Tribunal de Fiscalización Laboral · Resolución

Derrama Magisterial — Res. 1492-2025

Sector público / estatalFundado en parteLABOR INSPECTIVA
Resolución N°1492-2025-SUNAFIL/TFL-Primera Sala
Expediente sancionador018-2022-SUNAFIL/IRE-PIU
ProcedenciaINTENDENCIA REGIONAL DE PIURA
ImpugnanteDerrama Magisterial
Acto impugnadoRESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 140-2023-
MateriaLABOR INSPECTIVA
RegiónPiura
Fecha27 de octubre de 2025
Sumilla. Se declara FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por la DERRAMA MAGISTERIAL, y, en consecuencia, la NULIDAD PARCIAL de la Resolución de Sub Intendencia N° 241-2023-SUNAFIL/IRE-PIU/SISA, de fecha 31 de marzo de 2023, y la de los sucesivos actos y actuaciones en el procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 018-2022-SUNAFIL/IRE-PIU

El fallo

SE RESUELVE:

PRIMERO. – Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por la DERRAMA MAGISTERIAL, en contra de la Resolución de Intendencia N° 140-2023-SUNAFIL/IRE-PIU, de fecha 07 de setiembre de 2023, emitida por la Intendencia Regional de Piura, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 018-2022-SUNAFIL/IRE-PIU, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

SEGUNDO. – Declarar la NULIDAD PARCIAL de la Resolución de Sub Intendencia N° 241-2023- SUNAFIL/IRE-PIU/SISA, de fecha 31 de marzo de 2023, y la de los sucesivos actos y actuaciones emitidas en el procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 018-2022-SUNAFIL/IRE-PIU, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46° del RLGIT.

TERCERO. – RETROTRAER el procedimiento administrativo al momento en el que se produjo el vicio, esto es, a la emisión de la Resolución de Resolución de Sub Intendencia N° 241-2023- SUNAFIL/IRE-PIU/SISA, de fecha 31 de marzo de 2023, a fin de que la instancia competente emita un nuevo pronunciamiento, en el extremo referido a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46° del RLGIT, considerando los alcances señalados en la presente resolución.

CUARTO. – CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 140-2023-SUNAFIL/IRE-PIU, de fecha 07 de setiembre de 2023, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46° del RLGIT.

QUINTO. – Declarar agotada la vía administrativa, respecto al extremo de la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46° del RLGIT, debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.

SEXTO. – Remitir los actuados a la Intendencia Regional de Piura, y a la Gerencia General de la SUNAFIL, a fin de que, de considerarlo conveniente, procedan conforme a sus atribuciones y de acuerdo con lo señalado en el considerando 6.76 de la presente resolución.

SÉPTIMO. – Notificar la presente resolución a la DERRAMA MAGISTERIAL, y a la Intendencia Regional de Piura, para sus efectos y fines pertinentes.

OCTAVO. – Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

20251022MABJ – HR: 45105-2022

Fuente oficial. Resolución pública del Tribunal de Fiscalización Laboral. Consulta el documento oficial en el portal de SUNAFIL.
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Texto de la resolución

Antecedentes

1.1

Mediante Orden de Inspección N° 1183-2022-SUNAFIL/IRE-PIU, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento de la normativa en materia de seguridad y salud en el trabajo (en adelante, SST)1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 414-2022-SUNAFIL/IRE-PIU (en adelante, el Acta de Infracción). En mérito a la denuncia formulada en aplicación del literal c) del artículo 12° de la Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo.

1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Estándares de Higiene Ocupacional (Sub Materia: Comedor - Vestuario - Servicios Higiénicos); Norma de Ergonomía (Sub Materia: Incluye todas); Gestión interna de seguridad y salud en el trabajo (Sub Materia: Comité (o Supervisor) de Seguridad y Salud en el Trabajo).

1.2

Que, mediante Imputación de Cargos N° 265-2022-SUNAFIL/IRE-PIU/SIAI-IC, de fecha 06 de julio de 2022, notificada 08 de julio de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53° del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR y modificatorias (en adelante, el RLGIT).

1.3

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la Autoridad Instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 616-2022-SUNAFIL-SIFN-IRE-PIURA, de fecha 13 de diciembre de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Sanción de la Intendencia Regional de Piura, la que mediante Resolución de Sub Intendencia N° 241-2023-SUNAFIL/IRE- PIU/SISA, de fecha 31 de marzo de 2023, notificada el 03 de abril de 2023, multó a la impugnante por la suma de S/. 38,640.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

- Una (01) infracción GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no acreditar la implementación y entrega de sillas ergonómicas para el desarrollo de actividades administrativas a trabajadores del sujeto inspeccionado, tipificada en el numeral 27.9 del artículo 27° del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/. 7,222.00.

- Una (01) infracción GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no acreditar el proceso de convocatoria y elección de los miembros por parte de los trabajadores para el Comité de Seguridad y Salud en el Trabajo o supervisor de seguridad y salud en el trabajo, tipificada en el numeral 27.12 del artículo 27° del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/. 7,222.00.

- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no presentar la información y documentación solicitada mediante Requerimiento de Información notificado a través de la Casilla Electrónica con fecha 27 de abril de 2022, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46° del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/. 12,098.00.

- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no acreditar dentro del plazo otorgado, el cumplimiento de lo ordenado mediante Medida Inspectiva de Requerimiento notificada el 16 de mayo de 2022, mediante la casilla electrónica, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46° del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/. 12,098.00.

1.4

Con fecha 26 de abril de 2023, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 241-2023-SUNAFIL/IRE-PIU/SISA, presentando argumentos en atención a lo dispuesto en el artículo 49° de la LGIT2, concordante con el

2 Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 49.- Recursos administrativos Los recursos administrativos del procedimiento administrativo sancionador son aquellos previstos en el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS. (…).

artículo 55° del RLGIT3 y con lo previsto en el artículo 220° del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS4, a fin de contradecir lo resuelto por la autoridad sancionadora de primera instancia. El recurso fue interpuesto dentro del plazo establecido y ante la autoridad que emitió la resolución apelada, la cual procedió a elevarlo a la Intendencia Regional de Piura para el trámite correspondiente.

1.5

Mediante Resolución de Intendencia N° 140-2023-SUNAFIL/IRE-PIU, de fecha 07 de setiembre de 2023, notificada el 13 de setiembre de 2023, la Intendencia Regional de Piura, tras evaluar los argumentos expuestos por la impugnante, dispuso la rectificación de oficio del error material advertido en la Medida Inspectiva de Requerimiento y en el Acta de Infracción; asimismo, declaró fundado en parte el recurso de apelación interpuesto. En consecuencia, revocó parcialmente la resolución de primera instancia, dejando sin efecto la sanción de multa impuesta por una infracción calificada como grave, y mantuvo subsistente la sanción respecto de las demás infracciones verificadas, adecuando el monto total de la multa a la suma de S/. 31,418.00.

1.6

Con escrito de fecha 03 de octubre de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Piura el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 140- 2023-SUNAFIL/IRE-PIU.

1.7

La Intendencia Regional de Piura admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-001545-2023- SUNAFIL/IRE-PIU, recibido el 10 de octubre de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

3 Decreto Supremo N° 019-2006-TR, Aprueban Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 55.- De los recursos administrativos Los recursos administrativos previstos en el procedimiento sancionador son los siguientes: (…). b) Recurso de apelación: se interpone ante la autoridad que emitió la resolución en primera instancia a fin de que lo eleve a su superior jerárquico, el que resolverá sobre el mismo. El recurso debe indicar los fundamentos de derecho que lo sustenten. El término para la interposición de los recursos es de quince (15) días hábiles perentorios, (…). 4 Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo 220.- Recurso de apelación El recurso de apelación se interpondrá cuando la impugnación se sustente en diferente interpretación de las pruebas producidas o cuando se trate de cuestiones de puro derecho, debiendo dirigirse a la misma autoridad que expidió el acto que se impugna para que eleve lo actuado al superior jerárquico.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

2.1

Mediante el artículo 1° de la Ley N° 299815, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7° de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

2.2

Asimismo, de conformidad con el artículo 15° de la Ley N° 299816, en concordancia con el artículo 41° de la Ley General de Inspección del Trabajo7 y modificatorias (en adelante, LGIT), el artículo 17° del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR8, y el artículo 2° del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR9 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

5 Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1.- Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), en adelante Sunafil, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias. 6 Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…). 7 Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa. 8 Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Decreto Supremo que aprueba la Sección Primera del Reglamento de Organización y Funciones de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. 9 Decreto Supremo N° 004-2017-TR, Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.

Del Recurso De Revisión

3.1

El artículo 217° del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS y modificatorias (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

3.2

Así, el artículo 49° de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55° del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

3.3

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”10.

3.4

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17° del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la

10 Artículo 14° del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR.

segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

3.5

En esta línea argumentativa, la aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes, al derecho, y de conformidad con el Principio de Legalidad, y que caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De La Interposición Del Recurso De Revisión Por Parte De La Derrama Magisterial

4.1

De la revisión de los actuados, se ha identificado que la DERRAMA MAGISTERIAL, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 140-2023- SUNAFIL/IRE-PIU, emitida por la Intendencia Regional de Piura, mediante la cual se revocó parcialmente la resolución de primera instancia, dejando sin efecto la sanción impuesta por una infracción calificada como grave y adecuando el monto total de la sanción a la suma de S/. 31,418.00, por la comisión de entre otra, de dos (02) infracciones MUY GRAVES a la labor inspectiva, tipificadas en los numerales 46.3 y 46.7 del artículo 46° del RLGIT, respectivamente; dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 14 de setiembre de 2023.

