| Resolución N° | 0600-2026-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 2518-2021-SUNAFIL/ILM |
| Procedencia | INTENDENCIA DE LIMA METROPOLITANA |
| Impugnante | Genomma LAB |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 244-2023- |
| Materia | LABOR INSPECTIVA |
| Región | Lima Metropolitana |
| Fecha | 28 de abril de 2026 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por GENOMMA LAB. PERU S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 244-2023-SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 2518-2021-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 244-2023-SUNAFIL/ILM, en todos sus extremos.
TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa, debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa en las materias de su competencia.
CUARTO. - Notificar la presente resolución a GENOMMA LAB. PERU S.A., y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
20260422RDTN – HR: 21705-2020
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 21329-2020-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 1745-2021- SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción). En mérito a la denuncia formulada en aplicación del inciso c) del artículo 12 de la LGIT.
Que, mediante Imputación de Cargos N° 391-2022-SUNAFIL/ILM/AI1, notificada el 14 de marzo de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Jornada, horario de trabajo y descansos remunerados (Subgrupo: Horas extras, Vacaciones); Compensación por tiempo de servicios (Subgrupo: Depósito de CTS); Bonificación No (Subgrupo: Incluye todas); Registro de control de asistencia (Subgrupo: Incluye todas); Remuneraciones (Subgrupo: Gratificaciones). 20555195444 soft
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 1179-2022-SUNAFIL/ILM/AI1, notificado el 07 de julio de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Sanción 1 de la Intendencia de Lima Metropolitana, la que mediante Resolución de Sub Intendencia N° 1244-2022-SUNAFIL/ILM/SISA1, notificada el 10 de noviembre de 2022, multó a la impugnante por haber incurrido en las siguientes infracciones:
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por la negativa de facilitar información y documentación solicitada mediante requerimiento de información de fecha 05 de febrero de 2021; tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT.
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por la negativa de facilitar información y documentación solicitada mediante requerimiento de información de fecha 18 de febrero de 2021; tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT
Con fecha 22 de noviembre de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 1244-2022-SUNAFIL/ILM/SISA1, solicitando que se revoque la misma, dejando sin efecto la sanción impuesta.
Mediante Resolución de Intendencia N° 244-2023-SUNAFIL/ILM, notificada el 27 de marzo de 2023, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, desestimando los argumentos deducidos y confirmando la sanción impuesta.
Con fecha 17 de abril de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 244-2023- SUNAFIL/ILM.
La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-000772-2024- SUNAFIL/ILM, recibido el 08 de marzo de 2024, por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299812, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
2 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299813, en concordancia con el artículo 41 de la LGIT4, el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR5, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR6 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A
3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)”. 4 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 5 “Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. 6 “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”7.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En este orden de ideas, resulta indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia sociolaboral -tanto adjetivo como sustantivo- así como vele por la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema de Inspección del Trabajo. La normativa adjetiva es aquella que garantiza a los administrados constituirse como sujetos del procedimiento administrativo dentro de la relación jurídico-procedimental establecida en el marco del Sistema de Inspección del Trabajo. Cabe precisar que dicho análisis garantiza la vigencia del debido proceso en sede administrativa, conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional8.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE GENOMMA LAB. PERU S.A.
De la revisión de los actuados, se ha identificado que GENOMMA LAB. PERU S.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 244-2023-SUNAFIL/ILM, que confirmó la sanción impuesta por la comisión de dos (02) infracciones MUY GRAVES a la labor
7 Artículo 14 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2017-TR. 8 Ver, por ejemplo, las Sentencias recaídas en los Expedientes N° 3741-2004-PA, 615-2009-PA/TC, 6136-2009-PA/TC, 6785- 2006-PA/TC, 2608-2009-PA/TC, 6132-2008-PA/TC, 3792-2009-PA/TC y 2597-2009-PA/TC.
inspectiva, tipificadas en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 28 de marzo de 2023.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por GENOMMA LAB. PERU S.A.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 17 de abril de 2023, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 244-2023-SUNAFIL/ILM, señalando los siguientes alegatos:
i. Que, no existió una negativa a colaborar con la labor inspectiva, sino que no pudieron tomar conocimiento de los requerimientos debido a que no se cumplió con la remisión de las alertas previstas en el artículo 6 del Decreto Supremo N° 003-2020-TR.
