Cencosud Retail Perú S.A — Res. 203-2021

Antecedentes

1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Formación e información sobre Seguridad y Salud en el Trabajo, Identificación de Peligros y Evaluación de Riesgos (IPER), Normas de Ergonomía. Bianca FAU 20555195444 soft 19:59:49-0500 PACHECO ZERGA Luz Imelda FAU 20555195444 soft 20555195444 soft

remitió a la impugnante el Acta de Infracción y dio inició al procedimiento sancionador, otorgándose un plazo de quince (15) días hábiles para la presentación de los descargos.

- Una infracción MUY GRAVE a la normativa de seguridad y salud en el trabajo por no acreditar contar con un RISST conforme a Ley, tipificada en el numeral 28.9 del artículo 28 del RLGIT, ascendente a S/ 20,737.50.

- Una infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento, de fecha 24 de mayo de 2016, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, ascendente a S/ 20,737.50.

i. El Acta de Infracción y la resolución apelada emitidas en el procedimiento sancionador, deben ser claras al justificar las razones por las que se pretende sancionar, caso contrario el acto deviene en nulo. Es así que, a lo largo del presente procedimiento administrativo se ha verificado el incumplimiento al deber de motivación de las sanciones propuestas en el Acta de Infracción y ratificadas en la Resolución de Sub Intendencia, debido a que se han imputado supuestas infracciones, a pesar de que no se han verificado hechos de incumplimientos que la sustenten, vulnerándose el derecho al debido procedimiento de la empresa. Adicionalmente, los inspectores de trabajo tampoco se han pronunciado respecto a todos los documentos presentados, no habiéndose efectuado la valoración ni calificación de estos, desestimándolos de plano, cuando revisten vital importancia para acreditar que no se ha incurrido en ninguna infracción.

ii. Se insiste erróneamente en sancionar por la supuesta inexistencia del Reglamento Interno de Seguridad y Salud en el Trabajo (RISST), al considerarse que éste no contempla los estándares de seguridad que deben ser cumplidos por el personal de caja, pese a que dicha información sí fue incluida en el Título V del RISST, bajo la denominación "Normas de Ergonomía para personal de oficina administrativa y cajas"; asimismo, debe tomarse en cuenta que no solo se cuenta con un RISST, sino que,

además, se acreditó contar con documentos adicionales que regulan de manera específica la ergonomía en el puesto de caja y los estándares de seguridad en específico, los que contemplan los procedimientos en caja, tales como; el estándar de posicionamiento postural, el procedimiento de trabajo seguro-ergonomía para trabajos sentado, y principalmente, el procedimiento de trabajo seguro-ergonomía para sección de cajas, siendo este último documento el que fue omitido del análisis realizado por la autoridad de primera instancia, y que regula de manera específica la manipulación de cargas durante las operaciones de las cajeras, estableciendo las zonas seguras de movimiento, el posicionamiento y posturas correctas y los límites de peso y movimiento. Agregan que, aun cuando se considere que existieron incumplimientos en esta materia, estos habrían sido subsanados antes de la emisión del Acta de Infracción, pues con la medida inspectiva de requerimiento, se modificó el RISST, incorporándose las precisiones sugeridas por el inspector en el título V, por lo que, debió tenerse por subsanada la infracción, de acuerdo a lo establecido en la Única Disposición Complementaria Transitoria de Ley Nº 30222.

iii. Los Inspectores comisionados proponen sanción por no acreditar la metodología para la evaluación de riesgos disergonómicos para el personal de caja, por no acreditar las medidas implementadas en el área de trabajo específicamente para los puestos de caja en cuestión para la alternancia de las posturas de trabajo de pie y sentada que incluya pausas activas, así como por no tener sillas del personal de caja no cumplen requisitos mínimos de confort, sobre esto último la resolución apelada indica que no se acredita con el Informe y fotografías presentadas pues no proporciona dichos datos respecto al centro de trabajo materia de inspección, pese a que cuenta con sillas que cumplen con los estándares señalados en la normativa básica de ergonomía y el procedimiento de evaluación de riesgos ergonómicos para centros comerciales, particularmente en el puesto de cajero, como se evidencia en la fotos tomadas por los Inspectores comisionados que constan en los expediente de las Ordenes de Inspección Nº 5810- 2016, 5831-2016.

iv. En virtud al principio de mejora continua, con la finalidad de demostrar que las sillas era las adecuadas, se realizó un Informe Técnico Especializado, elaborado por un magister en ingeniería, revisado y supervisado por la Universidad Nacional de Ingeniera y suscrito por el decano de la Facultad; donde se ratifica que las sillas de los trabajadores de caja sí cumplen con la normativa básica de ergonomía y de procedimiento de evaluación de riesgos ergonómicos para centro comerciales, debiéndose aplicar dichas conclusiones a todas las sedes de tiendas METRO pues las sillas implementadas tienen las mismas características, omitiendo analizar los medios probatorios y sin haber ordenado actuaciones complementarias para comprobar que son ejecutadas.

v. Asimismo, se cuenta con un procedimiento de pausas activas aplicables para el personal de caja en el RISST que incluye en el capítulo II del Título V un apartado referido a "Normas sobre ergonomía del personal de caja", en que Incluye el procedimiento de pausas activas señalando que deben tomarse 5 minutos cada 115 minutos de trabajo, mezclando la resolución apelada diversos hechos referidos a otra materia (formación e información) presumiendo de incumplimientos sin prueba alguna, pues pese a que reconoce que hay medidas implementadas en el RISST y que ha informado en los programas de capacitación implementados sobre ergonomía en años 2015 y 2016, indica que no se acredita que sean conocidas y practicadas, sin tomar en cuenta que su ejecución es validada por el Informe de la UNI (como la realización del procedimiento de pausas activas realizado en dicho centro de trabajo). (20-30).

