Municipalidad de Santiago de Surco — Res. 523-2026

Mediante Orden de Inspección N° 4313-2020-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N°1191-2020- SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción). En mérito a la denuncia formulada en aplicación del inciso c) del artículo 12 de la LGIT.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 913-2022-SUNAFIL/ILM/AI32, notificada al Procurador Público Municipal con fecha 13 de abril de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 2016-2022-SUNAFIL/ILM/SINS/AI3, de fecha 05 de octubre de 2022 (en adelante, el Informe Final) que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Subintendencia de Sanción 3 de la Intendencia de Lima Metropolitana, la que mediante Resolución de Subintendencia N° 1517-2022-SUNAFIL/ILM/SISA3, notificada al Procurador Público Municipal con fecha 20 de diciembre de 2022, multó a la impugnante por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 31 de diciembre de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Subintendencia N°1517-2022-SUNAFIL/ILM/SISA3.

Mediante Resolución de Intendencia N° 226-2023-SUNAFIL/ILM, notificada al Procurador Público Municipal con fecha 06 de noviembre de 2023, la Intendencia de Lima Metropolitana, declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, confirmando la sanción impuesta.

Con fecha 27 de noviembre de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 226- 2023-SUNAFIL/ILM.

La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-000659-2024- SUNAFIL/ILM, recibido el 28 de febrero de 2024 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por el Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En este orden de ideas, resulta indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia sociolaboral -tanto adjetivo como sustantivo- así como vele por la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema de Inspección del Trabajo. La normativa adjetiva es aquella que garantiza a los administrados constituirse como sujetos del procedimiento administrativo dentro de la relación jurídico-procedimental establecida en el marco del Sistema de Inspección del Trabajo. Cabe precisar que dicho análisis garantiza la vigencia del debido proceso en sede administrativa, conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional9.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que la MUNICIPALIDAD DE SANTIAGO DE SURCO, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 226-2023- SUNAFIL/ILM, que confirmó la sanción impuesta, por la comisión de dos (02) infracciones MUY GRAVES a la labor inspectiva, tipificadas en los numerales 46.10 y 46.3 del artículo 46 del RLGIT respectivamente, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 07 de noviembre de 2023.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la MUNICIPALIDAD DE SANTIAGO DE SURCO.

El artículo 9 de la LGIT, establece que “los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los supervisores- inspectores, lo inspectores de trabajo y los inspectores auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y en cumplimiento de dicha obligación de colaboración deberán: (…) Colaborar con ocasión de sus visitas u otras actuaciones inspectivas” Así, se debe precisa que la comparecencia es una de las modalidades de actuación inspectiva conforme el artículo 1110 de la LGIT. (Énfasis añadido).

En relación a ello, el literal b) numeral 12.1 del artículo 12 del RLGIT, establece que: “En cumplimiento de las órdenes de inspección recibidas, los inspectores o equipos designados iniciarán las actuaciones de investigación mediante alguna de las siguientes modalidades: (…) exige la presencia del sujeto inspeccionado ante el inspector del trabajo, en la oficina pública que se señale, para aportar la documentación que se requiera en cada caso y/o para efectuar las aclaraciones pertinentes. El requerimiento de comparecencia se realiza conforme a lo previsto en los artículos 69 y 70 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado mediante Decreto Supremo N° 004-2019-JUS" (énfasis añadido).

Asimismo, el inciso 3 del artículo 36° de la LGIT establece que “son infracciones a la labor inspectiva las acciones u omisiones de los sujetos obligados, sus representantes, personas dependientes o de su ámbito organizativo, sean o no trabajadores, contrarias al deber de colaboración por parte de los sujetos inspeccionados por los Supervisores-Inspectores, Inspectores del Trabajo o Inspectores Auxiliares, establecidas en la presente Ley y su Reglamento. Tales infracciones pueden consistir en: (…) 3. La inasistencia a la diligencia, cuando las partes hayan sido debidamente citadas, por el Inspector o la Autoridad Administrativa de Trabajo y éstas no concurren” (énfasis añadido).

Asimismo, el artículo 17 de la LGIT, en cuanto a la capacitada de obrar de los administrados frente a la inspección del trabajo, señala que “(…) Las personas jurídicas, de naturaleza pública o privada, actuarán por medio de quienes, al tiempo de la actuación inspectiva, ocupen los órganos de su representación o la tengan conferida, siempre que lo acrediten con arreglo a ley. Las actuaciones inspectivas se seguirán con los sujetos obligados al cumplimiento de las normas, que podrán actuar por medio de representante, debidamente acreditado ante el inspector actuante, con el que se entenderán las sucesivas actuaciones. (…) La intervención mediante representante sin capacidad o insuficientemente acreditado se considerará inasistencia, cuando se haya solicitado el apersonamiento del sujeto obligado” (Énfasis añadido).

