Mf Asesoría y Consultoria S.A.C

Mediante Orden de Inspección N° 18097-2017-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia de relaciones laborales1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 312-2018-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción). En mérito a la denuncia formulada en aplicación del inciso c) del artículo 12 de la LGIT.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 1041-2021-SUNAFIL/ILM/AI2, notificada el 02 de diciembre de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 417-2022-SUNAFIL/ILM/AI2, notificada el 21 de marzo de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de la conducta infractora imputada a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución 4 de la Intendencia de Lima Metropolitana, la que mediante Resolución de Sub Intendencia N° 495-2022- SUNAFIL/ILM/SIRE4, notificada el 25 de abril de 2022, multó a la impugnante por haber incurrido en la siguiente infracción:

En fecha 16 de mayo de 2022, la administrada presento recurso de reconsideración contra la Resolución de Sub Intendencia N° 495-2022-SUNAFIL/ILM/SIRE4; sobre el cual la autoridad sancionadora emitió la Resolución de Sub Intendencia N° 1324-2023- SUNAFIL/ILM/SISA4, notificado el 29 de mayo de 2023, declarándose improcedente el recurso de reconsideración.

Con fecha 19 de junio de 2023, la impugnante presentó recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 1324-2023-SUNAFIL/ILM/SISA4.

Mediante Resolución de Intendencia N° 843-2023-SUNAFIL/ILM, notificada el 03 de julio de 2023, la Intendencia de Lima Metropolitana, declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante y confirmo la sanción contra la administrada.

Con fecha 14 de julio de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 843- 2023-SUNAFIL/ILM.

La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-000502-2024- SUNAFIL/ILM, recibido el 13 de febrero de 2024 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299812, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299813, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo4 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR5, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR6 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de estos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”7.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En este orden de ideas, resulta indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia sociolaboral -tanto adjetivo como sustantivo- así como vele por la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema de Inspección del Trabajo. La normativa adjetiva es aquella que garantiza a los administrados constituirse como sujetos del procedimiento administrativo dentro de la relación jurídico-procedimental establecida en el marco del Sistema de Inspección del Trabajo. Cabe precisar que dicho análisis garantiza la vigencia del debido proceso en sede administrativa, conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional8.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que Mf Asesoría y Consultoria S.A.C., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 843-2023- SUNAFIL/ILM, que confirmó la sanción impuesta por la comisión, de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 04 de julio de 2023.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por Mf Asesoría y Consultoria S.A.C.

Conforme lo establece el numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT, los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. Sobre ello, el numeral 13.5 del artículo 13 del RLGIT establece que, dichas medidas, se adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refiere los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13 del mismo reglamento.

Al respecto, el artículo 14 de la LGIT, establece lo siguiente:

En similar sentido, el artículo 17 del RLGIT, establece en su numeral 17.2 que “si en el desarrollo de las actuaciones de investigación o comprobatorias se advierte la comisión de infracciones, los inspectores del trabajo emiten medidas de advertencia, requerimiento, cierre temporal del área de una unidad económica o de una unidad económica, paralización o prohibición de trabajos o tareas, según corresponda, a fin de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización” (énfasis añadido).

Como se evidencia de las normas glosadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento administrativo sancionador (PAS).

Cabe indicar que, la inobservancia o incumplimiento de la medida de requerimiento genera la infracción calificada como muy grave a la labor inspectiva, prevista en el inciso 46.7 del artículo 46 del RLGIT, por no cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas para el cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral. Asimismo, cabe precisar que, esta infracción a la labor inspectiva se generaría con independencia y en forma adicional a la identificada dentro del marco de la ejecución a la labor inspectiva en materias sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo.

Así las cosas, corresponde indicar que la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una disposición ordenada por el servidor -inspector de trabajo- que puede tener como objeto el revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento sancionador (medida de requerimiento en modalidad de subsanación de una infracción determinada por la inspección del trabajo), existiendo otra variante por la que los inspectores conminan al sujeto inspeccionado a adecuar su comportamiento a lo prescrito en las normas de trabajo (medida de requerimiento en modalidad de rectificación de una infracción determinada por la inspección del trabajo).

Por ello, la inspeccionada tiene la carga de dar cumplimiento a lo ordenado por la autoridad inspectiva, caso contrario, su incumplimiento constituye infracción a la labor inspectiva, sancionable con multa, según lo dispuesto por el artículo 36 de la LGIT y el artículo 46 numeral 46.7 del RLGIT.

En esa línea argumentativa, de conformidad con el precedente administrativo de observancia obligatoria aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022- SUNAFIL/TFL, publicado el 06 de mayo de 2022, en el diario oficial El Peruano, la evaluación de los alegatos relativos a las medidas inspectivas de requerimiento deben de encontrarse vinculadas bajo los siguientes aspectos:

Por otro lado, de autos se observa que la medida inspectiva de requerimiento de fecha 16 de enero de 2018, ordenó al inspeccionado que cumpla en un plazo máximo de cuatro (04) días hábiles, con la adopción de las medidas requeridas, bajo apercibimiento de multa en caso de incumplimiento, ordenando cumplir con las siguientes acciones: Figura N° 01

Conforme consta de los hechos constatados del acta de infracción, la impugnante no acreditó el cumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento adoptada con fecha 16 de enero de 2018. Por tanto, conforme a lo constatado por el inspector comisionado, se configuró la infracción al numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

En este punto corresponde invocar el precedente administrativo aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 009-2023-SUNAFIL/TFL, publicado el 11 de junio de 2023 en el diario oficial El Peruano, referida a los elementos de la medida de requerimiento se dispuso:

Es pertinente precisar que, el cumplimiento de una medida inspectiva de requerimiento exige, en principio, su atención integral, oportuna y conforme a los términos válidamente establecidos por la autoridad inspectiva. Dado su carácter coercitivo, dicha medida presupone la existencia de mandatos claros, posibles y emitidos dentro del marco normativo aplicable, pues únicamente frente a requerimientos válidamente determinados puede exigirse su acatamiento íntegro dentro del plazo conferido, sin que resulte admisible un cumplimiento fragmentario o condicionado a interpretaciones unilaterales del administrado.