4.2

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la DERRAMA MAGISTERIAL.

Fundamentos Del Recurso De Revisión

Con fecha 03 de octubre de 2023, la DERRAMA MAGISTERIAL fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 140-2023-SUNAFIL/IRE-PIU, señalando los siguientes alegatos:

i. Respecto a la infracción consistente en no haber acreditado dentro del plazo otorgado el cumplimiento de lo ordenado mediante la medida inspectiva de requerimiento de fecha 16 de mayo de 2022, referida a la implementación y entrega de sillas ergonómicas para el desarrollo de actividades administrativas de cinco trabajadores, se acredita la presentación de la proforma correspondiente, lo cual evidencia que se iniciaron oportunamente las gestiones para su adquisición y entrega, dando cumplimiento a lo requerido. ii. En relación con la multa impuesta ascendente a S/. 31,418.00, se advierte una inobservancia del Principio de Razonabilidad previsto en el numeral 1.4 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG, el cual dispone que las decisiones de la autoridad administrativa, al imponer sanciones o establecer restricciones, deben mantenerse dentro de los límites de la facultad atribuida y guardar proporción entre los medios empleados y los fines públicos perseguidos, debiendo responder a lo estrictamente necesario para la satisfacción del interés general. iii. Se observa además que los considerandos 3.4.5.14 y 3.5.5 de la Resolución de Sub Intendencia carecen de una debida motivación, al sostener que la autoridad de trabajo no tiene discrecionalidad para imponer un monto distinto al previsto en la tabla de multas establecida por el legislador, conforme al artículo 48° del RLGIT. No obstante, debe tenerse en cuenta que, de acuerdo con el artículo 38° de la LGIT, la cuantía de la sanción

debe determinarse en función del número de trabajadores afectados, la gravedad de la falta y el tipo de empresa. iv. Asimismo, no se habría observado lo dispuesto en el artículo 247° del TUO de la LPAG, que regula el procedimiento sancionador y las disposiciones que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa, la cual debe sujetarse necesariamente a los principios previstos en el artículo 248° del citado cuerpo normativo. Entre ellos, el Principio de Razonabilidad, consagrado en su numeral 3, exige que las sanciones sean proporcionales al incumplimiento calificado como infracción, debiendo valorarse criterios tales como el beneficio ilícito obtenido, la probabilidad de detección, la gravedad del daño al interés público, el perjuicio económico causado, la reincidencia, las circunstancias de la infracción y la existencia o no de intencionalidad. Dichos criterios no fueron aplicados ni analizados en la resolución impugnada, ni se justificó su inaplicación al caso concreto. v. De acuerdo con el Principio de Legalidad, todos estos aspectos debieron ser evaluados para efectuar una correcta graduación de la sanción. No resulta suficiente la sola cita del artículo 38° de la LGIT como sustento, pues ello omite la observancia del Principio de Razonabilidad que rige la potestad sancionadora administrativa. En consecuencia, la propuesta de multa carece de una motivación suficiente tanto respecto de los criterios empleados para su imposición y graduación, como en la descripción y justificación del presunto perjuicio generado, omitiéndose además el análisis de los criterios de razonabilidad y proporcionalidad previstos en los artículos 37°, 38° y 39° de la LGIT. vi. Cabe recordar que el artículo 37° de la LGIT dispone que, para determinar la gravedad de la infracción, debe considerarse su incidencia en el riesgo del trabajador respecto de su vida, integridad física y salud, el cumplimiento de las obligaciones esenciales del empleador, la posibilidad del trabajador de gozar de sus beneficios laborales, la observancia de los plazos legales y convencionales, la conducta dirigida a obstaculizar las actuaciones inspectivas y el grado de formalidad. Ninguno de estos elementos habría sido analizado al momento de fijar la cuantía de la multa. vii. Finalmente, al ser el TUO de la LPAG de aplicación supletoria a los procedimientos regulados por leyes especiales, no resulta válido que estos impongan condiciones menos favorables para los administrados. En tal sentido, la sanción propuesta se configura como arbitraria y carente de la debida motivación y fundamento jurídico.

Análisis Del Recurso De Revisión

Sobre la naturaleza y finalidad del recurso de revisión

6.1

Sobre el particular, es preciso señalar que la naturaleza excepcional del recurso de revisión se encuentra regulada en el artículo 218° del TUO de la LPAG, el cual establece que para su interposición debe estar expresamente facultada por ley o decreto legislativo.

En ese marco, la LGIT, como norma especial aplicable, contempla dicha facultad en su artículo 49°:

“Artículo 49.- Recursos administrativos Los recursos administrativos del procedimiento administrativo sancionador son aquellos previstos en el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS. El Recurso de revisión es de carácter excepcional y se interpone ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral. El Reglamento determina las demás condiciones para el ejercicio de los recursos administrativos”.

6.2

De igual forma, el artículo 55° del RLGIT establece que, el recurso de revisión es de carácter excepcional e interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia. Asimismo, su procedencia y requisitos de admisibilidad se encuentran desarrollados en el Reglamento del Tribunal, tal como fue señalado en el punto 3.5 de la presente resolución.

6.3

Por su parte, el artículo 14° del Reglamento del Tribunal, establece que el recurso de revisión tiene por finalidad:

“(…) la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”. (Énfasis añadido).

6.4

En esa misma línea, corresponde invocar los criterios establecidos en los fundamentos 6.17, 6.18 y 6.19 de la Resolución de Sala Plena N° 003-2022-SUNAFIL/TFL, vigente desde el 18 de agosto de 2022, mediante los cuales este Tribunal estableció como precedentes administrativos de observancia obligatoria, señalando que:

“6.17. Sobre la base de lo previsto en el literal a) del artículo 16 y el inciso 18.1 del artículo 18 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral (Decreto Supremo N° 004-2017- TR), tras el control de admisibilidad del recurso de revisión interpuesto, a cargo de la autoridad emisora de la decisión impugnada, este órgano de revisión tiene el deber de efectuar el control de procedencia del recurso. Así, se declarará la improcedencia del recurso de revisión en los siguientes supuestos: i) Cuando el acto impugnado no corresponda a resoluciones de segunda instancia que se pronuncian sobre la imposición de sanciones; ii) Cuando la infracción materia de sanción que se impugna, no esté tipificada como muy grave en el RLGIT; o iii) Cuando el recurso de revisión no se sustente en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria emitidos por este Tribunal. 6.18. Lo anterior exige al administrado una mayor rigurosidad en la formulación de sus escritos de revisión, en la medida que, al tratarse de un recurso extraordinario, para que los fundamentos contenidos en este puedan ser conocidos y evaluados por el Tribunal, no basta que la resolución recurrida contenga la imposición de sanciones por infracciones muy graves, sino que su impugnación debe ceñirse estrictamente a los presupuestos básicos establecidos en el artículo 14 del Reglamento del Tribunal, esto es: 1) Debe cuestionar al menos una infracción tipificada y calificada como muy grave, en el RLGIT, o

en caso de omisión, el razonamiento empleado es suficiente para deducir ello, y; 2) Este cuestionamiento debe sustentarse necesariamente, en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas que rigen el derecho laboral, y/o en el apartamiento inmotivado de algún precedente de observancia obligatoria emitido por este Tribunal, que haya incidido directa o indirectamente, en la determinación de las infracciones. 6.19. Y es que, en ciertos casos, se aprecia la existencia de recursos de revisión donde, impugnándose una resolución que confirma la imposición de una sanción económica por la comisión de alguna infracción tipificada como muy grave en el RLGIT; no se cuestiona expresamente dicha infracción de forma directa o siquiera indirecta (cuando no se plantea algún razonamiento que pueda permitir deducir ello). Tal situación implica que tales recursos promueven asuntos fuera de la competencia material de este Tribunal, debiendo éste órgano colegiado declarar la improcedencia, conforme a la normativa que rige su actuación. (…)”.

6.5

En ese sentido, el análisis de los argumentos de la impugnante se circunscribirá a los aspectos comprendidos dentro del ámbito de competencia del Tribunal, relacionados con las infracciones calificadas como muy grave e identificando si sobre ésta se ha producido alguno de los supuestos previstos en el artículo 14° del Reglamento del Tribunal, así como en los precedentes de observancia obligatoria emitidos por este Tribunal. En consecuencia, no corresponde a esta Sala pronunciarse sobre alegatos que no se encuentren dentro de esos presupuestos o que no estén vinculados a infracciones muy graves impuestas.

Sobre la medida inspectiva de requerimiento

6.6

Conforme lo establece el numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5° de la LGIT, los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. Sobre ello, el numeral 13.5 del artículo 13° del RLGIT establece que, dichas medidas, se adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refiere los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13° del citado reglamento.

6.7

A su vez, el numeral 20.3 del artículo 20° del RLGIT ha establecido que, las medidas de requerimiento son órdenes dispuestas por la inspección del trabajo para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo. Las mismas que pueden consistir en ordenar al empleador, siempre que se fundamente en el incumplimiento de la normatividad legal vigente, la paralización o prohibición inmediata de trabajo o tareas por inobservancia de la normativa sobre prevención de riesgos laborales, entre otras.

6.8

Como se evidencia de las normas glosadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento administrativo sancionador.