ii. Que, ejemplo de que no se trató de una negativa injustificada es la Orden de Inspección N° 16206-2021-SUNAFIL/ILM, en donde sí se generaron las alertas y, por tanto, se cumplió con colaborar con el requerimiento de la inspección.
iii. Que, el TFL se ha pronunciado señalando que la notificación es inválida si no se han emitido las alertas, pues en estos casos se afecta el derecho de defensa y el principio de verdad material, conforme al criterio expresado en la Resolución N° 547-2021-SUNAFIL/TFL, N° 950-2022-SUNAFIL/TFL, N° 268-2022-SUNAFIL/TFL, N° 345-2022-SUNAFIL/TFL, N° 084- 2022-SUNAFIL/TFL, N° 083-2022-SUNAFIL/TFL, N° 077-2022-SUNAFIL/TFL, N° 063-2022- SUNAFIL/TFL y N° 552-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, en las cuales se resalta la obligación de los inspectores de remitir las alertas.
iv. Que, asimismo, existe un apartamiento del precedente N° 002-2023-SUNAFIL/TFL, pues en este se reconoce la obligación de emitir las alertas de cada notificación para que el procedimiento no sea nulo. En consecuencia, las multas deben ser declaradas nulas.
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre la notificación realizada mediante casilla electrónica y los requerimientos de información
En base a las infracciones impuestas, el análisis de las alegaciones efectuadas por la impugnante en su recurso de revisión y el examen de la configuración de su responsabilidad administrativa, exigen analizar en principio la legalidad de las notificaciones efectuadas respecto de los requerimientos de información cuyo incumplimiento sustenta la determinación de la sanción
contra la impugnante en el presente caso, teniendo en cuenta que la eventual invalidez de la notificación señalada podría acarrear la nulidad del procedimiento administrativo.
En ese sentido, es propio establecer que en todo procedimiento administrativo sancionador existe la obligación de observar las reglas que informan y regulan el procedimiento administrativo. En esa línea, conforme ha señalado el Tribunal Constitucional peruano, el fundamento de dicha obligación nace de la Constitución Política del Perú, que en su artículo 139 establece como un derecho de la función jurisdiccional, aplicable en sede administrativa, la “observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional”.
Así, el Tribunal Constitucional en numerosos pronunciamientos, como en la sentencia recaída en el Expediente N° 01709-2011- PA/TC, ha establecido que “los actos administrativos deben tener como requisito de validez la notificación con la finalidad de que el administrado tenga la posibilidad de conocer el contenido de los actos administrativos, más aún en el caso que se apliquen sanciones o que se limiten los derechos del ciudadano; incumplir este requisito vulnera el derecho de defensa” (énfasis añadido).
En ese mismo sentido, en relación con el derecho a la debida notificación, este órgano precisó en el fundamento 4 de la sentencia recaída en el expediente Nº 2540-2012-PA/TC, que: “en cuanto al derecho a las notificaciones, es necesario precisar que la notificación reviste un rol central en los procedimientos (sea cual fuere su naturaleza), no solamente porque está ligada íntimamente a un deber de la Administración, sino porque resulta esencial para ejercer el derecho de defensa de los administrados”
Es por ello que el artículo 16 del TUO de la LPAG, prescribe lo siguiente: “16.1 El acto administrativo es eficaz a partir de que la notificación legalmente realizada produce sus efectos, conforme a lo dispuesto en el presente capítulo.” Asimismo, en su numeral 20.4 del artículo 20 del TUO de la LPAG9 establece que, mediante decreto supremo del sector, previa opinión favorable de la Presidencia del Consejo de Ministros y del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, se puede aprobar la obligatoriedad de la notificación vía casilla electrónica.
