Southern Perú Copper

Antecedentes

1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Accidentes de trabajo/ incidentes (Sub Materia: Incluye todas); Gestión Interna de Seguridad y Salud en el Trabajo (Sub Materia: Registro de accidentes de trabajo e incidentes) *Sistemas de Gestión de SST (Sub Materia: Supervisión Efectiva); *Identificación de peligros y Evaluación de riesgos (IPER).

conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53° del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006- TR y modificatorias (en adelante, el RLGIT).

- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no cumplir con identificar los peligros y evaluar los riesgos en su totalidad, ni adoptar las medidas de control adecuadas, a la fecha del accidente de trabajo mortal ocurrido el 08.02.2019, siendo ello una causal del mismo, falleciendo el Sr. Juan Mamani; tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28° del RLGIT.

- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, porque no cumplió con efectuar una supervisión efectiva en materia de SST, siendo dicha omisión una causa del accidente del mortal trabajo ocurrido el 08.02.2019, falleciendo el trabajador Sr. Mamani; tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28° del RLGIT.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

2 Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1.- Creación y finalidad

Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), en adelante Sunafil, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias. 3 Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…). 4 Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa. 5 Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Decreto Supremo que aprueba la Sección Primera del Reglamento de Organización y Funciones de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. 6 Decreto Supremo N° 004-2017-TR, Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.

resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

Del Recurso De Revisión

7 Artículo 14 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por el Decreto Supremo N°004- 2017-TR.

De La Interposición Del Recurso De Revisión Por Parte De Southern Peru Copper Corporation, Sucursal Del Peru

Fundamentos Del Recurso De Revisión

Con fecha 10 de octubre de 2023, SOUTHERN PERU COPPER CORPORATION, SUCURSAL DEL PERU, fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1248-2023- SUNAFIL/ILM, señalando los siguientes alegatos:

i. Sostiene que existe una aplicación errónea del artículo 252 del TUO de la LPAG, siendo que la facultad administrativa para determinar la existencia de infracciones administrativas prescribió a los cuatro años. En el presente caso habría ocurrido desde la fecha del accidente, al 08.02.2019, tras la caída del huaico.

ii. Que, las infracciones imputadas son de configuración instantánea, en tanto se originaron al momento del accidente, por lo tanto, efectuando el cálculo, ésta habría prescrito el 08.02.2023, fecha en la cual aún no se notificaba la resolución de Sub Intendencia de sanción, que fue notificada físicamente el 05.04.2023, esto es, un mes y 28 días después de la prescripción.

iii. La resolución cuestionada realiza una aplicación incorrecta de la norma, no solo porque considera plazos de suspensión que no corresponden, al determinar la situación de la pandemia como causa de suspensión de plazos (gráfico 3.8. de la recurrida), lo que es normativamente incorrecto, sino porque toma como fecha de referencia la emisión de la resolución de segunda instancia, y no la de su notificación. iv. En el gráfico de la recurrida se considera como tope para el cálculo de la fecha de prescripción el 04.04.2023, que correspondería a su fecha de emisión, y no a la fecha de notificación, la cual fue el 5.04.2023. Que, del sistema de casillas puede apreciarse que, incluso, la propia administración considera como fecha de notificación el 10.04.2023, al haber sido notificada en día inhábil. v. En el presente caso existe inaplicación al artículo 13.7 de la RLGIT, siendo que en atención a que la Directiva N.001-2020-SUNAFIL/INII sobre el ejercicio de la función inspectiva, si bien la norma no prevé que la autoridad pueda ampliar el plazo y las materias a investigar, no es aceptable que la ampliación de materias se produzca cuando las actuaciones inspectivas están concluyendo; en el presente caso, poco antes de la notificación de la constancia de hechos insubsanables (las materias objeto de infracción fueron incorporadas a partir del 05.04.2019), como se reconoce en la recurrida. Siendo que la investigación se llevó a cabo a través de dos requerimientos de comparecencia de fechas 07.03.2019 y 13.03.2019, los mismos que incluyeron información que a esa fecha aún no había sido establecida dentro del alcance de la orden de inspección, lo que advierte la arbitrariedad e ilegalidad de su actuación. vi. Si bien las materias habrían sido ampliadas el 05.04.2019, dicha precisión, recién se toma conocimiento con la expedición con la resolución de intendencia, en tanto no fue notificado. vii. Existe una interpretación errónea del artículo 57 de la Ley N. 29783, Ley de SST, y el artículo 77 de su reglamento, pues la resolución reitera que el presunto incumplimiento del IPER fue lo que causó el accidente, porque supuestamente no se habría recogido el riesgo Huaicos aquí; sin embargo, los huaicos no son un riesgo propio de la actividad ni del ambiente donde prestaba servicios el trabajador, tampoco existe disposición legal vigente a la fecha del accidente que lo obligara. En ese sentido, no se evaluó la imprevisibilidad del evento, no existe informe en tal sentido. viii. En el punto 3.13 de la Resolución se hace referencia como sustento de la imputación el artículo 77 Del RLSST, sin embargo, dicha disposición no aplica al caso concreto por tratarse de una norma modificada de manera posterior al accidente, a través del DS. N°002-2020-TR, publicado el 08.01.2020, emitida casi un año después del accidente, por lo que no es posible la exigencia de una normativa que a la fecha del evento no existía, pues se realiza interpretación errónea del artículo 57 de la LSST y aplicación incorrecta del artículo 77 del RLSST, para exigir obligaciones que no corresponde, y que eran imprevisibles al momento del accidente, por lo que no hay incumplimiento. ix. Existe un apartamiento inmotivado de los precedentes recogidos en las resoluciones de Sala Plena N.005-2022-SUNAFIL/TFL y 011-2022-SUNAFIL/TFL, sobre la tipicidad y causalidad, pues no se ha establecido alguna conducta o incumplimiento específico de la impugnante que haya ocasionado directamente el accidente, ni tampoco se ha realizado un análisis de causalidad en función a la imprevisibilidad o extraordinariedad del huaico como un evento de la naturaleza, producido por las inusuales lluvias en el sur del Perú, que incluso provocaron que el estado peruano declare la emergencia de la provincia de Tacna, donde se encuentra la unidad minera. Existiendo en consecuencia una fractura del nexo causal, al tratarse de un evento de la naturaleza, y en tanto se ha debido a un incumplimiento del trabajador de los procedimientos internos, como ponerse a buen recaudo considerando la naturaleza de sus actividades. x. Respecto a la tipicidad, sólo es posible sancionar bajo el supuesto del tipo infractor aplicado, en tanto no está demostrado cómo la incorporación del “huaico” en la MATRIZ

del IPER podría haber evitado el evento; como respecto a la supervisión efectiva, en la medida que dicha supervisión no consiste en tener a un supervisor en el lugar de los hechos, sino en el análisis integral de todas las demás medidas de prevención xi. La autoridad considera que sí existe causalidad, sin embargo, su análisis no atiende a las causas específicas y condiciones particulares en que se produjo el evento, sino a una evaluación general de la posición de garante de la empresa, lo que es insuficiente respecto al caso concreto.

