Seguro Social de Salud — Res. 1182-2022

Mediante Orden de Inspección N° 10637-2019-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento de la normativa en materia de seguridad y salud en el trabajo 1 (en adelante, SST). Las actuaciones inspectivas culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 2479-2019 (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otras, de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva; en virtud de la denuncia presentada por el Comité de Seguridad y Salud del Seguro Social de Salud (EsSalud), por presuntos incumplimientos en la normativa sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo.

Mediante Imputación de Cargos N° 2023-2020-SUNAFIL/ILM/AI2, de fecha 06 de noviembre de 2020, notificada el 24 de noviembre de 2020, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

Mediante Proveído S/N, de fecha 13 de julio de 2021, la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia de Lima Metropolitana dispuso ampliar, por 03 meses el plazo para resolver el procedimiento administrativo sancionador recaído en el Expediente Sancionador N° 1115- 2020-SUNAFIL/ILM, debido a la sobrecarga laboral.

Después de ello, la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia de Lima Metropolitana, mediante Resolución de Sub Intendencia N° 703-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE1, de fecha 09 de agosto de 2021, deja sin efecto el proveído de fecha 13 de julio de 2021. Asimismo, amplía por un (1) mes el plazo para resolver el procedimiento sancionador señalando como fecha máxima el 24 de setiembre de 2021

Posteriormente, la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia de Lima Metropolitana mediante Resolución de Sub Intendencia N° 759-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE1, de fecha 25 de agosto de 2021, notificada el 27 de agosto de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/. 126,672.00 soles, por haber incurrido, en cuatro (04) infracciones graves en materia de seguridad y salud en el trabajo, tipificadas en los numerales 27.3 y 27.9 del artículo 27 del RLGIT; y, una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

Con fecha 20 septiembre de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana, el recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 759-2021- SUNAFIL/ILM/SIRE1.

Mediante Resolución de Intendencia N° 018-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 12 de enero de 20222, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación en contra de la Resolución de Sub Intendencia N° 759-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE1.

Con fecha 04 de febrero de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 018-2022- SUNAFIL/ILM.

La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM N° 001007-2022- SUNAFIL/ILM, recibido el 22 de marzo de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias3.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que el SEGURO SOCIAL DE SALUD, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 018-2022-SUNAFIL/ILM, que confirmó la sanción impuesta de S/ 126,672.00, por la comisión, entre otras, de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 17 de enero de 2022.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por el SEGURO SOCIAL DE SALUD.

El ejercicio de la potestad sancionadora por parte de la Administración Pública se encuentra sujeta –entre otras condiciones– a su tramitación dentro de un plazo preestablecido, sancionándose la superación de este con la figura de la caducidad.

Así, el artículo 259 del TUO de la LPAG, establece lo siguiente respecto de la caducidad:

Asimismo, Juan Carlos Morón Urbina, señala que la caducidad tiene las siguientes características:

Así, al identificarse un supuesto de caducidad, le corresponde a esta instancia excepcional efectuar el análisis correspondiente relacionado con la caducidad del expediente sancionador N° 1115-2020-SUNAFIL/ILM, de la Intendencia de Lima Metropolitana.

Sobre el particular, esta Sala ha sostenido, desde la primera resolución emitida declarando la caducidad de un procedimiento administrativo sancionador (recaído en el expediente N° 2155-2018-SUNAFIL/ILM), que las autoridades administrativas del Sistema de Inspección del Trabajo en ejercicio (fundamento 3.3.5) deben verificar el cumplimiento de cinco (5) condiciones con relación a la eventual caducidad del procedimiento:

Desarrollándose, en los distintos procedimientos posteriores, la posición de esta Sala respecto de la autoridad competente (órgano de segundo nivel organizacional), la cual, a través de una resolución debidamente sustentada y fundamentada, debía de pronunciarse sobre el pedido de ampliación presentado antes del vencimiento del plazo de nueve (9) meses, por la autoridad solicitante que se encontraba a cargo de las actuaciones que requerían el plazo adicional.