En dicho contexto, en el ámbito de la fiscalización de trabajo, el 14 de enero de 2020, se publicó el Decreto Supremo N° 003-2020-TR, norma que aprueba el uso obligatorio de la casilla electrónica para efectos de notificación de los procedimientos administrativos y actuaciones de la SUNAFIL, teniendo como objeto “regular el uso obligatorio de la notificación vía casilla electrónica, con miras a efectuar notificaciones, en los procedimientos administrativos y actuaciones de la SUNAFIL a través de su Sistema Informático de Notificación Electrónica”10. Y, teniendo por finalidad “mejorar la eficiencia y la celeridad en la notificación de las actuaciones y actos administrativos en el marco del ejercicio de las funciones y competencias de la SUNAFIL”11.
9 TUO de la LPAG, “Artículo 20. Modalidades de notificación 20.4. El administrado interesado o afectado por el acto que hubiera consignado en su escrito alguna dirección electrónica que conste en el expediente puede ser notificado a través de ese medio siempre que haya dado su autorización expresa para ello. Para este caso no es de aplicación el orden de prelación dispuesto en el numeral 20.1. (…) La entidad que cuente con disponibilidad tecnológica puede asignar al administrado una casilla electrónica gestionada por esta, para la notificación de actos administrativos, así como actuaciones emitidas en el marco de cualquier actividad administrativa, siempre que cuente con el consentimiento expreso del administrado. Mediante decreto supremo del sector, previa opinión favorable de la Presidencia del Consejo de Ministros y el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, puede aprobar la obligatoriedad de la notificación vía casilla electrónica. 10 Decreto Supremo N° 003-2020-TR, Artículo 1. 11 Decreto Supremo N° 003-2020-TR, Artículo 2.
La misma norma, en su numeral 5.1 del artículo 5 establece: “Casilla electrónica: es el buzón electrónico asignado al usuario, creado en el Sistema Informático de Notificación Electrónica de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), cuyo propósito es el trámite seguro y confiable de las notificaciones en el marco de los procedimientos administrativos y actuaciones de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL). La casilla electrónica se constituye en un domicilio digital obligatorio. (…)”. Asimismo, en su artículo 6 prescribe que: “La Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL) asigna al usuario una casilla electrónica en el Sistema Informático de Notificación Electrónica, la cual se constituye en un domicilio digital obligatorio para la notificación de los actos administrativos y/o actuaciones emitidas en el marco de sus funciones y competencias que correspondan ser informadas al administrado. La Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL) comunica al usuario cada vez que se le notifique un documento a la casilla electrónica a través de las alertas del Sistema Informático de Notificación Electrónica, en su correo electrónico y/o mediante el servicio de mensajería”, no estableciéndose como elemento la autorización previa del usuario (énfasis añadido).
Además, en su primera y segunda disposiciones complementarias finales establece:
“Primera. - Emisión de normativa de desarrollo y cronograma para la implementación a nivel nacional del Sistema Informático de Notificación Electrónica La Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en un plazo no mayor de sesenta (60) días calendario posteriores a la publicación del presente decreto supremo, emite el cronograma de implementación a nivel nacional del Sistema Informático de Notificación Electrónica y la normativa de desarrollo necesaria para su funcionamiento.
Segunda. - Implementación del Sistema Informático de Notificación Electrónica a nivel nacional Mediante resolución de superintendencia, y en un plazo no mayor a noventa (90) días calendario posteriores a la publicación del presente decreto supremo, la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), da inicio a la implementación del Sistema Informático de Notificación Electrónica a nivel nacional en atención al cronograma referido en la Primera Disposición Complementaria Final de esta norma. La fecha de inicio establecida en el cronograma determina el uso obligatorio de la notificación vía casilla electrónica en los procedimientos administrativos y actuaciones de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL).”