Análisis Del Recurso De Revisión

Sobre la alegada vulneración al debido procedimiento

8 “Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas (…)” (énfasis añadido). 9 Cfr. numeral 2 del artículo 248 del TUO de la LPAG

las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.

Sobre la prescripción de las infracciones detectadas

“Artículo 252.- Prescripción 252.1 La facultad de la autoridad para determinar la existencia de infracciones administrativas, prescribe en el plazo que establezcan las leyes especiales, sin perjuicio del cómputo de los plazos de prescripción respecto de las demás obligaciones que se deriven de los efectos de la comisión de la infracción. En caso ello no hubiera sido determinado, dicha facultad de la autoridad prescribirá a los cuatro (4) años. 252.2 EI cómputo del plazo de prescripción de la facultad para determinar la existencia de infracciones comenzará a partir del día en que la infracción se hubiera cometido en el caso de las infracciones instantáneas o infracciones instantáneas de efectos permanentes, desde el día que se realizó la última acción constitutiva de la infracción en el caso de infracciones continuadas, o desde el día en que la acción cesó en el caso de las infracciones permanentes. EI cómputo del plazo de prescripción sólo se suspende con la iniciación del procedimiento sancionador a través de la notificación al administrado de los hechos constitutivos de infracción que les sean imputados a título de cargo, de acuerdo a lo establecido en el artículo 255, inciso 3. Dicho cómputo deberá reanudarse inmediatamente si el trámite del procedimiento sancionador se mantuviera paralizado

por más de veinticinco (25) días hábiles, por causa no imputable al administrado”. (énfasis añadido)

“Artículo 51.- Prescripción La facultad de la autoridad inspectiva para determinar la existencia de infracciones en materia sociolaboral a que se refiere el artículo 13 de la Ley prescribe a los cuatro (4) años (…)”.

El plazo para determinar la existencia de infracciones administrativas es de cuatro años. El cómputo del plazo se inicia desde la comisión de la infracción, observando la naturaleza de esta. Este plazo solo se suspende por el inicio del procedimiento administrativo sancionador que comprende la debida notificación de los hechos imputados. Por tanto, finalizada esa diligencia, si el procedimiento continúa en un estado de inactividad, deberá inmediatamente reanudarse el referido cómputo luego de veinticinco (25) días hábiles.

10 Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N.º 004-2019-JUS

Artículo 255.- Procedimiento sancionador Las entidades en el ejercicio de su potestad sancionadora se ciñen a las siguientes disposiciones: (…) 6. La resolución que aplique la sanción o la decisión de archivar el procedimiento será notificada tanto al administrado como al órgano u entidad que formuló la solicitud o a quién denunció la infracción, de ser el caso.

necesariamente, se articula la facultad sancionadora del Estado y sus límites, entre los cuales destaca el plazo de prescripción.

“Como se ha dicho en los fundamentos precedentes la administración en el ejercicio de su facultad sancionadora tiene el irrestricto deber de respetar los derechos procesales constitucionales de los administrados entre los cuales se encuentra el instituto procesal de la prescripción (…)” (énfasis añadido)

Sobre la regulación del estado de emergencia y la suspensión de plazos de los procedimientos administrativos

“Artículo 1.- Suspensión de plazos del Sistema de Inspección del Trabajo

Disponer, excepcionalmente, la suspensión del cómputo de los plazos por treinta (30) días hábiles, contados a partir del día siguiente de la publicación del Decreto de Urgencia N° 029-2020, de las actuaciones inspectivas y de los procedimientos administrativos sancionadores del Sistema de Inspección del Trabajo (SIT), a cargo de las instancias

11 Fundamentos 9 del expediente N° 8092-2005-PA/TC. 12 Un ejemplo ilustrativo del mismo es el caso de la situación excepcional originada por la declaración del Estado de Emergencia Nacional por la aparición de la Covid-19, en cuyo contexto, la inactividad de las entidades obedeció a la imposibilidad de que sus servidores acudan a prestar servicios, dado el aislamiento social obligatorio a que hace referencia el artículo 1 del Decreto Supremo N° 044-2020- PCM y la restricción a la libertad de tránsito, determinada por el artículo 3º de la citada disposición normativa. 13 De conformidad, con el numeral 144.1 del artículo 144 del TUO de la LPAG, el plazo expresado en días es contado a partir del día hábil siguiente de aquel en que se practique la publicación del acto. En el presente caso, el cómputo del plazo de suspensión se inició el primer día hábil posterior a la publicación del Decreto de Urgencia N° 029-2020.

correspondientes de las Intendencias Regionales de la SUNAFIL, así como de las Gerencias o Direcciones Regionales de Trabajo y Promoción del Empleo de los Gobiernos Regionales (…)”.

"(...) a efectos de determinar el a quo, es fundamental efectuar un análisis caso por caso para distinguir las diversas clases de infracción, para lo cual será necesario acudir a la norma que prevé la conducta infractora y examinar la acción o acciones concretas que se tipifican como ilícito administrativo, para precisar en qué momento se consuma la infracción y se inicia el cómputo de la prescripción. 1) La infracción instantánea se consuma con la conducta misma, sin que la situación ilícita sea permanente o duradera en el tiempo. Por lo tanto, el plazo de prescripción empieza a computarse desde la consumación de la infracción, esto es, desde la realización de la conducta infractora. 2) La infracción instantánea con efectos permanentes es aquella que, si bien se consuma en el mismo acto, produce un estado de cosas antijurídico permanente. En este caso, el plazo de prescripción se inicia desde que se ha consumado la infracción, esto es, desde que se ha creado la situación antijurídica (...)". (énfasis añadido)

cómputo del plazo debe efectuarse desde la fecha en que se configuró la infracción, conforme a los plazos legales aplicables. A criterio de esta Sala, la infracción derivada del accidente de trabajo de fecha 08 de febrero de 2019 es de carácter instantáneo, y se configuró el día del accidente que trajo consigo la muerte del trabajador que fue afectado. Para un mejor análisis del cómputo respectivo, se presenta a continuación una línea de tiempo del desarrollo del procedimiento administrativo sancionador (PAS):

Figura N° 01: Línea de Tiempo

11.07.2022

Notificación de la Imputación

Inicio del cómputo de 3 meses, 3 días de 25 días hábiles plazo suspensión

1 año, 01 mes y 14 días 2 años y 15 días 7 meses y 17 días (hasta el 22.03.2020) (hasta el 10.07.2022) (desde el 07.06.2022)

03 años, 08 meses y 46 días

Del precedente de observancia obligatoria y las conductas sancionadas bajo el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT

administrativos de observancia obligatoria (…)”, constituyendo fuente de Derecho, de conformidad con el numeral 2.8 del artículo V de la norma en mención.

