Inversiones y Representaciones Polo S.A.C

Mediante Orden de Inspección N° 23687-2019-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 123-2020- SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción). En mérito a la denuncia formulada en aplicación del inciso c) del artículo 12 de la LGIT.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 2696-2022-SUNAFIL/ILM/SINS/AI2, notificada el 23 de noviembre de 2022, se inició la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006- TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 123-2023-SUNAFIL/ILM/SINS/AI2 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Subintendencia de Sanción 4 de la Intendencia de Lima Metropolitana, la que mediante Resolución de Subintendencia N° 1600-2023-SUNAFIL/ILM/SISA4, notificada el 16 de agosto de 2023, multó a la impugnante por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 05 de setiembre de 2023, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Subintendencia N° 1600-2023-SUNAFIL/ILM/SISA4.

Con escrito de fecha 28 de diciembre de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 1602-2023-SUNAFIL/ILM.

La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-000307-2024- SUNAFIL/ILM, recibido el 30 de enero de 2024 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe otorgarle esta facultad al administrado mediante ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias8.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que Inversiones y Representaciones Polo S.A.C., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1602-2023-SUNAFIL/ILM, que adecuó la sanción impuesta por la comisión de cuatro (4) infracciones MUY GRAVES, tipificadas en el numeral 25.20 del artículo 25, numeral 44-B.1 del artículo 44-B y en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, respectivamente, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día siguiente hábil de la notificación de la citada resolución; esto es, el 11 de diciembre de 2023.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por Inversiones y Representaciones Polo S.A.C.

Previo al análisis de los alegatos materia de recurso, debe tenerse en cuenta que, mediante Resolución de Sala Plena N° 003-2022-SUNAFIL/TFL, vigente desde el 18 de agosto de 2022, este Tribunal estableció el precedente de observancia obligatoria, señalando que:

Lo anterior exige al administrado una mayor rigurosidad en la formulación de sus escritos de revisión, en la medida que, al tratarse de un recurso extraordinario, para que los fundamentos contenidos en este puedan ser conocidos y evaluados por el Tribunal, no basta que la resolución recurrida contenga la imposición de sanciones por infracciones muy graves, sino que su impugnación debe ceñirse estrictamente a los presupuestos básicos establecidos en el artículo 14 del Reglamento del Tribunal, esto es: 1) Debe cuestionar al menos una infracción tipificada y calificada como muy grave, en el RLGIT, o en caso de omisión, el razonamiento empleado es suficiente para deducir ello, y; 2) Este cuestionamiento debe sustentarse necesariamente, en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas que rigen el derecho laboral, y/o en el apartamiento inmotivado de algún precedente de observancia obligatoria emitido por este Tribunal, que haya incidido directa o indirectamente, en la determinación de las infracciones.

Y es que, en ciertos casos, se aprecia la existencia de recursos de revisión donde, impugnándose una resolución que confirma la imposición de una sanción económica por la comisión de alguna infracción tipificada como muy grave en el RLGIT; no se cuestiona expresamente dicha infracción de forma directa o siquiera indirecta (cuando no se plantea algún razonamiento que pueda permitir deducir ello). Tal situación implica que tales recursos promueven asuntos fuera de la competencia material de este Tribunal, debiendo este órgano colegiado declarar la improcedencia, conforme a la normativa que rige su actuación.”

Del recurso de revisión se evidencia que algunos alegatos son generales, no vinculados a los criterios antes señalados, esto es, algunos de los fundamentos del recurso no se sustentan en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria emitidos por este Tribunal, así como tampoco se encuentran vinculados a las infracciones muy graves materia de sanción. Por lo tanto, corresponde a esta instancia analizar solo los fundamentos vinculados a los aspectos señalados en el precedente antes invocado y/o los referentes a la invocación de la afectación del debido procedimiento9, no correspondiendo pronunciarse sobre los alegatos que no se encuentren en dichos presupuestos.

La impugnante alega que respecto a los trabajadores considerados como afectados celebró un contrato asociativo, no existiendo una relación laboral, que presentó los documentos con los que acreditó el cumplimiento de las normas establecidas y que se ha vulnerado el principio de primacía de la realidad. Sobre el particular, debemos advertir que, respecto a los referidos alegatos, en las resoluciones emitidas por las instancias previas se ha desarrollado y motivado dichos extremos, argumentos que esta Sala comparte.