Así, mediante artículo 1 de la Resolución de Superintendencia N° 058-2020-SUNAFIL, publicada en el Diario Oficial El Peruano, en fecha 08 de marzo de 2020, se aprueba el Cronograma de implementación a nivel nacional del Sistema Informático de Notificación Electrónica de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL, el cual fue modificado mediante el artículo 2 de la Resolución de Superintendencia N° 114-2020-SUNAFIL, publicada en el Diario Oficial El Peruano, en fecha 1 de agosto de 2020, que establecía el cronograma de implementación del sistema en las actuaciones administrativas. De este modo, a partir de estas resoluciones se evidencia que la notificación electrónica de los requerimientos de información
resultaba obligatoria a partir del 31 de diciembre de 2020, lo que implica que la obligatoriedad de la revisión del Sistema de Casilla Electrónica y la validez de la notificación de los requerimientos de información en el desarrollo de las investigaciones inspectivas, se encontraban vigentes desde dicha fecha (énfasis añadido).
De acuerdo con el artículo 1 de la LGIT, las actuaciones inspectivas son las diligencias que la Inspección del Trabajo sigue de oficio, con carácter previo al inicio del procedimiento administrativo sancionador, para comprobar si se cumplen las disposiciones vigentes en materia sociolaboral y poder adoptar las medidas inspectivas que en su caso procedan, para garantizar el cumplimiento de las normas sociolaborales. Asimismo, “la función inspectiva, es entendida como la actividad que comprende el ejercicio de la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo”. En ese entendido, el comportamiento de la autoridad inspectiva debe orientarse al cumplimiento de las funciones establecidas en la LGIT y su reglamento, tutelando el fin perseguido por dichas normas y debiendo adoptar medidas y acciones en el marco del principio de razonabilidad.12
Es así que, conforme al numeral 3 del artículo 5 de la LGIT, en el desarrollo de las funciones de inspección, los inspectores de trabajo que estén debidamente acreditados están investidos de autoridad y facultados de proceder a practicar cualquier diligencia de investigación, examen o prueba que considere necesario para comprobar que las disposiciones legales se observen correctamente, y en particular, para requerir información al sujeto inspeccionado, situación que se condice con lo dispuesto en el literal d) del artículo 12 del RLGIT, que precisa que, en cumplimiento de las ordenes de inspección recibidas, los inspectores de trabajo iniciaran las actuaciones de investigación, entre otras modalidades, mediante el requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica (énfasis añadido).
Del mismo modo, numeral 15.1 del artículo 15 del RLGIT, establece: “Durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos obligados al cumplimiento de las normas sociolaborales, prestarán la colaboración que precisen los inspectores del trabajo para el adecuado ejercicio de las funciones encomendadas, de acuerdo con lo prescrito en el artículo 9 de la Ley”. Esta disposición reafirma el deber de colaboración activa por parte de los sujetos inspeccionados, como condición necesaria para el correcto desempeño de la función inspectiva.
En ese sentido, de acuerdo con lo señalado en el artículo 9 de la LGIT, “los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los Supervisores-Inspectores, los Inspectores del Trabajo y los Inspectores Auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y en cumplimiento de dicha obligación de colaboración deberán: (...) e) Facilitarles la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones”. En consecuencia, se entiende que los empleadores tienen la obligación ineludible de colaborar con el desarrollo de las actuaciones inspectivas, contribuyendo a que estas se realicen de forma eficaz y conforme a su finalidad esencial: la verificación del cumplimiento de las normas sociolaborales y/o en materia de seguridad y salud en el trabajo.
Asimismo, el artículo 11 de la LGIT, establece que “las actuaciones inspectivas de investigación se desarrollan mediante requerimiento de información por medio de sistemas de
12 TUO de la LPAG, Título Preliminar, “Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.4. Principio de razonabilidad. - Las decisiones de la autoridad administrativa, cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones, o establezcan restricciones a los administrados, deben adaptarse dentro de los límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fi n de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido.”
comunicación electrónica, visita de inspección a los centros y lugares de trabajo, mediante requerimiento de comparecencia del sujeto inspeccionado ante el inspector actuante para aportar documentación y/o efectuar las aclaraciones pertinentes o mediante comprobación de datos o antecedentes que obren en el Sector Público” (énfasis añadido).
Es pertinente recordar que el artículo 36 de la LGIT13, establece que el comportamiento subsumible dentro de las infracciones a la labor inspectiva “puede ser directo o indirecto, perjudicando o dilatando la labor del inspector actuante de manera tal que no permita el cumplimiento de la fiscalización, o negándose a prestarle el apoyo necesario” (énfasis añadido).