“6.20 Cabe señalar que, para la configuración de los tipos sancionadores previstos en los numerales 28.10 y 28.11 del artículo 28 del RLGIT —en tanto refieren a un resultado especialmente dañoso— se requiere de la concurrencia de los siguientes presupuestos:

i. Para ambos supuestos: Que el incumplimiento a la normativa en seguridad y salud en el trabajo haya ocasionado el accidente de trabajo; y,

ii. Para el supuesto establecido en el artículo 28.10 del artículo 28 del RLGIT: que como consecuencia de lo señalado en el literal i) se haya producido daños en el cuerpo o la salud del trabajo que requieran asistencia o descanso médico, conforme al certificado o informe médico legal.

iii. Para el supuesto establecido en el artículo 28.11 del artículo 28 del RLGIT: que como consecuencia de lo señalado en el literal i) el accidente produzca el fallecimiento del trabajador.

i) El nexo causal es el elemento gravitante para determinar la responsabilidad del empleador en los tipos sancionadores previstos en los artículos 28.10 y 28.11; en ese sentido se entiende por nexo causal a la relación causal o causalidad entre la infracción cometida y el accidente sucedido, siendo el evento trágico consecuencia de la inobservancia o incumplimiento de la normativa laboral. ii) Respecto al examen del nexo causal, los tipos infractores materia de análisis,

llevan a evaluar los actuados en la fiscalización a partir de la determinación del carácter causal de la infracción respecto a cada uno de los incumplimientos detectados en los que este factor causal se encuentre presente.

Así, cada uno de los incumplimientos sancionados bajo los numerales 28.10 o 28.11 del artículo 28 del RLGIT, deben ser susceptibles de producir el accidente o contribuir a que este se desencadene, conforme con lo determinado en la fiscalización y conforme con las condiciones establecidas en ambos tipos normativos. De manera que, si la inobservancia de las normas de seguridad y salud en el trabajo ocasiona un accidente, esta podrá dar lugar a una o a más de una sanción, siendo analizadas de manera independiente cada una de ellas respecto de su carácter causal sobre el accidente ocurrido. Por tanto, corresponderá que, por cada vez donde ese juicio causal se vea satisfecho, se aplique una sanción. (…)14”. (énfasis añadido)

Sobre las infracciones muy graves atribuidas a la impugnante

i) El daño. - Constituye el menoscabo, el detrimento, la afectación que un sujeto sufre en su interés jurídico tutelado; además, incide en las consecuencias que derivan de la lesión del interés; un interés jurídico que puede ser patrimonial (daño lucro cesante y daño emergente) y extrapatrimonial (daño a la persona en los casos de Responsabilidad extracontractual, y daño moral en los casos de Responsabilidad Contractual).

ii) Conducta antijuridica. - Es el hecho contrario a la Ley al orden público y a las buenas costumbres. Así, “la conducta antijurídica puede definirse como todo aquel proceder contrario al ordenamiento jurídico, y en general, contrario al derecho. En ese contexto, en la responsabilidad civil por accidentes de trabajo la antijuridicidad es típica, porque implica el incumplimiento de una obligación inherente al contrato de trabajo, como es el brindar al trabajador las condiciones de higiene y seguridad que le permitan ejercer sus labores sin perjudicar su salud. Es por este motivo que en principio existe la presunción de responsabilidad patronal por los accidentes de

14 Énfasis añadido. 15 Casación N° 18190-2016 Lima.

trabajo que ocurren en el centro de labores”16.

iii) La relación de causalidad. - Es el nexo que existe entre el hecho que genera un daño y el daño producido; este nexo, es fundamental porque a partir de aquí se determinará la responsabilidad. “El nexo causal viene a ser la relación de causa – efecto existente entre la conducta antijurídica y el daño causado a la víctima, pues, de no existir tal vinculación, dicho comportamiento no generaría una obligación legal de indemnizar. En el ámbito laboral, la relación causal exige, en primer lugar, la existencia del vínculo laboral; y, en segundo lugar, que el accidente de trabajo se produzca como consecuencia de la ejecución del trabajo realizado en mérito a ese vínculo laboral. Para que exista nexo causal, es necesario que se pueda afirmar que el daño ocasionado al trabajador es una consecuencia necesaria de una omisión por parte del empleador respecto a los implementos de seguridad otorgados al demandante para el desempeño de sus labores”. En el caso de los accidentes de trabajo, el nexo de causalidad supone la vinculación que debe existir entre la conducta antijurídica del empleador (incumplimiento de sus obligaciones legales o convencionales en materia de higiene, seguridad y protección) que origina el daño sufrido por el trabajador (accidente) y las labores desarrolladas habitualmente en el centro de trabajo.

iv) Factor de atribución. - Referido a quien va a responder por la inejecución de las obligaciones por culpa inexcusable, culpa leve o por dolo. Así, “los factores de atribución son aquellas conductas que justifican la transmisión de los efectos económicos del daño de la víctima al responsable del mismo17.

I. Teoría de la Responsabilidad Contractual. - Según esta teoría el empleador como consecuencia del contrato de trabajo es deudor de la seguridad del trabajador, por tal motivo todo accidente laboral que esta sufra siempre le será atribuible, pues existe una presunción de culpa patronal.

II. Teoría del dolo o culpa. – Esta teoría parte del principio que quien por dolo o culpa causa un daño debe responder por el daño ocasionado. De acuerdo con esta teoría, el trabajador para tener derecho a una indemnización debe probar la culpa de su empleador por el accidente sufrido, la cual puede derivarse de acciones u omisiones, o el incumplimiento de las normas de Seguridad y Salud Ocupacional. Por tanto, en base a esta teoría, para poder tener derecho a la indemnización en caso de sufrir un accidente de trabajo es necesario demostrar que la causa del

16 Casación N° 4321-2015 Callao 17 Casación Laboral N° 4258-2016-Lima

accidente es una actuación negligente del empleador. Asimismo, concluye que el empleador no está obligado a indemnizar al trabajador que ha sufrido un accidente de trabajo si previamente no se ha probado la existencia de negligencia por parte del empleador en el cumplimiento de las normas de seguridad y salud en el trabajo. Sobre lo propuesta por esta teoría, la Corte Suprema mediante Casación 18190- 2016-LIMA contempla al deber de prevención como una obligación de medios, pues la sola ocurrencia del Accidente de Trabajo no determinará la atribución automática de la responsabilidad del empleador. En tal sentido, para que ello ocurra, deberá demostrarse que existe una relación de causalidad entre el incumplimiento de una obligación de Seguridad y Salud en el Trabajo por parte del empleador y el accidente de trabajo. En otras palabras, deberá acreditarse que el incumplimiento del empleador es consecuencia inmediata y directa de la ocurrencia del accidente de trabajo o la enfermedad profesional.

III. Teoría del Riesgo Social. - Esta teoría parte de la premisa que los accidentes de trabajo mayormente no son responsabilidad del empleador ni del trabajador, porque las consecuencias de estas deben recaer sobre la colectividad y no sobre determinada empresa. Esta teoría constituye la base de los sistemas de seguro obligatorio mediante los cuales, producido el daño al trabajador, la colectividad debe buscar su reparación, distribuyéndola entre toda la sociedad, garantizando al afectado a percibir ingresos suficientes que sustituyan los dejados de percibir a consecuencia del daño sufrido.