En ese contexto, el RLGIT establece en el numeral 46.10 del artículo 46 que es infracción muy grave a la labor inspectiva “la inasistencia del sujeto inspeccionado ante un requerimiento de comparecencia. En consecuencia, para la configuración de este tipo infractor basta la verificación de la inasistencia del sujeto inspeccionado frente a un requerimiento de comparecencia válidamente notificado.

Al respecto, en el caso concreto, de la lectura del expediente inspectivo se verifica que:

Asimismo, es importante recalcar que, el referido requerimiento de comparecencia notificado señala expresamente que la inasistencia de la impugnante constituye “(…) INFRACCIÓN A LA LABOR INSPECTIVA, sancionable con multa, según dispone los artículos 36 y 39 de la Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo y los artículos 45 y 46 de su Reglamento aprobado por D.S. N° 019-2006-TR”.

No obstante, pese a encontrarse debidamente notificada, se advierte que, el día y hora fijados, el representante de la impugnante no asistió a la comparecencia, conforme ha sido recogido en el considerando 4.2 del Acta de Infracción, veamos:

En tal sentido, según lo consignado en el Acta de Infracción, en la fecha y hora programadas no se presentó la inspeccionada o algún representante o apoderado debidamente acreditado a la diligencia de comparecencia. Por ello, al no haber sido posible llevar a cabo la misma debido a la inasistencia de la impugnante, se configuró la infracción prevista en el numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT.

Ahora bien, la impugnante sostiene en su recurso que, la Intendencia no se ha pronunciado sobre el argumento referido a que el 05 de marzo de 2020, se detectó al paciente cero por Covid19, lo que motivó el estado de emergencia desde el 16 de marzo de 2020, asimismo que el requerimiento de comparecencia contiene actos que van en contra de la Municipalidad y los participantes que participan en la diligencia, haciendo caso omiso al principio de equidad, no realizando un trato igualitario, pues se expone a los funcionarios de la municipalidad al peligro.

Al respecto, resulta pertinente señalar que, las disposiciones de aislamiento social obligatorio, por las graves circunstancias a consecuencia del brote del COVID-19 iniciaron con el Decreto Supremo N° 044-2020-PCM, declarándose el inicio del estado de emergencia nacional, el 15 de marzo de 2020, el mismo que posteriormente fue complementado con la emisión de los Decreto de Urgencia N° 026-2020 y 029-2020. No obstante, como se observa, el requerimiento de comparecencia de fecha 28 de febrero del 2020 fue emitido antes de la promulgación de estas disposiciones restrictivas, por lo que, la inspeccionada se encontraba plenamente obligada a atender el requerimiento formulado por la autoridad inspectiva, no siendo jurídicamente atendible alegar una situación de riesgo que, a la fecha de la diligencia, no había sido reconocida ni regulada mediante norma con rango suficiente que habilitara la inobservancia de los deberes de colaboración con la inspección del trabajo.

Aunado a lo anterior, tampoco se ha considerado que la Directiva N° 001-2020- SUNAFIL/INII denominada “DIRECTIVA SOBRE EL EJERCICIO DE LA FUNCION INSPECTIVA”11, en el literal c) de la sub numeral 7.13.2.3, permite que el apoderado designado por el representante legal de una persona jurídica de derecho público o privado se apersone a las diligencias de comparecencia mediante carta poder simple. Por tanto, la inspeccionada no consideró de manera apropiada y diligente la adopción de esta

Asimismo, no se advierte vulneración del principio de equidad conforme lo alega la impugnante, en tanto no se ha acreditado la existencia de un trato diferenciado, arbitrario o discriminatorio en perjuicio de la inspeccionada, sino el ejercicio regular de las facultades de la autoridad inspectiva en el marco de la normativa vigente al momento de los hechos.

Finalmente, corresponde precisar que el argumento expuesto por la impugnante sí fue objeto de análisis por parte de la Intendencia, conforme se desprende de los fundamentos desarrollados en los numerales 3.4 al 3.6 de la resolución impugnada, no configurándose, por tanto, una omisión de pronunciamiento que vulnere el deber de motivación de los actos administrativos.