vi. Los Inspectores comisionados proponen sanción por no acreditar haber brindado formación e información sobre los riesgos específicos del puesto de trabajo en relación a la norma de ergonomía, por lo que la autoridad de primera instancia indica que los registros de 2015 y el Programa de capacitación de personal de caja de 2016 no acreditan que haya brindado efectivamente la capacitación referida, pese a que sí cumplió con capacitar a su personal de caja llevando a cabo dos programas de capacitación, según se acredita con la documentación referida a: Programa de capacitación para personal de caja del año 2015, que consta de 5 módulos y Programa de capacitación de personal de caja de 2016 con 4 módulos; pero a criterio de la autoridad de primera instancia debido a su duración la capacitación no habría sido oportuna ni adecuada.

vii. Siendo cuestionable que se le sancione también por no contar con temas referentes al puesto de trabajo de atención al público y cajeros y a los riesgos en relación a la norma ergonómica, no habiendo analizado el contenido de dichos programas de capacitación, comunicándoles en las mismas charlas sobre las medidas preventivas para evitar los riesgos {manipulación de objetos, pausas activas, etc.) como lo indican las fotografías adjuntas.

viii. Los Inspectores comisionados indican que su IPER no es exhaustivo en los riesgos disergonómicos presente y potenciales en la ejecución de la labor de caja, y que las medidas de control carecen de implementación (como la falta de sillas adecuadas), lo cual es recogido por la autoridad de primera instancia, concluyendo de forma errónea pese que el IPER si desarrolla adecuada y específicamente tales riesgos, cuyas medidas de control han sido implementadas, particularmente en relación a las sillas ergonómicas que posee, contando con documentos complementarios que no han sido valorados como son: Estándares de Posicionamiento Postural, Estándares de Manipulación Manual de Cargas, Estándares para equipos y herramientas de trabajo.

Estándares de condiciones ambientales en Supermercados, Procedimiento de trabajos seguro para ergonomía en caja y Ergonomía para trabajo sentado.

ix. En la resolución apelada no se ha hecho mención alguna sobre los supuestos incumplimientos que se habrían cometido en materia de elaboración del IPER, siendo que se sanciona el IPER señalando que los programas de capacitación serían supuestamente genéricos, es decir, no guarda relación alguna una cosa con la otra, evidenciándose una grave afectación al deber de motivación.

x. Se ha vulnerado el principio de concurso de infracciones al proponer cinco (5) sanciones por un mismo incumplimiento pues todos se relación con la prevención y control de riesgos ergonómicos referidos con las sillas utilizadas por el personal de caja, lo cual no es razonable y busca sancionar desmedidamente a los administrados.

xi. No haber cumplido con la medida de requerimiento no puede ser considerada una infracción adicional, pues al momento de su emisión aun opera la presunción de inocencia a favor del administrado, asimismo, considerando el carácter accesorio de la medida inspectiva de requerimiento, y estando a que se ha demostrado que no han existido incumplimientos que deban ser sancionados, lo accesorio sigue la suerte de lo principal, por tanto, la infracción debe ser revocada.

i. Respecto del error material se aprecia que en el Acápite 5 - rubro "Tipo Legal y Calificación" del cuadro de infracciones de la resolución apelada se ha consignado, por error, lo siguiente: "Numeral 46.7, artículo 46 del RLGIT, GRAVE", cuando lo correcto deber ser: "Numeral 46.7, artículo 46 del RLGIT, MUY GRAVE", de acuerdo a lo consignado en el Acta de Infracción y el artículo 48 numeral 48.1 del RLGIT. En ese sentido, dicho defecto constituye error de carácter material que no altera en nada lo establecido en la citada resolución, por lo que, debe corregirse conforme a lo antes expuesto, conservándose los demás extremos.

2 Notificada a la inspeccionada el 28 de mayo de 2021.

ii. Respecto a los estándares de seguridad y salud en el trabajo que debe contener el Reglamento Interno de Seguridad y Salud en el Trabajo (RISST), la autoridad de primera instancia determinó el RISST no contiene los requisitos mínimos exigidos por ley; por tanto se concluye que la inspeccionada no acreditó durante la etapa de actuaciones inspectiva ni en el procedimiento sancionador, el cumplimiento de su obligación de contar con un Reglamento Interno de Seguridad y Salud en el Trabajo conforme a ley . Por tanto, en atención a los parámetros antes señalados y los hechos expuestos en el Acta de Infracción, este Despacho concluye que la conducta infractora se encuentra contenida en el numeral 28.9 del artículo 28 del RLGIT, que establece como infracción muy grave en materia de seguridad y salud en el trabajo: "(...) no tener un reglamento de seguridad y salud en el trabajo.

iii. Con relación a los documentos adicionales, tales como: Estándar para Equipos y Herramientas de Trabajo, Estándar Condiciones Ambientales en Supermercados, Estándar de Posicionamiento Postural, Estándar Manipulación Manual de Cargas, el Procedimiento para Trabajo Seguro - Ergonomía para trabajos sentado y el Procedimiento para Trabajo Seguro - Ergonomía para Sección de Cajas, se debe hacer hincapié que dichos documentos no forman parte del RISST, tampoco se verifica que hagan referencia a éste, sino, como señala la propia inspeccionada, son documentos adicionales, que no enervan la infracción incurrida.