“Octavo (…)

9. La relación causal en los accidentes de trabajo:

(…) En el campo laboral la relación causal exige en primer lugar la existencia de vínculo laboral y en segundo lugar que el accidente de trabajo que cause daño se produzca como consecuencia de la ejecución del trabajo o con ocasión del mismo. (…)

Noveno. - Interpretación de la Segunda Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria. (…)

Probada la existencia del daño sufrido por el trabajador, a consecuencia de un accidente de trabajo debe atribuirse el mismo al incumplimiento por el empleador de su deber de prevención, hecho que genera la obligación patronal de pagar a la víctima o sus derechohabientes una indemnización que será fijada por el juez conforme al artículo 1332° del Código Civil, salvo que las partes hubieran aportado pruebas documentales o periciales sobre el valor del mismo".”(énfasis añadido)

Cerrado/ Politraumatismo18, se produjo el día 08 de febrero de 2019 a las 15:30 horas p.m., aproximadamente, en la mina de Toquepala, donde se desarrollan las actividades mineras la administrada, en circunstancias en que el señor Juan Mamani se encontraba encausando el huayco (actividades de limpieza en las rejillas) cerca a embalse de relaves de la Quebrada Honda- Sector Santallana, utilizando para ello una máquina excavadora de la empresa minera, ocurriendo un alud que lo cubrió junto con la máquina, ocasionando su fallecimiento. La administrada relata que tuvieron acceso al lugar de los hechos después, y una vez que fue posible el acceso por la zona, encontrando únicamente la máquina excavadora, siendo que al trabajador recién fue encontrado el día 13 de febrero de 2019, conforme se desprende del Acta de Infracción, numeral 4.4., de los hechos constatados, apartado IV.

Sobre la Identificación de Peligros y Evaluación de Riesgos (IPER)

18 Conforme ha sido descrito en la ficha de necropsia del fallecido de fecha 14 de febrero de 2019, que obra en los actuados del expediente de actuaciones en el Informe Preliminar del Accidente Mortal, presentado por la recurrente.

Figura N°02

Figura N°03

Sobre la materia Sistema de Gestión de Seguridad y Salud en el Trabajo- Supervisión efectiva

“Artículo 41.- La supervisión permite:

a) Identificar las fallas o deficiencias en el Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo.

b) Adoptar las medidas preventivas y correctivas necesarias para eliminar o controlar los peligros asociados al trabajo.

c) Prever el intercambio de información sobre los resultados de la seguridad y salud en el trabajo.

d) Aportar información para determinar si las medidas ordinarias de prevención y control de peligros y riesgos se aplican y demuestran ser eficaces.

e) Servir de base para la adopción de decisiones que tengan por objeto mejorar la identificación de los peligros y el control de los riesgos, y el Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo”.

“6.5.14. En tal sentido, la supervisión en la seguridad y salud en el trabajo constituye un concepto amplio que define a acciones significativas que posibilitan la mejora continua, siendo entonces un instrumento trascendente en el diseño, desarrollo, guía y parámetros dentro de un sistema de gestión de seguridad y salud en el trabajo. Es decir, la “supervisión” no se reduce a la figura de un personal (“supervisor”) cuya función en concreto sea la de realizar la labor de ejecutar dichas acciones de control (“supervisar”). El concepto, en realidad, alude a los procedimientos y métodos diseñados y establecidos por el empleador — deudor de seguridad— para medir, recopilar y prevenir con ello los riesgos y peligros en el trabajo. Dicha metodología y procedimientos deben ser

comprobables por la inspección del trabajo a través del deber de colaboración y el ejercicio de las facultades de la inspección del trabajo. 6.5.15. Así las cosas, sobre este aspecto, lo que es objeto de sanción para la administración es la ausencia de este complejo y estructural esquema y/o diseño que conlleva la supervisión en materia de seguridad, cuya responsabilidad recae en el empleador, el cual debe llevar y estructurar el mismo, además de verificar su cumplimiento y medir sus resultados. 6.5.16. Por lo anotado, la administración debe diferenciar, como lo hace el Tribunal, (i) la falta de conocimiento de los trabajadores sobre el riesgo; y, (ii) la ausencia de supervisión. Si bien ambos conceptos se complementan en la estructura de la seguridad y salud en el trabajo; no obstante, constituyen supuestos disímiles. La primera está orientada a la falta de formación e información de los trabajadores sobre los peligros y riesgos en la prestación de servicios, y la segunda, a la carencia de un sistema o medio de supervisión por parte del empleador.”

Figura N.°04

demostrado su incidencia directa en el accidente conforme a los estándares y precedentes aplicables en materia de responsabilidad administrativa laboral.

Respecto a los alegatos de la administrada

como única exigencia el refrendo de la autoridad competente. Se colige que estas actuaciones son pues, actos administrativos internos, destinados a organizar el buen funcionamiento de las actividades o servicios que brinda la inspección del Trabajo. En tal sentido no es atendible el argumento de la necesidad de la notificación personal, que se encuentra reservado para el desarrollo de actos administrativos. En este sentido, y advirtiendo la correspondencia con la normativa en la materia, no resulta estimable lo alegado por la administrada.

Información Adicional

N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y clasificación

No cumplió con identificar los peligros y

evaluar los riesgos en su totalidad, ni

Seguridad y adoptar las medidas de control Numeral 28.10 del

1 salud en el adecuadas, a la fecha del accidente de artículo 28° del RLGIT

trabajo trabajo mortal, ocurrido el 08.02.2019, MUY GRAVE

siendo ello una causa del mismo,

falleciendo el Sr. Juan Mamani.

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-

TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR.

SE RESUELVE:

PRIMERO. – Declarar, por mayoría, FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por SOUTHERN PERÚ COPPER CORPORATION SUCURSAL DEL PERU, en contra de la Resolución de Intendencia N° 1248-2023-SUNAFIL/ILM, de fecha 19 de septiembre de 2023, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 202-2020-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

SEGUNDO. – DEJAR SIN EFECTO la sanción impuesta mediante Resolución de Sub Intendencia de Sanción N° 1153-2023-SUNAFIL/ILM/SISA5, de fecha 04 de abril de 2023, confirmada a través de la Resolución de Intendencia N° 1248-2023-SUNAFIL/ILM, en el extremo referente a la infracción muy grave en materia de seguridad y salud en el trabajo, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, por no cumplir con efectuar una supervisión efectiva en materia de SST.

TERCERO. – CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 1248-2023-SUNAFIL/ILM, en el extremo referente a la infracción muy grave en materia de seguridad y salud en el trabajo, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, por no cumplir con identificar los peligros y evaluar los riesgos en su totalidad, ni adoptar las medidas de control adecuadas a la fecha del accidente.

CUARTO. – Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa en las materias de su competencia.

QUINTO. – Notificar la presente resolución a SOUTHERN PERÚ COPPER CORPORATION SUCURSAL DEL PERU, y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.

SEXTO. – Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

20260115RRM – HR: 14419-2019

VOTO EN DISCORDIA DEL VOCAL LUIS GABRIEL PAREDES MORALES

Con el debido respeto por la opinión de mis colegas vocales, discrepo jurídicamente de la posición mayoritaria adoptada por este colegiado con la cual se ha resuelto el recurso de revisión interpuesto respecto al extremo del análisis del cómputo de plazos de la prescripción.