Sin perjuicio de ello, debemos señalar que respecto al contrato de trabajo regulado en el Texto Único Ordinario del Decreto Legislativo N° 728, Ley de Productividad y Competitividad Laboral previsto en el Decreto Legislativo N° 003-97-TR10, la doctrina laboralista ha definido que la misma es un “acuerdo de voluntades por el cual una de las partes (esto es, el trabajador) se compromete a prestar personalmente sus servicios en relación de subordinación a favor de la otra llamada empleador, quien a su vez está obligado a pagar a favor de aquél una remuneración por los servicios prestados; en tal sentido, resultará claro colegir que el contrato de trabajo es una relación jurídica específica por la cual una persona se obliga a trabajar por cuenta ajena y bajo la dependencia de otra o a estar simplemente a sus órdenes, recibiendo como compensación una retribución en dinero”11. Siendo los elementos constitutivos de esta clase de contrato: a) la prestación personal de servicios, b) la remuneración y c) la subordinación, los cuales serán constitutivos y necesarios, por cuanto la falta de uno de ellos daría lugar a una relación jurídica diferente a la que es materia de protección por el Derecho Laboral.

El Tribunal Constitucional en la sentencia de fecha 22 de octubre de 2012 recaída en el expediente N° 03146-2012-PA/TC, en el fundamento 3.3.3, señala: “Pues bien, para determinar si existió una relación de trabajo entre las partes encubierta mediante un contrato civil, este Tribunal debe evaluar si en los hechos se presentó, en forma alternativa y no concurrente, alguno de los siguientes rasgos de laboralidad: a) control sobre la prestación o la forma en que ésta se ejecuta; b) integración del demandante en la estructura organizacional de la emplazada; c) prestación ejecutada dentro de un horario determinado; d) prestación de cierta duración y continuidad; e) suministro de herramientas y materiales a la demandante para la prestación del servicio; f) pago de remuneración al demandante; y, g) reconocimiento de derechos laborales, tales como

En ese contexto, sobre los elementos esenciales del contrato de trabajo en nuestro ordenamiento laboral, Guillermo Boza señala que “son dos los datos que merecen rescatarse de lo prescrito en el artículo 4 de la LPCL. De un lado, se requiere de la conjunción de todos los elementos, y allí radica su esencialidad, para generar una relación de naturaleza laboral, por lo que si faltara alguno de ellos estaríamos ante una relación de naturaleza distinta —civil o comercial—. Pero, por otro lado, que su sola presencia —de los elementos esenciales— hace presumir la existencia de una relación laboral de carácter indefinido. La presunción establecida ex lege supone, por tanto, únicamente una preferencia por los contratos a plazo indefinido, al mismo tiempo que muestra el carácter excepcional de los contratos bajo modalidad (temporales), pero correspondiéndole siempre a quien alega la existencia de una relación laboral que, en su caso, confluyen los tres elementos esenciales del contrato de trabajo. Acreditada la existencia del contrato de trabajo, se presume que la duración del mismo es indefinida. No obstante, se trata de una presunción relativa, por lo que podrá demostrarse en cada caso, y siempre que se cumplan los requisitos señalados en la ley, que el contrato de trabajo está sujeto a alguna modalidad (contrato temporal)”12. Por tanto, no sucede lo mismo, es decir, la presunción prima face de una relación laboral de naturaleza indefinida, cuando lo que se advierte solo son elementos típicos del contrato de trabajo.

Jorge Toyama Miyagusuku13 refiere: “La prestación de servicios que fluye de un contrato de trabajo es personalísima -intuito personae- y no puede ser delegada a un tercero (...). La prestación de servicios debe ser remunerada. La remuneración constituye la obligación de pagar al trabajador una contraprestación, generalmente en dinero, a cambio de la actividad que se pone a su disposición (...). Finalmente, se tiene a la subordinación. Este elemento es determinante para establecer la existencia de un vínculo laboral (...). La subordinación implica la presencia de las facultades de dirección, fiscalización y sanción que tiene el empleador frente a un trabajador (…)”.