iv. Respecto de la obligación de formación e información en materia de seguridad y salud en el trabajo, verificada por los Inspectores actuantes y vinculada a las capacitaciones acerca de los peligros y riesgos a los que están expuestos los trabajadores relativas a los riesgos ergonómicos, si bien se verificó que el “Programa de Capacitación de Seguridad y Salud Ocupacional 2015” contiene en el Módulo I – 2015 Seguridad y Salud en el Trabajo al tema de la ergonomía, entre otros, CENCOSUD RETAIL PERÚ S.A. no presentó registros de capacitaciones de treinta y cinco (35) trabajadores, subsistiendo el incumplimiento de la misma.

v. Respecto de la responsabilidad por no identificar los peligros y evaluar los riesgos, la Intendencia identifica que la impugnante había cumplido con las conductas presuntamente omitidas, con excepción de la que subsiste “…conducta 2 literal c).

vi. Respecto de las disposiciones relacionadas a Ergonomía, la Intendencia señala que “…la inspeccionada cumplió con este extremo de la obligación, toda vez que, del análisis técnico sobre riesgos disergonómicos referido a las sillas realizado en el citado Informe, se observa que habiendo desarrollado la evaluación ergonómica de las sillas implementadas, se ha considerado su diseño inmobiliario y en concreto el análisis de la postura, por lo que, la inspeccionada ha subsanado solo este extremo de la infracción.

vii. Si bien la inspeccionada ante la conducta que subsistía (conducta 3) ha demostrado durante el procedimiento' mediante la presentación del documento adjunto a su escrito de descargo, la subsanación la presente infracción, al haber implementado sillas ergonómicas; no obstante, por aplicación del artículo 4 numeral 4.2 sub numeral 4.2.2. literal a) del Decreto Supremo Nº 010-2014-TR para acceder al beneficio de reducción de la multa se requiere que la inspeccionada haya subsanado todas las infracciones contenidas en el Acta de Infracción, exigencia que no se cumplió en el presente caso, debido a que la inspeccionada no subsana todas las infracciones imputadas, pues subsisten las infracciones referidas a lo siguiente: formación e información y a las medidas de control del IPER, por lo que, no resulta aplicable el beneficio de reducción; correspondiendo la reducción al 35%, como aplicó el inferior en grado, sin que ello restrinja su derecho de poder acreditar la subsanación de la totalidad de las infracciones impuestas, dentro del plazo estimado en la norma legal y ante la instancia correspondiente.

viii. Respecto del concurso de infracciones, la Intendencia desestima los alegatos de CENCOSUD RETAIL PERÚ S.A., por considerar “…que las conductas infractoras previamente precisadas son claramente disímiles entre sí y vulneran distintas normas sustantivas, las cuales han sido precisadas en los considerandos precedentes…”.

ix. Respecto del incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, a través del considerando 4.40 se señala que “…la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por la inspeccionada de manera previa al inicio del procedimiento sancionador…”, añadiendo que “…la inspeccionada tiene la carga de dar cumplimiento a lo ordenado en la medida inspectiva de requerimiento, caso contrario, su incumplimiento constituye infracción a la labor inspectiva…”, por lo que confirma el extremo referido a la medida inspectiva de requerimiento extendida el 11 de mayo de 2016.

x. Finalmente, la Intendencia revocó en parte la resolución apelada ,corrigió la Resolución de Sub Intendencia Nº 797-2018-SUNAFIL/ILM/SIRE5 de acuerdo a los considerandos 4.1 a 4.3 ,y revocó en parte la Resolución de Sub Intendencia Nº 797-2018- SUNAFIL/ILM/SIRE5, de fecha 26 de diciembre de 2018, de acuerdo a los fundamentos contenidos en los considerandos 4.15 al 4.22 y 4.27 al 4.31 de la presente resolución; y confirmó en lo demás que contiene, señalando el monto de la multa impuesta a CENCOSUD RETAIL PERÚ S.A., en la suma de S/ 82,950.00 (Ochenta y Dos Mil Novecientos Cincuenta con 00/100 Soles).

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), en adelante Sunafil, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 4“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)” 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6“Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de Sunafil Artículo 15.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral

Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

Del Recurso De Revisión

Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

laboral; y, ii) El apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal de Fiscalización Laboral.

IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE CENCOSUD RETAIL PERÚ S.A.

Fundamentos Del Recurso De Revisión

Inaplicación del numeral 10 del artículo 66 y del numeral 1.4 del artículo IV del TUO de la LPAG

- No se tomó en cuenta que, de la forma más gravosa. se sanciona a la empresa por las mismas infracciones en 21 procedimientos inspectivos. Así, en aplicación del derecho de los administrados a la moderación de los actos de gravamen de la administración, lo

8 Iniciándose el plazo el 31 de mayo de 2021.

correcto era que se imputara un solo tipo infractor, por cada presunto incumplimiento y que la multa se calculara por la totalidad de los trabajadores afectados. Es importante resaltar que, PESE A QUE SON TIENDAS DISTINTAS, TODAS PERTENECEN A LA MISMA EMPRESA, que tienen los mismos estándares para el cumplimiento de las normas y cuenta con los mismos documentos de gestión de riesgos, e incluso pertenecen por competencia territorial a la misma intendencia de Lima Metropolitana. Por tanto, en aplicación de los principios antes mencionados se debió imputar una sola infracción por cada tipo.