Cabe señalar que, conforme al artículo 1 de la LGIT, “las actuaciones inspectivas son las diligencias que la Inspección del Trabajo sigue de oficio, con carácter previo al inicio del procedimiento administrativo sancionador, para comprobar si se cumplen las disposiciones vigentes en materia sociolaboral y poder adoptar las medidas inspectivas que en su caso procedan, para garantizar el cumplimiento de las normas sociolaborales”. Asimismo, “la función inspectiva es entendida como la actividad que comprende el ejercicio de la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo”12. En ese entendido, el comportamiento del inspector comisionado debe orientarse al cumplimiento de las funciones establecidas en la LGIT y su Reglamento, tutelando el fin perseguido por dichas normas y debiendo adoptar medidas y acciones en el marco del principio de razonabilidad13.

Asimismo, el numeral 3.1 del artículo 5 de la LGIT se establece que "En el desarrollo de las funciones de inspección, los inspectores de trabajo que estén debidamente acreditados, están investidos de autoridad y facultados para proceder a practicar cualquier diligencia de investigación, examen o prueba que considere necesario para comprobar que las disposiciones legales se observan correctamente y, en particular, para requerir información, solo o ante testigos, al sujeto inspeccionado o al personal de la empresa

En esa línea, el numeral 12.1 del artículo 12 del RLGIT, establece: "En cumplimiento de las órdenes de inspección recibidas, los inspectores o equipos designados iniciarán las actuaciones de investigación mediante alguna de las siguientes modalidades: (...) d) Requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica: la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), como autoridad central del Sistema de Inspección del Trabajo, regula mediante resolución de superintendencia los mecanismos de implementación correspondientes".

En tal sentido, como parte de las actuaciones inspectivas, los inspectores comisionados se encuentran en la facultad de requerir información a las inspeccionadas, las mismas que en el marco de su deber de colaboración14, se obligan a cumplir con la presentación de la misma, bajo apercibimiento de incurrir en infracción a la labor inspectiva.

Es pertinente recordar que el artículo 36 de la LGIT15, establece que el comportamiento subsumible dentro de las infracciones a la labor inspectiva “puede ser directo o indirecto, perjudicando o dilatando la labor del inspector actuante de manera tal que no permita el cumplimiento de la fiscalización, o negándose a prestarle el apoyo necesario” (énfasis añadido).

En el caso en particular, del expediente inspectivo se verifica que:

El tipo administrativo contenido en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, está orientado a sancionar una negativa del sujeto inspeccionado o de sus representantes a facilitar la información y documentación necesaria; no una mera omisión o falta de respuesta, sino una conducta claramente establecida en la que la impugnante o su representante se niegan a entregar la información solicitada.

Por otro lado, la impugnante cuestiona que durante las actuaciones inspectivas de investigación no se emitió aviso de notificación electrónica o SMS, y que la autoridad venida en grado no ha emitido pronunciamiento sobre ello, incurriendo en una falta de motivación.

Al respecto, tal como se desarrollará a continuación, el requerimiento de comparecencia notificada de fecha 28 de febrero del 2020, así como el requerimiento de información notificación de fecha 22 de julio de 2020, se rigen por el régimen común de la notificación, siendo de aplicación lo previsto en el artículo 21 del TUO de la LPAG, respecto de la notificación personal, la cual debe efectuarse en el domicilio que conste en el expediente o en el señalado por el administrado, de acuerdo al cronograma de implementación conforme se desarrollará en la presente resolución.

En el caso concreto, tratándose de una persona jurídica, corresponde considerar como domicilio válido el domicilio fiscal declarado ante la Administración Tributaria, el cual constituye la dirección legalmente habilitada para la recepción de comunicaciones administrativas. Así, de la revisión de los actuados que obran en el expediente inspectivo se advierte que, tanto el requerimiento de Comparecencia y de Información fueron notificados de forma presencial el 28 de febrero de 2020 y el 22 de julio de 2020 respectivamente, ambos durante una visita inspectiva realizada en el domicilio fiscal de la impugnante, sitio en Jirón Bolognesi N° 275 -Surco, dirección que, a la fecha de la diligencia se encontraba vigente en el Registro Único de Contribuyentes16, veamos: (énfasis añadido)

La referida notificación fue recibida por el encargado – especialista legal RRHH y el abogado, quienes atendieron las diligencias, y firmaron las constancias respectivas y proporcionaron sus datos de identificación, conforme a lo exigido por el inciso 21.4 del artículo 21 TUO de la LPAG, el cual prevé que, en caso de no encontrarse el representante legal en el domicilio, la notificación puede entenderse con la persona que se encuentre presente, siempre que se deje constancia de su identidad y relación con el administrado, en este caso, su cargo.