El tipo administrativo contenido en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, está orientado a sancionar una negativa del sujeto inspeccionado o de sus representantes a facilitar la información y documentación necesaria; no una mera omisión o falta de respuesta, sino una conducta claramente establecida en la que la impugnante o su representante pese a estar correctamente notificados con el acto de requerimiento informativo, se niegan a entregar la información solicitada por el inspector comisionado.
Debemos señalar que de la lectura de las normas que sancionan los incumplimientos a la labor inspectiva, la responsabilidad administrativa no solo admite el comportamiento doloso, pues bajo el principio de culpabilidad se admite también factores subjetivos de responsabilidad, tales como la falta de diligencia14. Tal es el estándar que en este caso se debe establecer, al desacatarse una norma de orden público (revisar la casilla electrónica para cumplir con los diversos requerimientos que pudieran recibirse de parte de la inspección del trabajo).15
En ese sentido, además, el Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Resolución de Sala Plena 002-2023-SUNAFIL/TFL, de fecha 20 de enero de 2023, estableció como precedente de observancia obligatoria, nuevas reglas para definir la responsabilidad del administrado desde la oportunidad del acceso a la casilla electrónica, así tenemos:
13 LGIT, “Artículo 36.- Infracciones a la labor inspectiva Son infracciones a la labor inspectiva las acciones u omisiones de los sujetos obligados, sus representantes, personas dependientes o de su ámbito organizativo, sean o no trabajadores, contrarias al deber de colaboración por parte de los sujetos inspeccionados por los Supervisores-Inspectores, Inspectores del Trabajo o Inspectores Auxiliares, establecidas en la presente Ley y su Reglamento. Tales infracciones pueden consistir en: 1. La negativa injustificada o el impedimento a que se realice una inspección en un centro de trabajo o en determinadas áreas del mismo, efectuado por el empleador, su representante o dependientes, trabajadores o no de la empresa, por órdenes o directivas de aquél. El impedimento puede ser directo o indirecto, perjudicando o dilatando la labor del inspector actuante de manera tal que no permita el cumplimiento de la fiscalización, o negándose a prestarle el apoyo necesario. Constituye acto de obstrucción, obstaculizar las investigaciones del inspector y obstaculizar o impedir la participación del trabajador o su representante o de los trabajadores o la organización sindical (…). 14 Vid. MINISTERIO DE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS (2017). Guía práctica sobre el procedimiento administrativo sancionador. Guía para asesores jurídicos del Estado (segunda edición). MINJUS: Lima, p. 44. 15 Vid. MINISTERIO DE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS (2017). Guía práctica sobre el procedimiento administrativo sancionador. Guía para asesores jurídicos del Estado (segunda edición). MINJUS: Lima, p. 44.
“13. En ese sentido, reconociendo la discrepancia existente (la que habría de resolverse en cuanto haya más Salas del TFL implementadas), la Primera Sala mínimamente ha consensuado un supuesto de responsabilidad administrativa: si, luego de la consulta con la Oficina General de Tecnologías de la Información y Comunicaciones (OGTIC) de la SUNAFIL, se identifica que la fecha de ingreso del usuario de la casilla electrónica (entiéndase, el administrado) es previa o simultánea al requerimiento de información que fue objeto del procedimiento sancionador y el usuario no cumplió con registrar sus datos de contacto respectivos (a través de los cuales se depositarían las alertas complementarias a la notificación por vía de la casilla electrónica). 14. En tal supuesto, resulta procedente la sanción por incumplimiento del requerimiento o de los requerimientos de información que se hubieren depositado en la casilla electrónica. De esta forma, es factible la sanción encausada por el inciso 46.3 del artículo 46 del RLGIT contra el administrado que, por omisión culposa, deja de registrar el contacto respectivo en la casilla electrónica, impidiendo de esa forma la comunicación a la que se refiere el segundo párrafo del artículo 6 del Decreto Supremo No 003-2020-TR” (énfasis añadido). 6.19. A partir de lo anterior, corresponde establecer como regla de juicio en la valoración de la notificación de los requerimientos de información a través del Sistema de Casilla Electrónica, que si el primer acceso del sujeto inspeccionado al referido Sistema se produjo en fecha anterior al acto de notificación de los requerimientos y, sin embargo, el registro de sus datos de contacto para la remisión de alertas vía correo electrónico y/o sistema de mensajería tuvo lugar con posterioridad a dichos requerimientos, la sanción derivada del incumplimiento de la obligación de atenderlos será válida y no podrá ser objeto de cuestionamiento. Ello, en tanto la eventual omisión en la generación de las alertas previstas en el artículo 6 del Decreto Supremo N° 003- 2020-TR obedecería a la propia conducta negligente del administrado, quien, pese a conocer la existencia y funcionamiento del Sistema de Casilla Electrónica, omitió consignar oportunamente la información necesaria para la activación de las alertas.
