Municipalidad Distrital de San Martín de Porres — Res. 871-2026

Mediante Orden de Inspección N° 10038-2021-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 4064-2021-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción). En mérito a la denuncia formulada en aplicación del literal c) del artículo 12° de la Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 2032-2022-SUNAFIL/ILM/SINS/AI 2, notificada a la Procuraduría Pública el 25 de octubre de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la Autoridad Instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 2579-2022- Bianca FAU 20555195444 soft 20:42:41-0500 SUNAFIL/ILM/SINS/AI2, notificado a la Procuraduría Pública el 06 de diciembre de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Subintendencia de Sanción 3 de la Intendencia de Lima Metropolitana, la que mediante Resolución de Subintendencia de Sanción N° 0436-2023-SUNAFIL/ILM/SISA3, notificada a la Procuraduría Pública el 02 de febrero de 2023, multó a la impugnante por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 22 de febrero de 2023, la impugnante presentó recurso de apelación contra la Resolución de Subintendencia de Sanción N° 0436-2023-SUNAFIL/ILM/SISA3.

Mediante Resolución de Intendencia N° 1791-2023-SUNAFIL/ILM, notificada el 03 de enero de 2024, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante y confirmó la sanción contra la administrada.

Con fecha 12 de enero de 2024, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 1791- 2023-SUNAFIL/ILM.

La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, recibido el 23 de abril de 2024 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299811, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299812, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo3 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR4, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR5 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 206° del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 006-2026-JUS y modificatorias (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de estos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de

Así, el artículo 49° de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55° del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”6.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17° del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En este orden de ideas, resulta indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia sociolaboral -tanto adjetivo como sustantivo- así como vele por la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema de Inspección del Trabajo. La normativa adjetiva es aquella que garantiza a los administrados constituirse como sujetos del procedimiento administrativo dentro de la relación jurídico- procedimental establecida en el marco del Sistema de Inspección del Trabajo. Cabe precisar que dicho análisis garantiza la vigencia del debido proceso en sede administrativa, conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional7.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE SAN MARTIN DE PORRES, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE SAN MARTIN DE PORRES

Del mismo modo, el numeral 15.1 del artículo 15 del RLGIT establece que “durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas, los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos obligados al cumplimiento de las normas sociolaborales, prestarán la colaboración que precisen los inspectores del trabajo para el adecuado ejercicio de las funciones encomendadas, de acuerdo con lo prescrito en el artículo 9 de la Ley”.

En ese sentido, de acuerdo con lo señalado en el artículo 9 de la LGIT: “los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los Supervisores-Inspectores, los Inspectores del Trabajo y los Inspectores Auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y, en cumplimiento de dicha obligación de colaboración, deberán: (...) e) Facilitarles la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones”.

Cabe señalar que, conforme al artículo 1 de la LGIT, “las actuaciones inspectivas son las diligencias que la Inspección del Trabajo sigue de oficio, con carácter previo al inicio del procedimiento administrativo sancionador, para comprobar si se cumplen las disposiciones vigentes en materia sociolaboral y poder adoptar las medidas inspectivas que en su caso procedan, para garantizar el cumplimiento de las normas sociolaborales”. Asimismo, “la función inspectiva es entendida como la actividad que comprende el ejercicio de la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo”. En ese entendido, el comportamiento del inspector comisionado debe orientarse al cumplimiento de las funciones establecidas en la LGIT y su Reglamento, tutelando el fin perseguido por dichas normas y debiendo adoptar medidas y acciones en el marco del principio de razonabilidad8.

Por su parte, en el numeral 3.1 del artículo 5 de la LGIT se establece que, “en el desarrollo de las funciones de inspección, los inspectores de trabajo que estén debidamente acreditados, están investidos de autoridad y facultados para proceder a practicar cualquier diligencia de investigación, examen o prueba que considere necesario para comprobar que las disposiciones legales se observan correctamente y, en particular, para requerir información, solo o ante testigos, al sujeto inspeccionado o al personal de la empresa sobre cualquier asunto relativo a la aplicación de las disposiciones legales, así como a exigir la identificación, o razón de su presencia, de las personas que se encuentren en el centro de trabajo inspeccionado”. En similar sentido, el artículo 11 del mismo dispositivo legal establece que “las actuaciones inspectivas de investigación se desarrollan mediante requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica, visita de inspección a los centros y lugares de trabajo,

Es pertinente recordar que el artículo 36 de la LGIT9, establece que el comportamiento subsumible dentro de las infracciones a la labor inspectiva “puede ser directo o indirecto, perjudicando o dilatando la labor del inspector actuante de manera tal que no permita el cumplimiento de la fiscalización, o negándose a prestarle el apoyo necesario” (énfasis añadido).