Considero que, con el mayor aprecio, la mayoría del Tribunal no ha convenido en la necesidad de analizar jurídicamente la institución de la prescripción administrativa del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), en el marco de las normas propias del derecho administrativo. Esta situación previa al análisis de fondo del expediente supone -a mi parecer- no solo la vulneración de normas legales expresas sino, además, sienta un precedente que definitivamente genera espacios de arbitrariedad en la actuación de las instancias del Sistema de Inspección del Trabajo.

Sintetizo el sustento de mi posición conforme a las siguientes consideraciones:

Del Análisis Sobre La Existencia De Causales De Improcedencia Del Recurso De Revisión Establecidos Por El Reglamento Del Tribunal

Artículo 16.- Improcedencia del recurso de revisión El recurso de revisión será declarado improcedente cuando: a) El Tribunal carezca de competencia para resolverlo por tratarse de una materia distinta a las previstas en el artículo 14. b) Sea interpuesto fuera del plazo previsto en el artículo 13. c) El impugnante se encuentre incapacitado legalmente para ejercer actos civiles y/o no acredite derecho o interés legítimo afectado. d) El acto impugnado sea un acto preparatorio o un acto confirmatorio de otro ya consentido

II. RESPECTO A LA PRESCRIPCIÓN DE LA FACULTAD DE LA AUTORIDAD PARA DETERMINAR LA EXISTENCIA DE INFRACCIONES ADMINISTRATIVAS Y LA APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DEL DEBIDO PROCEDIMIENTO EN EL EJERCICIO DE LA POTESTAD SANCIONADORA.

Sobre la regulación de la potestad sancionadora de la administración en el ordenamiento jurídico peruano

límites y la regulación contenida en las normas adjetivas del sistema, dentro de las cuales se encuentra -por aplicación supletoria- el TUO de la LPAG.

8. El Tribunal Constitucional, en diversas oportunidades, ha sostenido, sobre la base del principio general de libertad, que el ser humano, en principio, es libre para realizar todo aquello que no esté prohibido en virtud de una ley, ni obligado de hacer aquello que la ley no manda. En ese sentido, si bien las limitaciones a los derechos fundamentales sólo pueden establecerse respetando el principio de legalidad, la interpretación de una limitación legamente impuesta, deberá, además, realizarse en términos necesariamente restrictivos, encontrándose vedada la interpretación analógica, in malam partem, de las normas que restrinjan derechos (énfasis añadido).

23. Ahora bien, en tanto el ser humano es libre para realizar todo aquello que no esté prohibido por una norma jurídica imperativa, las disposiciones que restringen derechos, al igual que aquellas que reconocen y consagran deberes constitucionales, no pueden aplicarse por analogía y están sujetas a una interpretación restrictiva (…) (énfasis añadido).

2.10.Si bien la citada Sentencia se relaciona con facultades otorgadas por las normas constitucionales y del bloque de constitucionalidad, puede aplicarse mutatis mutandis a las normas en materia del procedimiento administrativo.

2.11.Debe considerarse, en esta línea que una vulneración a la interpretación restringida de las normas que asignan competencias podría derivar en una vulneración del debido procedimiento y, consecuentemente, la nulidad del o los actos administrativos vinculados.

Sobre la regulación de la prescripción y el ejercicio de la potestad sancionadora en el procedimiento administrativo

2.13.El ejercicio de la potestad sancionadora, en lo que se refiere a la regulación de la prescripción conforme al TUO de la LPAG, implica que todas las autoridades administrativas del Sistema de Inspección del Trabajo se encuentran obligadas a cumplir con las condiciones establecidas en el artículo 252° de TUO LPAG:

“Artículo 252.- Prescripción 252.1 La facultad de la autoridad para determinar la existencia de infracciones administrativas, prescribe en el plazo que establezcan las leyes especiales, sin perjuicio del cómputo de los plazos de prescripción respecto de las demás obligaciones que se deriven de los efectos de la comisión de la infracción. En caso ello no hubiera sido determinado, dicha facultad de la autoridad prescribirá a los cuatro (4) años.

instantáneas de efectos permanentes, desde el día que se realizó la última acción constitutiva de la infracción en el caso de infracciones continuadas, o desde el día en que la acción cesó en el caso de las infracciones permanentes.

EI cómputo del plazo de prescripción sólo se suspende con la iniciación del procedimiento sancionador a través de la notificación al administrado de los hechos constitutivos de infracción que les sean imputados a título de cargo, de acuerdo a lo establecido en el artículo 255, inciso 3. Dicho cómputo deberá reanudarse inmediatamente si el trámite del procedimiento sancionador se mantuviera paralizado por más de veinticinco (25) días hábiles, por causa no imputable al administrado.

En caso se declare la prescripción, la autoridad podrá iniciar las acciones necesarias para determinar las causas y responsabilidades de la inacción administrativa, solo cuando se advierta que se hayan producido situaciones de negligencia.” (énfasis añadido)

2.14.Conforme se aprecia, las condiciones que deberán cumplir las autoridades administrativas del Sistema de Inspección del Trabajo en ejercicio de la potestad sancionadora, con relación a la eventual prescripción de su facultad para determinar la existencia de infracciones, son las siguientes:

1. El plazo para determinar la existencia de infracciones administrativas prescribe a los 4 años (coincidencia entre la ley especial y la ley general).

2. EI cómputo del plazo de prescripción de la facultad para determinar la existencia de infracciones comenzará a partir del día en que la infracción se hubiera cometido en el caso de las infracciones instantáneas o infracciones instantáneas de efectos permanentes, desde el día que se realizó la última acción constitutiva de la infracción en el caso de infracciones continuadas, o desde el día en que la acción cesó en el caso de las infracciones permanentes.

3. EI cómputo del plazo de prescripción sólo se suspende con la iniciación del procedimiento sancionador a través de la notificación al administrado de los hechos constitutivos de infracción que les sean imputados a título de cargo.

4. La autoridad declara de oficio la prescripción y da por concluido el procedimiento cuando advierta que se ha cumplido el plazo para determinar la existencia de infracciones.

5. Asimismo, los administrados pueden plantear la prescripción por vía de defensa y la autoridad debe resolverla sin más trámite que la constatación de los plazos.

6. En caso se declare la prescripción, la autoridad podrá iniciar las acciones necesarias para determinar las causas y responsabilidades de la inacción administrativa, solo cuando se advierta que se hayan producido situaciones de negligencia.

2.15.Es importante destacar que, dado el marco normativo y jurisprudencial analizado, el incumplimiento de alguno de los elementos contenidos en el artículo 252 del TUO de la LPAG, podría configurar un supuesto de vulneración al debido procedimiento y, por tanto, acarrear una nulidad.

2.16.Sobre el particular, la prescripción implica someter la facultad de la autoridad a un plazo máximo que, luego de transcurrido sin que se haya expedido resolución final, provoca su fin.

