1 del artículo 15 del RLGIT establece que: “Durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos obligados al cumplimiento de las normas sociolaborales, prestarán la colaboración que precisen los inspectores del trabajo para el adecuado ejercicio de las funciones encomendadas, de acuerdo con lo prescrito en el artículo 9 de la Ley”. Además, de acuerdo con lo señalado en el artículo 9 de la LGIT, “Los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los Supervisores-Inspectores, los Inspectores del Trabajo y los Inspectores Auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y en cumplimiento de dicha obligación de colaboración deberán: (...) e) Facilitarles la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones”. Por lo que, queda entendido que constituye una obligación ineludible de los empleadores, el colaborar con el desarrollo de las actuaciones inspectivas, coadyuvando a que las mismas se logren desarrollar en atención a su finalidad, esto es, la verificación del cumplimiento de las normas sociolaborales y/o en materia de seguridad y salud en el trabajo.

Teniendo en cuenta lo anterior, es necesario precisar que el artículo 36 de la LGIT10 establece

En adición, el Tribunal de Fiscalización Laboral, en la línea de procurar la más estricta aplicación del principio de tipicidad, emitió el primer precedente sobre la materia, establecido en la Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL, que en su fundamento 15 determina lo siguiente:

En esa misma línea, es pertinente hacer referencia a la Resolución de Sala Plena N° 008-2023- SUNAFIL/TFL, publicada el 09 de mayo de 2023, que constituye precedente vinculante, por medio de la cual se determinó:

De la lectura conjunta de los precedentes antes citados, se desprende que la infracción prevista en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT exige la verificación de un efecto concreto y material: que la conducta del sujeto inspeccionado haya impedido al inspector cumplir con el objeto de la fiscalización. En tal sentido, la sola inobservancia de un requerimiento de información no resulta suficiente para configurar dicho tipo infractor, si de la evaluación global de las actuaciones inspectivas se advierte que el inspector pudo continuar con su labor y alcanzar un resultado de verificación.

Por otro lado, el precedente de observancia obligatoria establecido en los fundamentos 39 y 40 Resolución de Sala Plena N° 012-2023-SUNAFIL/TFL, contempla con relación a la emisión de los requerimientos de información, lo siguiente:

En base a este contexto, en el presente caso, se observa que el inspector comisionado, con el fin de investigar el cumplimiento de las materias inspectivas, emitió un primer requerimiento de información de fecha 05 de noviembre de 2021, que fue notificado vía casilla electrónica en la misma fecha, mediante el cual se solicitó a la impugnante la presentación, dentro del plazo de tres (03) días hábiles, de información laboral de los trabajadores presuntamente afectados, concretamente: “pdt planilla electrónica plame formato R01, R08 ,R12 de los meses de julio, agosto , setiembre y octubre del 2021”, “Remitir los contratos vigentes a favor del personal que se detalla a continuación”, “Acreditar el pago de la remuneración (sueldos y salarios) de los meses de julio, agosto, setiembre y octubre del año 2021 debiendo exhibir boletas de pago debidamente firmada por el trabajador y empleador”.

En respuesta, la inspeccionada con fecha 10 de noviembre de 2021, dentro del plazo otorgado, tal como se dejó constancia en el numeral 4.15 de los Hechos Constatados del Acta de Infracción, presentó la siguiente información respecto del personal considerado como “afectado”: “contrato de locación de servicio del 01 de setiembre al 31 de octubre de 2021”, “formato R08 (sobre algunos trabajadores), “Constancias de pago por recibo por honorarios de julio, agosto y setiembre de 2021”.

Ante ello, el inspector comisionado consideró que la inspeccionada había incumplido con acatar el requerimiento informativo dado que no se cumplió con presentar lo siguiente: “Pdt planilla electrónica plame formato R01, R08, R12 de los meses de julio, agosto, setiembre y octubre del 2021 y pago de remuneraciones (sueldos y salarios) de los meses de julio, agosto, setiembre y octubre del 2021”. Por tanto, emitió un segundo requerimiento informativo de fecha 30 de noviembre de 2021 solicitando nuevamente información de connotación laboral a la inspeccionada respecto de los trabajadores afectados objeto de la investigación, esto es, “pdt planilla electrónica plame formato R01, R08 ,R12 de los meses de julio, agosto , setiembre y octubre del 2021”, “acreditar el registro de trabajadores en planilla”, “remitir el control de asistencia”, y pago de remuneraciones “de julio a octubre de 2021, debiendo exhibir boletas de pago”.