En consecuencia, la notificación del requerimiento de comparecencia y la notificación de requerimiento de información cumple con las formalidades previstas para la notificación personal, al haberse realizado en el domicilio fiscal válido y vigente, con la debida identificación del trabajador receptor y la constancia de recepción correspondiente. Por ello, carecen de sustento las alegaciones de la impugnante que señalan que no se emitió aviso de notificación electrónica o SMS, toda vez que el TUO de la LPAG faculta a la autoridad administrativa a realizar también la notificación de modo presencial y entender la diligencia con la persona que se encuentre en el domicilio, sin que resulte indispensable la presencia física del representante.

Por lo tanto, la Inspeccionada, tenía la obligación por disposición legal de colaborar con la función inspectiva cuando sean requeridos para ello, tal como lo dispone el artículo 9 de la LGIT, y el punto 15.1 del artículo 15 del RLGIT.

Sin perjuicio de lo antes señalado, cabe aclarar que, si bien el 14 de enero de 2020, se publicó el Decreto Supremo N° 003-2020-TR, norma que aprueba el uso obligatorio de la

Y la misma norma, en su numeral 5.1 del artículo 5 establece: “Casilla electrónica: es el buzón electrónico asignado al usuario, creado en el Sistema Informático de Notificación Electrónica de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), cuyo propósito es el trámite seguro y confiable de las notificaciones en el marco de los procedimientos administrativos y actuaciones de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL). La casilla electrónica se constituye en un domicilio digital obligatorio. (…)”. Asimismo, en su artículo 6 prescribió que: “La Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL) asigna al usuario una casilla electrónica en el Sistema Informático de Notificación Electrónica, la cual se constituye en un domicilio digital obligatorio para la notificación de los actos administrativos y/o actuaciones emitidas en el marco de sus funciones y competencias que correspondan ser informadas al administrado. La Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL) comunica al usuario cada vez que se le notifique un documento a la casilla electrónica a través de las alertas del Sistema Informático de Notificación Electrónica, en su correo electrónico y/o mediante el servicio de mensajería”. (énfasis añadido).

Resulta igualmente relevante, para el análisis de la obligatoriedad del uso de la casilla electrónica, considerar que el Decreto Supremo N° 003-2020-TR dispuso, en su Primera Disposición Complementaria Final, un cronograma de implementación progresiva, el cual fue aprobado mediante la Resolución de Superintendencia N° 058-2020-SUNAFIL y posteriormente modificado por la Resolución de Superintendencia N° 114-2020-SUNAFIL. En esta última disposición, se precisa que se implementa a nivel nacional el sistema informático de notificación electrónica de la SUNAFIL, en los procedimientos de la actividad inspectiva, respecto al tipo de documento “Requerimiento de información y Requerimiento de comparecencia” desde el 31 de diciembre de 2020.

Así se advierte que, el uso obligatorio de la notificación vía casilla electrónica no se encontraba implementada para realizar las actuaciones inspectivas correspondientes a la Orden de Inspección N°4313-2020-SUNAFIL/ILM de fecha el 20 de febrero de 2020, y las actuaciones inspectivas desarrolladas desde el 28 de febrero de 2020 al 29 de julio de 2020. En ese contexto, el Inspector del Trabajo, en virtud de lo dispuesto en el numerales 12.1 y 12.2 del artículo 12 del Decreto Supremo N° 003-2020-TR19, realizó las

Con relación a lo alegado por la impugnante, vinculado a la motivación o justificación referente a los extrabajadores afectados, que incurre en motivación aparente. Cabe precisar que las actuaciones inspectivas iniciaron en merito a lo dispuesto en el artículo 12 de la LGIT, así, se dio origen a la Orden de Inspección N° 4313-2020-SUNAFIL/ILM de fecha 20 de febrero de 2020. Con esta disposición, el Inspector del Trabajo procedió a realizar las actuaciones de investigación o comprobación necesarias, conforme lo dispone el artículo 13 de la LGIT, extendiendo el Requerimiento de Comparecencia y el Requerimiento de Información respectivo, en los cuales se evidencia que la información solicitada corresponde a comprobar la relación laboral de cuatro personas involucradas en el procedimiento de fiscalización20, a las cuales se identifica debidamente.

En ese contexto, los numerales 4.1, 4.2, 4.6 y 4.7 del Acta de Infracción identificó dentro del procedimiento de inspección a la cantidad de trabajadores afectados, así como, las respectivas conductas infractoras que generaron perjuicio a los mismos. Cabe acotar que este argumento fue debidamente valorado en el punto 3.7 de la resolución emitida por Intendencia.

En consecuencia, no cabe acoger los argumentos expuestos en el recurso de revisión por la impugnante.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.