2.17.Cabe precisar que, el Tribunal Constitucional en el expediente N° 00156-2012-PHC/TC, reconoce que en virtud del principio de razonabilidad las partes tienen derecho a ser investigados y juzgados dentro de un plazo razonable, lo cual resulta trasladable al ámbito administrativo. De esta manera, se otorga seguridad y confianza al administrado al disponer a la caducidad como una de las formas de conclusión del procedimiento motivada por el transcurso del tiempo. Asimismo, la eficacia es un principio que fundamenta la regla de caducidad, porque al establecer un lapso en que la administración debe resolver, se garantiza que actúe eficaz y eficientemente.

Sobre la regulación del estado de emergencia y la suspensión de plazos de los procedimientos administrativos

2.18.Al respecto, se evidencia que, en consideración al estado de emergencia decretado por el Estado Peruano, en el marco de la pandemia global por el COVID-19, se emitió el Decreto de Urgencia N° 029-2020 publicado el 20 de marzo de 2020, el mismo que establecía:

“Declárese la suspensión por treinta (30) días hábiles contados a partir del día siguiente de publicado el presente Decreto de Urgencia, del cómputo de los plazos de inicio y de tramitación de los procedimientos administrativos y procedimientos de cualquier índole, incluso los regulados por leyes y disposiciones especiales, que se encuentren sujetos a plazo, que se tramiten en entidades del Sector Público, y que no estén comprendidos en los alcances de la Segunda Disposición Complementaria Final del Decreto de Urgencia N° 026-2020; incluyendo los que encuentran en trámite a la entrada en vigencia del presente Decreto de Urgencia” (énfasis añadido).

2.19.Dicha suspensión resultó de aplicación desde el 21 de marzo al 06 de mayo de 2020. Cabe señalar, que mediante Decreto de Urgencia N° 053-2020, de fecha 05 de mayo de 2020 y Decreto Supremo N° 087-2020-PCM, de fecha 20 de mayo de 2020, se amplió los plazos de suspensión, en los mismos términos del Decreto Urgencia N° 029-2020, hasta el 10 de junio de 2020. De igual forma, mediante Decreto Supremo N° 129-2020-PCM y

Decreto Supremo N° 135-2020-PCM, de forma focalizada, del 26 de julio hasta el 31 de agosto de 2020.

2.20.Del mismo modo, para en el caso particular de la SUNAFIL, se emitió la Resolución de Superintendencia N° 074-2020-SUNAFIL, que suspendía los plazos desde el 16 de marzo de 2020 al 06 de mayo de 2020, Resolución de Superintendencia N° 080-2020-SUNAFIL, que suspendía los plazos desde el 07 de mayo de 2020 al 27 de mayo de 2020, Resolución de Superintendencia N° 083-2020-SUNAFIL, que suspendía los plazos desde el 28 de mayo de 2020 al 10 de junio de 2020, Resolución de Superintendencia N° 087-2020- SUNAFIL, que suspendía los plazos desde el 11 de junio de 2020 al 26 de junio de 2020 y, Resolución de Superintendencia N° 119-2020-SUNAFIL, que suspendía los plazos desde el 26 de julio de 2020 al 31 de agosto de 2020 en determinados lugares, entre otros, ubicados en las provincias de Cusco y La Convención del departamento de Cusco.

2.21.En tal sentido, en atención a lo previsto en el Decreto Urgencia N° 029-2020, se verifica que el citado dispositivo legal no comprende o menciona en absoluto la suspensión del plazo de caducidad o prescripción, pues solo se restringe de manera general, a hacer referencia a los plazos de inicio y la tramitación de los procedimientos, mas no expresamente a la caducidad o prescripción (énfasis añadido).

2.22.Sobre el particular es relevante recordar que existen consecuencias jurídicas al trascurso del tiempo, conforme recoge el Tribunal Constitucional en el Fundamento Jurídico 17 de la Sentencia recaída en el Expediente N° 00022-1996-AI, al señalar que:

“17. Señala Fernando Vidal Ramírez en su obra “Prescripción extintiva y caducidad” que “El tiempo y su transcurso es un hecho jurídico natural que en sí mismo o en ocurrencia con otros hechos, genera efectos de transcendental importancia. Para Messineo, el tiempo es hecho jurídico en su transcurrir, o sea, el sucederse en sus diversos momentos, enfatizando que desde el punto de vista jurídico es un hecho de orden natural que se contrapone a los hechos humanos.”

2.23.Así también señala en el Fundamento Jurídico 1 de la Sentencia recaída en el Expediente N° 00523-1996-AA, que:

1. Que, el transcurso del tiempo crea y extingue derechos, verbigracia: la institución jurídica de “usucapión” o adquisición de propiedad por devenir del tiempo, la caducidad, el abandono en el derecho material y procesal etc.

2.24.Consecuentemente, la caducidad y la prescripción son instituciones que se aplican como consecuencia jurídica al trascurso del tiempo, conllevando la aplicación -a pedido de parte o de oficio- del régimen previsto en el TUO de la LPAG.

2.25.Conforme se ha reiterado previamente, la regulación de la prescripción en el marco del procedimiento administrativo se encuentra contenido en la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General y compendiada en el TUO de la LPAG. Lo anterior supone que una modificación al plazo de caducidad o prescripción requiere de una norma con rango de ley, conforme a la aplicación del principio de legalidad.

2.26.En dicho contexto, en aplicación del principio de legalidad19, piedra angular del derecho administrativo, ante la falta de regulación expresa de las normas (decretos de urgencia) antes citadas, se evidencia que la caducidad o prescripción no se encuentra contemplada como parte de la suspensión de plazos establecida por el Decreto de Urgencia N° 029- 2020.

2.27.Admitir lo contrario implicaría vulnerar dicho principio de legalidad. Además, tal razonamiento es coherente con el principio del debido procedimiento20, pues de admitir la suspensión de la caducidad o prescripción la misma resultaría afectando al administrado, debido a un hecho no imputable al administrado. Asimismo, se afectaría el debido procedimiento ante una suspensión del plazo de prescripción que no se encuentra formal ni expresamente suspendido.

2.28.Cabe señalar, que la prescripción solo admite suspensión o interrupción en caso se cumplan con los supuestos normativos habilitantes sobre el particular y resulta de obligatorio cumplimiento para la administración pública.

2.29.La prescripción impacta, además, en la competencia21, como requisito de validez del acto administrativo. Cabe resaltar que la competencia es una facultad por tiempo determinado; esto es, transcurrido dicho plazo el procedimiento debe prescribir

19 TUO de la LPAG, “Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: 1.1. Principio de legalidad. - Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitución, la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas.” 20 TUO de la LPAG, “Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.2. Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. (…)” 21 TUO de la LPAG, “Artículo 3.- Requisitos de validez de los actos administrativos Son requisitos de validez de los actos administrativos: 1. Competencia. - Ser emitido por el órgano facultado en razón de la materia, territorio, grado, tiempo o cuantía, a través de la autoridad regularmente nominada al momento del dictado y en caso de órganos colegiados, cumpliendo los requisitos de sesión, quórum y deliberación indispensables para su emisión.”

inexorablemente, salvo suspensión realizada expresamente por norma con rango de ley, en el sentido que la autoridad había perdido competencia para resolver22.

