Municipalidad Distrital de Ascensión

Mediante Orden de Inspección N° 068-2022-SUNAFIL/IRE-HCA, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación con el objeto de verificar el cumplimiento de la normativa en materia de Seguridad y Salud en el Trabajo (en adelante, SST)1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 037-2022-SUNAFIL/IRE-HCA (en adelante, el Acta de Infracción). En mérito a la denuncia formulada en aplicación del inciso c) del artículo 12 de la Ley General de Inspección del Trabajo (en adelante, LGIT).

Que, mediante Imputación de Cargos N° 038-2022-SUNAFIL/IRE-SIAI-HVCA, de fecha 19 de abril de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 043-2022-SUNAFIL/IRE-SIAI-HVCA, de fecha 10 de junio de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de la conducta infractora imputada a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final de Instrucción y los actuados a la Sub Intendencia de Sanción de la Intendencia Regional de Huancavelica, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 0026-2023-SUNAFIL/IRE- SISA-HVCA, de fecha 22 de febrero de 2023, multó a la impugnante por haber incurrido en la siguiente infracción:

Con fecha 24 de julio de 2023, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 0026-2023-SUNAFIL/IRE-SISA-HVCA, solicitando que se revoque la misma, dejando sin efecto la sanción impuesta.

Mediante Resolución de Intendencia N° 0052-2023-SUNAFIL/IRE-HVCA, de fecha 10 de noviembre de 2023, la Intendencia Regional de Huancavelica declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, desestimando los argumentos deducidos y confirmando la sanción impuesta.

Con fecha 02 de febrero de 2024, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Huancavelica el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 0052-2023- SUNAFIL/IRE-HVCA.

La Intendencia Regional de Huancavelica admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM N° 000132-2024- SUNAFIL/IRE-HVCA, recibido el 19 de febrero de 2024 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299812, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299813, en concordancia con el artículo 41 de la LGIT4, el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR5, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR6 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”7.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En este orden de ideas, resulta indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia sociolaboral -tanto adjetivo como sustantivo- así como vele por la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema de Inspección del Trabajo. La normativa adjetiva es aquella que garantiza a los administrados constituirse como sujetos del procedimiento administrativo dentro de la relación jurídico-procedimental establecida en el marco del Sistema de Inspección del Trabajo. Cabe precisar que dicho análisis garantiza la vigencia del debido proceso en sede administrativa, conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional8.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que la Municipalidad Distrital de Ascensión, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 0052- 2023-SUNAFIL/IRE-HVCA, que confirmó la sanción impuesta por la comisión, de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 de RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 15 de enero de 2024.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la Municipalidad Distrital de Ascensión.

El ejercicio de la potestad sancionadora por parte de la Administración Pública se encuentra sujeta –entre otras condiciones– a su tramitación dentro de un plazo preestablecido, sancionándose la superación de este con la figura de la caducidad. Al respecto, el artículo 259 del TUO de la LPAG, establece lo siguiente en relación a la figura de la caducidad:

Para Morón Urbina, “el plazo de caducidad del procedimiento administrativo sancionador es de nueve (9) meses y es computado desde la fecha de notificación de la imputación de cargos, es decir, con el inicio del procedimiento administrativo sancionador. (…) Por el contrario, el día final de ese plazo no es de la fecha de la resolución sancionadora, sino el de su notificación al administrado, dado que elementales razones de garantía impiden que se conceda efecto interruptor a una resolución no comunicada aún. No obstante, la norma admite la ampliación del plazo de caducidad por tres (3) meses, pero requiere de una resolución debidamente sustentada por parte del órgano competente, detallando las justificaciones de hecho y de derecho que conllevan a la necesidad de ampliar el plazo regular”9. (énfasis añadido).

En ese sentido, al haberse identificado un eventual supuesto de caducidad, corresponde a esta instancia, en ejercicio de su competencia excepcional, efectuar el análisis correspondiente respecto a la validez del procedimiento administrativo sancionador seguido en el presente expediente administrativo sancionador.