- Según el planteamiento de la propia SUNAFIL en estos 21 procedimientos se cometió las mismas infracciones, sin embargo, dejo de lado que se trata de una sola conducta de la misma Empresa, por lo que se debe declarar el archivo del procedimiento, debido a que existe una causal de nulidad por contravenir a la Constitución, a las leyes y a las normas reglamentarias, contenido en el numeral 1 del artículo 10 del TUO de la LPAG.

Inaplicación de los artículos 51 de la LGIT y 252.2 del TUO de la LPAG

- El procedimiento inspectivo debe ser declarado nulo por cuanto operó el plazo de prescripción de 4 años.

- Para determinar la fecha de comisión de las infracciones imputadas en el presente procedimiento, es necesario señalar que la norma que estableció la obligación de los tipos infractores sobre ergonomía se encuentra establecida en la resolución Ministerial Nº 375-2008-TR la cual entro en vigencia el 31 de diciembre de 2008. Por otro lado, de la lista de trabajadores enumerados en el Acta de Infracción afectados por los presuntos incumplimientos, se puede determinar que al ser la señora FABIAN SANCHEZ PIEDAD DEL CARMEN, la trabajadora con la fecha de ingreso más antigua (01/07/1997), fecha anterior a la vigencia de la norma, es que se puede determinar que el computo de inicio del plazo de prescripción es el 31 de diciembre de 2008. Por ello, desde la fecha en que se cometió la infracción hasta la fecha nen que se determinó la presunta existencia de una infracción mediante la notificación de la resolución de Intendencia, abrían pasado más de 4 años.

Inaplicación del numeral 4 del artículo 248 del TUO de la LPAG

- Se vulneró el principio de tipicidad al sancionar a la empresa con una infracción que no es aplicable al caso en concreto.

- No es válido que se interprete extensivamente una sanción (incluyendo el supuesto de “no tener un RISST conforme a ley”) y se multe de ese modo a Cencosud. Es evidente

que esta conducta de SUNAFIL vulnera el principio de tipicidad (manifestación del principio de legalidad) previsto en el numeral 4 del artículo 248 del TUO de la LPAG. Y lo más grave aún es que en lugar de analizar y aplicar tipos sancionadores específicos regulados en el mismo cuerpo normativo, prefirió el más gravoso y no aplicable a este caso.

- No puede estar dentro de discusión si la Empresa cuenta o no con un RISST (supuesto sancionado por el artículo 28.9 del RLGIT), pues los Inspectores de trabajo han tenido a su alcance dicho documento y han tenido oportunidad de revisarlo de manera detenida.

Inaplicación del numeral 10 del artículo 248 y del numeral 1.2 del artículo IV del título preliminar del TUO de la LPAG

- Se vulneraron los principios de culpabilidad y del debido procedimiento al momento de emitir la medida inspectiva de requerimiento.

- Es de mencionar que la Resolución de Intendencia insiste erróneamente en sancionar a la empresa por la supuesta inexistencia del RISST considerando que este no contemplaba los estándares de seguridad que deben ser cumplidos por el personal de caja, pese a que dicha información sí fue incluida en el título V del RISS, bajo la denominación “NORMA DE ERGONOMÍA PARA PERSONAL DE OFICINA ADMINISTRATIVA Y CAJAS”.

- Resulta evidente que la Intendencia NO ha valorado adecuadamente el RISST presentado y tampoco los documentos que son parte integrante del sistema de seguridad y salud en el trabajo, los cuales obran en el expediente y en los cuales se desarrolla con mayor profundidad los estándares de seguridad y salud en el trabajo.

- No se garantizó el debido procedimiento por lo siguiente: I) No se aplicó el principio de presunción de inocencia y presunción de licitud pues pese a que la Empresa ya ha mencionado que este informe no ha sido valorado correctamente ni por la Sub Intendencia ni la Intendencia; II) No se aplicó la responsabilidad subjetiva.

Aplicación errónea del artículo 14 de la LGIT

- No debió extenderse la medida inspectiva de requerimiento por cuanto CENCOSUD cumplió con acreditar, de forma oportuna el cumplimiento de sus obligaciones en temas de seguridad y salud en el trabajo. Así, el personal inspectivo debe acreditar que el empleador ha incurrido en una infracción normativa, y no partir desde la premisa contraria, presumiendo que el empleador es un infractor. Para ello, se encuentra

envestido de amplias facultades para realizar las actuaciones inspectivas que consideren convenientes.

- La Medida Inspectiva de Requerimiento adolece de graves vicios por los siguientes motivos:

a. No se vulneró la Resolución Ministerial Nº 375-2008-TR. b. Se cumplió con capacitar a su personal de caja llevando a cabo dos Programas de Capacitación durante los años 2015. c. Se cumplió con realizar todas las actividades de prevención necesarias según los resultados de la Identificación de Peligros y Evaluación de Riesgos.

- Se han vulnerado los principios de: i) veracidad (numeral 1.7 del artículo IV del Título Preliminar y en el inciso 51.1 del artículo 51.1 del TUO de la LPAG), ii) presunción de licitud (numeral 9 del artículo 248 del TUO-LPAG), iii) objetividad (numeral 16 del artículo 219 de la LGIT).

Análisis Del Recurso De Revisión

Sobre la prescripción de las infracciones detectadas

a la sanción y a sus plazos de prescripción, incluso respecto de las sanciones en ejecución al entrar en vigor la nueva disposición.

