Concejo Distrital de Comas — Resolución 0498-2026

Mediante Orden de Inspección N° 0000039123-2021-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 786-2022-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción). En mérito a la denuncia formulada en aplicación del inciso c) del artículo 12 de la LGIT.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 747-2022-SUNAFIL/ILM/SINS/AI6, notificada 21 de octubre de 2022, y a la Procuraduría el 17 de noviembre de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción otorgándole un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 953-2022-SUNAFIL/ILM/SINS/AI6, notificado el 23 de diciembre de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Subintendencia de Sanción 5 (actual Subintendencia de Sanción 3) de la Intendencia de Lima Metropolitana, la que mediante Resolución de Sub Intendencia N° 00419-2023-SUNAFIL/ILM/SISA5, notificada el 25 de enero de 2023, y a la Procuraduría el 02 de febrero de 2023, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 13 de febrero de 2023, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 00419-2023-SUNAFIL/ILM/SISA5.

Mediante Resolución de Intendencia N° 459-2023-SUNAFIL/ILM, de fecha 27 de abril de 2023, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante.

Con fecha 26 de mayo de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 459- 2023-SUNAFIL/ILM.

La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-000192-2024- SUNAFIL/ILM, recibido el 22 de enero de 2024 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299812, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299813, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo4 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR5, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR6 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola,

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”7.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En este orden de ideas, resulta indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia sociolaboral -tanto adjetivo como sustantivo- así como vele por la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema de Inspección del Trabajo. La normativa adjetiva es aquella que garantiza a los administrados constituirse como sujetos del procedimiento administrativo dentro de la relación jurídico-procedimental establecida en el marco del Sistema de Inspección del Trabajo. Cabe precisar que dicho análisis garantiza la vigencia del debido proceso en sede administrativa, conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional8.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que el Concejo Distrital de Comas, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 459-2023- SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, que confirmó la sanción impuesta por la comisión de dos (02) infracciones MUY GRAVES a la labor inspectiva, tipificadas en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por el Concejo Distrital de Comas.

En todo procedimiento administrativo sancionador existe la obligación de observar las reglas que informan y regulan el procedimiento administrativo. En esa línea, conforme ha señalado el Tribunal Constitucional Peruano, el fundamento de dicha obligación nace de la Constitución Política del Perú, que en su artículo 139 establece como un derecho de la función jurisdiccional, aplicable en sede administrativa, la “observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional”.

El Tribunal Constitucional -máximo intérprete de la Constitución- se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA:

Asimismo, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:

En ese contexto, en el mencionado principio se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa9, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.

En ese sentido, el Tribunal Constitucional ha señalado en la sentencia recaída en el Expediente N° 01709-2011-PA/TC que:

Al respecto, el artículo 20 de la norma antes citada establece lo siguiente:

Ahora bien, para el caso de las entidades públicas, en “los procedimientos sancionadores instaurados en su contra, la autoridad competente en cada instancia o fase debe notificar también a los procuradores de estas entidades los actos administrativos y documentos emitidos, para su conocimiento y consideración, y así no vulnerar los

Así, el artículo 27 numeral 27.1 del Decreto Legislativo N° 1326, Decreto Legislativo del Sistema de Defensa Jurídica del Estado, establece que los Procuradores Públicos del Poder Ejecutivo ejercen la defensa jurídica de los intereses del Estado por mandato constitucional. Por su sola designación, le son aplicables las disposiciones que corresponden al representante legal y/o al apoderado judicial, en lo que sea pertinente.

De ese modo, el numeral 14.2 del artículo 14 del Decreto Legislativo N° 1326, Decreto Legislativo que reestructura el Sistema Administrativo de Defensa Jurídica del Estado y crea la Procuraduría General del Estado, aprobado por el Decreto Supremo N° 018-2019- JUS, establece la obligación de notificar a las Procuradurías Públicas en su domicilio real o procesal11. En ese entendido, cuando el Estado sea emplazado, se debe notificar a dichos servidores en el domicilio oficial dentro del horario previsto para las actividades de las entidades del Estado, sin perjuicio del uso de la dirección electrónica y/o el domicilio procesal alternativo para sucesivas notificaciones12 (énfasis añadido).