En efecto, aunque la medida inspectiva de requerimiento pueda comprender diversos mandatos específicos, cada uno de éstos responde a un incumplimiento específico y constituye una obligación autónoma que debe ser cumplida de manera independiente. La eventual invalidez o cuestionamiento de alguno de los mandatos no compromete, por sí misma, la exigibilidad de los demás, siempre que éstos hayan sido emitidos conforme a la razonabilidad, el deber de colaboración y la buena fe procedimental; sin embargo, dicha autonomía no habilita a la Administración a exigir el cumplimiento de mandatos cuyo contenido resulte defectuoso, irrazonable o de imposible ejecución, pues ello afectaría la propia finalidad de la medida inspectiva de requerimiento. En esa línea, el administrado mantiene vigente su deber de colaboración previsto en el artículo 9° de la LGIT, lo que implica dar cumplimiento a las obligaciones válidamente dispuestas, incluso cuando pueda discrepar sobre algún extremo individual. Esta interpretación razonable y proporcional garantiza que la medida sea cumplida con su objetivo sin que la discusión sobre un mandato específico afecte la efectividad y validez de los demás.

En el presente caso, del análisis integral de la medida inspectiva de requerimiento se advierte que, si bien el personal inspectivo consignó las obligaciones en materia de relaciones laborales incumplidas cuyo cumplimiento debía acreditarse, así como las disposiciones normativas vinculadas, se omitió identificar de manera expresa y concreta el tipo infractor previsto en el RLGIT que resultaba aplicable frente a los incumplimientos advertidos. Tal individualización normativa constituye un elemento esencial de la medida, en tanto el artículo 14° de la LGIT dispone que tal medida se reflejará por escrito en la forma y modelo oficial que se determine reglamentariamente, lo que implica la observancia estricta de estándares contenidos en la reglamentación aplicable.

En esa línea, la exigencia de consignar el tipo infractor no se deriva únicamente de la Directiva N° 001-2016-SUNAFIL/INII, denominada “Directiva sobre el ejercicio de la función inspectiva” aprobada por la Resolución de Superintendencia N° 039-2016- SUNAFIL9 (en adelante, la Directiva), sino que emana directamente del Principio de Legalidad y de lo establecido en el artículo 14° de la LGIT y del artículo 17° del RLGIT, los cuales supeditan la emisión de una medida a la comprobación previa de una infracción subsanable. La Directiva no introduce exigencias autónomas, sino que desarrolla el mandato legal de asegurar que toda medida de requerimiento detalle los hechos

En consecuencia, la omisión de identificar el tipo infractor aplicable impide que el administrado conozca de manera íntegra y clara la ilicitud que se le atribuye y, por ende, limita su posibilidad de anticipar las consecuencias jurídicas derivadas de un eventual incumplimiento. La ausencia de dicho elemento afecta directamente los Principios de Legalidad y Debido Procedimiento, al privar al sujeto inspeccionado de la información mínima necesaria para evaluar si corresponde acatar la tesis de la autoridad inspectiva, subsanar las conductas observadas o cuestionar la validez de los mandatos emitidos.

Debe considerarse que el encuadramiento jurídico preliminar —esto es, la identificación del tipo infractor en el que podría subsumirse la conducta advertida— constituye una actuación de especial relevancia, en tanto proyecta de manera inmediata los efectos de la potestad inspectiva sobre la esfera jurídica del administrado y define el marco jurídico de su eventual responsabilidad. La emisión de una medida inspectiva de requerimiento presupone que el personal inspectivo cuenta, al menos de manera indiciaria, con una hipótesis de antijuricidad susceptible de ser revertida por el sujeto inspeccionado. Por ello, no resulta compatible con el debido procedimiento que el tipo infractor sea incorporado recién en el Acta de Infracción, sin haber sido previamente comunicado al sujeto inspeccionado, pues ello lo expone a una imputación de responsabilidad sobre hechos cuyo encuadre jurídico desconocía al momento de evaluar el cumplimiento del mandato contenido de la medida.

En atención a lo expuesto, la omisión del tipo infractor sustantivo constituye un vicio trascendente que afecta el contenido y validez de la medida inspectiva de requerimiento, al impedir conocer la causa jurídica que justifica su emisión y, en consecuencia, desnaturalizar su finalidad preventiva y correctiva. Una medida carente de tipificación no permite al administrado identificar las ilicitudes previamente constatadas ni comprender las conductas cuya subsanación se le exige, careciendo así de la estructura mínima requerida para generar efectos jurídicos válidos.

Bajo dicho escenario, la medida inspectiva de requerimiento se configura como un mandato genérico desprovisto de los elementos esenciales que exige el principio de legalidad para dotarlo de validez y exigibilidad. En tal sentido, no resulta jurídicamente viable atribuir responsabilidad por su presunto incumplimiento, por cuanto la imposición de la infracción muy grave prevista en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT depende de la validez de la medida que se afirma transgredida.

En consecuencia, corresponde dejar sin efecto la multa impuesta por la infracción tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46° del RLGIT, al verificarse que esta se sustentó

Finalmente, respecto de los argumentos del recurso de revisión sintetizados en el numeral V de la presente resolución, carece de objeto emitir pronunciamiento, toda vez que la sanción materia de análisis ha sido dejada sin efecto conforme a los fundamentos expuesto en la presente resolución.