6.9

En virtud de lo expuesto, corresponde al sujeto inspeccionado dar cumplimiento a lo ordenado por la autoridad inspectiva; caso contrario, su inobservancia o incumplimiento de la medida de requerimiento constituye una infracción a la labor inspectiva calificada como muy grave, conforme a lo previsto en el numeral 46.7 del artículo 46° del RLGIT, siendo sancionable con multa, de acuerdo a lo establecido en el artículo 36° de la LGIT.

6.10

Bajo esa línea argumentativa, y de conformidad con el precedente administrativo de observancia obligatoria aprobado mediante la Resolución de Sala Plena N° 002-2022- SUNAFIL/TFL, publicada el 06 de mayo de 2022 en el diario oficial El Peruano, la evaluación de los alegatos formulados en relación a la medida inspectiva de requerimiento deben efectuarse considerando los siguientes aspectos:

“6.8 Así, los expedientes sancionadores que se tramitan en el Sistema de Inspección del Trabajo no son, sin embargo, unos que permitan distinguir imputaciones que solamente contengan casos “muy graves”, “graves” o bien “leves”, siendo habitual que en los casos sometidos a este Tribunal se encuentren imputaciones que contemplen infracciones calificadas normativamente como “muy graves” y alguna o algunas más de distinto grado. Ante este tipo de plataformas impugnatorias, el Tribunal de Fiscalización Laboral se encuentra obligado a distinguir lo que es materia de su estricta competencia de aquello que no lo es, conforme con la normativa glosada. 6.9 En ciertos casos —como el que es objeto de la presente resolución—el recurso de revisión propone el análisis de infracciones a la labor inspectiva consistentes en el incumplimiento de la medida de requerimiento contenidas en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT10, pero las materias objeto de la medida de requerimiento son calificadas por la normativa como faltas “graves” o “leves”, lo que deposita a tales causas fuera de la competencia material de este Tribunal. 6.10 De esta forma, la evaluación de los recursos de revisión interpuestos contra sanciones administrativas por inejecución de medidas de requerimiento deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad, razonabilidad y legalidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa vedada, como son las infracciones calificadas como graves y leves, que en expedientes como el presente, han adquirido firmeza con la expedición (y notificación) de la resolución de segunda instancia”. (Énfasis añadido).

6.11

Así como a la luz de los alcances establecidos en la Resolución de Sala Plena N° 009-2023- SUNAFIL/TFL, el cual dispone que:

“6.26 La medida La medida inspectiva de requerimiento, al ser una “orden dispuesta por la inspección de trabajo para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo”, debe contener un mandato claro y su entendimiento debe regirse por la razonabilidad, el deber de colaboración y la buena fe procedimental. En ese sentido, la medida de requerimiento debe cumplir con expresar el ámbito subjetivo y objetivo, siendo estos extremos suficientes para producir el resultado esperado por la medida: la rectificación de una situación antijurídica. a) Ámbito subjetivo: En primer lugar, debe individualizar a los trabajadores afectados por el incumplimiento reprochado al sujeto inspeccionado; b) Ámbito objetivo: En segundo lugar, a) debe identificar la afectación resultante de un comportamiento imputable al empleador —como ocurre en el caso de autos, al describirse el número de horas en sobretiempo laboradas, así como su incumplimiento en el pago— y, b) establecer cómo es que debe cumplirse dicha

medida, es decir, qué acciones debe ejecutar el inspeccionado a fin de revertir la conducta reprochada. En ese sentido, el ámbito objetivo de la medida de requerimiento no se agota con la mención de la normativa legal vigente afectada o inobservada por el sujeto inspeccionado, sino que incluye el mandato de su cumplimiento, en la forma y modo esperado. (…)”.

6.12

Es pertinente señalar que, mediante Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL, que constituye precedente de observancia obligatoria, este Tribunal reconoce la naturaleza independiente de las infracciones contra la labor inspectiva, estableciendo que: “los actos o hechos que impiden o dificulten la labor inspectiva y que se consignan en el acta de infracción, constituyen infracciones que no tienen una naturaleza secundaria, adjunta ni dependiente respecto de posibles infracciones ocurridas y detectadas en la visita inspectiva, referentes a aspectos sustantivos objeto de control por la inspección del trabajo”. Por lo tanto, su configuración se realiza de manera independiente a las infracciones detectadas en relación con el ordenamiento jurídico sociolaboral o en materia de seguridad y salud en el trabajo.

6.13

En ese sentido, se aprecia que la medida inspectiva de requerimiento de fecha 16 de mayo de 2022, obrante en el expediente digital, dispuso a la impugnante en su calidad de sujeto inspeccionado11, cumpla con realizar las siguientes obligaciones en un plazo máximo de seis (06) días hábiles:

11 Esto al momento de las actuaciones inspectivas realizadas.

FIGURA N° 01

6.14

De acuerdo con los numerales 4.11, 4.12, 4.14 y 4.16 del acápite IV. Hechos Constatados del Acta de Infracción, la impugnante no cumplió con presentar documentación que acredite el cumplimiento total de lo exigido en la medida inspectiva de requerimiento; por lo que, se configuró la infracción al numeral 46.7 del artículo 46° del RLGIT.

6.15

Asimismo, de la verificación realizada a la medida inspectiva de requerimiento se advierte que, ésta cumple con los Principios de Razonabilidad, Proporcionalidad y Legalidad, al haber sido emitida en el marco de las actuaciones inspectivas originadas por la Orden de Inspección N° 1183-2022-SUNAFIL/IRE-PIU, y en concordancia con los hallazgos verificados durante la etapa inspectiva y consolidadas en el Acta de Infracción correspondiente.

6.16

En consecuencia, el personal inspectivo ha aplicado correctamente lo dispuesto en el artículo 14° de la LGIT y en el numeral 17.2 del artículo 17° del RLGIT, los cuales señalan que para la extensión de una medida inspectiva de requerimiento resulta de vital importancia, la verificación de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral. Tal supuesto se ha configurado en el presente caso, toda vez que, durante la fase inspectiva, se llevó a cabo una actuación probatoria adecuada, orientada a que la Administración Pública acredite fundadamente la existencia de la infracción imputada.

6.17

Es pertinente precisar que, el cumplimiento de una medida inspectiva de requerimiento exige la atención integral, oportuna y conforme a los términos expresamente establecidos por la autoridad inspectiva. Dado su carácter coercitivo, dicha medida impone la obligación de acatar en su totalidad el mandato contenido en ella, cumpliendo

con cada extremo dentro del plazo señalado, sin que sea válido el cumplimiento fragmentario o condicionado a interpretaciones unilaterales del administrado.

6.18

En efecto, aunque la medida inspectiva de requerimiento pueda contener diversos mandatos específicos, cada uno de éstos responde a un incumplimiento específico y constituye una obligación autónoma que debe ser cumplida de manera independiente. A pesar de la eventual invalidez o cuestionamiento de alguno de los mandatos, no compromete a exigibilidad de los demás, asegurando la eficacia de la función inspectiva y la finalidad correctiva y preventiva del sistema. Siendo así, el administrado mantiene latente su deber de colaboración previsto en el artículo 9° de la LGIT, lo que implica dar cumplimiento a las obligaciones válidamente dispuestas, incluso cuando pueda discrepar sobre algún extremo individual. Esta interpretación razonable y proporcional garantiza que la medida sea cumplida con su objetivo sin que la discusión sobre un mandato específico afecte la efectividad de los demás.

6.19

En el presente caso, si bien durante el procedimiento administrativo sancionador la impugnante presentó un medio probatorio por el cual buscaba acreditar el cumplimiento de sus obligaciones en materia de seguridad y salud en el trabajo, dicho documento no resultó ser suficiente para acreditar el cumplimiento integral del mandato pendiente de la medida inspectiva requerimiento. Cabe resaltar que cada mandato contenido en dicha medida constituye una obligación autónoma e independiente, cuyo cumplimiento debe ser íntegro, por lo que la presentación parcial o incompleta no libera al administrado de la obligación de atender los mandatos restantes, permaneciendo vigente el mandato pendiente y evidenciando que no se ha cumplido de manera acorde con lo requerido por la Autoridad Inspectiva, en estricto respeto a los Principios de Legalidad, Razonabilidad y Proporcionalidad, así como la finalidad correctiva y preventiva de la medida.

6.20

Por otra parte, respecto a la presunta vulneración al Principio de Razonabilidad, corresponde indicar que dicho principio se encuentra recogido en el numeral 3 del artículo 248° del TUO de la LPAG12. Este principio busca limitar la discrecionalidad de la

12 Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Título Preliminar Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales: 3. Razonabilidad.- Las autoridades deben prever que la comisión de la conducta sancionable no resulte más ventajosa para el infractor que cumplir las normas infringidas o asumir la sanción. Sin embargo, las sanciones a ser aplicadas deben ser proporcionales al incumplimiento calificado como infracción, observando los siguientes criterios que se señalan a efectos de su graduación: a) El beneficio ilícito resultante por la comisión de la infracción; b) La probabilidad de detección de la infracción;

Administración en el ejercicio de la potestad sancionadora. Conforme con la doctrina, el Principio de Razonabilidad aporta parámetros cualitativos que coadyuvan a velar para que, toda norma que regule infracciones y sanciones administrativas, atienda en lo posible, a criterios objetivos, de forma tal que se reduzca el riesgo del llamado “exceso de punición”, acotándose al máximo la discrecionalidad y eventual actuar arbitrario de la Administración Pública13. Dichos criterios objetivos deben reflejar (no sólo implícitamente sino de manera clara y demostrada) razonabilidad y proporcionalidad en dos niveles o momentos: tanto en la tipificación legal de las infracciones y sanciones, como en la determinación y aplicación de estas últimas a casos concretos.

