Empresa de Transportes de Pasajeros y Carga Cavassa S.A.C.

Mediante Orden de Inspección N° 2597-2021-SUNAFIL/IRE-PIU, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 1038-2021-SUNAFIL/IRE-PIU (en adelante, el Acta de Infracción). En mérito a la denuncia formulada en aplicación del inciso c) del artículo 12 de la LGIT.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 248-2022-SUNAFIL/IRE-PIU/SIAI-IC, de fecha 25 de octubre de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 478-2023-SUNAFIL- SIFN-IRE-PIURA, de fecha 29 de marzo de 2023 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Sanción de la Intendencia Regional de Piura, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 711-2023-SUNAFIL/IRE-PIURA/SISA, de fecha 11 de julio de 2023, multó a la impugnante por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 04 de agosto de 2023, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 711-2023-SUNAFIL/IRE-PIURA/SISA.

Mediante Resolución de Intendencia N° 236-2023-SUNAFIL/IRE-PIU, de fecha 29 de diciembre de 2023, la Intendencia Regional de Piura declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante.

Con fecha 24 de enero de 2024, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Piura, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 236-2023- SUNAFIL/IRE-PIU.

La Intendencia Regional de Piura admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-000186- 2024-SUNAFIL/IRE-PIU, recibido el 02 de febrero de 2024 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299812, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299813, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo4 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR5, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR6 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias7.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el Principio de Legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que la Empresa de Transportes de Pasajeros y Carga Cavassa S.A.C., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 236-2023-SUNAFIL/IRE-PIU, que confirmó la sanción impuesta por la comisión de dos (02) infracciones MUY GRAVES a la labor inspectiva, tipificadas en los numerales 46.3 y 46.10 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la Empresa de Transportes de Pasajeros y Carga Cavassa S.A.C.

La LGIT establece que “la función inspectiva, es entendida como la actividad que comprende el ejercicio de la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo”8. De allí que el comportamiento del inspector comisionado se oriente al cumplimiento de las funciones establecidas en la LGIT y su reglamento, tutelando el fin perseguido por dichas normas y debiendo adoptar medidas y acciones en el marco del principio de razonabilidad9.

Por su parte, el artículo 9° de la LGIT, establece que “los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los supervisores-inspectores, lo inspectores de trabajo y los inspectores auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y en cumplimiento de dicha obligación de colaboración deberán: (…) Colaborar con ocasión de sus visitas u otras actuaciones inspectivas.” siendo la comparecencia una de las modalidades de actuación inspectiva conforme lo regula el artículo 1110 de la LGIT (énfasis añadido).

El literal b) numeral 12.1 del artículo 12 del RLGIT, establece que: “En cumplimiento de las órdenes de inspección recibidas, los inspectores o equipos designados iniciarán las actuaciones de investigación mediante alguna de las siguientes modalidades: (…) Comparecencia: Exige la presencia del sujeto inspeccionado ante el inspector del trabajo, en la oficina pública que se señale, para aportar la documentación que se requiera en cada caso y/o para efectuar las aclaraciones pertinentes. El requerimiento de comparecencia se realiza conforme a lo previsto en los artículos 67 y 68 del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS" (énfasis añadido).

Por su parte, inciso 3) del artículo 36° de la LGIT establece que “Son infracciones a la labor inspectiva las acciones u omisiones de los sujetos obligados, sus representantes, personas dependientes o de su ámbito organizativo, sean o no trabajadores, contrarias al deber de colaboración por parte de los sujetos inspeccionados por los Supervisores Inspectores, Inspectores del Trabajo o Inspectores Auxiliares, establecidas en la presente Ley y su Reglamento. Tales infracciones pueden consistir en: (…) 3. La inasistencia a la diligencia, cuando las partes hayan sido debidamente citadas, por el Inspector o la Autoridad Administrativa de Trabajo y éstas no concurren” (énfasis añadido).

En ese contexto, el RLGIT, que tipifica y contiene las infracciones, establece en el numeral 46.10 del artículo 46, que la inasistencia del sujeto inspeccionada ante el requerimiento de comparecencia constituye infracción muy grave a la labor inspectiva, la cual es pasible de sanción económica.