Con posterioridad a esto, esta Sala tomó conocimiento del contenido de la Opinión Jurídica N° 012-2021-JUS/DGDNCR, de fecha 15 de diciembre de 2021, emitida por la Dirección General de Desarrollo Normativo y Calidad Regulatoria del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (en adelante, DGDNCR)5, respecto de la consulta planteada por la SUNAFIL en torno a la autoridad u órgano competente y otros alcances vinculados con el pronunciamiento sobre la caducidad. Por tanto, corresponde complementar la postura de esta Sala con dicho pronunciamiento en el análisis del presente procedimiento.

El procedimiento administrativo sancionador se desarrolló en el siguiente periodo:

Cabe precisar que la caducidad del procedimiento sancionador no se computa desde la fecha de emisión de la imputación de cargos, sino desde que se notifica la misma con la cual se da inicio al procedimiento sancionador; por ende, una vez transcurrido el plazo para resolver sin que se haya notificado la resolución respectiva, se entiende automáticamente caducado el procedimiento.

Sobre el particular, de lo señalado en el numeral 1.2 de la presente resolución se aprecia que el procedimiento inició el 24 de noviembre de 2020, por lo que, de conformidad con el numeral 1 del artículo 259 del TUO de la LPAG la autoridad sancionadora (Sub Intendencia de Resolución), tenía hasta el 24 de agosto de 2021 para emitir y notificar la resolución de sanción.

No obstante, la Resolución de Sub Intendencia N° 703-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE1, de fecha 09 de agosto de 2021, emitida por la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia de Lima Metropolitana amplía por un (1) mes el plazo para resolver el procedimiento sancionador señalando como fecha máxima el 24 de setiembre de 2021.

Sobre la ampliación dispuesta, conforme lo señalado en el TUO de la LPAG el plazo de 9 meses para resolver el procedimiento puede ser ampliado de manera excepcional, como máximo por tres (3) meses, debiendo el órgano competente emitir una resolución debidamente sustentada, justificando la ampliación del plazo, previo a su vencimiento. (énfasis añadido)

De una revisión literal del TUO de la LPAG y la referencia al término “órgano”, esta Sala identificó inicialmente que conforme al Anexo N° 01 del Glosario de Términos del Decreto Supremo N° 054-2018-PCM, Decreto Supremo que aprueba los Lineamientos de Organización del Estado, se entiende por “órgano” únicamente a las unidades de organización de primer y segundo nivel en una estructura; siendo en el caso de SUNAFIL, concluyéndose lo siguiente:

En este extremo, el punto 25 de la Opinión Jurídica N° 012-2021-JUS/DGDNCR, establece que las facultades y potestades otorgadas por las entidades a las autoridades administrativas en el marco del TUO de la LPAG, pueden estar a cargo de los órganos o funcionarios que determine cada entidad “conforme a su organización interna, sin que ello constituya una sujeción o condición necesaria […]”, para el ejercicio de tales competencias.

Sin perjuicio de lo anterior, esta Sala evidencia que la propia DGDNCR en la Opinión Jurídica N° 012-2021-JUS/DGDNCR, contempla la necesidad de evitar que exista una conducta arbitraria por parte de la Administración y, consecuentemente, la necesidad de garantizar la imparcialidad del órgano que conoce y decide el pedido de ampliación del plazo de caducidad.