Ahora bien, en el caso concreto, del análisis del expediente inspectivo, se advierte la emisión de un primer requerimiento de información de fecha 05 de febrero de 2021, notificado vía casilla electrónica en la misma fecha, mediante el cual se solicitó información relacionada a las materias de inspección, otorgando para su cumplimiento el plazo de siete (07) días hábiles; conforme se comprueba de la siguiente constancia de notificación:
Figura N° 01: Notificación del requerimiento del 05 de febrero de 2021
No obstante, conforme se dejó constancia en el numeral 4.2 de los Hechos Constatados del Acta de Infracción, la inspeccionada no cumplió con remitir la información solicitada; de manera que, frente al incumplimiento informativo observado por la impugnante, el inspector comisionado emitió un segundo requerimiento de información con fecha 18 de febrero de 2021, notificado vía casilla electrónica en la misma fecha, reiterando la remisión de la documentación no presentada ante el primer requerimiento, otorgando cinco (05) días hábiles para su cumplimiento; no obstante, este tampoco fue cumplido conforme consta en el numeral 4.3 de los Hechos Constatados del Acta de Infracción. Véase la constancia de notificación de este último requerimiento en lo siguiente:
Figura N° 02: Notificación del requerimiento del 18 de febrero de 2021
En torno a la revisión de la validez de la notificación del requerimiento informativo, de la consulta efectuada en el aplicativo “Consulta de Notificaciones” implementado por la Oficina de Tecnologías de la Información y Comunicaciones (OTIC), se corrobora que la impugnante registró sus datos de contacto en el Sistema de Casilla Electrónica, correo electrónico y número de teléfono para habilitar el envío de las alertas previstas en el artículo 6 del Decreto Supremo N° 003-2020-TR, recién el 10 de mayo de 2021, esto es, con fecha posterior a la notificación de los requerimientos informativos. Sin embargo, también se observa que la impugnante registra accesos previos al Sistema de Casilla Electrónica desde el 02 de noviembre de 2020, fecha bastante anterior al momento en el que registró sus datos, véanse las siguientes capturas del aplicativo señalado:
Figura N° 03: Registro de datos
Figura N° 04: Registro de primeros accesos de la impugnante
En consecuencia, si bien en el sistema no se corrobora la emisión de las alertas establecidas en el artículo 6 del Decreto Supremo 003-2020-TR, ello se debió al propio actuar de la impugnante, quien, habiendo accedido al Sistema de Casilla Electrónica con anterioridad a la notificación de los requerimientos de información, omitió registrar sus datos de contacto para propiciar la emisión de las alertas correspondientes. Bajo este escenario, declarar la invalidez de la notificación de los requerimientos informativos avalando el alegado desconocimiento de su contenido por parte de la administrada por no habérsele remitido las alertas respectivas, resultaría contraproducente a los deberes de buena fe procedimental16 y al precedente vinculante establecido en la Resolución de Sala Plena N° 002-2023-SUNAFIL/TFL, citado previamente, pues es evidente no solo que la inspeccionada tenía conocimiento del Sistema de Casilla Electrónica mucho antes de que se le notificara los requerimientos de información y, por tanto, tenía la obligación de revisar la misma periódicamente para conocer de los actos de fiscalización de los que pudiera ser objeto, sino que, además, la imposibilidad de que las alertas pudieran ser generadas en la notificación de ambos requerimientos, es un acto imputable a su propia falta de diligencia en el registro de sus datos de contacto.