En el caso en particular, de la revisión del expediente inspectivo se advierte lo siguiente:

Es pertinente señalar que la inasistencia a la comparecencia también se establece cuando quien se apersona a esta diligencia no cuenta con el poder de representación exigido por la normativa; siendo necesario exponer lo estipulado en el numeral 7.14.1.3 de la “Directiva sobre el ejercicio de la Función Inspectiva” - Directiva N° 001- 2020-SUNAFIL/INII, aprobada por Resolución de Superintendencia N° 031-2020- SUNAFIL: “(…) También se considera inasistencia a la comparecencia cuando una persona acude a este tipo de diligencias, pero sin capacidad o no acredita representación suficiente en nombre del sujeto inspeccionado.” (énfasis añadido) 6.8 En ese entendido, se debe tener en cuenta que, respecto a la diligencia de comparecencia señalada previamente, se encontraba válidamente notificada, conteniendo el apercibimiento de sanción en caso de inasistencia, sin embargo, la impugnante no asistió a la misma; por lo que, no corresponde acoger los argumentos expuestos por la impugnante respecto a este extremo. En consecuencia, esta Sala concluye que, la impugnante resulta ser responsable administrativamente por la infracción tipificada en el numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT.

Respecto a la sanción impuesta tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, dado los argumentos expresados por la impugnante, este Tribunal debe realizar un análisis respecto a la aplicación del principio del debido procedimiento respecto a este extremo y su relación con la validez de los actos administrativos emitidos en el marco del expediente en alusión.

El numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:

El Tribunal Constitucional, máximo intérprete de la Constitución, se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA:

En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional, en el Fundamento Jurídico 5 de la Sentencia recaída en el Expediente N° 02098-2010-AA, señaló que no solo existe base Constitucional o jurisprudencial para la configuración y desarrollo del derecho al debido procedimiento, sino que existe sustento Convencional, a saber:

Conforme a ello, dada la claridad expositiva del Tribunal Constitucional, así como de la norma contenida en el TUO de la LPAG, respecto de los alcances del derecho al debido procedimiento, debe analizarse el caso concreto en relación con la vulneración alegada por la impugnante, respecto de la debida motivación de las resoluciones.

El Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse en más de una ocasión estableciendo criterios jurisprudenciales que deben ser tenidos en cuenta por quienes deban administrar justicia, al momento de resolver, de acuerdo con el artículo VII del Código Procesal Constitucional11. A este entender, en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00312-2011-AA, estableció una serie de elementos vinculados a la motivación de los actos administrativos, resaltando la definición de la naturaleza jurídica de la motivación de actos administrativos: una garantía constitucional que busca evitar la arbitrariedad de la Administración. Señalando, además, lo siguiente:

Así las cosas, la motivación deberá ser expresa a efectos de que el acto administrativo que sustenta sea emitido a partir de una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso y donde se expongan las razones jurídicas que justifiquen su adopción; no siendo admisibles como motivación las fórmulas que, por su contradicción, no resulten esclarecedoras para la motivación del acto.

En efecto, nuestro ordenamiento jurídico ha establecido algunos alcances sobre la exigencia de la motivación de las resoluciones en el ámbito de la actuación administrativa, siendo que, en los numerales 1.2 y 1.11 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG se establecen dos reglas generales vinculadas a la motivación: (i) la obligación de la motivación en las decisiones que tome la Administración Pública, conforme al principio del debido procedimiento; y, (ii) la obligación de verificar plenamente los hechos que sustentan la decisión adoptada por la Administración Pública, conforme al principio de verdad material12.

Del marco expuesto se concluye que la motivación exige que, en la justificación de la decisión adoptada por parte de la Autoridad Administrativa respecto a la determinación de responsabilidad por conductas contra el ordenamiento administrativo, se realice la exposición de la valoración de los medios probatorios y/o argumentos que el administrado formule durante el desarrollo del procedimiento administrativo

Sobre no cumplir con aportar la documentación requerida el 28 de setiembre de 2021: De la lectura del numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, contiene un tipo infractor referido a la negativa del sujeto inspeccionado o sus representantes de facilitar a los supervisores inspectores, los inspectores de trabajo o los inspectores auxiliares, la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones.