6.21

De acuerdo con el jurista Morón Urbina14, el llamado “exceso de punición” resulta uno de los vicios más comunes en los que se incurre en dicho ejercicio, y está vinculado a la elección de la sanción aplicable a los administrados. Al efecto, el autor explica que lo determinante del vicio es: “(…) la necesidad de una adecuada proporcionalidad o razonabilidad entre la medida elegida para sancionar y el reproche que objetivamente amerita la conducta incurrida”.

6.22

Concordante a ello, Cassagne15, explica que la proporcionalidad se aprecia: “entre la pena (sanción) prevista en la norma y la conducta del agente, sobre la base de la regla de la razonabilidad cuya valoración debe responder a la realización del bien jurídico tutelado y significado social”. Por su parte, Comadira16 señala que el exceso de punición se produce cuando: “en la norma o el acto disciplinario se contienen sanciones aplicables o aplicadas que, en relación con las tesis orientadoras pertinentes, resultan desproporcionadas con las conductas sancionables o sancionadas, respectivamente”.

6.23

De este modo, existe exceso de punición cuando la sanción impuesta a un administrado no guarda proporcionalidad con el objetivo de la norma represiva que sustentó el dictado del precepto como la emisión del acto administrativo sancionador (desvío de poder). Aunque el ilícito constituyera un actuar punible, la sanción debe ser razonable, en función de los elementos subjetivos de la comisión y los efectos producidos. En este sentido, el exceso de punición es un típico ejemplo de la falta de proporcionalidad entre el contenido del acto sancionador y su finalidad.

6.24

Afirmándose en este principio, nuestro Tribunal Constitucional ha establecido que una decisión sancionadora razonable supone, cuando menos:

“a) La elección adecuada de las normas aplicables al caso y su correcta interpretación, tomando en cuenta no sólo una ley particular, sino el ordenamiento jurídico en su conjunto.

c) La gravedad del daño al interés público y/o bien jurídico protegido; d) EI perjuicio económico causado; e) La reincidencia, por la comisión de la misma infracción dentro del plazo de un (1) año desde que quedó firme la resolución que sancionó la primera infracción. f) Las circunstancias de la comisión de la infracción; y g) La existencia o no de intencionalidad en la conducta del infra 13 Campo Vásquez, F. (2011). El principio de razonabilidad como límite a la tipificación reglamentaria de los organismos reguladores. Ius et Veritas, 42, 2. 14 Morón Urbina, J. C. (2007). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General: Ley 27444 (6.ª ed., p. 646). Lima: Gaceta Jurídica. 15 Cassagne, J. C. (2002). Derecho administrativo (Tomo I, 7.ª ed., p. 12). Buenos Aires. 16 Morón Urbina, J. C. (2007). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General: Ley 27444 (6.ª ed., p. 646). Lima: Gaceta Jurídica.

b) La comprensión objetiva y razonable de los hechos que rodean al caso, que implica no sólo una contemplación en “abstracto” de los hechos, sino su observación en directa relación con sus protagonistas, pues sólo así un “hecho” resultará menos o más tolerable, confrontándolo con los “antecedentes del servidor”, como ordena la ley en este caso. c) Una vez establecida la necesidad de la medida de sanción, porque así lo ordena la ley correctamente interpretada en relación a los hechos del caso que han sido conocidos y valorados en su integridad, entonces el tercer elemento a tener en cuenta es que la medida adoptada sea la más idónea y de menor afectación posible a los derechos de los implicados en el caso”17.

6.25

En este punto, es importante señalar que, de acuerdo con lo expresado en el artículo 1° de la LGIT, la finalidad de la Inspección de Trabajo es vigilar el cumplimiento de las normas de orden sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, entre otros. Para cumplir dicha finalidad, la Inspección de Trabajo emite medidas inspectivas de requerimiento, las cuales constituyen órdenes directas a los sujetos inspeccionados para que adopten acciones correctivas concretas, dentro de los plazos establecidos, con el fin de revertir situaciones irregulares previamente constatadas. Estas medidas tienen carácter coercitivo y obligatorio, y su cumplimiento integral es indispensable para asegurar la eficacia de la función inspectiva y la protección de los derechos de los trabajadores. Es por ello que la Inspección de Trabajo no agota su enfoque en una perspectiva punitiva; sino que, de forma complementaria, procura reconducir las conductas de los sujetos inspeccionados, orientando su actuación al cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo.

6.26

En ese entendido, considerando que la impugnante no cumplió íntegramente con los mandatos contenidos en la medida inspectiva de requerimiento y que cada obligación establecida en la misma constituye un mandato autónomo, coercitivo y de cumplimiento obligatorio, no se advierte vulneración alguna al Principio de Razonabilidad.

6.27

Conforme a lo anteriormente expuesto, corresponde mantener la sanción impuesta por la infracción tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46° del RLGIT, al haberse verificado que el administrado incurrió en el incumplimiento de una medida inspectiva de requerimiento debidamente emitida por la autoridad inspectiva en el ejercicio de sus funciones, conforme a lo dispuesto en el artículo 14° de la LGIT y en el numeral 17.2 del artículo 17° del RLGIT. Dicha medida fue notificada válidamente y contenía un mandato expreso, razonable y proporcional, orientado a revertir una situación antijurídica previamente constatada. Por tanto, al no advertirse vulneración alguna a los principios del procedimiento administrativo sancionador, corresponde confirmar la sanción impuesta por la comisión de la referida infracción.

17 Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente N° 02192-2004-AA/TC.

Sobre el deber de colaboración y los requerimientos de información

6.28

El numeral 1.8 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG, que consagra el Principio de Buena Fe Procedimental, establece lo siguiente: “La autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los partícipes del procedimiento realizan sus respectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe. La autoridad administrativa no puede actuar contra sus propios actos, salvo los supuestos de revisión de oficio contemplados en la presente Ley. Ninguna regulación del procedimiento administrativo puede interpretarse de modo tal que ampare alguna conducta contra la buena fe procedimental”.

6.29

De conformidad con el artículo 1° de la LGIT, las actuaciones inspectivas constituyen diligencias que la Inspección del Trabajo realiza de oficio, con carácter previo al inicio del procedimiento administrativo sancionador, con el propósito de verificar el cumplimiento de las disposiciones vigentes en materia sociolaboral y adoptar, de ser necesario, las medidas inspectivas que correspondan para asegurar dicho cumplimiento. Asimismo, la LGIT define la función inspectiva como: “es la actividad que comprende el ejercicio de la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo”. En tal sentido, el comportamiento del personal inspectivo debe estar orientado al cumplimiento de las funciones que establece la LGIT y su reglamento, procurando siempre la tutela del fin que dichas normas persiguen, y actuando dentro del marco del Principio de Razonabilidad18.

6.30

Asimismo, de acuerdo con el numeral 3 del artículo 5° de la LGIT, en el ejercicio de sus funciones, los inspectores de trabajo debidamente acreditados se encuentran investidos de autoridad y facultados para llevar a cabo cualquier diligencia de investigación, examen o prueba que consideren necesaria para comprobar que las disposiciones legales se observen correctamente, y en particular, para requerir información al sujeto inspeccionado. Esta facultad se encuentra alineada con lo establecido en el literal d) del artículo 12° del RLGIT, el cual señala que, en cumplimiento de las órdenes de inspección recibidas, los inspectores de trabajo iniciarán las actuaciones de investigación, entre otras modalidades, mediante el requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica. (Énfasis añadido).

6.31

Del mismo modo, el numeral 15.1 del artículo 15° del RLGIT establece que: “Durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos obligados al cumplimiento de las normas sociolaborales, prestarán la colaboración que precisen los inspectores del trabajo para el adecuado ejercicio de las funciones encomendadas, de acuerdo con lo prescrito en el artículo 9 de la Ley”. Esta disposición reafirma el deber de colaboración activa por

18 Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Título Preliminar Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…). 1.4. Principio de razonabilidad. - Las decisiones de la autoridad administrativa, cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones, o establezcan restricciones a los administrados, deben adaptarse dentro de los límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fi n de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido.

parte de los sujetos inspeccionados, como condición necesaria para el correcto desempeño de la función inspectiva.

6.32

En ese sentido, conforme a lo dispuesto en el artículo 9° de la LGIT, dispone que: “Los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los Supervisores-Inspectores, los Inspectores del Trabajo y los Inspectores Auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y en cumplimiento de dicha obligación de colaboración deberán: (...) e) Facilitarles la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones”. En consecuencia, se entiende que los empleadores tienen la obligación ineludible de colaborar con el desarrollo de las actuaciones inspectivas, contribuyendo a que estas se realicen de forma eficaz y conforme a su finalidad esencial: la verificación del cumplimiento de las normas sociolaborales y/o en materia de seguridad y salud en el trabajo.

6.33

Asimismo, el artículo 11° de la LGIT dispone que: “Las actuaciones inspectivas de investigación se desarrollan mediante requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica, visita de inspección a los centros y lugares de trabajo, mediante requerimiento de comparecencia del sujeto inspeccionado ante el inspector actuante para aportar documentación y/o efectuar las aclaraciones pertinentes o mediante comprobación de datos o antecedentes que obren en el Sector Público”. (Énfasis añadido).

6.34

Es pertinente recordar que el artículo 36° de la LGIT establece que, el comportamiento subsumible dentro de la infracción a la labor inspectiva “puede ser directo o indirecto, perjudicando o dilatando la labor del inspector actuante de manera tal que no permita el cumplimiento de la fiscalización, o negándose a prestarle el apoyo necesario”. (Énfasis añadido).