A partir de este fundamento, las alegaciones efectuadas por la impugnante relativas a la invalidez de la notificación de los requerimientos informativos por la ausencia de emisión de alertas corresponden ser desestimadas, descartando que haya existido vulneración alguna al principio de confianza legítima y al principio de buena fe procedimental en contra de la administrada.
De esta forma, esta Sala corrobora que, no solo por el mandato de obligatoriedad del uso de la casilla electrónica previsto en el Decreto Supremo 003-2020-TR, sino por la comprobación de que la inspeccionada fue debidamente notificada con los requerimientos de información, queda demostrado que la impugnante tuvo acceso al conocimiento del contenido de la solicitud informativa efectuada por el inspector comisionado, y que, sin embargo, vencido el plazo otorgado en el mismo, no cumplió con entregar la información requerida.
Cabe precisar que tal omisión, frente al conocimiento de los requerimientos informativos válidamente notificados, constituye una acción denegatoria contraria a los deberes de colaboración de la impugnante, pues como se ha establecido en la Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL, la acción que se subsume dentro del tipo infractor del numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, es aquella que incumple con la entrega de la información requerida oportunamente frustrando el desarrollo de las actuaciones inspectivas, tal cual ha ocurrido en
16 “Principio de buena fe procedimental: La autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los partícipes del procedimiento realizan sus respectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe. La autoridad administrativa no puede actuar contra sus propios actos, salvo los supuestos de revisión de oficio contemplados en la presente Ley. Ninguna regulación del procedimiento administrativo puede interpretarse de modo tal que ampare alguna conducta contra la buena fe procedimental.”
el presente caso. Así, la impugnante incurrió en un incumplimiento a su deber de colaboración, al no haber atendido los requerimientos de información dentro del plazo otorgado por el personal inspectivo, haciéndose efectivo el apercibimiento decretado en cada uno de ellos, tipificándose la conducta observada frente a ambos requerimientos de información por la impugnante, en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT.
Adicionalmente, sobre el argumento que indica que el cumplimiento de los deberes de colaboración se demuestra con la actitud colaborativa observada en la Orden de Inspección N° 16206-2021-SUNAFIL/ILM, cabe precisar que el que haya existido una conducta congruente con el deber de colaboración del artículo 9 de la LGIT, y que el resultado haya culminado sin detección de infracciones, no enerva que en el presente procedimiento, como se ha demostrado, la inspeccionada a pesar de estar válidamente notificada no entregó la información solicitada en ninguno de los requerimientos informativos y que, con ello, se frustró el objeto de la fiscalización tal como el inspector comisionado dejó constancia en el numeral 4.4 de los Hechos Constatados del Acta de Infracción. Por lo que, los argumentos precisados no resultan atendibles.