Con fecha 07 de diciembre de 2021, la inspeccionada dentro del plazo otorgado, tal como consta en el numeral 4.15 de los Hechos Constatados del Acta de Infracción, presentó la siguiente información: “Contratos de locación de servicios del 01 de julio al 31 de agosto”, “registros de control de asistencia del 20 al 29 de octubre de 2021”, “constancias de pago recibo por honorarios de julio a octubre de 2021”. En este extremo, el inspector de trabajo, concluyó al igual que en el caso anterior, que la inspeccionada no cumplió con el requerimiento informativo de manera adecuada y cabal, considerando que se omitió la remisión de la siguiente información respecto de los trabajadores afectados: “Pdt planilla electrónica plame formato R01, R08, R12 de los meses de julio, agosto, setiembre y octubre del 2021, pago de remuneraciones (sueldos y salarios) de los meses de julio, agosto, setiembre y octubre del 2021 a favor del personal”, señalado que esto “resulta una OMISION, a su deber de colaboración”.

Es por estos motivos, ante la ausencia de entrega de R01, R08, R12 de los meses de julio, agosto, setiembre y octubre del 2021, pago de remuneraciones (sueldos y salarios) de los meses de julio, agosto, setiembre y octubre del 2021 por parte de la inspeccionada en respuesta a ambos requerimientos informativos, que tanto el inspector comisionado como las instancias administrativas de sanción, determinaron que se configuró la infracción muy grave a la labor inspectiva prevista en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, sosteniendo que con la falta de entrega de la documentación aludida, la inspeccionada demostró la conducta prevista en el tipo infractor correspondiente, frustrando el desarrollo de las actuaciones inspectivas.

Sobre ello, sin embargo, se ha obviado considerar lo establecido en el citado precedente vinculante contenido en la Resolución de Sala Plena N° 012-2023-SUNAFIL/TFL, pues en respuesta al primer requerimiento informativo, quedó demostrado con la información proporcionada por la inspeccionada, que la vinculación jurídica sostenida formalmente con quienes fueron considerados como afectados por el comisionado –y respecto de quienes se precisó los requerimientos informativos– tuvo carácter civil. Ello a partir de los contratos de locación de servicios y los recibos por honorarios adjuntados el 10 de noviembre y 07 de diciembre de 2021.

En ese sentido, si bien la Intendencia —así como la autoridad sancionadora— sostiene que la alegada naturaleza civil de la contratación del personal comprendido en los requerimientos informativos no exime a la inspeccionada de presentar documentación necesaria para la investigación inspectiva, tales como los registros R01, R08 y las boletas de pago correspondientes al periodo julio a octubre de 2021, e incluso afirma que aquella “debió poner en conocimiento del inspector comisionado dicha situación a efectos de recibir las pautas correspondientes, enmendando la situación de informalidad en la que pudieran encontrarse dichos trabajadores”; lo cierto es que, de la documentación efectivamente presentada por la inspeccionada, se desprendía razonablemente la inexistencia material de los documentos requeridos, en la medida en que el vínculo contractual con el supuesto personal afectado era de naturaleza civil, por locación de servicios.

En tal contexto, y conforme a la aplicación del precedente administrativo citado anteriormente, correspondía al inspector comisionado realizar una valoración razonada y suficiente de la información recabada, a fin de adecuar sus actuaciones inspectivas a las particularidades del caso concreto, orientando su labor a la verificación sustantiva de las materias objeto de inspección, y no limitarse a reiterar mecánicamente el requerimiento de documentación inexistente ni, menos aún, sustentar en ello la imputación de una infracción, sin previamente agotar un análisis integral de los elementos disponibles y de la naturaleza de la relación jurídica observada.

Se advierte, entonces, que al establecer la conducta infractora por parte de las instancias administrativas previas, no se evaluó correctamente los hechos suscitados durante la etapa inspectiva, a fin de corroborar si la conducta obstructiva atribuida a la inspeccionada realmente se suscitó o si, por el contrario, los requerimientos efectuados contemplaron la solicitud de remisión de documentación e información inexistente, contribuyendo en la imposibilidad material de su cumplimiento, con lo cual la atribución de la responsabilidad administrativa de la impugnante respecto de la infracción prevista en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, tendría que volver a ser examinada.

Cabe precisar que, el ejercicio de la potestad sancionadora debe ceñirse al principio de verdad material y al principio de presunción de licitud, de manera que la Administración debe valorar todos los elementos fácticos alrededor de la fiscalización realizada, motivando correcta y suficientemente la subsunción de la conducta ejecutada por el sujeto inspeccionado dentro del tipo infractor correspondiente, considerando en tal ejercicio el respecto a los principios de razonabilidad y tipicidad.

En suma, esta Sala advierte que, a pesar de las alegaciones efectuadas por la inspeccionada tanto en el recurso de revisión como en la apelación, las instancias previas incurrieron en una omisión al no realizar una evaluación adecuada de los hechos, confirmando la configuración de la infracción por el incumplimiento de los requerimientos informativos del 05 de noviembre y 30 de noviembre de 2021, sin considerar que la documentación e información que se tuvo como no presentada (R01, R08 y las boletas de pago correspondientes al periodo julio a octubre de 2021), y en la cual se basa la determinación de la conducta contraria a los deberes de colaboración del artículo 9 de la LGIT que sustenta la atribución de la infracción muy grave a la labor inspectiva, no era coherente con el vínculo jurídico –de naturaleza civil– que se acreditó con la información remitida por la inspeccionada el 10 de noviembre y 07 de diciembre de 2021. En tal sentido, se deberá examinar lo señalado a partir del precedente establecido en la Resolución de Sala Plena N° 012-2023-SUNAFIL/TFL.