De los hechos establecidos por la autoridad inspectiva, que dieron mérito al Acta de Infracción, se puede apreciar que cada una de la conducta infractora que se reprocha al sujeto inspeccionado es la prevista en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, habiéndose dejado constancia que, respectivamente, con fecha 22 de setiembre de 2021, se notificó un requerimiento de comparecencia para el 28 de setiembre de 2021 a las 08:45 a.m., con la finalidad de que presente cierta información, a fin de verificar el cumplimiento de la normativa sociolaboral; sin embargo, si bien comparece el apoderado de la impugnante, presenta la información solicitada de manera incompleta.

En este punto, se debe tener en cuenta lo previsto en la Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL, que contiene el precedente administrativo de observancia obligatoria13, en el que se estableció el criterio que se debe tener en cuenta para los casos de demora en la respuesta a un requerimiento de información efectuado por el (la) inspector (a) de trabajo y su subsunción en las normas sancionadoras contempladas en el artículo 45.2 o en el 46.3 del RLGIT, según las circunstancias, conforme se aprecia a continuación:

En el caso analizado, pese a que a la fecha de las resoluciones de primera y segunda instancia (11 de julio y 29 de diciembre de 2023, respectivamente) ya había sido publicada la Resolución de Sala Plena Nº 001-2021-SUNATIL/TFL, sin embargo, las instancias previas no observaron lo dispuesto en dicho precedente administrativo de observancia obligatoria, pese a que el fundamento jurídico 15 de dicho precedente exige que la inspección del trabajo así como las instancias administrativas evalúen si dado las circunstancias concretas de cada caso, es posible la continuación del procedimiento inspectivo pese al actuar del sujeto inspeccionado y como se aprecia en el presente caso, si bien es cierto que el sujeto inspeccionado presentó la información incompleta dentro del plazo otorgado; también es cierto que, pudo emitir medida inspectiva de requerimiento de fecha 06 de octubre de 2021, habiéndose pronunciado sobre las materias objeto de fiscalización; por lo que, se aprecia que, el personal inspectivo pudo seguir desplegando sus funciones, conforme los hechos constatados del Acta de Infracción.

Por tanto, se debió motivar suficientemente las razones que justifiquen el por qué para la autoridad sancionadora las actuaciones inspectivas se vieron frustradas o impedidas de continuar, si la inspección de trabajo pudo continuar con las actuaciones inspectivas. Por lo que, resultaba trascendente para la determinación de la correspondencia o no de un reproche administrativo en contra del sujeto inspeccionado una debida motivación y valoración de los actuados, a efectos de subsumir adecuadamente al tipo infractor que corresponda, de acuerdo con lo establecido en el RLGIT y la LGIT.

En efecto, el citado tipo sancionador del numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, establece la obligación de la inspección del trabajo de determinar mínimamente a la realización de actos que sean imputables al empleador, en atención a la aplicación coordinada del principio de tipicidad y de culpabilidad (recogidos en los incisos 4 y 10, respectivamente, del artículo 248 del TUO de la LPAG), lo cual satisface un estándar razonable para la imputación de responsabilidad administrativa en este tipo de casos.

Por tales razones, esta Sala identifica que la Resolución de Sub Intendencia N° 711- 2023-SUNAFIL/IRE-PIURA/SISA, de fecha 11 de julio de 2023, que sanciona y tipifica los actos recogidos en el Acta de Infracción y en el procedimiento de fiscalización, dentro del tipo administrativo contenido en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, transgrede el principio de tipicidad y legalidad, en razón de que imputa cada una de las conductas infractoras al administrado en base a hechos que no se subsumen en el tipo infractor, y como consecuencia de haberse vulnerado los citados principios; además, no se analiza ni se aplicó, debidamente, el precedente administrativo señalado precedentemente, por lo que se afectó el derecho a un debido procedimiento de la impugnante.

Así, se ha identificado que no se valoraron adecuadamente el precedente administrativo de observancia obligatoria emitido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, ni los hechos actuados en el procedimiento inspectivo, conforme lo señalado precedentemente; pese a lo cual se ha determinado la configuración de una conducta infractora muy graves a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, sin que la Sub Intendencia ni la Intendencia respectiva, hayan motivado suficientemente la correspondencia o no de cada reproche administrativo y desvirtuado, debidamente, los alegatos del impugnante.