Sobre la aplicación de la Resolución N° 547-2021-SUNAFIL/TFL, N° 950-2022-SUNAFIL/TFL, N° 268-2022-SUNAFIL/TFL, N° 345-2022-SUNAFIL/TFL, N° 084-2022-SUNAFIL/TFL, N° 083-2022- SUNAFIL/TFL, N° 077-2022-SUNAFIL/TFL, N° 063-2022-SUNAFIL/TFL y N° 552-2021- SUNAFIL/TFL-Primera Sala, corresponde precisar que dichos pronunciamientos no constituyen precedentes de observancia obligatoria, conforme a lo previsto en los artículos 22° y 23° del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral17. Su invocación, por tanto, no obliga a mantener uniformidad respecto a los supuestos allí analizados, menos aun cuando los hechos en el presente caso denotan –como se ha aludido anteriormente– que la falta de emisión de las alertas es atribuible a la falta de diligencia de la inspeccionada, por no cumplir con registrar sus datos de contacto en el Sistema de Casilla Electrónica pese a tener acceso a la misma de forma previa a la notificación de los requerimientos de información. Cabe resaltar, que ante esta
17 Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR Artículo 22.- Precedentes de observancia obligatoria Los pronunciamientos de la Sala Plena que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia constituye precedentes de observancia obligatoria para las entidades del Sistema cuando así se precise expresamente, siempre que una norma con rango de ley o decreto supremo no establezca lo contrario. Cuando el Tribunal resuelva apartándose de un precedente anterior, modificándolo o revocándolo, debe expresar los fundamentos de hecho y de derecho que sustentan la resolución y las razones del apartamiento. Para dichos efectos se deberá contar con mayoría calificada. Artículo 23.- Publicación de resoluciones y de los precedentes de observancia obligatoria Sin perjuicio de su notificación al impugnante, el texto íntegro de las resoluciones y de los precedentes de observancia obligatoria que emita el Tribunal se publica obligatoriamente en el portal institucional de la SUNAFIL. Los precedentes de observancia obligatoria además se publican en el Diario Oficial El Peruano, entrando en vigencia al día siguiente de su publicación, salvo que el Tribunal expresamente disponga su vigencia diferida. La publicación en el Diario Oficial El Peruano de los precedentes de observancia obligatoria se hace dentro de los quince (15) días hábiles de expedidos, bajo responsabilidad del Titular de la SUNAFIL.
circunstancia es que esta Sala ha aplicado el precedente contenido en la Resolución de Sala Plena N° 002-2023-SUNAFIL/TFL que, a diferencia de los pronunciamientos citados por la impugnante, sí posee connotación obligatoria para el presente caso. No existiendo tampoco, por tanto, afectación al derecho de defensa, el principio de predictibilidad y confianza legítima, ni al debido procedimiento en este extremo.
Asimismo, la impugnante también sostiene que al emitir el segundo requerimiento informativo e imponer sanción por el incumplimiento de este, se ha vulnerado el criterio vinculante contenido en la Resolución de Sala Plena N° 002-2023-SUNAFIL/TFL, el mismo que reconocería la obligación de emitir las alertas en cada notificación. En este extremo, debe enfatizarse que el criterio expresado en dicho precedente –que es justamente el aplicado para el caso de la impugnante– prevé que cuando la falta de emisión de las alertas obedezca a un hecho consecuente a la falta de diligencia de la inspeccionada en registrar su datos dentro del Sistema de Casilla Electrónica, pese a haber ingresado al sistema con fecha anterior a la notificación de los requerimientos, corresponderá imponer la infracción correspondiente teniendo en cuenta no solo que el sujeto inspeccionado entonces tenía conocimiento del sistema y conocía de la obligatoriedad de su uso y revisión conforme al artículo 8 del Decreto Supremo N° 003-2020-TR, sino porque la ausencia de alertas no es un hecho imputable a la administración sino a la negligencia del propio administrado. En ese contexto, no existe apartamiento del citado precedente, sino todo lo contrario conforme se ha expresado en los fundamentos previos.
Así, las alegaciones efectuadas en el recurso de revisión en este extremo corresponden ser desestimadas, reafirmándose la comisión de las infracciones muy graves a la labor inspectiva, tipificadas en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, al haber incumplido la inspeccionada con atender los requerimientos de información emitidos durante la etapa inspectiva, pese a haber sido debidamente notificada, negándose así a brindar la información solicitada por el inspector, frustrando con ello la comprobación de las materias de inspección en cumplimiento de la función inspectiva.
Información Adicional
Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:
N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y calificación Labor inspectiva Negativa de facilitar información y documentación solicitada mediante requerimiento de información de fecha 05 de febrero de 2021 Numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT MUY GRAVE Labor inspectiva Negativa de facilitar información y documentación solicitada mediante requerimiento de información de fecha 18 de febrero de 2021 Numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT MUY GRAVE
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR. SE RESUELVE:
PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por GENOMMA LAB. PERU S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 244-2023-SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 2518-2021-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 244-2023-SUNAFIL/ILM, en todos sus extremos.
TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa, debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa en las materias de su competencia.
CUARTO. - Notificar la presente resolución a GENOMMA LAB. PERU S.A., y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
20260422RDTN – HR: 21705-2020
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