En reiteradas jurisprudencias, tales como en las sentencias recaídas en los expedientes N° 01846-2005-PA/TC, N° 3012-2004-AA/TC, N° 833-2004-AA/TC, N° 1944-2002-AA/TC y N° 0833-2004-AA/TC, el Tribunal Constitucional Peruano ha precisado:

Asimismo, resulta determinante tener en cuenta que, mediante Resolución de Sala Plena N° 006-2022-SUNAFIL/TFL, publicada el 18 de setiembre de 2022, este Tribunal estableció el precedente de observancia obligatoria respecto al principio de primacía de la realidad, señalando lo siguiente:

Por lo anotado, en caso de discordancia entre los hechos constatados en la fiscalización y los documentos o acuerdos formales establecidos por el sujeto inspeccionado, debe darse preferencia a los primeros. Como se recuerda, el artículo 16 de la Ley Nº 28806, establece la presunción de certeza de los hechos constatados por los inspectores en las fiscalizaciones realizadas, por lo que la determinación de prevalencia de los hechos se sostiene en tal comprobación y en el hecho de que cualquier contraprueba que pudiera presentarse durante los descargos, al ser examinada, no desvirtúe la imputación.

Debe precisarse que la aplicación del principio de primacía de la realidad, por parte de la autoridad administrativa, debe estar debidamente motivado y sustentado en lo actuado en el procedimiento fiscalizador y en el procedimiento administrativo sancionador. En cada ámbito, se debe analizar si existe un correcto examen de los hechos y de su verificación; toda vez que la invocación a este principio debe estar justificada en la comprobación directa o indirecta de la infracción imputada” (énfasis añadido).

De esta manera, para el presente caso, a efectos de establecer la infracción que se le imputa a la impugnante, resulta esencial determinar si existió una relación de naturaleza laboral entre las partes. Para ello, es necesario verificar si en los hechos se presentó evidencia de sujeción del prestador de servicios al poder de dirección de su contraparte contractual en aplicación del principio de primacía de la realidad14, el cual establece que, ante discrepancia entre la documentación formal y lo realmente constatado, se privilegiará esta última para la verificación del cumplimiento de obligaciones laborales por parte del empleador.

Del acta de infracción se advierte que el inspector comisionado verificó que: “Se presume la existencia de un contrato de trabajo indeterminado cuando concurren tres elementos: la prestación personal de servicios se verificó en la visita inspectiva que la labor realizada por los trabajadores es realizada de manera personal; la subordinación, ya que se encuentran sujetos a las directrices emitidas por la gerencia de la empresa y los servicios brindados son coordinados con la institución, y la remuneración (prestación subordinada de servicios a cambio de una remuneración), tal como se ha verificado durante las actuaciones inspectivas. (…) Se tiene que las labores que desempeñan los choferes, secretaria y/o recepcionista respectivamente son propias de las que realiza la institución, debiendo destacar que estos se encuentran subordinados a un superior jerárquico, remunerados y sujetos a una jornada y horario de trabajo”.

Conforme se advierte del fundamento 8 de la resolución de sanción, dicha instancia desarrolló los elementos de la relación laboral para cada uno de los trabajadores considerados como afectados. En particular, respecto a la subordinación, se señala que: “Tienen el cargo de conductor, prestando servicios en forma personal, sujeto a una jornada de trabajo en la siguiente modalidad: realizar vueltas con el vehículo que el Sujeto Inspeccionado les asigna, a fin de que puedan prestar el servicio de transporte público, y como resultado de esta prestación, el Sujeto Inspeccionado realiza una contraprestación porcentual al ingreso obtenido por dicha labor. Asimismo, la autoridad instructora manifiesta que, de la documentación presentada por el Sujeto Inspeccionado, se puede observar que este último es quien determina las condiciones en las que se deben prestar sus servicios conforme a las siguientes directivas: Conductores: Sujetos a una jornada de trabajo, designación del vehículo en el que prestarán el servicio, designación de la ruta que deben cumplir en el recorrido de la vuelta, determinación del porcentaje de ganancia como contraprestación al servicio prestado, obligación de usar el uniforme para prestar el servicio y la obligación de los conductores de tener como mínimo una licencia de conducir con la categoría AIIIC para prestar el servicio”.