Es preciso establecer que, para que opere la caducidad es indispensable verificar la fecha exacta de inicio del cómputo del plazo, el cual se computa desde la notificación válida de la imputación de cargos, acto con el cual se inicia formalmente el procedimiento administrativo sancionador. La emisión del acto no es suficiente para activar el cómputo si este no ha sido válidamente puesto en conocimiento del administrado. Una vez transcurrido el plazo legal sin que se haya notificado la resolución que pone fin al procedimiento, la caducidad se produce de pleno derecho y con efectos automáticos, debiendo ser declarada por el órgano competente.

En el caso concreto, se advierte que el presente procedimiento administrativo sancionador inició el 01 de junio de 2022, fecha en la que se notificó la imputación de cargos a la procuraduría publica de la impugnante, quien en ejercicio de su derecho de defensa presentó los alegatos y medios de prueba que consideró pertinentes.

Así, de conformidad con el numeral 1 del artículo 259 del TUO de la LPAG, la autoridad sancionadora –en este caso, la Subintendencia de Sanción– tenía un plazo máximo de nueve (09) meses para emitir y notificar la resolución que pusiera fin al procedimiento, plazo que vencía el 01 de marzo de 2023, salvo que se hubiera emitido, antes de su vencimiento, una resolución motivada de ampliación por hasta tres (03) meses adicionales, lo cual no ocurrió en el presente expediente administrativo sancionador.

Vencido dicho plazo sin que se haya efectuado la notificación de la resolución de sanción respectiva, la caducidad operó automáticamente el 02 de marzo de 2023, primer día hábil siguiente al vencimiento del plazo. Sin embargo, se advierte que la Resolución de Sub Intendencia N° 0026-2023-SUNAFIL/IRE-SISA-HVCA, de fecha 22 de febrero de 2023, fue notificada a la procuraduría púbica de la impugnante recién el 03 de julio de 2023, es decir, cuando el procedimiento ya se encontraba caducado.

Para una mejor comprensión de la secuencia temporal se presenta la siguiente línea de tiempo, veamos:

01.03.2023 02.03.2023 03.07.2023 Se notifica la Culmina el plazo máximo La caducidad operó Se notifica a la Imputación de Cargos y (al día hábil siguiente inspeccionada la Acta de Infracción para resolver el del plazo máximo Resolución de Sub procedimiento Intendencia N° 0026-2023- para resolver) SUNAFIL/IRE-SISA-HVCA sancionador

En tal sentido, y atendiendo a las competencias de esta Sala como órgano de revisión, corresponde declarar la caducidad del procedimiento administrativo sancionador, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 259 del TUO de la LPAG, al haberse verificado que la resolución sancionadora fue notificada fuera del plazo legalmente previsto.

Por tanto, corresponde declarar la caducidad del procedimiento administrativo sancionador recaído en el presente expediente administrativo sancionador, disponiendo su archivo, careciendo de objeto emitir pronunciamiento respecto de los argumentos planteados en el recurso de revisión, por devenir en inoficioso.

Conviene precisar que la declaración de caducidad que efectuará la Sala no supone la nulidad de toda la actuación realizada por las instancias precedentes, sino que, en virtud del texto expreso de los numerales 4 y 5 del artículo 259 del TUO de la LPAG, determinadas actuaciones resultan subsistentes. De esta forma, la declaración de caducidad no deja sin efecto las actuaciones de fiscalización, así como los medios probatorios que puedan o no resultar necesarios ser actuados nuevamente.

Así también las medidas preventivas, correctivas y cautelares dictadas se mantienen vigentes durante el plazo de tres (03) meses adicionales en tanto se disponga el inicio del nuevo procedimiento sancionador, luego de lo cual caducan, pudiéndose disponer nuevas medidas de la misma naturaleza en caso se inicie el procedimiento sancionador. Además, la autoridad competente conforme al Sistema, en caso la infracción no hubiera prescrito, evaluará el inicio de un nuevo procedimiento sancionador.