6.35

En línea con ello, el tipo infractor previsto en el numeral 46.3 del artículo 46° del RLGIT está dirigido a sancionar la negativa del sujeto inspeccionado o de sus representantes a facilitar la información y documentación requerida. No se trata, por tanto, de sancionar una simple omisión o demora, sino de reprochar una conducta claramente definida en la que la parte inspeccionada se rehúsa de manera expresa a entregar la información solicitada.

6.36

En ese contexto, corresponde analizar la observancia del Principio de Tipicidad19. Al respecto, la doctrina recuerda que “el mandato de tipificación que este principio conlleva,

19 Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Título Preliminar

no solo se impone al legislador cuando redacta el ilícito, sino a la autoridad administrativa cuando instruye un procedimiento sancionador y debe realizar la subsunción de una conducta en los tipos legales existentes”20.

6.37

Bajo el mismo principio, el máximo intérprete de la Constitución Política del Perú, el Tribunal Constitucional, en la sentencia recaída en el Expediente N° 01873-2009-AA/TC, ha precisado lo siguiente: “(…) Principio de tipicidad, en mérito al cual, la descripción legal de una conducta específica aparece conectada a una sanción administrativa. Esta exigencia deriva de dos principios jurídicos específicos; el de libertad y el de seguridad jurídica. Conforme al primero, las conductas deben estar exactamente delimitadas, sin indeterminaciones, mientras que, en relación al segundo, los ciudadanos deben estar en condiciones de poder predecir, de manera suficiente y adecuada, las consecuencias de sus actos, por lo que no caben cláusulas generales o indeterminadas de infracción que permitan una actuación librada al ‘arbitrio’ de la administración, sino que ésta sea prudente y razonada”.

6.38

En concordancia con ello, el numeral 4 del artículo 248° del TUO de la LPAG dispone que únicamente constituyen conductas sancionables aquellas que han sido expresamente previstas como infracciones en una norma con rango de ley, mediante su debida tipificación, sin que se admita interpretación extensiva ni aplicación por analogía.

6.39

Asimismo, el Tribunal Constitucional a través del segundo párrafo del quinto fundamento jurídico establecido en la Sentencia recaída en el Expediente N° 2192-2004-AA/TC, ha reafirmado esta exigencia al sostener que: “(…). El subprincipio de tipicidad o taxatividad constituye una de las manifestaciones o concreciones del principio de legalidad respecto de los límites que se imponen al legislador penal o administrativo, a efectos de que las prohibiciones que definen sanciones, sean éstas penales o administrativas, estén redactadas con un nivel de precisión suficiente que permita a cualquier ciudadano de formación básica, comprender sin dificultad lo que se está proscribiendo bajo amenaza de sanción en una determinada disposición legal”.

6.40

En esa medida, puede afirmarse que la observancia del Principio de Tipicidad constriñe a la Administración Pública a verificar, desde el inicio del procedimiento administrativo sancionador, que la imputación realizada permita comprobar una correcta subsunción entre la conducta atribuida al administrado y la infracción previamente tipificada como sancionable por el ordenamiento sociolaboral.

Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales: 4. Tipicidad.- Solo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que la ley o Decreto Legislativo permita tipificar infracciones por norma reglamentaria. A través de la tipificación de infracciones no se puede imponer a los administrados el cumplimiento de obligaciones que no estén previstas previamente en una norma legal o reglamentaria, según corresponda. En la configuración de los regímenes sancionadores se evita la tipificación de infracciones con idéntico supuesto de hecho e idéntico fundamento respecto de aquellos delitos o faltas ya establecidos en las leyes penales o respecto de aquellas infracciones ya tipificadas en otras normas administrativas sancionadoras. 20 Morón Urbina, J. (2019). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General (14.ª ed., Tomo II, p. 421). Lima: Gaceta Jurídica.

6.41

Es decir, no basta con la existencia de una norma sancionadora general, sino que la conducta atribuida debe encajar de manera precisa y objetiva en el supuesto previsto por la norma, garantizando así la legalidad y previsibilidad de la sanción.

6.42

Es preciso señalar que, del análisis de las normas que sancionan los incumplimientos a la labor inspectiva, se desprende que la responsabilidad administrativa no se limita únicamente a conductas dolosas. En virtud del Principio de Culpabilidad, también se consideran factores subjetivos de responsabilidad como negligencia o la falta de diligencia en el cumplimiento de los deberes exigidos al administrado.

6.43

En el caso concreto, del análisis del expediente digital se advierte que:

● Obra en el expediente digital, entre otros, el documento denominado “Requerimiento de información para las actuaciones inspectivas de investigación” de fecha 27 de abril de 2022, notificado en la misma fecha a la casilla electrónica de la parte impugnante. Mediante dicho requerimiento, se otorgó el plazo máximo de cinco (05) días hábiles para la presentación de la siguiente documentación e información, bajo apercibimiento de imposición de sanción en caso de incumplimiento. FIGURA N° 02 Requerimiento de información de fecha 27 de abril de 2022

FIGURA N° 03 Constancia de notificación del Requerimiento de Información de fecha 27 de abril de 2022

● Conforme se verifica en los numerales 4.5 y 4.6 del acápite IV. Hechos Constatados del Acta de Infracción, el personal inspectivo dejó constancia de que la parte impugnante no cumplió con remitir en su integridad la documentación e información solicitada, a pesar de haber sido notificada conforme a ley. Esta omisión fue corroborada mediante la verificación realizada en el Sistema Informático de Inspecciones del Trabajo (SIIT) el día 06 de mayo de 2022, en relación con el requerimiento de información notificado el 27 de abril de 2022.

6.44

Estando a ello, en aplicación al Principio de Verdad Material amparado en el numeral 1.11 del artículo IV del Título Preliminar de TUO de la LPAG21, esta Sala ha procedido a verificar, a través del aplicativo “Consulta de Notificaciones” implementado por la Oficina de Tecnologías de la Información y Comunicaciones (OTIC) de la SUNAFIL, que la impugnante ya había realizado su primer acceso a la casilla electrónica con anterioridad a la notificación del requerimiento de información en cuestión.

FIGURA N° 04 Acceso a la casilla electrónica

(…)

21 Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…). 1.11. Principio de verdad material.- En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas. En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estará facultada a verificar por todos los medios disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, sin que ello signifique una sustitución del deber probatorio que corresponde a estas. Sin embargo, la autoridad administrativa estará obligada a ejercer dicha facultad cuando su pronunciamiento pudiera involucrar también al interés público.

6.45

En efecto, se ha constatado que su primer acceso se efectuó el 14 de agosto de 2020, a las 10:40:43 horas; sin embargo, se advierte que los datos de contacto fueron incorporados al sistema con posterioridad, el 26 de enero de 2021 a las 17:00 horas.

FIGURA N° 05 Datos de contacto

6.46

Adicionalmente, se verificó ingresos a la casilla electrónica, evidenciando que la parte impugnante mantenía un uso activo del sistema en fechas próximas a la notificación de los requerimientos de información. Asimismo, se advierte que el requerimiento de información fue debidamente acompañado de la alerta electrónica enviada al correo electrónico registrado en el sistema de casilla electrónica22, conforme al procedimiento establecido en el Decreto Supremo N° 003-2020-TR.

FIGURA N° 06 Visualización de los requerimientos de información

22 Cabe precisar que dicha alerta fue remitida al correo electrónico registrado por la propia impugnante en el sistema el 13 de octubre de 2021, el cual permaneció activo durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas y fue dado de baja recién el 10 de julio de 2025.

FIGURA N° 07 Alerta remitida al requerimiento de información de fecha 27 de abril de 2022

6.47

En tal sentido, considerando la vigencia del Decreto Supremo N° 003-2020-TR, la impugnante se encontraba obligada a revisar periódicamente su casilla electrónica. En consecuencia, al haberse verificado dicho acceso previo y la remisión de la alerta correspondiente –particularmente al correo electrónico registrado23– se concluye que las notificaciones dirigidas al sujeto inspeccionado, ahora la impugnante, fueron válidamente realizadas, cumpliéndose además con los requisitos legales establecidos.

6.48

No obstante, respecto a la infracción muy grave a la labor inspectiva, imputada por el incumplimiento de requerimiento de información de fecha 27 de abril de 2022 resulta pertinente citar lo establecido en la Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL,

23 Cabe precisar que, conforme al segundo párrafo del artículo 6° del Decreto Supremo N° 003-2020-TR que aprueba el uso obligatorio de la casilla electrónica para efectos de notificación de los procedimientos administrativos y actuaciones de la SUNAFIL, indica que la SUNAFIL comunica al usuario cada vez que le notifique un documento a la casilla electrónica a través de las alertas del Sistema Informático de Notificación Electrónica, en su correo electrónico y/o mediante el servicio de mensajería. En tal sentido, la norma faculta a la Administración a utilizar cualquiera de estos medios de forma alternativa, sin requerirse su empleo simultáneo.

que contiene el precedente administrativo de observancia obligatoria24, en la cual se fijó el criterio aplicable a los casos de demora en la respuesta a un requerimiento de información formulado por el personal inspectivo, y su correcta subsunción en las disposiciones sancionadoras previstas en el numeral 45.2 del artículo 45° del RLGIT o en el numeral 46.3 del artículo 46° del RLGIT, según las circunstancias del caso. Al respecto, dicho pronunciamiento señala lo siguiente:

“15. De esta manera, en la formulación de actas de infracción y en su calificación posterior, deberá observarse que, cuando la fiscalización pueda proseguir desplegando sus funciones, a pesar del comportamiento del inspeccionado que haya perturbado o retrasado la investigación, deberá imputarse la infracción prevista en el artículo 45.2 del RLGIT. En cambio, cuando la demora del sujeto inspeccionado frustre la fiscalización, la tipificación invocable será la del artículo 46.3 del RLGIT. 16. Para la aplicación de este criterio, siempre será determinante el examen de la motivación que consta en el Acta de Infracción, que debe ser no sólo puntual y concisa, sino también suficiente, para poder concluir que la conducta del administrado constituye una falta al deber de colaboración de acuerdo al artículo 45.2 del RLGIT, o al artículo 46.3 del RLGIT, según se haya acreditado en el procedimiento”. (Énfasis añadido).