TEMA VOTACIÓN ACUERDO La prescripción administrativa UNANIMIDAD El plazo de prescripción de cuatro (4) años para determinar la existencia de infracciones en materia sociolaboral, es aplicable para todos los hechos constitutivos de infracción, incluso si ocurrieron antes del 16 de marzo de 2017.

9 Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019- JUS Artículo 252.- Prescripción 252.1 La facultad de la autoridad para determinar la existencia de infracciones administrativas, prescribe en el plazo que establezcan las leyes especiales, sin perjuicio del cómputo de los plazos de prescripción respecto de las demás obligaciones que se deriven de los efectos de la comisión de la infracción. En caso ello no hubiera sido determinado, dicha facultad de la autoridad prescribirá a los cuatro (4) años. 252.2 EI cómputo del plazo de prescripción de la facultad para determinar la existencia de infracciones comenzará a partir del día en que la infracción se hubiera cometido en el caso de las infracciones instantáneas o infracciones instantáneas de efectos permanentes, desde el día que se realizó la última acción constitutiva de la infracción en el caso de infracciones continuadas, o desde el día en que la acción cesó en el caso de las infracciones permanentes. EI cómputo del plazo de prescripción sólo se suspende con la iniciación del procedimiento sancionador a través de la notificación al administrado de los hechos constitutivos de infracción que les sean imputados a título de cargo, de acuerdo a lo establecido en el artículo 255, inciso 3. Dicho cómputo deberá reanudarse inmediatamente si el trámite del procedimiento sancionador se mantuviera paralizado por más de veinticinco (25) días hábiles, por causa no imputable al administrado. 252.3 La autoridad declara de oficio la prescripción y da por concluido el procedimiento cuando advierta que se ha cumplido el plazo para determinar la existencia de infracciones. Asimismo, los administrados pueden plantear la prescripción por vía de defensa y la autoridad debe resolverla sin más trámite que la constatación de los plazos. En caso se declare la prescripción, la autoridad podrá iniciar las acciones necesarias para determinar las causas y responsabilidades de la inacción administrativa, solo cuando se advierta que se hayan producido situaciones de negligencia.

si al momento en que se emitió la Resolución de Sub Intendencia Nº 797-2018- SUNAFIL/ILM/SIRE5, esto es al 26 de diciembre de 2018, notificada el 15 de enero de 2019, habría prescrito el plazo que tenía la autoridad de primera instancia para determinar cómo infracciones los incumplimientos constatados en la etapa inspectiva, el cual es de cuatro (4) años máximo, para lo cual se debe tener en cuenta las reglas de cómputo previstas en el numeral 252.2 del artículo 252° del TUO de la LPAG (sobre el inicio, la suspensión y la reanudación del plazo de prescripción).

"(...) a efectos de determinar el dies a quo, es fundamental efectuar un análisis caso por caso para distinguir las diversas clases de infracción, para lo cual será necesario acudir a la norma que prevé la conducta infractora y examinar la acción o acciones concretas que se tipifican como ilícito administrativo, para precisar en qué momento se consuma la infracción y se inicia el cómputo de la prescripción. 1) La infracción instantánea se consuma con la conducta misma, sin que la situación ilícita sea permanente o duradera en el tiempo. Por lo tanto, el plazo de prescripción empieza a computarse desde la consumación de la infracción, esto es, desde la realización de la conducta infractora. 2) La infracción instantánea con efectos permanentes es aquella que, asimismo, se consuma en el mismo acto, pero produce un estado de cosas antijurídico permanente. En este caso, el plazo de prescripción se inicia desde que se ha consumado la infracción, esto es, desde que se ha creado la situación antijurídica. 3) La infracción continuada es aquella que se configura cuando se realizan distintas conductas (pluralidad de acciones), siendo cada una de ellas una infracción independiente, pero se considera como una única infracción, siempre y cuando conformen un proceso unitario y homogéneo de acción. En este caso, el plazo de prescripción empieza a computarse desde que se lleva a cabo la última acción constitutiva de la infracción. 4) La infracción permanente es aquella que se caracteriza porque la acción infractora crea una situación antijurídica que se prolonga en el tiempo, es decir, la conducta misma se sigue consumando hasta que el autor decide abandonarla. De igual forma como sucede en las infracciones continuadas, el plazo de prescripción empieza a computarse desde que ha cesado la situación antijurídica, toda vez que es el momento en que se ha consumado la infracción (y no mientras dicha conducta se mantiene).".

10 Así, el referido criterio señala lo siguiente: “Para efectos del cómputo de la prescripción administrativa señalada en el Texto Único Ordenado de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, constituyen infracciones permanentes los siguientes incumplimientos recogidos en el numeral 27.6 del artículo 27 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo: i) mantener actualizados los registros, o, ¡i) disponer de la documentación que exigen las disposiciones sobre seguridad y salud en el trabajo. Por su parte, el incumplimiento de la obligación de implementar los registros de seguridad y salud en el trabajo, recogido en el mencionado numeral, constituye una infracción instantánea con efectos permanentes.” 11 Decreto de Urgencia que establece diversas medidas excepcionales y temporales para prevenir la propagación del Coronavirus (Covid- 19) en el territorio nacional, publicado el 15 de marzo de 2020 en el diario oficial El Peruano.