En el fundamento 17 de la referida resolución se señaló que: “En cuanto al contrato asociativo que refiere el Sujeto Inspeccionado, haber suscrito con tres de los señores, no resulta de aplicación si se tiene en cuenta que, además que dicha figura jurídica se encuentra regulada en la Ley General de Sociedades, las características antes descritas configuran rasgos de laboralidad, y no así una asociación como tal; máxime si, como bien refiere la autoridad instructora, teniendo en cuenta lo indicado por el propio Sujeto Inspeccionado, la actividad que este realiza es la prestación de servicios de transporte urbano e interurbano de pasajeros, conforme se aprecia en las rutas concesionarias por la Gerencia de Transporte Urbano de la Municipalidad de Lima Metropolitana con códigos N° 9401, documento mediante el cual la Subgerencia de Regulación de Transporte autoriza al Sujeto Inspeccionado a brindar el servicio de transporte de pasajeros, siendo que como parte de las condiciones legales las establecidas en el artículo 50 de la Ordenanza N° 1599-MML, que para permanecer en la prestación del servicio de transporte público de personas en Lima Metropolitana, entre otros se debe: Contar con personal administrativo, conductores y cobradores para la prestación del servicio de transporte público regular de personas, los cuales deberán estar contratados por la empresa autorizada y registrados en planilla, de acuerdo con las normas laborales vigentes”.

En ese entendido, de los actuados se advierte que se encuentran acreditados los rasgos de laboralidad entre los trabajadores afectados y la impugnante, siendo que, por aplicación del principio de primacía de la realidad, se advierte que la impugnante adopta el rol de empleador de dichos trabajadores, pues no se advierte que exista independencia de las actividades realizadas, dependiendo de la asignación de la unidad vehicular por parte de la impugnante, el cumplimiento de las jornadas o las vueltas a cumplir en cada ruta asignada, así como las directrices impartidas por la impugnante para la ejecución de las actividades. Por tanto, se advierte que la relación existente, conforme fue desarrollado por el comisionado y las instancias previas, fue de naturaleza laboral, no correspondiendo acoger dichos extremos del recurso de revisión.

Asimismo, conforme se verifica de la resolución de sanción y de la resolución impugnada, determinada la naturaleza de la relación laboral, el comisionado verificó que los trabajadores afectados no se encontraban inscritos en la planilla electrónica, ni en el régimen de seguridad social en salud y pensiones, respectivamente.

En ese entendido, el Decreto Supremo N° 018-2007-TR, mediante el cual se establecen disposiciones relativas al uso del documento denominado “Planilla Electrónica”, estableciendo en su artículo 4-A lo siguiente:

De la normativa expuesta se aprecia que es obligación del empleador registrar, entre otros, a sus trabajadores en el T-Registro el mismo día de ingreso a prestar el servicio. En tal sentido, al haberse determinado, conforme a lo señalado en la presente resolución, la existencia de una relación laboral entre los trabajadores afectados y la entidad impugnante, esta tenía el deber de cumplir con la inscripción en planillas del trabajador afectado. Sin embargo, de los actuados se verifica que la inspeccionada no ha cumplido con el registro en planillas a los trabajadores afectados, lo cual configura la infracción imputada prevista en el numeral 25.20 del artículo 25 del RLGIT, correspondiendo confirmar la sanción por dicha infracción.

Asimismo, corresponde confirmar las infracciones en materia de seguridad social, tipificadas en el numeral 44-B.1 del artículo 44-B del RLGIT, respectivamente, toda vez que se encuentra acreditado que la impugnante no cumplió con registrar a los trabajadores afectados en el régimen de seguridad social en salud y pensiones, respectivamente.

Cabe señalar que, respecto a los alegatos de la impugnante sobre la falta de motivación, la inexistencia de la jornada de trabajo y la asignación de la ruta, debemos señalar que, conforme se advierte de autos, tanto la instancia de sanción como la segunda instancia han desarrollado la existencia de la relación laboral y la configuración de los incumplimientos imputados a la impugnante. Asimismo, se advierte que se determinó el sometimiento de los trabajadores a una jornada determinada por la hora de inicio de las actividades y el término de la misma en consideración a las vueltas en la ruta establecida. De igual manera, respecto a la asignación de la ruta, se advierte que no se está señalando que la impugnante es la que brinda la autorización para circular por la ruta —facultad que corresponde a la Autoridad de Transporte—, sino que es la que designa sus unidades y al chofer a cargo, para recorrer las referidas rutas, materializando su facultad de dirección. Por lo tanto, no corresponde acoger dichos extremos del recurso de revisión.