Esta Sala ha sostenido desde un inicio, en clara referencia al concepto de imparcialidad objetiva establecido en el fundamento 48 de la sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el expediente N° 6149-2006-AA/TC, que en aquellos supuestos en los cuales la tramitación del procedimiento y a su vez la resolución o ampliación del plazo de caducidad recaen en la misma autoridad, se produce una vulneración a la figura de separación de autoridades que se ha venido impulsando a través de las modificatorias a la Ley del Procedimiento Administrativo General, a través del Decreto Legislativo N° 1272, plasmada a través del numeral 2 del artículo 248 del TUO de la LPAG. Cabe señalar que la propia exposición de motivos del decreto en mención sostiene que la separación de autoridades “deviene en absolutamente indispensable en la realidad, por los múltiples problemas existentes al respecto […]” 6

Este criterio también es recogido de la Opinión Jurídica N° 012-2021-JUS/DGDNCR, al señalarse en el punto 39 que “no podría considerarse que quien instruye el procedimiento sancionador solicite y decida sobre su propia petición de plazo”, en clara referencia en la separación de estos dos órganos; y concluyéndose en el punto 50 de la referida opinión jurídica que “la potestad para declarar la ampliación del plazo del procedimiento sancionador, y por ende del plazo de caducidad a que se refiere el numeral 1 del artículo 259 del TUO de la LPAG, debe recaer en el órgano resolutor o decisor de cada entidad”, sin contemplarse en

En ese sentido, se aprecia que si bien la Resolución de Sub Intendencia N° 703-2021- SUNAFIL/ILM/SIRE1, de fecha 09 de agosto de 2021 (que amplía el plazo del procedimiento sancionador), fue emitido de manera previa al vencimiento del plazo para resolver el procedimiento, debe tenerse en cuenta que éste debe ser emitido por un órgano imparcial.

Estando a lo expuesto, si la Sub Intendencia de Resolución pudiese prorrogar el propio plazo que ostenta para evitar la caducidad, tendría todos los incentivos para prorrogar las actuaciones a su cargo por el máximo plazo posible. Esta situación genera un perjuicio evidente a los administrados e interpreta extensivamente la norma del TUO de la LPAG, respecto de la competencia para emitir la Resolución de ampliación del plazo de culminación del procedimiento administrativo sancionador dado que la Sub Intendencia afectaría la imparcialidad al ser quien decide sobre su propio plazo.

Consecuentemente, se aprecia que la Resolución de Sub Intendencia N° 703-2021- SUNAFIL/ILM/SIRE1, de fecha 09 de agosto de 2021, que dispuso la ampliación del plazo, no ha sido emitida respetando el principio de imparcialidad, como una manifestación del debido procedimiento conforme a lo expresado en los numerales precedentes, por lo que incurre en la causal de nulidad dispuesta en el numeral 1 del artículo 10 del TUO de la LPAG.7

Por tanto, corresponde declarar su nulidad, no resultando procedente la ampliación de plazo contenida en la misma.

Sobre la nulidad, cabe precisar que el artículo 213 del TUO de la LPAG, dispone que en cualquiera de los casos enumerados en el artículo 10 de dicha norma puede declararse la nulidad de los actos administrativos, aun cuando hayan quedado firmes, siempre que agravien el interés público o lesionen derechos fundamentales. Además de declarar la nulidad, la autoridad puede resolver sobre el fondo del asunto de contarse con los elementos suficientes para ello.

En este caso, este extremo sólo puede ser objeto de reconsideración. Ahora, cuando no sea posible pronunciarse sobre el fondo del asunto, se dispone la reposición del procedimiento al momento en que el vicio se produjo. En caso de declaración de nulidad de un acto administrativo favorable al administrado, la autoridad, previamente al pronunciamiento, le corre traslado, otorgándole un plazo no menor de cinco (5) días para ejercer su derecho de defensa.

La facultad para declarar la nulidad de los actos administrativos prescribe en el plazo de dos (2) años, contados a partir de la fecha en que hayan quedado consentidos, o contado a partir de la notificación a la autoridad administrativa de la sentencia penal condenatoria firme, en lo referido a la nulidad de los actos previstos en el numeral 4 del artículo 10 del TUO de la LPAG.