Cabe precisar que, este Tribunal mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2023- SUNAFIL/TFL, publicada el 02 de febrero de 2023, que constituye precedente de observancia obligatoria, determinó:

En el caso de autos, de la consulta efectuada por esta Sala a través del aplicativo de consultas elaborado por la Oficina de Tecnologías de la Información y Comunicaciones

Ahora bien, del expediente inspectivo, se aprecia el documento denominado “REQUERIMIENTO DE INFORMACIÓN PARA LAS ACTUACIONES INSPECTIVAS DE INVESTIGACIÓN”, de fecha 26 de marzo de 2021, y, la “CONSTANCIA DE NOTIFICACIÓN VÍA CASILLA ELECTRÓNICA”, notificada en la Casilla Electrónica de la impugnante en la misma fecha, conforme se puede apreciar a continuación:

Asimismo, del expediente inspectivo, se aprecia el documento denominado “REQUERIMIENTO DE INFORMACIÓN PARA LAS ACTUACIONES INSPECTIVAS DE INVESTIGACIÓN”, de fecha 13 de abril de 2021, y, la “CONSTANCIA DE NOTIFICACIÓN VÍA CASILLA ELECTRÓNICA”, notificada en la Casilla Electrónica de la impugnante en la misma fecha, conforme se puede apreciar a continuación:

Del mismo modo, de la consulta del aplicativo de consultas elaborado por la Oficina de Tecnologías de la Información y Comunicaciones de la SUNAFIL, se aprecia que se enviaron las respectivas alertas a la dirección electrónica drarojass@yahoo.es, conforme se puede apreciar a continuación:

Como se concluye de la lectura de los numerales 4.4 y 4.6 del Acta de Infracción, la impugnante, al haberse negado a facilitar al inspector de trabajo la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones, frustró su actuación, constituyendo dicho accionar un actuar reprochable plausible de sanción. Esto se explica en atención que la norma busca proteger el correcto funcionamiento de la labor inspectiva, la cual puede verse perjudicada por la conducta de los empleadores que, teniendo en su poder la documentación e información necesaria para dilucidar un caso, se nieguen a exhibirla o no colaboran con proporcionarla a la Autoridad Administrativa del Trabajo, ello con la finalidad de entorpecer su labor.

En ese entendido, estando a las notificaciones efectuadas del requerimiento de información mediante la casilla electrónica y remitidas las alertas correspondientes conforme al artículo 6 del Decreto Supremo N° 003-2020-TR, sin que haya sido atendido dentro del plazo otorgado por el inspector comisionado, se corrobora las conductas reprochables sancionadas por la autoridad de primera instancia y confirmadas en la resolución venida en grado.

Por tanto, corresponde desestimar los argumentos tendientes a desestimar la multa impuesta por el órgano sancionador y confirmada por el superior en grado en este extremo, por cuanto las sanciones impuestas se impusieron observando el principio de legalidad, razonabilidad y debido procedimiento, asegurando el derecho de defensa del administrado; acreditando que los requerimientos de información fueron debidamente notificados mediante la casilla electrónica y se emitieron las alertas respectivas.

La impugnante argumenta que conforme no se tomo en cuenta que en ningún momento se hizo caso omiso a lo requerido por el inspector laboral, sino que dicho requerimiento no fue materialmente atendido en su oportunidad por encontrarse todo el estado en circunstancia de fuerza mayor, precisando que se actuó sin dolo alguno. SUNAFIL no ha tomado en cuenta el principio de primacía de la realidad, considerando la pandemia en todo el territorio nacional y la suspensión perfecta de labores, lo que no contribuyó a atender adecuadamente el requerimiento de información.