En cuanto a los alegatos referidos a la vulneración del principio de Non Bis In Ídem, pues se trata de la misma conducta y debería sancionarse solo por una infracción, es importante mencionar que el numeral 11 del artículo 248° del TUO de la LPAG señala que la potestad sancionadora de todas las entidades está regida por el siguiente principio: “Non bis in ídem. - No se podrán imponer sucesiva o simultáneamente una pena y una sanción administrativa por el mismo hecho en los casos en que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento”.

En relación al principio de non bis in ídem, Morón Urbina15 ha señalado, sobre la concurrencia de la triple identidad de sujetos, hechos y fundamentos para la exclusión de una segunda sanción, lo siguiente: “La propia norma nos expresa que para la exclusión de la segunda pretensión punitiva del Estado (plasmada en un procedimiento o sanción concurrente o sucesiva) tiene que acreditarse que entre ella y la primera deba apreciarse una triple identidad de “sujeto, hecho y fundamento”, dado que si no apareciera alguno de estos elementos comunes, si sería posible jurídicamente la acumulación de acciones persecutorias en contra del administrado. Por ello, en todos los casos, los presupuestos de operatividad para la exclusión de la segunda pretensión sancionadora son tres:

Que, respecto a dicha vulneración, este Tribunal concuerda con los fundamentos expuestos en la resolución recurrida. Como se explicó en la misma, respecto a la vulneración alegada se debe concluir que:

Como se aprecia, no existe identidad de hechos en el presente procedimiento sancionador, ya que los hechos son distintos; en ese sentido, no se ha producido la vulneración al principio del non bis in ídem, respecto a las infracciones mencionadas, toda vez que no se verificó de manera conjunta la triple identidad de sujeto, hecho y fundamento. Asimismo, estando a la Resolución de Sala Plena Nº 013-2022- SUNAFIL/TFL, citada por la impugnante, se debe tener en cuenta que el análisis efectuado en los fundamentos previos se encuentra en el marco de los fundamentos en calidad de precedente, establecidos en dicha resolución.

De lo expuesto, se verifica que no se ha impuesto sanción de multa por los mismos hechos; por lo tanto, no se ha vulnerado el principio de non bis in ídem. De esta manera, corresponde no acoger lo alegado por la impugnante en este extremo.

En el ejercicio de la labor inspectiva, los inspectores de trabajo se encuentran facultados para realizar sus labores orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, por lo que pueden adoptar acciones orientadas a ello, entre las que se encuentra la emisión de medidas inspectivas de requerimiento.

El artículo 14 de la LGIT establece lo siguiente, respecto de las medidas de requerimiento: “Las medidas inspectivas de advertencia y requerimiento se reflejarán por escrito en la forma y modelo oficial que se determine reglamentariamente, debiendo notificarse al sujeto inspeccionado a la finalización de las actuaciones de investigación o con posterioridad a las mismas. Cuando el inspector actuante compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, requerirá al sujeto responsable de su comisión la adopción, en un plazo determinado, de las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vulneradas. En particular y en materia de prevención de riesgos laborales, requerirá que se lleven a cabo las modificaciones necesarias en las instalaciones, en el montaje o en los métodos de trabajo para garantizar el derecho a la seguridad y salud de los trabajadores. Los requerimientos que se practiquen se entienden siempre sin perjuicio de la posible extensión de acta de infracción y de la sanción que, en su caso, pueda imponerse” (énfasis añadido).

Por ello, la LGIT señala que la emisión de medidas de requerimiento constituye una potestad de los inspectores de trabajo16, con la finalidad de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización en aquellos supuestos en los que la autoridad determine que la vulneración o infracción del ordenamiento jurídico es subsanable dentro de un plazo razonable, calificándose como una infracción a la labor inspectiva el incumplimiento del mandato dictado por el inspector17.

Es decir, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento sancionador18. En aquellos casos en los que el inspector tiene conocimiento de la insubsanabilidad de la conducta o de la imposibilidad del sujeto inspeccionado de cumplirla, su emisión -a consideración de esta Sala- atenta contra el Principio de Razonabilidad19.