En consecuencia, tomando en cuenta la potestad del Tribunal para declarar la nulidad de actos emitidos por las autoridades conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo, y evidenciándose que la Resolución de Sub Intendencia N° 703-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE1, incurre en causal de nulidad y no constituye un acto favorable al administrado, además de no haber transcurrido dos (02) años desde su emisión o fecha que haya quedado consentido, corresponde a esta instancia declarar su nulidad, no resultando procedente la ampliación de plazo contenida en la misma, y como consecuencia, pronunciarse sobre el fondo del asunto de contarse con los elementos suficientes para ello.

En ese sentido, se aprecia que la administración, tal como ha sido señalado en el numeral 5.10 de la presente resolución, tuvo como plazo para resolver el procedimiento sancionador hasta el 24 de agosto de 2021, por lo que, de conformidad con el numeral 2 del artículo 259 del TUO de la LPAG, habiendo trascurrido dicho plazo sin que se notifique la resolución respectiva se entiende que el procedimiento ha caducado a partir del 25 de agosto de 2021.

Cabe precisar que la Resolución de Sub Intendencia N° 759-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE1, que impuso sanción a la inspeccionada fue notificada con fecha 27 de agosto de 2021, cuando el procedimiento administrativo sancionador ya había caducado. Para mejor ilustración se adjunta la línea de tiempo siguiente:

(Se notifica la Imputación de cargos y Acta de Infracción)

Culmina el plazo máximo para resolver el procedimiento sancionador 25.08.2021 La caducidad operó (al día siguiente hábil del plazo máximo para resolver) 27.08.2021 Se notifica la Resolución de Sub Intendencia Fin del cómputo del plazo 9 meses al 24.08.2021

Al respecto, el ítem 7.1.1.6 del punto 7.1 del numeral 7 de la Directiva 001-2017- SUNAFIL/INII17, Directiva que regula el Procedimiento Sancionador del Sistema de Inspección del Trabajo, aprobado mediante Resolución de Superintendencia N° 171-2017- SUNAFIL, señala que la caducidad es declarada de oficio o a pedido de parte, siendo que en el supuesto que la infracción no hubiera prescrito, la autoridad competente evaluará el inicio de un nuevo procedimiento sancionador.

Por otro lado, el artículo 15 de la Ley N° 29981 señala que el Tribunal de Fiscalización Laboral, es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. Complementando lo antedicho, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema”.

Por tanto, corresponde declarar la caducidad del procedimiento administrativo sancionador recaído en el presente expediente sancionador, disponiendo su archivo; careciendo de objeto pronunciarse sobre los demás argumentos esgrimidos por la impugnante en su recurso de revisión.

Conviene precisar que la declaración de caducidad que efectuará la Sala no supone la nulidad de toda la actuación realizada de manera previa, sino que, en virtud al texto expreso de los numerales 4 y 5 del artículo 259 del TUO de la LPAG, determinadas actuaciones resultan subsistentes. De esta forma, la declaración de caducidad no deja sin efecto las actuaciones de fiscalización, así como los medios probatorios que puedan o no resultar necesarios ser actuados nuevamente.

Así también las medidas preventivas, correctivas y cautelares dictadas se mantienen vigentes durante el plazo de tres (3) meses adicionales en tanto se disponga el inicio del nuevo procedimiento sancionador, luego de lo cual caducan, pudiéndose disponer nuevas medidas de la misma naturaleza en caso se inicie el procedimiento sancionador. Además, la autoridad competente conforme al Sistema, en caso la infracción no hubiera prescrito, evaluará el inicio de un nuevo procedimiento sancionador.

Finalmente, evidenciándose la causal de nulidad en la Resolución de Sub Intendencia N° 703- 2021-SUNAFIL/ILM/SIRE1, corresponde remitir los actuados al superior jerárquico del acto declarado nulo, a fin de que disponga hacer efectiva la responsabilidad del emisor de conformidad del TUO de la LPAG.