202012, la suspensión “…del cómputo de los plazos de inicio y de tramitación de los procedimientos administrativos y procedimientos de cualquier índole, incluso los regulados por leyes y disposiciones especiales, que se encuentren sujetos a plazo, que se tramiten en entidades del Sector Público, y que no estén comprendidos en los alcances de la Segunda Disposición Complementaria Final del Decreto de Urgencia Nº 026-2020; incluyendo los que encuentran en trámite a la entrada en vigencia del presente Decreto de Urgencia.” El plazo del Decreto de Urgencia Nº 029-2020 fue posteriormente ampliado mediante el artículo 12 del Decreto de Urgencia No. 053-202013 y el Decreto Supremo Nº 087-2020-PCM14, este último ampliándolo hasta el 10 de junio de 2020.

12 Dictan medidas complementarias destinadas al financiamiento de la micro y pequeña empresa y otras medidas para la reducción del impacto del Covid-19 en la economía peruana, publicado el 20 de marzo de 2020 en el diario oficial El Peruano. 13 Decreto de Urgencia que otorga un bono extraordinario al personal del Instituto Nacional Penitenciario, del programa nacional de centros juveniles, al personal del Ministerio de Defensa y al personal del Ministerio del Interior, por cumplir acciones de alto riesgo ante la emergencia producida por el Covid-19, y dicta otras disposiciones, publicada el 05 de mayo de 2020 en el diario oficial El Peruano. 14 Decreto Supremo que dispone la prórroga de la suspensión del cómputo de plazos regulada en el numeral 2 de la Segunda Disposición Complementaria Final del D.U. Nº 026-2020, ampliado por el Decreto Supremo Nº 076-2020-PCM y de lo dispuesto en el artículo 28 del Decreto de Urgencia Nº 029-2020, ampliado por el Decreto de Urgencia Nº 053-2020, publicado el 20 de mayo de 2020 en el diario oficial El Peruano. 15 Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019- JUS Artículo 252.- Prescripción 252.1 La facultad de la autoridad para determinar la existencia de infracciones administrativas, prescribe en el plazo que establezcan las leyes especiales, sin perjuicio del cómputo de los plazos de prescripción respecto de las demás obligaciones que se deriven de los efectos de la comisión de la infracción. En caso ello no hubiera sido determinado, dicha facultad de la autoridad prescribirá a los cuatro (4) años. 252.2 EI cómputo del plazo de prescripción de la facultad para determinar la existencia de infracciones comenzará a partir del día en que la infracción se hubiera cometido en el caso de las infracciones instantáneas o infracciones instantáneas de efectos permanentes, desde el día que se realizó la última acción constitutiva de la infracción en el caso de infracciones continuadas, o desde el día en que la acción cesó en el caso de las infracciones permanentes. EI cómputo del plazo de prescripción sólo se suspende con la iniciación del procedimiento sancionador a través de la notificación al administrado de los hechos constitutivos de infracción que les sean imputados a título de cargo, de acuerdo a lo establecido en el artículo 255, inciso 3. Dicho cómputo deberá reanudarse inmediatamente si el trámite del procedimiento sancionador se mantuviera paralizado por más de veinticinco (25) días hábiles, por causa no imputable al administrado.

transcurridos 25 días hábiles sin actividad procedimental, luego de la culminación del plazo que tenía la Intendencia Regional para resolver el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución de Sub Intendencia Nº 797-2018-SUNAFIL/ILM/SIRE5.

Sobre la infracción por no contar con el Reglamento Interno de Seguridad y Salud en el Trabajo (RISST), tipificada en el numeral 28.9 del artículo 28 del RLGIT

administrativa cuando instruye un procedimiento sancionador y debe realizar la subsunción de una conducta en los tipos legales existentes”.17

N° Conducta Sancionada Tipo Legal y Calificación Trab. Afect. Tipo de Infracción Multa impuesta Reducción al 35% Ley N° 30222 El Reglamento Interno de Seguridad y Salud en el Trabajo no describe los estándares de seguridad y salud en el trabajo para la actividad que realiza el personal de caja. Decreto Supremo N° 019-2006- TR (numeral 27.6 del artículo 27)

GRAVE

SUBSANABLE

10 UIT

S/ 39,500.00

S/ 13,825.00

Sobre la medida inspectiva de requerimiento

17 MORÓN URBINA, “Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General.” Lima: Gaceta Jurídica Editores. 4 Edición. Tomo II., p . 421. 18 Reglamento de la Ley General de Inspección de Trabajo, Ley N° 28806, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR Artículo 27.- Infracciones graves de seguridad y salud en el trabajo Son infracciones graves, los siguientes incumplimientos: (…) 27.6 El incumplimiento de las obligaciones de implementar y mantener actualizados los registros o disponer de la documentación que exigen las disposiciones relacionadas con la seguridad y salud en el trabajo (…)”

“Las medidas inspectivas de advertencia y requerimiento se reflejarán por escrito en la forma y modelo oficial que se determine reglamentariamente, debiendo notificarse al sujeto inspeccionado a la finalización de las actuaciones de investigación o con posterioridad a las mismas. Cuando el inspector actuante compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, requerirá al sujeto responsable de su comisión la adopción, en un plazo determinado, de las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vulneradas. En particular y en materia de prevención de riesgos laborales, requerirá que se lleven a cabo las modificaciones necesarias en las instalaciones, en el montaje o en los métodos de trabajo para garantizar el derecho a la seguridad y salud de los trabajadores. Los requerimientos que se practiquen se entienden siempre sin perjuicio de la posible extensión de acta de infracción y de la sanción que, en su caso, pueda imponerse”. (el énfasis es añadido)

“Si en el desarrollo de las actuaciones de investigación o comprobatorias se advierte la comisión de infracciones, los inspectores del trabajo emiten medidas de advertencia, requerimiento, cierre temporal del área de una unidad económica o de una unidad económica, paralización o prohibición de trabajos o tareas, según corresponda, a fi n de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización”. (el énfasis es añadido)

19 Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, aprobado mediante Decreto Supremo N° 00-2019-JUS Artículo 10.- Causales de nulidad Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes: 1. La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias”

A) Sobre el Reglamento Interno de Seguridad y Salud en el Trabajo

(….) 20 Véase folio 216 y siguientes del expediente inspectivo 21 Véase folio 188 del expediente inspectivo.