6.49

Asimismo, corresponde tener en cuenta lo dispuesto en la Resolución de Sala Plena N° 008-2023-SUNAFIL/TFL, la cual constituye precedente administrativo de observancia obligatoria, en la que, entre otros aspectos relevantes, se ha establecido lo siguiente:

“9. En la misma medida, cuando el inspeccionado no cumpla con la entrega de la información requerida dentro del plazo señalado por el inspector, se sujeta a la calificación del propio inspector actuante, quien podrá o no considerar la documentación remitida en función de la programación de las actuaciones inspectivas que tenga a cargo. En tal supuesto, debe atenderse a que el retraso en la entrega puede producir el efecto de la subsanación o puede imposibilitar la revisión integral de lo solicitado, por lo que se atenderá a la descripción del inspector de trabajo para establecer si tal supuesto constituye un supuesto de aplicación del artículo 46.3 del RLGIT. (…) 11. Por ello, cuando los inspeccionados conocen de antemano el plazo otorgado para las actuaciones inspectivas (por ejemplo, por la notificación de la extensión del plazo de las actuaciones inspectivas), la entrega de la documentación solicitada durante el último día de etapa fiscalizadora y que por el volumen o complejidad de la misma no le permite a la autoridad fiscalizadora el analizar y adoptar decisiones en base a dicho contenido, colisionando con el principio de buena fe al frustrar la inspección del trabajo. 12. Finalmente, toda remisión de la información solicitada por los inspectores actuantes, en momentos posteriores al cierre de la orden de inspección constituye un supuesto de aplicación del artículo 46.3 del RLGIT”. (Énfasis añadido).

6.50

En el caso analizado, respecto al requerimiento de información de fecha 27 de abril de 2022, si bien el sujeto inspeccionado no presentó la documentación solicitada dentro del plazo establecido, se advierte que el personal inspectivo emitió un nuevo requerimiento de información, de fecha 06 de mayo de 2022, al cual la impugnante dio cumplimiento oportuno, presentando la documentación requerida dentro del plazo de las actuaciones inspectivas, tal como consta en el numeral 4.12 del acápite IV. Hechos Constatados del Acta de Infracción; y que posteriormente, el inspector comisionado emitió y notificó una medida inspectiva de requerimiento de fecha 16 de mayo de 2022. Esta circunstancia evidencia que la labor inspectiva no se vio frustrada, ya que el personal actuante pudo

24 En virtud del artículo 22° del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado mediante Decreto Supremo N° 004-2017-TR, establece la obligatoriedad de los pronunciamientos interpretativos del Tribunal de Fiscalización Laboral, por ser precedentes vinculantes de observancia obligatoria.

continuar con la verificación de las obligaciones en seguridad y salud en el trabajo del sujeto inspeccionado, en la medida que contó con información mínima para proseguir con las diligencias. Por tanto, no se habría configurado una frustración, sino por el contrario, esta Sala advierte que, se habría dado un retraso en las actuaciones inspectivas, conforme al tipo infractor establecido en el numeral 45.2 del artículo 45° del RLGIT.

6.51

En esa línea de razonamiento, esta Sala considera que se ha vulnerado el debido procedimiento, a través de su manifestación de la debida motivación, conforme al análisis que se efectuará de manera más detallada en los considerandos, tras la verificación del segundo requerimiento de información de fecha 06 de mayo de 2022, así como de la medida inspectiva de requerimiento de fecha 16 de mayo de 2022.

Sobre la vulneración al Principio del Debido Procedimiento

6.52

Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:

“Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo”. (Énfasis añadido).

6.53

A su vez, el numeral 2 del artículo 248° del TUO de la LPAG señala que:

“Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales: (…) 2. Debido procedimiento. - No se pueden imponer sanciones sin que se haya tramitado el procedimiento respectivo, respetando las garantías del debido procedimiento. Los procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora deben establecer la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, encomendándolas a autoridades distintas”.

6.54

Concordante a ello, la LGIT, desarrolla en su artículo 44°, los principios generales del procedimiento sancionador, entre ellos: “(…) a) Observación del debido proceso, por el

que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho (…)”.

6.55

Por otro lado, el Tribunal Constitucional -máximo intérprete de la Constitución- se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA/TC:

“(…). 2. El Tribunal Constitucional estima oportuno recordar, conforme lo ha manifestado en reiterada y uniforme jurisprudencia, que el debido proceso, como principio constitucional, está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. Vale decir que cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea este administrativo -como en el caso de autos- o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal”. (Énfasis añadido).

6.56

En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional, en el quinto fundamento jurídico de la Sentencia recaída en el Expediente N° 02098-2010-PA/TC señaló que, no solo existe base constitucional o jurisprudencial para la configuración y desarrollo del derecho al debido procedimiento, sino que existe sustento convencional, a saber:

“5. Tal como ya lo tiene expresado este Tribunal en uniforme y reiterada jurisprudencia, el derecho al debido proceso tiene un ámbito de proyección sobre cualquier tipo de proceso o procedimiento, sea éste judicial, administrativo o entre particulares. Así, se ha establecido que el derecho reconocido en el inciso 3) del artículo 139 de la Constitución no sólo tiene un espacio de aplicación en el ámbito "judicial", sino también en el ámbito administrativo" y, en general, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos lo ha sostenido, puede también extenderse a "cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, (el que) tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal, en los términos del artículo 8 de la Convención Americana". (Caso Tribunal Constitucional del Perú, párrafo 71). De igual modo la Corte Interamericana sostiene –en doctrina que ha hecho suya este Colegiado en la sentencia correspondiente al Exp. N° 2050-2002-AA/TC– que "si bien el artículo 8° de la Convención Americana se titula “Garantías Judiciales”, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, sino al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a efectos de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos"(párrafo 69). (…)”. (Énfasis añadido).

6.57

Conforme a ello, dada la claridad expositiva del Tribunal Constitucional, así como de la norma contenida en el TUO de la LPAG, respecto de los alcances del derecho al debido procedimiento, debe analizarse el caso concreto, respecto de la debida motivación de las resoluciones.

6.58

Sobre el particular, el Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse en más de una ocasión estableciendo criterios jurisprudenciales que deben ser tenidos en cuenta por quienes deban administrar justicia, al momento de resolver, de acuerdo al artículo VII del Código Procesal Constitucional. A este entender, en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00312-2011-PA/TC, estableció una serie de elementos vinculados a la motivación de los actos administrativos, resaltando la definición de la naturaleza

jurídica de la motivación de actos administrativos: una garantía constitucional que busca evitar la arbitrariedad de la Administración. Señalando, además, lo siguiente:

“4. Este Tribunal ha tenido oportunidad de expresar su posición respecto a la motivación de los actos administrativos, expresando que: “[…][E]l derecho a la motivación de las resoluciones administrativas es de especial relevancia. Consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía de todo administrado a que las sentencias estén motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican. […] La motivación de la actuación administrativa, es decir, la fundamentación con los razonamientos en que se apoya es una exigencia ineludible para todo tipo de actos administrativos, imponiéndose las mismas razones para exigirla tanto respecto de actos emanados de una potestad reglada como discrecional. El tema de la motivación del acto administrativo es una cuestión clave en el ordenamiento jurídico-administrativo, y es objeto central de control integral por el juez constitucional de la actividad administrativa y la consiguiente supresión de los ámbitos de inmunidad jurisdiccional. Constituye una exigencia o condición impuesta para la vigencia efectiva del principio de legalidad, presupuesto ineludible de todo Estado de derecho. A ello, se debe añadir la estrecha vinculación que existe entre la actividad administrativa y los derechos de las personas. Es indiscutible que la exigencia de motivación suficiente de sus actos es una garantía de razonabilidad y no arbitrariedad de la decisión administrativa. En esa medida, este Tribunal debe enfatizar que la falta de motivación o su insuficiencia constituye una arbitrariedad e ilegalidad, en la medida en que es una condición impuesta por la Ley N° 27444. Así, la falta de fundamento racional suficiente de una actuación administrativa es por sí sola contraria a las garantías del debido procedimiento administrativo.” (STC 00091-2005-PA, fundamento 9, párrafos 3, 5 a 8, criterio reiterado en STC 294-2005-PA, STC 5514-2005-PA, entre otras). Adicionalmente se ha determinado en la STC 8495-2006-PA/TC que: “un acto administrativo dictado al amparo de una potestad discrecional legalmente establecida resulta arbitrario cuando sólo expresa la apreciación individual de quien ejerce la competencia administrativa, o cuando el órgano administrativo, al adoptar la decisión, no motiva o expresa las razones que lo han conducido a adoptar tal decisión. De modo que, motivar una decisión no sólo significa expresar únicamente bajo qué norma legal se expide el acto administrativo, sino, fundamentalmente, exponer en forma sucinta –pero suficiente– las razones de hecho y el sustento jurídico que justifican la decisión tomada”. (Énfasis añadido).