De lo expuesto en los fundamentos precedentes, es imperativo recalcar que las instancias del sistema responsables de la tramitación del procedimiento

Respecto de la forma específica del vicio del acto administrativo identificado, debe precisarse que el Tribunal Constitucional en reiterada jurisprudencia no solo ha identificado sino ratificado el contenido constitucionalmente garantizado del derecho a la debida motivación de las resoluciones, por ejemplo, en la Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente N° 00728-2008-PHC/TC, precisa:

En consecuencia, esta Sala encuentra acreditada la vulneración al debido procedimiento, sustentado en una motivación aparente, la cual se configura ya que la Sub Intendencia si bien da la apariencia de motivación al existir citas normativas y mencionar la solicitud del administrado, ni se observó, adecuadamente, el precedente administrativo de carácter obligatorio emitido por este Tribunal.

Cabe precisar que, realizado el análisis de conservación del acto conforme al artículo 14° del TUO de la LPAG, el vicio resulta trascendente y no comprendido en las causales taxativamente consideradas en el precitado artículo por no tratarse de una motivación insuficiente o parcial sino una aparente. Por ello, conforme al numeral 2 del artículo 10° del TUO de la LPAG, el acto deviene en nulo.

Por tanto, resulta imposible convalidar la incongruencia advertida por parte de la Sub Intendencia de Resolución, que debió de evaluar de manera adecuada los hechos que motivaron el presente procedimiento sancionador, ni se aplicó el marco normativo correspondiente, pues, no se identificó ni justificó correctamente el tipo infractor contenido en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, referido a la conducta imputada por presentar de forma incompleta la documentación requerida con fecha de presentación, 28 de setiembre de 2021.

Lo anterior generó la vulneración del derecho de defensa del administrado14 y al debido procedimiento. Debe recordarse que recae en la Administración el deber de acreditar fehacientemente la conducta antijurídica en el imputado, luego de un procedimiento llevado a cabo con las garantías constitucionalmente reconocidas y reseñadas líneas arriba.

Estando a lo expuesto, este Tribunal ha identificado que la Resolución de Sub Intendencia N° 711-2023-SUNAFIL/IRE-PIURA/SISA, incurre en vicio de nulidad en el extremo de la tipificación del numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT y se encuentra dentro del supuesto de hecho contemplado en el numeral 2 del artículo 10° del TUO de la LPAG, dada la existencia de un vicio en el acto administrativo constituido por la motivación aparente.

El artículo 15 de la Ley N° 29981 señala que el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. Asimismo, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema”. Precisa, además, que se sustenta en la “inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal”.

En este procedimiento se han identificado vicios en el trámite del Procedimiento Administrativo Sancionador, que acarrean la nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo.

En tal sentido, considerando que, la Resolución de Sub Intendencia N° 711-2023- SUNAFIL/IRE-PIURA/SISA ha sido emitida vulnerando el derecho al debido procedimiento administrativo, de conformidad con el numeral 12.1 del artículo 12 y el numeral 13.2 del artículo 13 del TUO de la LPAG15; corresponde declarar la nulidad parcial de la citada resolución en el extremo relacionado con la infracción MUY GRAVE tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, al haberse vulnerado los principios de debido procedimiento y motivación.

Conforme a lo anterior, se deberá retrotraer el procedimiento administrativo sancionador al momento en el cual se produjo el vicio inicial; esto es, al momento de emisión de la Resolución de Sub Intendencia respectiva, a efectos que dicha instancia emita una nueva decisión solo en el extremo de la tipificación de la infracción al numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, y considerando los argumentos contenidos en la presente Resolución, conforme a lo prescrito en el numeral 12.1 del artículo 12 del TUO de la LPAG.

En consecuencia, corresponde remitir los actuados del presente procedimiento sancionador al Intendente respectivo y a la Gerencia General de SUNAFIL, a efectos que -de ser el caso- procedan conforme a sus competencias, en el marco del ejercicio

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, la multa subsistente como resultado del procedimiento administrativo sancionador sería la que corresponde a la siguiente infracci ón:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.