2.30.Como se evidencia, la norma es clara al establecer la aplicación automática de la prescripción teniendo como consecuencia la conclusión del procedimiento. Para dicho efecto la misma puede ser declarada de oficio, sin perjuicio que el administrado pueda también pedirla. Lo señalado determina la importancia de la prescripción como una regla de interés público, la misma que, al ser advertida, debe ser declarada de manera obligatoria, no pudiendo el administrado renunciar a la misma. Por tanto, ese carácter de interés público permite sostener nuevamente que la prescripción no puede suspenderse ni interrumpirse, salvo por mandato de una norma con rango de ley. Por las consideraciones señaladas, la ausencia de una suspensión expresa de los plazos de prescripción tiene como consecuencia que estos sigan computándose, debiéndose computar tal plazo sin considerar suspensión alguna por el Decreto de Urgencia previamente citado.

Sobre la naturaleza jurídica y las materias de competencia de los decretos de urgencia

2.31.Nuestro sistema de fuentes ha sido establecido por la Constitución Política en diversos artículos, siendo de especial relevancia el artículo 5123, el inciso 4° del artículo 20024, el inciso 19° del artículo 11825; y, el inciso 1° del artículo 10226.

2.32.En esta misma línea, el Tribunal Constitucional ha analizado en numerosas oportunidades tales artículos, como parte del sistema de fuentes constitucionalmente establecido en el país. Sobre el particular, resulta relevante lo que refiere en la Sentencia recaída en el

22 Jaime Orlando Santofimio, Compendio de derecho administrativo. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2017, 486” 23 Artículo 51.- La Constitución prevalece sobre toda norma legal; la ley, sobre las normas de inferior jerarquía, y así sucesivamente. La publicidad es esencial para la vigencia de toda norma del Estado. 24 Artículo 200.- Son garantías constitucionales (…) 4. La Acción de Inconstitucionalidad, que procede contra las normas que tienen rango de ley: leyes, decretos legislativos, decretos de urgencia, tratados, reglamentos del Congreso, normas regionales de carácter general y ordenanzas municipales que contravengan la Constitución en la forma o en el fondo.” 25 Artículo 118.- Corresponde al Presidente de la República: (…) 19. Dictar medidas extraordinarias, mediante decretos de urgencia con fuerza de ley, en materia económica y financiera, cuando así lo requiere el interés nacional y con cargo de dar cuenta al Congreso. El Congreso puede modificar o derogar los referidos decretos de urgencia. 26 Artículo 102.- Son atribuciones del Congreso: 1. Dar leyes y resoluciones legislativas, así como interpretar, modificar o derogar las existentes.

Expediente N° 047-2004-AI/TC, la misma que es sumamente pedagógica con relación al asunto materia del presente acápite:

“2.1.3. Las fuentes de derecho reguladas por la Constitución: modos de producción jurídica 15. El sistema de fuentes regulado por la Constitución consagra diversos tipos normativos. Principalmente, las normas con rango de ley y aquellas de rango reglamentario. Entre las primeras, nuestro sistema jurídico consagra una serie de tipos normativos que, si bien tienen el mismo rango jurídico, difieren en su denominación y en su modo de producción. Al respecto, este Tribunal ha señalado que:

(...) el inciso 4.° del artículo 200.° de la Constitución establece las normas que, en el sistema de fuentes normativas diseñado por ella, tienen rango de ley: leyes, decretos legislativos, decretos de urgencia, tratados, reglamentos del Congreso, normas regionales de carácter general y ordenanzas.[31] (énfasis añadido)

2.33.Conforme se aprecia, el Tribunal en la citada Sentencia, sistematiza la jurisprudencia constitucional relevante emitida a esa fecha y consolida la comprensión respecto al sistema de fuentes en el Perú.

2.34.Con relación a los Decretos de Urgencia, específicamente señala:

“2.1.3.1.1.6. Decretos de urgencia

26. Respecto de esta fuente normativa, el inciso 19 del artículo 118º de la Constitución establece que corresponde al Presidente de la República:

Dictar medidas extraordinarias, mediante decretos de urgencia con fuerza de ley, en materia económica y financiera, cuando así lo requiere el interés nacional con cargo de dar cuenta al Congreso. El Congreso puede modificar o derogar los referidos decretos de urgencia. (énfasis añadido)

Al respecto, el Tribunal Constitucional se ha referido a los requisitos formales y materiales para la expedición de los Decretos de Urgencia, estableciendo que:

En el caso de los decretos de urgencia, los requisitos formales son tanto previos como posteriores a su promulgación. Así, el requisito ex ante está constituido por el refrendo del Presidente del Consejo de Ministros (inciso 3 del artículo 123° de la Constitución), mientras que el requisito ex post lo constituye la obligación del Ejecutivo de dar cuenta al Congreso de la República, de acuerdo con lo previsto por el inciso 19) del artículo 118° de la Constitución, en concordancia con el procedimiento contralor a cargo del Parlamento, contemplado en la norma de desarrollo constitucional contenida en el artículo 91° del Reglamento del Congreso.

Respecto a los requisitos materiales para la producción, deben tenerse en cuenta los siguientes:

(...) la legitimidad de los decretos de urgencia debe ser determinada sobre la base de la evaluación de criterios endógenos y exógenos a la norma, es decir, del análisis de la materia que regula y de las circunstancias externas que justifiquen

su dictado. En cuanto al primer tópico, el propio inciso 19 del artículo 118° de la Constitución establece que los decretos de urgencia deben versar sobre “materia económica y financiera. Este requisito, interpretado bajo el umbral del principio de separación de poderes, exige que dicha materia sea el contenido y no el continente de la disposición, pues, en sentido estricto, pocas son las cuestiones que, en última instancia, no sean reconducibles hacia el factor económico, quedando, en todo caso, proscrita, por imperativo del propio parámetro de control constitucional, la materia tributaria (párrafo tercero del artículo 74° de la Constitución). Empero, escaparía a los criterios de razonabilidad exigir que el tenor económico sea tanto el medio como el fin de la norma, pues en el común de los casos la adopción de medidas económicas no es sino la vía que auspicia la consecución de metas de otra índole, fundamentalmente sociales.[44] (énfasis añadido)”

2.35.Conforme se aprecia, la Constitución -así como la jurisprudencia constitucional sobre el particular dejan establecido, sin lugar a duda, que el contenido de los decretos de urgencia deberá versar en todos los casos, respecto a materia económica y financiera. Interpretar lo contrario sería vaciar de contenido la Constitución, así como la interpretación de esta conforme al Tribunal Constitucional.