Así, cabe señalar que el artículo I del Título Preliminar de la Ley Orgánica de Municipalidades, Ley N° 27972, señala que: “Las municipalidades provinciales y distritales son los órganos de gobierno promotores del desarrollo local, con personería jurídica de derecho público y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines”. Asimismo, el artículo 28 del mismo cuerpo normativo indica que “La estructura orgánica municipal básica de la municipalidad comprende en el ámbito administrativo, a la gerencia municipal, el órgano de auditoría interna, la procuraduría pública municipal (…)” (énfasis añadido).

Del mismo modo, el artículo 29 del referido texto legal menciona que:

En concordancia con ello, en el inciso 1 del numeral 39.1 del artículo 39 del Decreto Supremo N° 018-2019-JUS contempla que “el Procurador Público va a ejercer la defensa de los intereses del Estado en aquellos procesos, procedimientos y/o análogos, en los que es emplazado como parte procesal, en representación de la entidad donde ejerce sus funciones (…)” (énfasis añadido).

En atención al contexto previamente expuesto, resulta evidente que el órgano competente e idóneo para ejercer la defensa jurídica de la entidad edil en el marco de un procedimiento administrativo sancionador es la Procuraduría Pública correspondiente. En tal sentido, corresponde a la administración garantizar la debida notificación de todos los actos administrativos emitidos en el procedimiento al procurador público, siguiendo los mecanismos de notificación previstos en la normativa vigente. Solo así se asegurará su participación válida y oportuna, permitiéndole ejercer adecuadamente la defensa de los intereses institucionales de la entidad edil involucrada.

Es incorrecto asumir que la finalidad de la notificación y el ejercicio del derecho de defensa se encuentran satisfechos con la sola realización del acto de notificación a la entidad pública afectada, aun cuando ésta –a través de alguno de sus órganos internos– intervenga en el procedimiento presentando alegatos o impugnando actos administrativos. Tal supuesto desconoce no solo la competencia exclusiva conferida por ley al órgano de procuraduría para la defensa del estado, sino que, además, priva a la entidad edil de la defensa técnica especializada que ofrece y ejerce la procuraduría, como órgano calificado. Es por esto, que el ordenamiento jurídico ha previsto la obligación de notificar directamente al procurador público en el domicilio real, procesal o electrónico que hubiere señalado, garantizando así el respeto al debido procedimiento y a la defensa.

En el presente caso, se verifica que no obra en el expediente sancionador constancia de notificación a la Procuraduría Pública del Informe Final de Instrucción N° 953-2022- SUNAFIL/ILM/SINS/AI6, de fecha 05 de diciembre de 2022, el mismo que únicamente ha sido notificado a la entidad edil, mediante casilla electrónica el 23 de diciembre de 2022, conforme a la siguiente imagen (énfasis añadido):

Incluso, del expediente sancionador, se verifica la existencia del Proveído S/N, de fecha 21 de diciembre de 2022, donde la Sub Intendente de Sanción 5 determina la notificación del Informe Final, remitido por la Sub Intendencia de Instrucción 6, al sujeto inspeccionado CONSEJO DISTRITAL DE COMAS, no advirtiéndose referencia alguna a la Procuraduría o, en su defecto, la existencia de cargo que permita corroborar el que se le haya notificado.

En esa línea, no se advierte la presentación de descargo alguno por parte de la Procuraduría Pública, lo cual resulta consistente con la falta de notificación del referido Informe Final de Instrucción, evidenciándose que no contó con la posibilidad real de ejercer su derecho de defensa en una etapa determinante del procedimiento sancionador. En consecuencia, no puede imputarse inactividad o consentimiento frente a los cargos formulados, configurándose una situación de indefensión material contraria al debido procedimiento previsto en el TUO de la LPAG. Asimismo, la ausencia de descargos impide considerar la existencia de conocimiento efectivo del acto, por lo que no resulta posible convalidar el vicio de notificación advertido.