Respecto de la forma específica del vicio del acto administrativo identificado, debe precisarse que el Tribunal Constitucional en reiterada jurisprudencia no solo ha identificado sino ratificado el contenido constitucionalmente garantizado del derecho a la debida motivación de las resoluciones, como consta de la Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente N° 00728-2008-PHC/TC, donde se precisa lo siguiente:

En consecuencia, esta Sala encuentra acreditada la vulneración al debido procedimiento, sustentado en una motivación aparente, la cual se configura ya que la Sub Intendencia si bien da la apariencia de motivación al citar normas y reiterar los hechos detectados por el personal inspectivo, no analiza correctamente los hechos suscitados a fin de determinar la existencia de la conducta infractora imputada en el tipo previsto en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT.

Cabe precisar que, realizado el análisis de conservación del acto conforme al artículo 14° del TUO de la LPAG, el vicio resulta trascendente y no comprendido en las causales taxativamente consideradas en el precitado artículo por no tratarse de una motivación insuficiente o parcial sino una aparente. Por ello, conforme al numeral 2 del artículo 10° del TUO de la LPAG, el acto deviene en nulo.

Por tanto, resulta inviable convalidar el proceder de la autoridad sancionadora, la cual debió garantizar la debida motivación analizando las pruebas y los hechos suscitados en la etapa inspectiva, a fin de procurar la correcta determinación de responsabilidad administrativa de la administrada, sobre la base del tipo infractor que se encuentre alineado con sus actos. Debe recordarse que recae en la Administración el deber de acreditar fehacientemente cada conducta antijurídica en el imputado, luego de un procedimiento llevado a cabo con las garantías constitucionalmente reconocidas y reseñadas líneas arriba.

Estando a lo expuesto, este Tribunal ha identificado que la Resolución de Subintendencia N° 710- 2023-SUNAFIL/IRE-SISA-ICA, confirmada por la Resolución de Intendencia N° 014-2024- SUNAFIL/IRE-ICA, incurre en vicio de nulidad y se encuentra dentro del supuesto de hecho contemplado en el numeral 2 del artículo 10 del TUO de la LPAG, dada la existencia de un vicio en el acto administrativo constituido por la motivación aparente.

Finalmente, en razón a los argumentos precedentemente expuestos, mediante los cuales se ha determinado la transgresión al debido procedimiento, consideramos que carece de objeto pronunciarnos por la totalidad de los argumentos del recurso de revisión en este extremo, ante la necesidad de que la instancia de mérito emita nuevo pronunciamiento respetando la debida motivación, de acuerdo con los alcances señalados.

El artículo 15 de la Ley N° 29981 señala que el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. En ese sentido, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema”. Precisa, además, que se sustenta en la “inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal”.

En este expediente se han identificado vicios en el trámite del Procedimiento Administrativo Sancionador, pues la autoridad administrativa no ha evaluado, al momento de sancionar, los hechos y las pruebas suscitadas en la etapa inspectiva a fin de motivar correctamente la configuración de la infracción imputada considerando los precedentes administrativos vinculantes emitidos por este Tribunal; circunstancia que acarrea la nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo.

En tal sentido, considerando que la Resolución de Subintendencia N° 710-2023-SUNAFIL/IRE- SISA-ICA, notificada al procurador público el 07 de setiembre de 2023, ha sido emitida vulnerando el derecho al debido procedimiento administrativo, de conformidad con el numeral 12.1 del artículo 12 y el numeral 13.1 del artículo 13 del TUO de la LPAG, tal resolución carece de efecto y, en consecuencia, corresponde declarar la nulidad de la citada resolución y de los sucesivos actos u actuaciones del procedimiento, al haberse vulnerado los principios de debido procedimiento.

Conforme a lo anterior, se deberá retrotraer el procedimiento administrativo sancionador al momento en el cual se produjo el vicio inicial; esto es, al momento de emisión de la Resolución de Subintendencia respectiva, a efectos que dicha instancia emita una nueva decisión considerando los argumentos contenidos en la presente Resolución, conforme a lo prescrito en el numeral 12.1 del artículo 12 del TUO de la LPAG.

En consecuencia, se remite la presente Resolución al Intendente respectivo y a la Gerencia General de SUNAFIL, a efectos que -de ser el caso- procedan conforme a sus competencias, en el marco del ejercicio de la potestad disciplinaria de la Administración regulada en el Sistema Administrativo de Gestión de los Recursos Humanos y conforme al Título V del TUO de la LPAG.