- Sobre el particular, en el tercer hecho verificado del Acta de Infracción, se señaló:

- En tal sentido, teniendo en cuenta que es necesario que el inspector comisionado compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, antes de emitir la medida de requerimiento; en el presente caso, se evidencia que la impugnante contaba al momento de la emisión de la medida de requerimiento, con el respectivo Reglamento Interno de Seguridad y Salud en el Trabajo; por el contrario, como se señaló líneas arriba, este extremo fue modificado por considerar que se produjo un error en la tipificación de la sanción propuesta por los inspectores comisionados.

- Por tanto, no correspondía emitir la medida inspectiva de requerimiento por dicho supuesto, por lo que su emisión vulnera el principio de legalidad22, pues fue emitida en contravención de lo previsto en el artículo 14° de la LGIT y numeral 17.2 del artículo 17 del RLGIT, al no haberse acreditado fehacientemente la existencia de dicha infracción que respalde su emisión.

B) Sobre la Identificación de Peligros y Riesgos

- Sobre el particular, en el considerando sexto del Acta de Infracción, se señaló:

22 TUO de la LPAG, artículo IV. 1.1. Principio de legalidad. - Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitución, la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas.

Sin embargo, como lo precisó posteriormente la Resolución de Intendencia en los considerandos 4.20 y siguientes, en la matriz de Identificación de Peligros y Evaluación de Riesgos y Medidas de Control (obrante a folios 129 a 142 del expediente inspectivo) se observa que la impugnante sí desarrolla tres (03) actividades (Atención en cajas, Supervisión de cajas y Liquidación) en el “Área de Cajas”, señalando que “…la inspeccionada sí cumplía con la identificación de los riesgos disergonómicos en el IPERC (Posturas inadecuadas, movimiento repetitivos, fatiga física) presentado durante las actuaciones inspectivas, por lo que de haber considerado el análisis efectuado por la inspeccionada, los Inspectores comisionados debieron precisarlo más no indicar que no contenía ningún aspecto relacionado a los peligros y riesgos ergonómicos…”, revocándose parte de este extremo.

- Por tanto, al no haberse incurrido en la infracción imputada, tampoco correspondía emitir la medida inspectiva de requerimiento por dicho supuesto, en términos similares a los señalados en el punto precedente.

C) Sobre la implementación de sillas ergonómicas

En consideración que, solo es materia de pronunciamiento la falta Muy Grave imputada, por incumplimiento a la labor inspectiva, respecto a esta infracción, al ser calificada como Grave, no es materia de pronunciamiento; sin embargo, solo para efectos de la medida de requerimiento, al tener ésta carácter unitario, se considera lo expuesto en el recurso de revisión, referido a la uniformidad de estas sillas en todas las tiendas y en la inexistencia de infracciones en los procedimientos inspectivos señalados por la impugnante.

23; así, el criterio de supletoriedad que caracterizaba la redacción inicial de la Ley N° 27444 fue dejado de lado por el legislador, a favor de un criterio unificador o regulador, encontrándose los procedimientos especiales sujetos a los alcances de esta Ley, y a los principios que ésta contiene, establecidos en el artículo IV del Título Preliminar.

Sobre el deber de colaboración a la labor inspectiva 6.28 Sobre el particular, el TUO de LPAG establece “la autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los partícipes del procedimiento, realizan sus respectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe. La autoridad administrativa no puede actuar contra sus propios actos, salvo los supuestos de revisión de oficio contemplados en la presente Ley. Ninguna regulación del procedimiento administrativo puede interpretarse de modo tal que ampare alguna conducta contra la buena fe procedimental”27. (el énfasis es añadido)

23 Numeral 2 del artículo II del Título Preliminar del TUO de la LPAG. 24 TUO de la LPAG, “Artículo 247.- Ámbito de aplicación de este capítulo (…) 247.2 Las disposiciones contenidas en el presente Capítulo se aplican con carácter supletorio a todos los procedimientos establecidos en leyes especiales, incluyendo los tributarios, los que deben observar necesariamente los principios de la potestad sancionadora administrativa a que se refiere el artículo 248, así como la estructura y garantías previstas para el procedimiento administrativo sancionador. Los procedimientos especiales no pueden imponer condiciones menos favorables a los administrados, que las previstas en este Capítulo. (…)” 25 Dentro del Capítulo III (Procedimiento Sancionador) del Título IV (Del procedimiento trilateral, del procedimiento sancionador y la actividad administrativa de fiscalización). 26 TUO de la LPAG, artículo IV. 1.1. Principio de legalidad. - Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitución, la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas. 27 TUO de la LPAG, artículo IV. Numeral 1.8.