De autos se observa que, mediante la medida inspectiva de requerimiento emitida el 23 de diciembre de 2019, se solicitó a la impugnante acreditar la subsanación de las siguientes infracciones advertidas y desarrolladas en el referido documento: “1. Efectuar la inscripción (alta) de los trabajadores en el T-Registro; 2. Efectuar la entrega de las constancias de alta; 3. Efectuar la entrega de la boleta de pago del mes de noviembre de 2019; 4. Efectuar la inscripción en el régimen de seguridad social en salud y en pensiones”. Otorgando para dicho efecto un plazo máximo de once (11) días hábiles para la adopción de la medida requerida, bajo apercibimiento de multa en caso de incumplimiento. Asimismo, como dejó constancia el comisionado en el acta de infracción, la impugnante no cumplió con presentar documento alguno que acredite la subsanación de las infracciones imputadas, incumpliendo con la medida inspectiva de requerimiento.

Es oportuno señalar que respecto a dicho extremo, este Tribunal, mediante Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL, que constituye precedente de observancia obligatoria, reconoce la naturaleza independiente de las infracciones contra la labor inspectiva, señalando: “Los actos o hechos que impiden o dificulten la labor inspectiva y que se consignan en el acta de infracción, constituyen infracciones que no tienen una

De la revisión de la medida inspectiva de requerimiento se advierte que el inspector comisionado ha realizado una correcta aplicación de los artículos 14 de la LGIT y 17.220 del RLGIT, referente a que para la emisión de una medida inspectiva de requerimiento, resulta de vital importancia que se compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, cumpliendo con la aplicación del principio de legalidad, conforme se advierte de la medida inspectiva de requerimiento, en la que se determinó que la impugnante no cumplió con las obligaciones requeridas.

En tal sentido, se advierte que el comisionado efectuó la correcta determinación de las conductas infractoras imputadas, las normas aplicables y no cumplidas, los trabajadores afectados, así como la forma de subsanación de dichas infracciones. Por lo que la medida de requerimiento se encontraba correctamente emitida. Por lo tanto, la impugnante se encontraba en la obligación de dar cumplimiento a dicha medida de requerimiento de manera íntegra, esto es, a cada uno de los requerimientos efectuados por el comisionado, supuesto que, como se ha señalado, no ha cumplido.

En tal sentido, en aplicación del principio de razonabilidad, y luego de la valoración, por parte del inspector comisionado y esta Sala, de los hechos y medios probatorios aportados, se evidencia el incumplimiento del deber de colaboración por parte de la impugnante, así como el no cumplimiento de lo solicitado en la medida inspectiva de requerimiento, en el plazo otorgado, correspondiendo confirmar la referida infracción.

Asimismo, respecto al alegato de la impugnante, que resultaba materialmente imposible cumplir con la medida de requerimiento, vulnerándose el principio de

El numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:

El Tribunal Constitucional —máximo intérprete de la Constitución— se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el expediente N° 04289-2004-AA:

En esa línea argumentativa, esta Sala identifica, desde un análisis formal, que tanto la Resolución de Sub Intendencia como la Resolución impugnada han contemplado la argumentación y medios de prueba expuestos por la impugnante, advirtiendo el cumplimiento de los requisitos referidos al cumplimiento del debido procedimiento como principio y derecho material, de los derechos de defensa y a la prueba, así como el cumplimiento de la garantía de la debida motivación.

Asimismo, conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA7TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.

En ese entendido del examen efectuado por esta Sala sobre la resolución emitida por la instancia de apelaciones, se puede observar que los cuatro elementos antes referidos pueden ser satisfactoriamente comprobados, toda vez que, de la resolución impugnada, se verifica que se han absuelto todos los extremos alegados por la impugnante en su recurso de apelación, de manera suficiente y congruente. Del mismo modo, atendiendo al desarrollo de la resolución impugnada, se advierte que la instancia de apelaciones establece la fundamentación jurídica que respalda su decisión; asimismo, efectuó el análisis detallado de los medios probatorios que respaldan la misma, así como los hechos constatados en el acta de infracción.

Por lo tanto, de manera formal y material, el debido procedimiento ha sido respetado dentro del trámite del procedimiento sancionador, no evidenciándose vulneración alguna al debido procedimiento ni al deber de motivación, no correspondiendo acoger dichos extremos del recurso de revisión.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador sería la que corresponde a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.