En tal contexto, la omisión de notificación del Informe Final de Instrucción a la Procuraduría Pública trasciende un defecto formal, constituyendo una vulneración sustancial al derecho de defensa, dado que dicho órgano es el encargado de ejercer la defensa jurídica del Estado conforme al Decreto Legislativo N° 1326. Al no haberse garantizado su intervención en la oportunidad previa a la imposición de la sanción, se afecta el contenido esencial del debido procedimiento, lo que invalida los actos posteriores del procedimiento sancionador.

Que, en el presente caso la Resolución de Sub Intendencia N° 00419-2023- SUNAFIL/ILM/SISA5 determinó responsabilidad administrativa por los incumplimientos vinculados con la negativa al deber de colaboración a la labor inspectiva, sancionando la comisión de dos (02) infracciones muy graves a la labor inspectiva, tipificadas en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, sin evaluar y analizar adecuadamente si se había cumplido con notificar el Informe Final a la Procuraduría Pública, pese a tratarse de un

En consecuencia, esta Sala determina que en el procedimiento seguido contra la impugnante, al omitirse la notificación del Informe Final de Instrucción N° 953-2022- SUNAFIL/ILM/SINS/AI6, de fecha 05 de diciembre de 2022, al Procurador Público de la entidad edil inspeccionada, se ha incurrido en una vulneración contra el debido procedimiento y el derecho de defensa, incurriéndose en la causal de nulidad prevista en el numeral 1 del artículo 10° del TUO de la LPAG, correspondiendo declarar la nulidad de la Resolución de Sub Intendencia N° 00419-2023-SUNAFIL/ILM/SISA5 y los actos sucesivos, incluyendo la Resolución de Intendencia N° 459-2023-SUNAFIL/ILM.

El artículo 15 de la Ley N° 29981 señala que el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. En ese sentido, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema”. Precísese además que, conforme al artículo 213° del TUO de la LPAG, contempla la autoridad de este Tribunal para declarar la nulidad de los actos administrativos que haya incurrido en algunas de las causales establecidas en el artículo 10° del mismo TUO de la LPAG.

En este procedimiento se han identificado vicios en el trámite del Procedimiento Administrativo Sancionador, que acarrean la nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo.

Según se señaló previamente, es indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento de la normativa en materia sociolaboral -tanto adjetiva como sustantiva- y vele por la uniformidad de los pronunciamientos de las autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo. Por tanto, al apreciar la vulneración de principios del procedimiento administrativo, el Tribunal se encuentra en la obligación de revisar el cumplimiento de esta normativa adjetiva en materia sociolaboral. Cabe resaltar que la normativa adjetiva es aquella que garantiza a los administrados constituirse como sujeto del procedimiento administrativo dentro de la relación jurídico procedimental establecida en el marco del Sistema de inspección del Trabajo.

Considerando lo señalado, la Resolución de Sub Intendencia N° 00419-2023- SUNAFIL/ILM/SISA5, notificada a la Procuraduría el 02 de febrero de 2023, ha sido emitida vulnerando el derecho al debido procedimiento administrativo, de conformidad con el numeral 12.1 del artículo 1213, y los numerales 13.1 del artículo 1314 del TUO de la LPAG. Por lo que, dicha resolución carece de efectos y, en consecuencia, corresponde declarar la nulidad de la citada resolución, y de los sucesivos actos u actuaciones del procedimiento, al haberse vulnerado los principios de debido procedimiento y el derecho de defensa.

Conforme a lo anterior, se deberá retrotraer el procedimiento administrativo sancionador al momento en el cual se produjo el vicio inicial; esto es, al momento de emisión de la Resolución de Sub Intendencia respectiva, a efectos que dicha instancia emita una nueva decisión considerando los argumentos contenidos en la presente Resolución, conforme a lo prescrito en el numeral 1 del artículo 12 del TUO de la LPAG.

En consecuencia, corresponde remitir los actuados del presente procedimiento sancionador al Intendente respectivo y a la Gerencia General de SUNAFIL, a efectos de que —de ser el caso— procedan conforme a sus competencias, en el marco del ejercicio de la potestad disciplinaria de la Administración regulada en el Sistema Administrativo de Gestión de los Recursos Humanos y conforme al Título V del TUO de la LPAG.

Finalmente, por las consideraciones antes dichas, no corresponde pronunciarse sobre los otros alegatos planteados en el recurso de revisión.