Sobre la presunta vulneración al Principio de Concurso de Infracciones 6.33 Al respecto, el artículo 248 del TUO de la LPAG, establece:

Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa

28 LGIT: Artículo 36.- Infracciones a la labor inspectiva: Son infracciones a la labor inspectiva las acciones u omisiones de los sujetos obligados, sus representantes, personas dependientes o de su ámbito organizativo, sean o no trabajadores, contrarias al deber de colaboración de los sujetos inspeccionados por los Supervisores Inspectores, Inspectores del Trabajo o Inspectores Auxiliares, establecidas en la presente Ley y su Reglamento. Tales infracciones pueden consistir en: 1. La negativa injustificada o el impedimento a que se realice una inspección en un centro de trabajo o en determinadas áreas del mismo, efectuado por el empleador, su representante o dependientes, trabajadores o no de la empresa, por órdenes o directivas de aquél. El impedimento puede ser directo o indirecto, perjudicando o dilatando la labor del Inspector del Trabajo de manera tal que no permita el cumplimiento de la fiscalización, o negándose a prestarle el apoyo necesario. Constituye acto de obstrucción, obstaculizar la participación del trabajador o su representante o de los trabajadores o la organización sindical. 2. El abandono de la diligencia inspectiva, que se produce cuando alguna de las partes, luego de iniciada ésta, deja el lugar de la diligencia. 3. La inasistencia a la diligencia, cuando las partes hayan sido debidamente citadas, por el Inspector del Trabajo o la Autoridad Administrativa de Trabajo y éstas no concurren.

La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales: (…) 6. Concurso de Infracciones. - Cuando una misma conducta califique como más de una infracción se aplicará la sanción prevista para la infracción de mayor gravedad, sin perjuicio que puedan exigirse las demás responsabilidades que establezcan las leyes.

Sobre la solicitud de informe oral

29 Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo Nº 004- 2019-JUS “Artículo IV.-Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.2. Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten.

“Décimo Sexto.- De igual manera este Tribunal en constante jurisprudencia ha precisado que el derecho a no quedar en estado de indefensión se conculca cuando a los titulares de los derechos e intereses legítimos se les impide ejercer los medios legales suficientes para su defensa; pero no cualquier imposibilidad de ejercer estos medios produce un estado de indefensión que atenta contra el contenido constitucionalmente protegido del derecho, sino que es constitucionalmente relevante cuando se genera una indebida y arbitraria actuación del órgano que investiga o juzga al individuo. Este hecho se produce cuando al justiciable se le impide, de modo injustificado argumentar a favor de sus derechos e intereses legítimos (Exp. N.º 0582-2006-PA/TC; Exp. N.º 5175-2007-HC/TC, entre otros)".

(…) “Décimo Octavo.- Sobre el particular es importante precisar que el recurrente cuestiona el hecho de que se le haya privado o impedido ejercer su derecho de defensa por medio del informe oral; sin embargo, ello no constituye una vulneración de este derecho constitucional toda vez que no significó un impedimento para el ejercicio del derecho de defensa del recurrente, ya que este Colegiado en reiterada jurisprudencia se ha pronunciado a este respecto manifestando que en los supuestos en que el trámite de los recursos sea eminentemente escrito, no resulta vulneratorios del derecho de defensa la imposibilidad del informe oral; dado que el accionante ha podido presentar sus alegatos por escrito a fin de sustentar su impugnación. En consecuencia, no se ha producido vulneración alguna del derecho constitucional de defensa del recurrente."

” …no resulta vulneratorio del derecho de defensa, la imposibilidad de realizar el informe oral, siempre que el interesado haya tenido la oportunidad de ejercer el derecho de defensa por escrito a través de un informe…”

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley Nº 29981 – Ley que crea la Sunafil, el artículo 41 de la Ley Nº 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, los artículos 15 y 17 del Decreto Supremo Nº 007-2013-TR – Reglamento de Organización y Funciones de la Sunafil y sus modificatorias, y los artículos 2, 3 y 17 del Decreto Supremo Nº 004- 2017-TR – Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral,

SE RESUELVE:

PRIMERO.- Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por CENCOSUD RETAIL PERÚ S.A., en contra de la Resolución de Intendencia Nº 826-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 26 de mayo de 2021, emitida por la Intendencia Lima Metropolitana dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente Nº 2181-2016-SUNAFIL/ILM/SIRE5, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

SEGUNDO.- REVOCAR EN PARTE la Resolución de Intendencia Nº 826-2021-SUNAFIL/ILM en el extremo referente al incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, de fecha 24 de mayo de 2016, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dejando sin efecto dicha infracción, y ADECUAR la infracción MUY GRAVE prevista en el numeral 28.9 del artículo 28 del RLGIT calificándola como GRAVE según lo dispuesto en el numeral 27.6 del artículo 27 del RLGIT, en consecuencia, la sanción impuesta asciende a la suma de S/ 13,825.00 (Trece Mil Ochocientos Veinticinco con 00/100 SOLES), según lo señalado en el fundamento 6.14 al 6.16.

TERCERO.- Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.

CUARTO.- Notificar la presente resolución a CENCOSUD RETAIL PERÚ S.A. y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.

QUINTO.- Devolver los actuados a la Intendencia de Lima Metropolitana.

SEXTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – Sunafil (www.gob.pe/sunafil).

Documento firmado digitalmente

Documento firmado digitalmente Luis Erwin Mendoza Legoas

Desirée Bianca Orsini Wisotzki Presidente

Documento firmado digitalmente Luz Imelda Pacheco Zerga