Al respecto, es conveniente indicar que el caso fortuito y la fuerza mayor debidamente comprobada constituyen una condición eximente de la responsabilidad, conforme lo indica el artículo 47-A del RLGIT cuando señala que es una eximente de sanción lo previsto en el literal a) del numeral 1 del artículo 236-A del TUO de la LPAG, condicionado a que deben estar referidas a hechos producidos antes de la primera actuación inspectiva en la cual participe el administrado, debiendo ser acreditados con documentos públicos de fecha cierta, salvo que sean hechos de conocimiento público.

Desde el punto de vista objetivo, el caso fortuito y la fuerza mayor son acontecimientos extraordinarios, imprevisibles e inevitables. Desde el punto de vista subjetivo, se trata de un hecho en el que hay ausencia de voluntad directa o indirecta, es decir, no hay autoría moral.

Cabe precisar que, lo extraordinario es entendido como aquel riesgo atípico de la actividad o cosa generadora del daño, notorio o público y de magnitud; es decir, no debe ser algo fuera de lo común para el sujeto sino fuera de lo común para todo el mundo. Asimismo, lo imprevisible e irresistible implica que el presunto causante no hubiera tenido la oportunidad de actuar de otra manera o no podría prever el acontecimiento y resistir a él10.

En cuanto a la alegada emergencia sanitaria y la suspensión perfecta de labores, corresponde señalar que dichas circunstancias, por sí mismas, no constituyen supuestos automáticos de caso fortuito o fuerza mayor capaces de excluir la responsabilidad administrativa. Para ello, resulta necesario acreditar la existencia de una imposibilidad imprevisible, irresistible e inevitable que hubiera impedido materialmente el cumplimiento del requerimiento formulado por la autoridad inspectiva.

De los actuados en el expediente sancionador, se advierte que los requerimientos fueron válidamente notificados mediante la casilla electrónica, cuyo uso es obligatorio a partir de la vigencia del Decreto Supremo N° 003-2020-TR; mecanismo implementado precisamente para garantizar la continuidad de las actuaciones administrativas durante el estado de emergencia sanitaria y facilitar el cumplimiento del deber de colaboración mediante el uso de las tecnologías de la información y comunicación por parte de los sujetos inspeccionados.

Cabe precisar que, conforme al principio de culpabilidad reconocido en el derecho administrativo sancionador, la responsabilidad administrativa no se limita a las conductas dolosas, sino que comprende también aquellas realizadas con negligencia o falta de diligencia en el cumplimiento de las obligaciones legalmente impuestas. En consecuencia, para la configuración de la responsabilidad administrativa no resulta indispensable acreditar una voluntad deliberada de incumplir, siendo suficiente verificar

En tal sentido, la sola invocación de la pandemia, las restricciones sanitarias o la aprobación de una suspensión perfecta de labores no acredita, por sí misma, una imposibilidad material absoluta de atender los requerimientos formulados, más aún cuando la inspeccionada no ha aportado elementos probatorios objetivos que permitan concluir que dichas circunstancias hicieron imposible el cumplimiento de las obligaciones requeridas por la autoridad inspectiva.

Por otro lado, esta Sala considera que el principio de primacía de la realidad invocado por la impugnante no resulta aplicable al presente extremo controvertido, toda vez que dicho principio tiene por finalidad privilegiar los hechos efectivamente ocurridos sobre las formas o apariencias jurídicas en las relaciones laborales, mientras que el presente procedimiento versa sobre el incumplimiento del deber de colaboración con la función inspectiva y la atención de requerimientos de información válidamente emitidos y notificados por la autoridad administrativa.

En consecuencia, no se advierte que las circunstancias alegadas por la impugnante constituyan un supuesto de caso fortuito o fuerza mayor capaz de excluir su responsabilidad administrativa, ni que la ausencia de dolo o la invocación del principio de primacía de la realidad enerven el incumplimiento del deber de colaboración acreditado en el presente caso. Por tanto, corresponde desestimar los descargos presentados en este extremo.

Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:

A su vez, el numeral 2 del artículo 230 del TUO de la LPAG señala que:

Por otro lado, el Tribunal Constitucional -máximo intérprete de la Constitución- se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA/TC:

En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional, en el Fundamento Jurídico 5 de la Sentencia recaída en el Expediente N° 02098-2010-AA señaló que no solo existe base constitucional o jurisprudencial para la configuración y desarrollo del derecho al debido procedimiento, sino que existe sustento convencional, a saber:

Conforme a ello, dada la claridad expositiva del Tribunal Constitucional, así como de la norma contenida en el TUO de la LPAG, respecto de los alcances del derecho al debido procedimiento, debe analizarse el caso concreto, respecto de la debida motivación de las resoluciones.

El Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse en más de una ocasión estableciendo criterios jurisprudenciales que deben ser tenidos en cuenta por quienes deban administrar justicia, al momento de resolver, de acuerdo al artículo VII del Código Procesal Constitucional11. A este entender, en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00312-2011-AA, estableció una serie de elementos vinculados a la motivación de los actos administrativos, resaltando la definición de la naturaleza jurídica de la motivación de actos administrativos: una garantía constitucional que busca evitar la arbitrariedad de la Administración. Señalando, además, lo siguiente:

Así las cosas, la motivación deberá ser expresa a efectos de que el acto administrativo que sustenta sea emitido a partir de una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso y donde se expongan las razones jurídicas que justifiquen su adopción; no siendo admisibles como motivación las fórmulas que, por su contradicción, no resulten esclarecedoras para la motivación del acto.

En efecto, nuestro ordenamiento jurídico ha establecido algunos alcances sobre la exigencia de la motivación de las resoluciones en el ámbito de la actuación administrativa, siendo que, en los numerales 1.2 y 1.11 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG se establecen dos reglas generales vinculadas a la motivación: (i) la obligación de la motivación en las decisiones que tome la Administración Pública, conforme al principio del debido procedimiento; y, (ii) la obligación de verificar plenamente los hechos que sustentan la decisión adoptada por la Administración Pública, conforme al principio de verdad material12.

Del marco expuesto se concluye que la motivación exige que, en la justificación de la decisión adoptada por parte de la Autoridad Administrativa respecto a la determinación de responsabilidad por conductas contra el ordenamiento administrativo, se realice la exposición de la valoración de los medios probatorios y/o argumentos que el administrado formule durante el desarrollo del procedimiento administrativo sancionador, en aras de desvirtuarlos conforme a la normativa vigente; ello como garantía del debido procedimiento administrativo. (énfasis añadido).

Además, conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 08 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA/TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia,

En esa línea argumentativa, esta Sala identifica, desde un análisis formal, que tanto la Resolución de Subintendencia de Sanción N° 0436-2023-SUNAFIL/ILM/SISA3 como la Resolución de Intendencia N° 1791-2023-SUNAFIL/ILM, han contemplado la argumentación y medios de prueba expuesto por la impugnante, advirtiéndose el cumplimiento de los requisitos referidos al cumplimiento del debido procedimiento como principio y derecho material, de los derechos de defensa y a la prueba, así como el cumplimiento de la garantía de la debida motivación.

Asimismo, se aprecia que, se ha cumplido con observar los cuatro elementos antes referidos sobre el deber de motivación conforme al expediente 349-2021-PA/TC, pueden ser satisfactoriamente comprobados; toda vez que, de la resolución impugnada, se verifica que se han absuelto todos los extremos alegados por la impugnante en su recurso de apelación, de manera suficiente y congruente. Del mismo modo, atendiendo al desarrollo de la resolución impugnada, se advierte que la Intendencia establece la fundamentación jurídica que respalda su decisión; asimismo, efectuó el análisis detallado de los medios probatorios que respaldan la misma, así como los hechos constatados en el acta de infracción.

Por las razones que anteceden, no se verifica vulneración alguna al debido procedimiento ni al deber de motivación; en consecuencia, los alegatos dirigidos a cuestionar este extremo, deben ser desestimados, así como el pedido de nulidad conforme a lo argumentado, al no evidenciarse que el presente procedimiento haya incurrido en alguna causal de nulidad contemplada en el artículo 10° del TUO de la LPAG.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.