2.36.Finalmente, recientemente el mismo supremo intérprete de la Constitución ha establecido en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00985-2022-PH/TC, refiriéndose a la prescripción en el ámbito penal lo siguiente:

“18. Este Tribunal discrepa de dicha argumentación, por las siguientes razones:

a. La habilitación contenida en el Decreto de Urgencia 026-2020, permite que el Poder Judicial regule las situaciones en las que no es posibles continuar con la prestación del servicio de administración de justicia. Ello ya ha ocurrido, por ejemplo, cuando se ha producido un terremoto que afecta la prestación de dicho servicio (R.A. 220-2007-CE- PJ, en el caso del terremoto que se produjo el año 2007 y afectó severamente las localidades de Chincha o Pisco), o cuando se produce una huelga de trabajadores del Poder Judicial, que impide el funcionamiento total o parcial de los órganos jurisdiccionales de un distrito judicial (R.A. 000839-2019-P-CSJAN-PJ, emitida por el presidente de la Corte Superior de Justicia de Ancash).

b. Tal habilitación permite regular la actuación de los órganos jurisdiccionales y el acceso a estos por parte de la ciudadanía, para el ejercicio y protección de sus derechos, en un contexto excepcional. Así, permite la suspensión de los plazos procesales cuando los ciudadanos se encuentran imposibilitados, materialmente, de ejercer su derecho de acción; presentar escritos, recursos impugnatorios y medidas cautelares; programar o continuar con las audiencias programadas; o desarrollar las diversas actividades jurisdiccionales agendadas en los procesos en trámite o en ejecución. Ello permite que,

en la situación excepcional por todos conocidas, no se computen los plazos procesales afectando los derechos de los litigantes.

c. Si bien en estos casos los plazos procesales para la presentación de las demandas, escritos y recursos se encuentra regulada expresamente en las normas procesales pertinentes, ante la imposibilidad de presentar y que se recepcionen dichos documentos durante un periodo de la pandemia, en la que las oficinas competentes del Poder Judicial no prestaron atención a las partes litigantes o interesados; tal hecho se encuentra justificado por el derecho a la tutela procesal efectiva, así como por las garantías del debido proceso, dado que la suspensión de labores afectó a todos los usuarios del servicio de administración de justicia.

d. Distinto es el caso de la prescripción de la acción penal. En primer lugar, porque el ejercicio de la acción penal está sujeta a un plazo, regulado en una norma con rango de ley, y cuya determinación depende de la gravedad del delito imputado.

e. En ese sentido, su regulación se encuentra prevista en una norma de rango legal, esto es, el Código Penal, aprobado mediante Decreto Legislativo 635, por lo que ni el DU 026- 2020 tiene entidad suficiente para modificar los supuestos regulados al respecto (artículo 118, inciso 19 de la Constitución), ni tampoco pueden hacerlo disposiciones de inferior jerarquía, como las resoluciones administrativas 115-2020-CE-PJ, 117-2020-CE- PJ, 118-2020CE-PJ, 061-2020-P-CEPJ, 062-2020-CE-PJ y 157-2020-CE-PJ, que decretaron la suspensión de los plazos procesales por 3 meses y 15 días.

f. En un Estado constitucional y democrático de derecho, las resoluciones administrativas se encuentran subordinadas a la Constitución y al ordenamiento jurídico, no al revés (artículo 51 de la Constitución). h. No puede aceptarse que dicho plazo pueda ser modificado vía un decreto de urgencia —cuya emisión ha sido regulada para asuntos taxativamente previstos—, ni mucho menos por una resolución administrativa o mediante un criterio judicial interpretativo. Cualquiera de tales opciones es manifiestamente inconstitucional. Distinto es el caso de la determinación del inicio del cómputo de la prescripción, su suspensión o interrupción, donde muchas veces ello tiene que ser determinado por el juez penal, pero su competencia no alcanza a regular, modificar o extender el plazo para que la prescripción opere.

i. En consecuencia, la interpretación efectuada por la Sala Penal Permanente de la Corte Suprema de Justicia es manifiestamente inconstitucional, pues contraviene los artículos 51 y 103 de la Constitución, al pretender que mediante resoluciones administrativas se pueda modificar el contenido de una o varias disposiciones legales.” (énfasis añadido)

2.37.Conforme se aprecia, el criterio establecido por el Tribunal Constitucional respecto del sistema de fuentes resulta ilustrativo para explicar el desarrollo de los requisitos constitucionalmente establecidos para el control de la regulación de los Decretos de Urgencia en el Perú.

2.38.Adicionalmente, en la última Sentencia glosada se evidencia que el Tribunal declara expresamente que la interpretación realizada por la Corte Suprema resulta manifiestamente inconstitucional. Dicha interpretación era, precisamente, que ocurrió la suspensión de plazos de prescripción dado que se emitieron Resoluciones administrativas suspendiendo los plazos, enmarcadas en el Decreto de Urgencia N° 026- 2020.

2.39.Lo anterior se sustenta por la ausencia de materia económica y financiera respecto al plazo de prescripción, el mismo que fue establecido -como corresponde- en una norma con rango de ley y no es susceptible de modificación por una norma que resulta incompetente por el fondo (o, materialmente incompetente).

2.40.El Tribunal es enfático en precisar que no puede aceptarse que el plazo de prescripción

“pueda ser modificado vía un decreto de urgencia —cuya emisión ha sido regulada para asuntos taxativamente previstos—, ni mucho menos por una resolución administrativa o mediante un criterio judicial interpretativo. Cualquiera de tales opciones es manifiestamente inconstitucional (énfasis añadido)

2.41.El criterio antedicho ha sido razonado desde la potestad punitiva del Estado; sin embargo, lo anterior no obsta para que sea aplicado -mutatis mutandis- respecto de la potestad sancionadora de la Administración. Debe considerarse que el plazo de prescripción, como corresponde, ha sido establecido por una norma con rango de ley (Ley N° 27444) y el Decreto de Urgencia N° 020-2020 ni ha modificado los plazos de prescripción expresamente (no fluye del texto mismo), ni podía hacerlo (dado que no podía suspenderse dada la incompetencia material del Decreto de Urgencia con relación a este asunto).

2.42.Por tanto, discrepo absolutamente de los argumentos vertidos relacionados con el cómputo de plazo de la prescripción, conforme se ha expresado en el presente voto. (Énfasis añadido).

Por las consideraciones antes expuestas, y de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019- 2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR; mi voto es porque se DECLARE la PRESCRIPCIÓN de la infracciones evaluadas en el presente procedimiento, en materia de seguridad y salud, tipificadas en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, conforme al artículo 252° del TUO de la LPAG, toda vez que han transcurrido más de cuatro años desde la fecha de la comisión de la presunta infracción, sin que se haya emitido un pronunciamiento que determine su existencia.

En efecto, si bien la notificación de la Imputación de Cargos N° 1217-2022-SUNAFIL/ILM/SINS/AI2, que suspende el cómputo del plazo de prescripción, según lo previsto en el numeral 252.2 del artículo 252° del TUO de la LPAG, se efectuó el 11 de julio de 2022, el cómputo del plazo se

reanudó posteriormente ante la inactividad del procedimiento. Así, la Resolución de Sub Intendencia de Sanción N° 1153-2023-SUNAFIL/ILM/SISA5 fue notificada el 10 de abril de 2023, fecha en la cual ya había vencido el plazo máximo de prescripción establecido legalmente para sancionar respecto al trabajador afectado, considerando que habrían trascurrido 04 años y 19 días desde ocurrido el accidente, acaecido el día 08 de febrero de 2019. LUIS GABRIEL PAREDES MORALES