6.59

Así, las cosas, la motivación deberá ser expresa a efectos de que el acto administrativo que sustenta sea emitido a partir de una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso y donde se expongan las razones jurídicas que justifiquen su adopción; no siendo admisibles como motivación las fórmulas que, por su contradicción, no resulten esclarecedoras para la motivación del acto.

6.60

En efecto, nuestro ordenamiento jurídico ha establecido algunos alcances sobre la exigencia de la motivación de las resoluciones en el ámbito de la actuación administrativa, siendo que, en los numerales 1.2 y 1.11 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG se establecen dos reglas generales vinculadas a la motivación: (i) la obligación de la motivación en las decisiones que tome la Administración Pública, conforme al Principio del Debido Procedimiento; y, (ii) la obligación de verificar plenamente los hechos que sustentan la decisión adoptada por la Administración Pública, conforme al Principio de Verdad Material25.

6.61

Del marco expuesto se concluye que la motivación exige que, en la justificación de la decisión adoptada por parte de la Autoridad Administrativa respecto a la determinación de responsabilidad por conductas contra el ordenamiento administrativo, se realice la exposición de la valoración de los medios probatorios y/o argumentos que el administrado formule durante el desarrollo del procedimiento administrativo sancionador, en aras de desvirtuarlos conforme a la normativa vigente; ello como garantía del debido procedimiento administrativo.

Sobre los presuntos vicios de motivación en el procedimiento administrativo sancionador

6.62

Conforme se detalla en la Resolución de Sub Intendencia N° 241-2023-SUNAFIL/IRE- PIU/SISA, de fecha 31 de marzo de 2023, no se efectuó una correcta subsunción de los hechos constatados dentro del tipo infractor imputado, en lo que respecta a la supuesta omisión de atender el requerimiento de información de fecha 27 de abril de 2022, bajo la conducta sancionada para la asignación de responsabilidades hacia la impugnante.

6.63

Es imperativo recalcar que las instancias del sistema responsables de la tramitación del procedimiento administrativo sancionador deben garantizar que la motivación comprenda todas las alegaciones de los administrados, analizando sus fundamentos de hecho y de derecho; así como sustentando adecuadamente la aplicación, interpretación o integración normativa que corresponda a la absolución de cada una de las alegaciones planteadas, conforme a los precedentes o jurisprudencia constitucionalmente establecidos.

6.64

Respecto de la forma específica del vicio del acto administrativo identificado, debe precisarse que el Tribunal Constitucional en reiterada jurisprudencia no solo ha identificado sino ratificado el contenido constitucionalmente garantizado del derecho a la debida motivación de las resoluciones, por ejemplo, en la Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente N° 00728-2008-PHC/TC, precisa:

“7. El derecho a la debida motivación de las resoluciones judiciales es una garantía del justiciable frente a la arbitrariedad judicial y garantiza que las resoluciones no se

25 Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo (…) 1.11. Principio de verdad material. - En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas. En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estará facultada a verificar por todos los medios disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, sin que ello signifique una sustitución del deber probatorio que corresponde a estas. Sin embargo, la autoridad administrativa estará obligada a ejercer dicha facultad cuando su pronunciamiento pudiera involucrar también al interés público”.

encuentren justificadas en el mero capricho de los magistrados, sino en datos objetivos que proporciona el ordenamiento jurídico o los que se derivan del caso. Sin embargo, no todo ni cualquier error en el que eventualmente incurra una resolución judicial constituye automáticamente la violación del contenido constitucionalmente protegido del derecho a la motivación de las resoluciones judiciales. Así, en el Exp. N.° 3943-2006-PA/TC y antes en el voto singular de los magistrados Gonzales Ojeda y Alva Orlandini (Exp. N.° 1744-2005-PA/TC), este Colegiado Constitucional ha precisado que el contenido constitucionalmente garantizado de este derecho queda delimitado, entre otros, en los siguientes supuestos: a) Inexistencia de motivación o motivación aparente. Está fuera de toda duda que se viola el derecho a una decisión debidamente motivada cuando la motivación es inexistente o cuando la misma es solo aparente, en el sentido de que no da cuenta de las razones mínimas que sustentan la decisión o de que no responde a las alegaciones de las partes del proceso, o porque solo intenta dar un cumplimiento formal al mandato, amparándose en frases sin ningún sustento fáctico o jurídico. b) Falta de motivación interna del razonamiento. La falta de motivación interna del razonamiento [defectos internos de la motivación] se presenta en una doble dimensión; por un lado, cuando existe invalidez de una inferencia a partir de las premisas que establece previamente el Juez en su decisión; y, por otro lado, cuando existe incoherencia narrativa, que a la postre se presenta como un discurso absolutamente confuso incapaz de transmitir, de modo coherente, las razones en las que se apoya la decisión. Se trata, en ambos casos, de identificar el ámbito constitucional de la debida motivación mediante el control de los argumentos utilizados en la decisión asumida por el Juez o Tribunal; sea desde la perspectiva de su corrección lógica o desde su coherencia narrativa. c) Deficiencias en la motivación externa; justificación de las premisas. El control de la motivación también puede autorizar la actuación del juez constitucional cuando las premisas de las que parte el Juez no han sido confrontadas o analizadas respecto de su validez fáctica o jurídica. Esto ocurre por lo general en los casos difíciles, como los identifica Dworkin, es decir, en aquellos casos donde suele presentarse problemas de pruebas o de interpretación de disposiciones normativas. La motivación se presenta en este caso como una garantía para validar las premisas de las que parte el Juez o Tribunal en sus decisiones. Si un Juez, al fundamentar su decisión: 1) ha establecido la existencia de un daño; 2) luego, ha llegado a la conclusión de que el daño ha sido causado por “X”, pero no ha dado razones sobre la vinculación del hecho con la participación de “X” en tal supuesto, entonces estaremos ante una carencia de justificación de la premisa fáctica y, en consecuencia, la aparente corrección formal del razonamiento y de la decisión podrán ser enjuiciadas por el juez [constitucional] por una deficiencia en la justificación externa del razonamiento del juez. Hay que precisar, en este punto y en línea de principio, que el hábeas corpus no puede reemplazar la actuación del juez ordinario en la valoración de los medios de prueba, actividad que le corresponde de modo exclusivo a éste, sino de controlar el razonamiento o la carencia de argumentos constitucionales; bien para respaldar el valor probatorio que se le confiere a determinados hechos; bien tratándose de problemas de interpretación, para respaldar las razones jurídicas que sustentan

determinada comprensión del derecho aplicable al caso. Si el control de la motivación interna permite identificar la falta de corrección lógica en la argumentación del juez, el control en la justificación de las premisas posibilita identificar las razones que sustentan las premisas en las que ha basado su argumento. El control de la justificación externa del razonamiento resulta fundamental para apreciar la justicia y razonabilidad de la decisión judicial en el Estado democrático, porque obliga al juez a ser exhaustivo en la fundamentación de su decisión y a no dejarse persuadir por la simple lógica formal. d) La motivación insuficiente. Se refiere, básicamente, al mínimo de motivación exigible atendiendo a las razones de hecho o de derecho indispensables para asumir que la decisión está debidamente motivada. Si bien, como ha establecido este Tribunal en reiterada jurisprudencia, no se trata de dar respuestas a cada una de las pretensiones planteadas, la insuficiencia, vista aquí en términos generales, sólo resultará relevante desde una perspectiva constitucional si es que la ausencia de argumentos o la "insuficiencia" de fundamentos resulta manifiesta a la luz de lo que en sustancia se está decidiendo. e) La motivación sustancialmente incongruente. El derecho a la debida motivación de las resoluciones obliga a los órganos judiciales a resolver las pretensiones de las partes de manera congruente con los términos en que vengan planteadas, sin cometer, por lo tanto, desviaciones que supongan modificación o alteración del debate procesal (incongruencia activa). Desde luego, no cualquier nivel en que se produzca tal incumplimiento genera de inmediato la posibilidad de su control. El incumplimiento total de dicha obligación, es decir, el dejar incontestadas las pretensiones, o el desviar la decisión del marco del debate judicial generando indefensión, constituye vulneración del derecho a la tutela judicial y también del derecho a la motivación de la sentencia (incongruencia omisiva). Y es que, partiendo de una concepción democratizadora del proceso como la que se expresa en nuestro texto fundamental (artículo 139°, incisos 3 y 5), resulta un imperativo constitucional que los justiciables obtengan de los órganos judiciales una respuesta razonada, motivada y congruente de las pretensiones efectuadas; pues precisamente el principio de congruencia procesal exige que el juez, al momento de pronunciarse sobre una causa determinada, no omita, altere o se exceda en las peticiones ante él formuladas. f) Motivaciones cualificadas. - Conforme lo ha destacado este Tribunal, resulta indispensable una especial justificación para el caso de decisiones de rechazo de la demanda, o cuando, como producto de la decisión jurisdiccional, se afectan derechos fundamentales como el de la libertad. En estos casos, la motivación de la sentencia opera como un doble mandato, referido tanto al propio derecho a la justificación de la decisión como también al derecho que está siendo objeto de restricción por parte del Juez o Tribunal”. (Énfasis añadido).

6.65

En consecuencia, esta Sala encuentra acreditada la vulneración al debido procedimiento, sustentado en una motivación aparente, la cual se configura ya que, si bien la Sub Intendencia de Sanción y la Intendencia respectiva dan la apariencia de motivación al citar normas y reiterar los hechos constatados por el personal inspectivo, no realizaron un análisis ni subsumieron correctamente la infracción imputada referida al numeral 46.3 del artículo 46° del RLGIT, relativo al incumplimiento del requerimiento de información de fecha 27 de abril de 2022. Dicha omisión determinó que la decisión emitida carezca de sustento jurídico suficiente, al no demostrarse de manera debida cómo los hechos atribuidos configuraban la infracción tipificada.

6.66

Cabe precisar que, realizado el análisis de conservación del acto conforme al artículo 14° del TUO de la LPAG, el vicio resulta trascendente y no comprendido en las causales taxativamente consideradas en el precitado artículo por no tratarse de una motivación

insuficiente o parcial sino una aparente. Por ello, conforme al numeral 2 del artículo 10° del TUO de la LPAG, el acto deviene en nulo.

“Artículo 10.- Causales de nulidad Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes: (…) 2. El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los supuestos de conservación del acto a que se refiere el artículo 14”. (Énfasis añadido).

6.67

Por tanto, resulta imposible convalidar la incongruencia advertida en la actuación de la Sub Intendencia de Sanción, quien debió de evaluar adecuadamente los hechos que motivaron el presente procedimiento administrativo sancionador. Contrariamente a lo exigido por la normativa vigente, la Sub Intendencia de Sanción no efectuó una correcta subsunción de la presunta omisión respecto del requerimiento de información de fecha 27 de abril de 2022, lo que ha afectado directamente el derecho de defensa del administrado y el debido procedimiento. En este contexto, no se ha valorado adecuadamente la conducta del administrado en relación con su deber de colaboración con la labor inspectiva, vulnerando así sus derechos. Cabe recordar que corresponde a la Administración acreditar fehacientemente la conducta antijurídica imputada, en el marco de un procedimiento que respete las garantías constitucionales.

6.68

Estando a lo expuesto, este Tribunal ha identificado que la Resolución de Sub Intendencia N° 241-2023-SUNAFIL/IRE-PIU/SISA, de fecha 31 de marzo de 2023, confirmada por la Resolución de Intendencia N° 140-2023-SUNAFIL/IRE-PIU, incurre en vicio de nulidad en el extremo referido a la tipificación prevista en el numeral 46.3 del artículo 46° del RLGIT, vinculada al incumplimiento del requerimiento de información de fecha 27 de abril de 2022, por no haberse realizado una debida subsunción de la conducta imputada a los hechos establecidos, constituyéndose así en un supuesto contemplado en el numeral 2 del artículo 10° del TUO de la LPAG, al existir un vicio en el acto administrativo por motivación aparente.

6.69

En consecuencia, la contravención de uno de los principios ordenadores del procedimiento administrativo en la Resolución de Sub Intendencia N° 241-2023- SUNAFIL/IRE-PIU/SISA, genera su nulidad de acuerdo al artículo 10° del TUO de la LPAG.

Sobre la potestad del Tribunal para declarar la nulidad de los actos emitidos por las autoridades conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo

6.70

El artículo 15° de la Ley N° 29981 señala que el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. En ese sentido, el artículo 14° del Reglamento del Tribunal establece que la

finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema”. Precisa, además, que se sustenta en la “inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal”.

6.71

En el caso concreto, se han identificado vicios en el trámite del procedimiento administrativo sancionador que acarrean la nulidad de al menos de un acto administrativo expedido por una autoridad del Sistema de Inspección del Trabajo.

6.72

Considerando lo expuesto, la Resolución de Sub Intendencia N° 241-2023-SUNAFIL/IRE- PIU/SISA, de fecha 31 de marzo de 2023, ha sido emitida vulnerando el derecho al debido procedimiento administrativo, de conformidad con el numeral 12.1 del artículo 12° y los numerales 13.1 y 13.2 del artículo 13° del TUO de la LPAG26; tal resolución carece de efectos y, en consecuencia, corresponde declarar la nulidad parcial de la citada resolución en el extremo relacionado con la infracción muy grave a la labor inspectiva, vinculada al incumplimiento del requerimiento de información de fecha 27 de abril de 2022, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46° del RLGIT, así como de los sucesivos actos u actuaciones del procedimiento, al haberse vulnerado los Principios de Debido Procedimiento y Motivación.

6.73

Cabe mencionar que, la figura de la nulidad parcial permite anular una parte del acto y dejar intacta la otra, separando según la independencia que las mismas puedan brindar respecto de la otra parte. De igual manera permite reconocer otros efectos distintos al acto nulo27.

6.74

En tal sentido, subsisten los extremos de la Resolución de Sub Intendencia N° 241-2023- SUNAFIL/IRE-PIU/SISA, de fecha 31 de marzo de 2023 y de la Resolución de Intendencia N° 140-2023-SUNAFIL/IRE-PIU, no vinculados a la causal de nulidad antes señalada.

6.75

Conforme a lo anterior, se deberá retrotraer el procedimiento administrativo sancionador al momento en el cual se produjo el vicio inicial; esto es, al momento de emisión de la Resolución de Sub Intendencia respectiva, a efectos que dicha instancia emita una nueva decisión en el extremo de la tipificación de infracción contenida en el numeral 46.3 del artículo 46° del RLGIT, correspondiente al incumplimiento del requerimiento de información de fecha 27 de abril de 2022, considerando los argumentos contenidos en la presente resolución, conforme a lo prescrito en el numeral 12.1 del artículo 12° del TUO de la LPAG.

26 Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo 12.- Efectos de la declaración de nulidad 12.1 La declaración de nulidad tendrá efecto declarativo y retroactivo a la fecha del acto, salvo derechos adquiridos de buen fe por terceros, en cuyo caso operará a futuro. (…). Artículo 13.- Alcances de la nulidad 13.1 La nulidad de un acto sólo implica la de los sucesivos en el procedimiento, cuando estén vinculados a él. 13.2 La nulidad parcial del acto administrativo no alcanza a las otras partes del acto que resulten independientes de la parte nula, salvo que sea su consecuencia, ni impide la producción de efectos para los cuales no obstante el acto pueda ser idóneo, salvo disposición legal en contrario. 27 Morón Urbina, J (2019). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444. Lima: Gaceta Jurídica S.A., Décimo Cuarta Edición, Tomo I, p. 269.

6.76

En consecuencia, corresponde remitir los actuados del presente procedimiento administrativo sancionador al Intendente respectivo y a la Gerencia General de SUNAFIL, a efectos que –de ser el caso– procedan conforme a sus competencias, en el marco del ejercicio de la potestad disciplinaria de la Administración regulada en el Sistema Administrativo de Gestión de los Recursos Humanos y conforme al Título V del TUO de la LPAG.

6.77

Finalmente, por las consideraciones previamente expuestas, no resulta necesario emitir pronunciamiento respecto de los demás alegatos formulados en el recurso de revisión.

Información Adicional

7.1

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y clasificación Seguridad y salud en el trabajo

No acreditar la implementación y entrega de sillas ergonómicas para el desarrollo de actividades administrativas a trabajadores del sujeto inspeccionado.

Numeral 27.9 del artículo 27° del RLGIT GRAVE Labor inspectiva

No acreditar dentro del plazo otorgado, el cumplimiento de lo ordenado mediante Medida Inspectiva de Requerimiento notificada el 16 de mayo de 2022, mediante la casilla electrónica.

Numeral 46.7 del artículo 46° del RLGIT MUY GRAVE

7.2

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR.

SE RESUELVE:

PRIMERO. – Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por la DERRAMA MAGISTERIAL, en contra de la Resolución de Intendencia N° 140-2023-SUNAFIL/IRE-PIU, de fecha 07 de setiembre de 2023, emitida por la Intendencia Regional de Piura, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 018-2022-SUNAFIL/IRE-PIU, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

SEGUNDO. – Declarar la NULIDAD PARCIAL de la Resolución de Sub Intendencia N° 241-2023- SUNAFIL/IRE-PIU/SISA, de fecha 31 de marzo de 2023, y la de los sucesivos actos y actuaciones emitidas en el procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 018-2022-SUNAFIL/IRE-PIU, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46° del RLGIT.

TERCERO. – RETROTRAER el procedimiento administrativo al momento en el que se produjo el vicio, esto es, a la emisión de la Resolución de Resolución de Sub Intendencia N° 241-2023- SUNAFIL/IRE-PIU/SISA, de fecha 31 de marzo de 2023, a fin de que la instancia competente emita un nuevo pronunciamiento, en el extremo referido a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46° del RLGIT, considerando los alcances señalados en la presente resolución.

CUARTO. – CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 140-2023-SUNAFIL/IRE-PIU, de fecha 07 de setiembre de 2023, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46° del RLGIT.

QUINTO. – Declarar agotada la vía administrativa, respecto al extremo de la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46° del RLGIT, debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.

SEXTO. – Remitir los actuados a la Intendencia Regional de Piura, y a la Gerencia General de la SUNAFIL, a fin de que, de considerarlo conveniente, procedan conforme a sus atribuciones y de acuerdo con lo señalado en el considerando 6.76 de la presente resolución.

SÉPTIMO. – Notificar la presente resolución a la DERRAMA MAGISTERIAL, y a la Intendencia Regional de Piura, para sus efectos y fines pertinentes.

OCTAVO. – Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

20251022MABJ – HR: 45105-2022

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